Муниципальное право

Вид материала

Закон

Содержание 11 Муниципальное право

Подобный материал:

• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Учебно-методический комплекс по научной специальности 12. 00. 02 Конституционное право,, 683kb.
• №2: Муниципальное право как наука и учебная, 8678.47kb.
• Программа для подготовки к вступительным испытаниям по направлению 030500 «Юриспруденция», 505.25kb.
• Программа дисциплины Муниципальное право для специальности 080504. 65 «Государственное, 569.63kb.
• Магистерская программа «Конституционное право; муниципальное право» Конституционные, 157.41kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Муниципальное право», 36.49kb.
• А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
• Муниципальное право сга муниципальное право как отрасль права: происхождение, история, 11.9kb.
• Аннотированная магистерская программа «Конституционное право, муниципальное право», 328.23kb.

Глава 4

 

 

 

 

В ЗАТО имеются земли различного хозяйственно-экономического и культурного назначения с различным правовым статусом. Правовой статус земель, не входящих в федеральную собственность, земель специального назначения устанавливается с участием Правительства РФ, органов государственной власти, ее субъектов и органов местного самоуправления. В соответствии с законом решения об отнесении иных земель, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, к землям федеральной собственности на территории конкретного ЗАТО принимаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Управление этими землями осуществляется Правительством РФ.

Земли ЗАТО, за исключением находящихся в федеральной собственности, находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования. Однако в соответствии с законодательством по согласованию с органами местного самоуправления может устанавливаться особый режим использования земель.

Органы государственной власти субъектов Федерации принимают меры по предоставлению земельных участков в ведение органов местного самоуправления ЗАТО для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами указанного образования (ст. 6 Закона о ЗАТО).

Органы местного самоуправления ЗАТО решают вопросы допуска к приватизации недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, и сделок с ним. В соответствии со ст. 8 Закона о ЗАТО к участию в приватизации недвижимого имущества на территории ЗАТО и совершению сделок с ним допускаются граждане России, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Остальные граждане и юридические лица получают допуск по решению органов местного самоуправления ЗАТО, согласованному с органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и /или объекты, по роду деятельности которых

Органы и должностные лица местного самоуправления 313

создано ЗАТО. Создание на территории ЗАТО организаций с иностранными инвестициями допускается по решению органов местного самоуправления, согласованному с Правительством РФ.

 


>

§ 12. Организация местного самоуправления в городах, станицах и других поселениях, являющихся административными центрами районов (уездов)

Закон об общих принципах организации местного самоуправления и другие федеральные законы закрепляют перечень различных видов поселений, которые являются муниципальными образованиями, т.е. населенные территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

К числу таких территорий относятся города (районного подчинения), поселки, станицы, сельские округа (волости, сельсоветы), иные населенные пункты. Эти виды поселений образуют низовые звенья системы местного самоуправления (как и районы в городах, имеющих районное деление) в субъектах Федерации. Однако в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования в названных и иных поселениях еще не созданы, что значительно снижает демократические возможности местного самоуправления и нарушает права граждан на местное самоуправление.

Существует большое количество различных структур квази-самоуправленческого характера, находящихся под жесткой опекой глав муниципальных образований, на территории которых находятся различные виды городских и сельских поселений – муниципальных образований (см. п. 1 ст. 2 Закона об обеспечении прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления). Почти так организовано местное самоуправление в Московской области. Например, в Уставе Наро-фоминского района эти виды поселений даже не перечислены; в

314

Глава 4

 

 

 

 

соответствии с Уставом Одинцовского района он является не муниципальным образованием, а районным сообществом Московской области, что противоречит Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления, поскольку правовое содержание понятия «население» и термина «сообщество» не идентичны. В соответствии с Уставом Одинцовского района самоуправление сельских и поселковых округов (местных сообществ) состоит из представительных и исполнительных органов: первыми являются собрания представителей, формируемых из старост и депутатов в соответствии с уставами сельских и поселковых округов (местных сообществ). Исполнительными органами названы местные администрации, возглавляемые главами администраций (ст. 12), которые назначаются и освобождаются от должности главой районной администрации, или назначает их выборы в соответствии с уставами местного самоуправления сельских и поселковых округов или по решению собрания представителей (ст. 17).

В соответствии с уставами городских, сельских и иных поселений их местная администрация может привлекать на постоянную или временную службу специалистов и других работников с целью технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Эти лица не замещают должности муниципальной службы (см. п. 2 ст. 7 Закона об основах муниципальной службы).

Практически все виды поселений низового звена местного самоуправления в субъектах Федерации (за редким исключением, например Тула) не имеют конституционно-правового статуса муниципальных образований. Даже города областного подчинения не наделены этим статусом. Например, Устав г. Тында, утвержденный Тындинским городским муниципальным Советом 26 марта 1996 г.¹, не употребляет термин «муниципальное образование». Устав закрепляет место и роль г. Тында как города областного подчинения в составе Амурской области (см. преамбулу). В структуру городского самоуправления города входят: муниципальный Совет, глава городского самоуправления – мэр города, муниципалитет, органы территориального обществен-

¹ См.: Авангард: Газета г. Тында. – 1996. – 9 апр.

Органы и должностные лица местного самоуправления 315

ного самоуправления, все формы прямой демократии (референдумы, общие собрания (сходы), конференции граждан и т.д.). Все структурные подразделения городского самоуправления наделены необходимыми функциями и полномочиями в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Муниципальный Совет является представительным органом городского самоуправления, состоит из девяти депутатов. Он выполняет представительские функции от лица городского населения в отношениях с другими органами городского самоуправления и государственной власти, иными государственными и общественными организациями. Кроме исключительных полномочий представительных органов местного самоуправления, предоставленных им Законом об общих принципах организации местного самоуправления, Устав закрепил в ведении муниципального Совета также: принятие устава города, внесение в него изменений и дополнений; вхождение с законодательной инициативой в Амурский областной Совет народных депутатов; принятие решения о проведении городского референдума по своей инициативе и по инициативе жителей города; принятие отставки главы городского самоуправления (ст. 15.2). Устав весьма подробно регламентирует контрольную деятельность муниципального Совета, закрепляет формы ее осуществления: депутатские слушания, депутатские расследования, депутатские запросы. Муниципальный Совет вправе создавать специальные контрольные комиссии, приглашать независимых экспертов (ст. 16.3).

Глава городского самоуправления избирается населением города на основе демократических принципов избирательной системы, закрепленной законом Амурской области (ст. 22.2 Устава). Его должностной оклад устанавливается городским муниципальным Советом, который он же и возглавляет. Глава городского самоуправления – мэр руководит городской администрацией (муниципалитетом). Он в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории города предприятиями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, органами

316

Глава 4

 

 

 

 

городского самоуправления и гражданами. Правовые акты мэра могут обжаловаться в судебном порядке или опротестовываться прокурором (ст. 24.3).

Муниципалитет – это исполнительный орган городского самоуправления, действующий под непосредственным руководством мэра и осуществляющий организационно-распорядительные функции (ст. 29.1 Устава). В его состав входят: мэр, его первый заместитель и заместители мэра, а также управления, комитеты, отделы и другие структурные подразделения муниципалитета, созданные в соответствии со схемой управления городом и реализующие исполнительные, распорядительные и организационные функции в конкретной сфере управления. Муниципалитет наделен правом юридического лица, открывает счета в банках, имеет печать с изображением герба г. Тында (ст. 29.3). Отдельные структурные подразделения муниципалитета могут наделяться правом юридического лица, иметь смету расходов, открывать счета в банках (ст. 29.4).

 


>

Глава 5 Формы непосредственного волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления

§ 1. Система организационных форм осуществления местного самоуправления

Становление муниципальной системы в субъектах Федерации идет весьма противоречиво, поскольку рождается в исключительно сложных условиях современного российского общества и его еще не сложившейся политической организации. Это обусловлено также относительной неготовностью местного населения к новым политическим и социально-экономическим реалиям, сильным бюрократическим давлением государственных чиновников на формирующиеся институты местного самоуправления и отставанием федерального и регионального законодательства от объективных потребностей развития публичной власти на местах.

Есть, конечно, и более серьезная объективная причина медленного становления муниципального самоуправления. В нашей стране (и в дореволюционной России, и в СССР, и в современной России) всегда было и остается сверхцентрализованное управление, соединяющее правотворчество, исполнительную власть, которая на местах осуществлялась государственными структурами, подчиняющимися центру.

Местное самоуправление (в том числе дореформенное и пореформенное земство, городское самоуправление) никогда не

318

Глава 5

 

 

выходило в своей деятельности за пределы узкого круга вопросов местного хозяйственного значения. В России никогда не было в действительности территориальных уровней организации власти, которая была бы единственной территориальной властью общей компетенции, исполняющей предписания центральной государственной власти. Последняя, формировавшаяся в центре на отраслевых и функциональных основах, реализовывалась на местах ее органами. Например, в СССР было более 130 только общесоюзных и союзно-республиканских министерств и других центральных ведомств (в США, как правило, число федеральных министерств не превышает 12–14). В сущности, положение не изменилось и сейчас. Более того, четко просматривается тенденция роста армии государственного чиновничества, которая совершенно противопоказана целям формирования рыночной экономики.

Тем не менее система муниципального управления формируется, растет, преодолевает объективные и субъективные трудности. Продолжается процесс становления системы местного самоуправления как управляющей системы на местах, которая представляет собой совокупность управляющих подсистем (структур), объединенных разнообразными связями и взаимоотношениями в целях решения многообразных проблем и задач местного населения на территории субъектов Федерации и, следовательно, на территории всей России.

В основу системы организационных форм местного самоуправления должно быть положено традиционное для государственно-правовой науки деление на формы непосредственной демократии и формы представительной демократии. Под непосредственной демократией понимается механизм осуществления власти непосредственно населением путем принятия обязательных для исполнения решений и их исполнения. Что же касается представительной демократии, то в ее основе лежит передача населением части принадлежащей ему власти избираемым им коллегиальным органам или должностным лицам, осуществляющим свои полномочия от имени населения на постоянной основе.

К формам непосредственной демократии на местном уровне можно отнести собрания (сходы) жителей, местный референдум, выборы представительных органов и должностных лиц ме-

Формы осуществления местного самоуправления_____________ 319

стного самоуправления, народную правотворческую инициативу, а к формам представительной демократии – саму деятельность этих выборных органов. Территориальное общественное самоуправление нельзя отнести к формам непосредственной демократии, а следует считать специфичной формой осуществления местного самоуправления.

 


>

§ 2. Местный референдум

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет местный референдум как голосование граждан по вопросам местного значения (ст. 1). Такое определение можно считать неудачным, так как оно не учитывает специфику референдума как процесса принятия гражданами непосредственно решения по наиболее важным вопросам местной жизни, имеющего высшую юридическую силу и не требующего утверждения органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Представляется более правильным следующее определение: местный референдум – это голосование граждан России, постоянно или преимущественно проживающих на территории одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований (см. ст. 1 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан).

На местный референдум, как правило, выносятся такие вопросы, которые являются принципиально важными для организации жизни местного сообщества (например, структура органов местного самоуправления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (например, изменение границ данного муниципального образования).

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы:

320

Глава 5

 

 

 

 

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе данных органов;

об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны формулироваться таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования, поэтому противоречат федеральному закону положения законов ряда субъектов Федерации о назначении местного референдума главой муниципального образования или любым иным органом или должностным лицом, кроме представительного органа местного самоуправления. Однако в том случае, если в муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления) по требованию граждан в количестве не менее 5% от числа избирателей муниципального образования.

Согласно п. 2 ст. 22 Закона об общих принципах организации местного самоуправления инициатива в проведении местного референдума может исходить от самого представительного органа местного самоуправления либо от населения муници-

Формы осуществления местного самоуправления            321

пального образования. Если референдум проводится по инициативе представительного органа, то она должна быть оформлена определенным числом депутатов: в одном случае это не менее одной трети депутатов (Калининградская область), в другом – не менее половины депутатов (Воронежская область). Непосредственно решение о проведении референдума принимается согласно большинству законов субъектов Федерации квалифицированным большинством – двумя третями голосов депутатов представительного органа.

Инициатива проведения местного референдума может принадлежать и населению муниципального образования. Как правило, для проведения местного референдума необходимо, чтобы требование о его проведении поддерживали 5–10% жителей. О других инициаторах в Законе не сказано, и поэтому расширение этого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно дать лишь однозначный ответ. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Если для реализации решения референдума требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Некоторые правоведы выделяют так называемые консультативные референдумы, решения которых не носят обязательного (императивного) характера. Его результаты могут учитываться органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии соответствующих правовых актов. Представляется, что такие консультативные референдумы не являются собственно референдумами, и их целесообразно именовать опросами (консультативными опросами). По такому пути пошли, в частности, в Москве.

11 Муниципальное право

322

Глава 5

 

 

 

 

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории России, либо на территории (ее части), на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Уставом муниципального образования может устанавливаться срок, в течение которого повторный местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума.

Право на участие в местном референдуме имеют все граждане России, достигшие 18 лет, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом вне зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов. Это участие является свободным и добровольным. Основными принципами проведения местного референдума являются участие в нем граждан на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Никто не в праве оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, на его свободное волеизъявление. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Деятельность комиссий референдума при подготовке и проведении референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума осуществляется открыто и гласно.

Инициатива проведения референдума принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу для проведения местного референдума. Инициатором проведения референдума может также выступить общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по

Формы осуществления местного самоуправления_______________323

проведению местного референдума, независимо от численности. Законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований может быть предусмотрена реализация инициативы проведения местного референдума в форме собрания участников референдума. В случаях и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, проведение местного референдума является обязательным.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в муниципальную избирательную комиссию, а в случае ее отсутствия – в представительный орган местного самоуправления с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве должны содержаться вопросы либо текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум. Там же указываются фамилии, имена, отчества, даты рождения, места жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, не может быть изменена после регистрации инициативной группы.

После поступления ходатайства муниципальная избирательная комиссия, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона субъекта Федерации, устава муниципального образования, принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом представительный орган местного самоуправления и средства массовой информации.

Муниципальная избирательная комиссия может отказать в регистрации инициативной группы, в этом случае инициативной группе выдается решение с указанием оснований отказа. Таким основанием может быть только нарушение действующего законодательства и устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Принятие органами и должностными лицами местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум,

324_______________________________________Глава 5

не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по этому же вопросу.

После получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи граждан собираются в порядке и количестве, определяемых законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Максимальное количество подписей не может превышать 5% числа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления лицо, собирающее подписи, должно представить текст этого проекта участнику референдума по первому его требованию. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Учету подлежат подписи, собранные после даты регистрации инициативной группы. Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства подписные листы и итоговый протокол инициативной группы передаются в муниципальную избирательную комиссию. В случае обнаружения нарушения установленных требований при сборе подписей избирательная комиссия выносит постановление об отказе в проведении референдума. Члены инициативной группы, допустившей нарушения, не могут в течение двух лет со дня принятия этого постановления повторно выступать с инициативой проведения референдума.

Если соблюден порядок сбора подписей и их достоверность не вызывает сомнения, муниципальная избирательная комиссия в течение 15 дней со дня представления инициативной группой установленных законом документов принимает соответствующее постановление и направляет его копию и полученные документы в представительный орган местного самоуправления для назначения референдума.

Местный референдум назначается только на календарный выходной день, но не на праздничный день. Решение о проведении местного референдума должно быть официально опубли-

Формы осуществления местного самоуправления_______________325

ковано не позднее шести дней со дня его принятия и не менее 45 дней до дня голосования.

В бюллетене для голосования на референдуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «да» или «нет», под которыми помещаются пустые квадраты. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить федеральному законодательству соответствующего субъекта Федерации.

Подготовку и проведение местного референдума, защиту права граждан на участие в референдуме осуществляют муниципальные комиссии и участковые комиссии референдума. В качестве муниципальной комиссии референдума в соответствии с уставом муниципального образования либо по решению представительного органа местного самоуправления может действовать муниципальная избирательная комиссия.

Полномочия, порядок формирования и деятельности комиссий референдума устанавливаются Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Решения муниципальной комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для участковых комиссий референдума, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и участников референдума.

Территория, на которой проводится местный референдум, делится на участки, образуемые не позднее 45 дней до его проведения, решением главы местного самоуправления по согласованию с комиссией местного референдума из расчета от 100 до 3000 избирателей на одном участке (территории участков местного референдума могут совпадать с территориями избирательных участков).

Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более 50% граждан, принявших участие в референдуме, при условии, что это составляет не менее 25% общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме (причем число граждан, принявших участие в местном референдуме, определяется общим числом граждан, получивших бюллетени).

326