Муниципальное право
| Вид материала | Закон |
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
- №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
- Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
- Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
- Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
- А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
- Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
- Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.
полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих статус административно-территориальных единиц;
о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города; взаимосвязанные с этим положение п. «к» ст. 13 о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики;
в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (ч. 1 ст. 2); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики.
Это постановление имеет большое значение для становления системы местного самоуправления на всей территории России. В сущности, нормы этого и других постановлений высшей судебной инстанции по защите Конституции РФ являются источником конституционного права. Их применение обязательно на всей территории России.
Конституционный принцип судебной защиты местного самоуправления и права на участие в местном самоуправлении получил свое юридическое закрепление в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 43 Закона граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 373
Надо отметить, что конституционная гарантия местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, также обеспечивается, как правило, через суд.
>
§ 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Общие положения об ответственности. Все элементы структуры местного самоуправления, обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, вступают в широкий круг разнообразных общественных отношений, урегулированных нормами многих отраслей права, несут юридическую ответственность перед местным населением, государственными органами, юридическими лицами и гражданами. Ответственность как негативное юридическое последствие за противоправное деяние наступает в результате осуществления населением и государственными органами функций контроля и надзора за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц, которые согласно ст. 48–52 Закона об общих принципах организации местного самоуправления подконтрольны, подотчетны и ответственны перед ними. Кроме того, нормы этих статей, а также некоторых законов субъектов Федерации закрепляют процедуру применения соответствующих санкций в отношении правонарушителей.
В ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.
Под юридической ответственностью в теории государства и права понимается применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на виды: уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую. В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделена также ответственность перед местным населением – специфи-
374_______________________________________Глава 6
ческий вид ответственности. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная – соответственно за совершение административного правонарушения и дисциплинарного проступка, гражданско-правовая применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом уголовная, административная и дисциплинарная ответственность могут применяться только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности привлекаются лишь органы местного самоуправления.
Условия применения уголовной ответственности к должностным лицам местного самоуправления установлены в УК, административной – в КоАП, дисциплинарной – предусмотрены нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе, а гражданско-правовой – положениями ГК. В частности, в УК предусмотрена ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), воспрепятст-вование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141), а гл. 30 выделяет преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и называет такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность.
Следует отметить, что административное, трудовое законодательство находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Следовательно, наряду с федеральными законами, действующими на всей территории России, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 1933 КоАП неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий,
Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 375
влечет наложение штрафа в размере до 20 МРОТ. А законом Ставропольского края «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Ставропольском крае» нарушение должностными лицами органов местного самоуправления установленного порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (т.е. правонарушение, ответственность за которое федеральным законодательством не предусмотрена) влечет наложение штрафа в размере от 1 до 5 МРОТ.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением – основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования, поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер.
В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержится специфический вид ответственности – ответственность перед населением муниципального образования. Ни в каком другом законодательном акте понятие ответственности перед населением не используется.
Закон устанавливает основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а форма ответственности одна: отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления. В Законе Калужской области «О местном самоуправлении Калужской области» установлена, например, ответственность за исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (п. 2.2 ст. 60), а в Законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» – за нарушения ими местных правовых актов либо утраты доверия со стороны населения (п. 2 ст. 67)!.
1 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – Новосибирск, 1995. – С. 45, 46.
376
Глава 6
В законодательстве субъектов Федерации решены некоторые процессуальные вопросы реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в Карелии предусмотрена возможность прекращения полномочий субъектов муниципальных правоотношений: представительный орган может досрочно прекратить свои полномочия на основе собственного решения, а также по итогам местного референдума о досрочном . прекращении полномочий Совета (представительного органа местного самоуправления). Полномочия главы местного самоуправления прекращаются досрочно, среди прочих оснований, на основе вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении него и итогов местного референдума о его отзыве (ст. 20 Закона Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия»)1. В Свердловской области ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется через: выражение недоверия; досрочное прекращение полномочий этих органов; право отзыва депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Конкретные формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением закрепляются в уставах муниципальных образований (см., например ст. 68 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области»). В Калужской области при неисполнении своих полномочий органами и должностными лицами местное население вправе использовать процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления и роспуска органов местного самоуправления либо инициировать проведение досрочных выборов (п. 2 ст. 60 Закона Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области»).
Необходимо отметить, что данная ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов или должностных лиц местного самоуправления. Например, население муниципального образования убеждено, что эффективность работы некоторых органов местного самоуправления или отдельных должностных ниже, чем в соседнем районе или городе. Статья 2 Закона Алтайского края от 2 октября 1996 г. «О по-
1 См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. – С. 94–95.
Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 377
рядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» устанавливает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица являются:
утрата доверия избирателей (невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений, и т.п.);
совершение проступка, порочащего звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица;
систематическое, без уважительных причин невыполнение обязанностей, возложенных на депутата Законом Алтайского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления» ;
грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции РФ, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования.
Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления, ибо только они получают в результате выборов своеобразный «кредит доверия» от населения на решение вопросов местного значения.
Согласно указанному выше Закону Алтайского края инициировать процедуру отзыва имеют право граждане, местные отделения краевых избирательных объединений, местные (муниципальные) избирательные объединения, избирательные блоки, если под требованием о проведении голосования поставят свои подписи не менее 10% общего числа избирателей округа, в котором депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо были избраны. Голосование об их отзыве считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее 25% избирателей, а депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо считаются отозванными, если в результате голосования за отзыв каждого из них проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.
Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица следует отличать от местного референдума о досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, так как в соответствии со ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не мо-
14 Муниципальное право
378
Глава 6
гут выноситься вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления; о даче согласия на освобождение от должности депутатов и должностных лиц. Таким образом, в законодательстве произведено четко разграничение между местным референдумом по данным вопросам и отзывом. Отзыв – форма индивидуальной, а не коллективной ответственности перед населением муниципального образования.
Осуществление процедуры отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления финансируется, как правило, за счет местного бюджета, и именно поэтому к ней прибегают чрезвычайно редко: ведь в случае отзыва придется финансировать повторные выборы депутата или должностного лица. Уменьшить расходы могла бы такая форма выражения недоверия, как сбор подписей населения за выражение недоверия должностному лицу органа местного самоуправления или депутату, однако она тоже практически не применяется, так как в этом случае невозможно обеспечить эффективный контроль за сбором подписей и гарантировать отсутствие злоупотреблений.
В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или должностным лицом, которых население управомочило представлять и защищать свои интересы.
Устав муниципального образования может также содержать различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.
Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным на-
Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 379
селением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе эти властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону.
Государство как главная политическая, интегрирующая организация российского народа, гарантирует экономически, политически и юридически функционирование местного самоуправления и в то же время контролирует соблюдение им законности в своей деятельности, предусматривает юридическую ответственность перед государством за нарушение законодательства и норм, содержащихся в уставах муниципальных образований (п. 1 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Кроме того, в Законе выделены два вида правонарушений органами и должностными лицами местного самоуправления, влекущие различные виды их юридической ответственности. Эти нарушения и санкции за них закреплены в ст. 49. В первом случае речь идет об ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (п. 2). Во втором – если суд установит нарушение органами и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституций, уставов субъектов Федерации, федеральных и региональных законов, устава муниципаль-
380_______________________________________Глава 6
ного образования, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской в городах федерального значения), за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, уставу муниципального образования.
Заключение суда о признании такого несоответствия является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного лица местного самоуправления. Прекращение их полномочий и одновременное назначение новых выборов осуществляется в соответствии с законом субъекта Федерации (см. п. 2–3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является нарушение ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции или уставов, а также законов субъекта Федерации, устава муниципального образования. Реальный ущерб при этом не обязательно причиняется государству или его органам: потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации и иные субъекты. Формами ответственности перед государством являются также уголовная и административная ответственность.
По отношению к органам и выборным должностным лицам местного самоуправления можно говорить только о таком специфическом виде ответственности перед государством, как прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления.
Пунктом 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления введена специальная процедура прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции или уставов, а также законов субъекта Федерации, устава муниципального образования. Эта процедура является новой в российском законодательстве и не получила пока закрепления в процессуальном законодательстве на федеральном уровне.
Г$(рантии местного самоуправления и ответственность его органов 381
~flfr'––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
*(• Основанием для возбуждения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации данной процедуры является установление судом нарушения законов органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Следует отметить, что это основание не влечет с неизбежностью возбуждения процедуры прекращения полномочий, поскольку Закон не устанавливает обязанности органа государственной власти субъекта Федерации реагировать именно таким образом на решения суда. Нарушения допускают многие органы и должностные лица местного самоуправления, и поэтому законодательному органу субъекта Федерации достаточно отменить противоречащий закону правовой акт, чтобы нарушение не считалось таковым. Ответственность в виде прекращения полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица носит исключительный характер, так как может вызвать паралич власти на местном уровне.
Нарушения закона могут быть установлены решением любого суда общей юрисдикции (в том числе районного) или арбитражного суда. Такое решение выносится в рамках процедуры, предусмотренной Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изм.), а также по жалобам юридических лиц и заявлению прокурора.
Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность органа или должностного лица местного самоуправления за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина, а убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном ГК.
Следующим этапом процедуры прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления является обращение органа государственной власти субъекта Федерации в соответствующий (субъекта Федерации) суд, за заключением дел о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации, уставу муниципального образования.
Однако в ГПК не предусмотрена возможность такого обращения. Некоторые ученые высказывают сомнения о конститу-
382
Глава 6
ционности самой этой процедуры1. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством кон-' ституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных ч. 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, невозможно. Создание специальных органов субъектов Федерации, уполномоченных давать заключения по обращениям представительных органов власти субъектов, также будет противоречить закону, так как в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» правосудие в России осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и названным выше Федеральным конституционным законом. Создание же чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных этим Законом, не допускается.
Заключение представительных органов как акт судебной власти не предусмотрено гражданско-процессуальным законодательством, кроме того, его вынесение будет противоречить и основополагающим принципам гражданского процесса, в соот-'ветствии с которыми установлена обязательность вступившего в законную силу судебного решения, поэтому представляется необходимым привести гражданско-процессуальное законодательство в соответствие с нормой ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
Однако прецедент признания деятельности должностного лица местного самоуправления противоречащим законодательству уже есть. Верховный Суд Республики Бурятия, рассмотрев дело о признании деятельности главы местного самоуправления г. Улан-Удэ (мэра г. Улан-Удэ) не соответствующей Конституции РФ, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия, 15 сентября 1997 г. удовлетворил заявление Народного Хурала Республики Бурятия и признал деятельность главы местного самоуправления и мэра
1 См., например: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М., 1997.
Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 383
г. Улан-Удэ не соответствующей Конституции РФ, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 21 ноября 1997 г., рассмотрев дело по кассационной жалобе мэра г. Улан-Удэ, оставила жалобу без удовлетворения, определив, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела судом первой инстанции, не допущено.
Заключение о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации, уставу муниципального образования является факультативным при принятии решения о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления представительным органом субъекта Федерации, так как данное заключение не обязывает представительный орган субъекта Федерации выносить решение о прекращении полномочий, но позволяет это сделать в действительно необходимых случаях. Представляется, что данный вид ответственности целесообразно применять к представительным органам местного самоуправления, так как на незаконную деятельность выборных должностных лиц распространяется дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Как юридические лица органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законами России, ее субъектов, уставами муниципальных образований (ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получили свое развитие и дополнение в законодательстве субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской области «О местном самоуправлении в Калужской области» содержится норма, предусматривающая право местного /сообщества предъявлять иски к управляющим субъектам мест-,ной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отно-
384