Geum.ru

Администрации Президента Российской Федерации. Конкретная задача

Вид материалаЗадача

Содержание


2. Власть и гражданское общество
Универсальные рекомендации главам муниципальных образований и органам местного самоуправления
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7
Глава 3. Выводы и рекомендации о процедурах, стимулирующих партнерство и сотрудничество органов местного самоуправления с деловыми кругами и гражданским обществом


Мы видим нашу задачу не просто в том, чтобы провести анализ механизмов партнерства и сотрудничества местных властей с деловыми кругами, НКО и иными структурами гражданского общества и подготовить отчет, но и сделать рекомендации с акцентом на реализацию норм ФЗ-131, касающихся такого сотрудничества.


Сложность заключатся в том, что прямая регламентация такого рода партнерства и сотрудничества в ФЗ-131 отсутствует. Ясно, что поскольку партнерство и сотрудничество может осуществляться в сфере компетенции органов местного самоуправления, то правовые основания для него необходимо искать, прежде всего, в содержании вопросов местного значения, перечисленных в статьях 14, 15 и 16 закона. Относительно роли бизнеса в решении вопросов местного значения в 131-м федеральном законе абсолютно ничего не сказано. Однако, имеется довольно большая и содержательная статья 27 о территориальном общественном самоуправлении (далее – ТОС), которое может регистрироваться в форме НКО, заниматься хозяйственной деятельностью, участвуя в решении социально-бытовых вопросов местного значения, в том числе за счет средств местного бюджета по договорам.


Ниже приведены наши выводы и рекомендации. Для облегчения обсуждения, выводы сгруппированы по тематике, а рекомендации - для облегчения последующего использования – сгруппированы в зависимости от того, кому они предназначаются.


ВЫВОДЫ


1. Власть и бизнес


1.1. По итогам поездок в Нижегородскую область и Чувашскую Республику в мае-июле 2007г. и анализа собранного материала мы пришли к выводу, что в Чувашской Республике эффективно работают механизмы сотрудничества, которые прописаны на бумаге в виде соглашений, договоров, протоколов и решений. В этом видится главное отличие от Нижегородской области, где также существуют формальные соглашения о партнерстве, но бизнесмены и представители некоммерческого сектора при решении своих проблем больше полагаются на хорошие личные связи с государственными и муниципальными служащими.


1.2. Отрицательным моментом неформальных связей является чрезмерная зависимость хода дел от человеческого фактора и личных дружеских отношений чиновников с предпринимателями. Там, где возникает конструктивное взаимодействие, все работает лишь до того момента, пока доверяющие друг другу люди остаются на своих конкретных местах. Такой механизм нельзя назвать устойчивой системой, которая продолжила бы нормально функционировать и без своих создателей, а тем более развиваться. Высокая текучка кадров среди чиновников, связанная со «сменой команд» в результате каждых очередных выборов, - весьма отрицательный фактор как для бизнеса, так и НКО.


1.3. Объединения (ассоциации, советы, союзы) предпринимателей, действующие во многих муниципалитетах, главным образом, отстаивают свои частные либо корпоративные интересы в органах власти. Поскольку сознание социальной ответственности бизнеса развито пока достаточно слабо, участие бизнеса в решении местных дел осуществляется чаще всего в «добровольно-принудительном порядке» под угрозой потери определенных преференций или условий для бизнеса. Среди них: недопущение к муниципальному заказу, к аренде муниципальной собственности, «заволокичивание» выдачи различных разрешений от местных властей, инициирование бесконечных проверок и т.п.

1.4. В некоторых городах есть Координационные советы по поддержке и развитию малого предпринимательства, определен их состав, разработано положение. В Совет, возглавляемый главой администрации, входят специалисты администрации и субъекты малого предпринимательства. На ежеквартальных заседаниях Совета обсуждаются проблемы развития малого предпринимательства с целью выработки механизмов его поддержки и предложений по повышению предпринимательской активности среди населения.


1.5. В ряде случаев бизнес объединяет свои усилия для профессиональной разработки предложений и законопроектов, регулирующих деятельность его некоммерческих организаций и их сотрудничество с местными властями в интересах населения. Так, в Балахнинском районе объединение предпринимателей разработало проект закона Нижегородской области о саморегулируемой организации (СРО), который, однако, не был принят к рассмотрению ни на областном, ни на федеральном уровне. Очевидно, власть либо не проявила интереса, либо просто не смогла решить, какими регулирующими полномочиями она может поделиться с предпринимателями.


1.6. Администрации многих муниципальных образований в обоих пилотных регионах имеют многолетние трехсторонние соглашения о сотрудничестве с ассоциацией местных предприятий (или ТПП) и профсоюзами о гарантии сохранения рабочих мест, индексации зарплаты, социальным льготам, или просто информационном обмене. Встречаются и двусторонние договора между администрацией МО и крупным предприятием.


1.7. Как правило, существуют особые, партнерские, отношения между администрацией и градообразующим предприятием. Характерными примерами являются «Выксунский металлургический завод» в г. Выкса и «Химпром» в г. Новочебоксарск. Предприятия, являясь крупнейшими налогоплательщиками в бюджет города, помимо этого спонсируют социальные, культурные и спортивные программы.


1.8. ФЗ-131 закрепил в вопросах местного значения поселения и городского округа вопрос содействия в развитии малого предпринимательства. Принятый Государственной Думой 06.07.2007 новый федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» наделяет органы местного самоуправления полномочиями по содействию развития не только малого, но среднего предпринимательства (от 101 до 250 человек). Эти полномочия перечислены в ст. 11 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ».


1.9. Формы взаимодействия власти и бизнеса на селе и в небольших городах весьма многообразны. Существуют как официальные отношения власти и бизнеса, так и неофициальные. К первым относятся налоги, пополняющие бюджет муниципального образования. Неофициальные механизмы включают в себя оказание предпринимателями инициативной или добровольно-принудительной спонсорской помощи на проведение праздников, конкурсов, субботников и др. мероприятий. Сейчас, когда у многих сельских администраций нет средств на выполнение части своих полномочий, местные сельскохозяйственные производственные кооперативы выполняют их, как и раньше.


1.10. Инструментом пополнения муниципального бюджета является Межведомственная оперативная комиссия по урегулированию платежей и расчетов, которая вызывает директора предприятия на заседание и убеждает платить работникам зарплату не ниже прожиточного минимума. В подавляющем большинстве случаев это действует.


1.11. Администрации муниципальных образований испытывают трудности с получением любой, даже агрегированной, информации о предприятиях-налогоплательщиках из Федеральной налоговой службы, которая ссылается на налоговую тайну. Администрация, заинтересованная знать о состоянии дел на предприятиях, работающих на территории муниципального образования, ищут разные возможности получения данных.


2. Власть и гражданское общество


2.1 В настоящий момент, несмотря на сложности и разочарования, связанные с ущемлением налоговых и бюджетных прав муниципальных образований в ходе реформы местного самоуправления в последние годы, среди депутатов и чиновников местных администраций, особенно недавно образованных муниципальных образований, все еще остается немало толковых людей с активной жизненной позицией, которые стремятся сделать жизнь жителей своих районов, городов и сел лучше.


2.2. Трудности, испытываемые малым бизнесом, отчасти преодолеваются отдельными предпринимателями и их группами, руководствующимися местным патриотизмом и ощущением социальной ответственности за местные дела и население. В связи с этим, небольшие «точечные» проекты, объединяющие органы местного самоуправления, деловые круги и институты гражданского общества, в том числе НКО, можно осуществлять везде, где есть взаимная заинтересованность и желание решать местные социально-экономические проблемы сообща. Юридически это делается на основе заключения соглашений и договоров о сотрудничестве. При создании более благоприятных законодательных условий и конструктивной направленности местных властей на партнерство с малым и средним бизнесом, а не властную эксплуатацию их ресурсов, можно быстро расширять, развивать и распространять уже накопленный позитивный опыт сотрудничества в решении вопросов местного значения.


2.3. Несмотря на отсутствие льгот в российском законодательстве для благотворителей, бизнес может давать деньги или помогать «в натуре», но предпочитает конкретные, значимые проекты на местном уровне, где хорошо видны результаты. В то же время для предпринимателей оказывается довольно значимой публичная, в том числе через средства массовой информации (СМИ), оценка местными властями их вклада в решение вопросов местного значения. Это стимулирует их к продолжению такой деятельности, а также создает благоприятный эмоциональный и социальный фон для вовлечения в нее более широких кругов предпринимателей.


2.4. В последние год-два появилась позитивная тенденция перехода от келейности в распределении благотворительных средств бизнесом к прозрачности и открытости, в том числе через конкурсы и тендеры с понятными правилами и прозрачным методом определения победителей.


2.5. Примерами системного подхода к этому процессу является работающий с 2004 г. Фонд «Партнерский совет» в Нижнем Новгороде и планируемый Фонд местных сообществ в Арзамасе как некоего «котла», куда поступали бы благотворительные взносы предпринимателей для последующего распределения на нужды местного населения под общественным контролем. Такая же инициатива проявлена на уровне муниципального района в Чувашской Республике. Что же касается вклада администрации муниципалитета в такой Фонд, то он может быть в виде помещения для Фонда, выделение которого, как правило, входит в компетенцию муниципальных органов власти, а также льготные условия аренды и скидки на оплату коммунальных услуг.


2.6. В большинстве – особенно вновь образованных – сельских поселениях отсутствует крупный и средний бизнес, нет некоммерческих организаций. Однако, имеются зачатки гражданского общества в виде инициативных групп граждан, озабоченных решением острых местных проблем. Они готовы сотрудничать с властью и помогать ей, но в свою очередь нуждаются в организационной, методической и минимальной материальной поддержке со стороны местной власти.


2.7. В некоторых муниципальных образованиях, которые могут себе это позволить, некоторые НКО традиционного типа (советы ветеранов, женские организации и т.п.) получают прямую финансовую поддержку из местного бюджета, но делается это вопреки действующему законодательству. Необходимо совершенствование законодательства в этой части. Многие опрошенные работники муниципалитетов и представители общественных структур считают необходимой оказание более серьезной финансовой поддержки НКО со стороны государства - из специально созданных для этих целей федеральных, региональных и муниципальных фондов.


2.8. На передовых рубежах развития структур гражданского общества в Российской Федерации находятся неполитизированные и успешно функционирующие объединения некоммерческих организаций, которые заслуживают особой государственной и муниципальной поддержки, обеспеченной в правовом отношении. Так, например, в Нижнем Новгороде уже больше 10 лет работает уникальная Ассоциация неправительственных некоммерческих организаций «Служение». Она объединяет и поддерживает некоммерческие организации, решающих социально значимые задачи, с целью становления и развития гражданского общества. Многочисленные факты подтверждают, что именно НКО стали инициировать и воплощать в жизнь механизмы межсекторного взаимодействия, развитие которых особенно быстро идет на региональном уровне.


2.9. В отделе по работе с населением и общественными организациями районных администраций Нижнего Новгорода создана штатная оплачиваемая должность «инспектора по работе с населением». Как правило, эту должность занимают Председатели советов общественного самоуправления, созданных согласно ФЗ-131.


2.10. Важными формами взаимодействия власти с гражданским обществом являются советы, совещания, клубы представителей неправительственных организаций, функционирующие фактически при властных структурах. К примеру, в Нижегородской области с 2000 г. на базе Законодательного Собрания функционирует Клуб лидеров НКО, объединяющий независимые СМИ, некоммерческие организации Нижегородской области, заинтересованные государственные службы и структуры бизнеса. Цель - открытое обсуждение наиболее значимых социальных проблем и возможностей их решения объединенными усилиями. Заседания Клуба лидеров НКО проводятся ежемесячно на базе Законодательного Собрания Нижегородской области.


2.11. Происходит активное, в том числе институциональное, сращивание местных властей с бизнесом. Если в дореформенный период представительные органы местного самоуправления формировались в основном за счет делегирования от бюджетной сферы (врачи, учителя, главы местных администраций и их заместители), то в последние годы на уровне муниципальных образований стало уже обычным делом избрание владельца или директора частного предприятия депутатом районного земского собрания или городской думы. Некоторые депутаты-бизнесмены являются, помимо этого, руководителями или активными членами местных объединений предпринимателей. В результате образуется «связка»: (представительная) власть – бизнес – НКО в одном лице, с одной стороны, благоприятная для сотрудничества власти с бизнесом и НКО, а с другой – потенциально коррупциогенная. Нейтрализация негативных эффектов при этом может быть достигнута только повышением публичности и прозрачности для населения деятельности как самой власти, так и бизнеса за счет расширения информирования, введения конкурсных процедур, правоохранительного и общественного контроля.


2.12. В российской действительности существуют перспективные и, порой, уникальные образцы формирования и развития структур гражданского общества. Так, в детском образовательном центре «Лазурный» (Выксунский район Нижегородской области) уже несколько лет действует «Совет лидеров». Это – детский орган местного самоуправления, в который входят лидеры 15 отрядов, избираемых самими ребятами. Детское самоуправление дает первичные знания и навыки проектной деятельности, работы в коллективе, обмена опытом, организаторской деятельности, лидерства.


2.13. В ряде городов (Арзамас, Нижний Новгород, Новочебоксарск и др.) получил развитие заслуживающий внимание опыт организации местного самоуправления «сверху». В частности, каждом из 15 микрорайонов Арзамаса с 1993 г. существует Комитет самоуправления микрорайонов города, возглавляемый председателем (т.н. «микро-мэром»). В 2004г. он было перерегистрирован в муниципальное учреждение «Комитет управления микрорайонами» (КУМ). По новому Уставу, цель деятельности КУМ - развитие и реализация инициатив жителей микрорайонов в вопросах местного значения, содействия общественным органам микрорайонов в осуществлении их полномочий. КУМ принимает участие в планировании и контролирует состояние социально-экономического развития микрорайонов. С 1994 г. в Арзамасе также работают старшие по подъездам и (формально избираемые) председатели домкомов, которые подчиняются «микро-мэрам». «Микро-мэр» и его территориальный актив занимаются вопросами профилактики правонарушений, благоустройства, организации досуга населения, детей, поддержания правопорядка, организацией массовых спортивных и культурных мероприятий, праздников и т.п.


2.14. Совместное участие представителей бизнеса, НКО и органов местного самоуправления в обучающих семинарах и учебно-деловых поездках за рубеж единодушно признается очень продуктивным механизмом налаживания связей и установления взаимопонимания. Конференции и прочие «парадные» мероприятия для установления прочных связей малоэффективны.


2.15. В администрациях сельских поселений не хватает квалифицированных специалистов. Несмотря на ежемесячно проводимые семинары-совещания, обучение специалистов на районном и республиканском (областном) уровне, знаний и кадров не хватает. Особенно актуально отсутствие юристов и землеустроителей.


2.16. На селе возрождается институт старост, выбираемых народом. Депутаты, старосты и люди с высшим образованием (учителя и врачи) являются уважаемыми людьми, «сельским активом» и могут стать основой формирующегося гражданского общества. Феноменом Чувашского района является неформальное объединение глав 17 сельских поселений и «староста» этих глав. Главы сельских администраций регулярного обсуждают общие проблемы, обмениваются опытом их решения.


2.17 Большое значение имеет позиция по отношению к территориальному общественному самоуправлению (ТОС) местных руководителей, которая чаще всего бывает высокомерно-снисходительной, а также вульгарно-прагматичной как к инструменту решения вопросов переизбрания действующих властей. Опыт показывает, в том числе в пилотных регионах настоящего Проекта, что наибольшей склонностью к формированию и развитию ТОС обладают избранные руководители вновь создаваемых городских поселений.


С одной стороны, создавая в поселениях местное самоуправление как публичный институт практически «с нуля», они обладают большими амбициями в хорошем смысле слова «построить МСУ как следует» и обладают повышенной ответственностью перед населением, самими собой и своими командами. А с другой стороны, у них имеется гораздо меньше материально-финансовых и организационных средств для решения проблем, поскольку в большинстве случаев такие поселения в переходный трехлетний период финансируются не на основе собственных бюджетов, а по жестким сметам в составе бюджетов муниципальных районов. Отсюда настоятельная необходимость подключения ресурсов населения. И именно в таких муниципалитетах и с такими местными руководителями имеет смысл «обкатывать» имеющиеся и нарабатываемые технологии вовлечения населения в ТОС.


2.18 В пилотных муниципалитетах проекта ТАСИС большинство из форм местного самоуправления в разной степени получили применение. Особенно активно проводятся опросы граждан и собрания, налажена работа с письменными обращениями. Многие депутаты и чиновники понимают, что согласование действий власти и бизнеса, власти и общества – реальная необходимость сегодняшнего дня.


2.19. В настоящее время такой предусмотренный ФЗ-131 институт местной демократии, как публичные слушания по важнейшим вопросам (рассмотрение проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития) используется в основном крайне формально, а потому неэффективно. Местные власти в соответствии с законом информируют население о проведении слушаний, но чаще всего не проводят целенаправленной работы по обеспечению явки ответственных и сравнительно компетентных представителей населения, каковыми могут быть, прежде всего, руководители и активисты неправительственных организаций. В результате на слушаниях присутствуют по большей части, а порой исключительно, работники самой же местной администрации и пенсионеры, чем выхолащивается сам смысл проведения общественных слушаний как одного из инструментов содержательной связи власти с гражданским обществом, способа разъяснения своих позиций населению и их возможной корректировки, обретения доверия со стороны простых избирателей.


2.20. Посредством Единого информационного дня руководством региона проводится регулярное информирование населения и получение «обратной связи», что в конечном итоге способствует повышению уровня доверия к власти со стороны общества. Однако, многое зависит и от того, как и с какой скоростью решаются вопросы, заданные гражданами органами власти.


РЕКОМЕНДАЦИИ


Рекомендовать что-то одновременно всем органам местного самоуправления непросто – слишком существенно различаются ситуации. С одной стороны, по размерности муниципальных образований - от уровня крупных городов до уровня сельских поселений, с другой – от региона к региону. Поэтому рекомендации сгруппированы: универсальные для всех и отдельно для каждого из трех видов муниципальных образований - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ. Группировка эта условна, и мы оставляем возможность выбора из набора этих рекомендаций тех, которые подойдут тому или иному муниципальному образованию.


Универсальные рекомендации главам муниципальных образований и органам местного самоуправления


1. Проводить систематический муниципальный «ликбез» среди населения с использованием не только средств массовой информации, но и таких интерактивных институтов местной демократии как собрания граждан и публичные слушания, объяснять особенности переходного периода в связи со вступлением в действие ФЗ-131, новые полномочия администраций поселений по решению вопросов местного значения с учетом имеющихся ресурсов, разъяснять, какие возможности теперь открыты для граждан и как они их могут реализовывать.


2. Создать Координационный Совет по поддержке и развития малого и среднего предпринимательства в каждом городском поселении, городском округе и муниципальном района. Наделить их полномочиями в пределах компетенции, изложенной в Положении, утверждаемом главой органа МСУ. Проводить заседания не реже одного раза в квартал, вести предметный диалог, оформлять протокол, подписывать поручения по принятым решениям и контролировать их исполнения.


3. При организации обязательных согласно ст. 28 ФЗ-131 публичных слушаний по обсуждению бюджета или проектов планов и программ развития муниципального образования, в обязательном порядке приглашать руководителей основных неправительственных организаций, комитетов и советов ТОС, а также компетентных специалистов, предпринимателей и активных представителей гражданского общества.


4. Органам власти всех муниципальных образований рекомендуется создать и вести реестр (базу данных) «добровольных спонсоров» - предпринимателей, оказывающих спонсорскую помощь жителям. Реестр может быть как на бумаге, так и в электронном виде в компьютере. Информацию можно запрашивать, получать и проверять из трех источников: от тех, кто оказывает помощь, тех, кто ее получает, когда и сколько, а также от тех, кто непосредственно не участвует, но в курсе этого процесса.


5. Вместо устных договоренностей с предпринимателями более активно использовать договорную форму отношений. Заключать соглашения об информационном обмене или более широком сотрудничестве между администрацией и коммерческим предприятием (или ассоциацией предприятий, если она есть).


6. Оказывать содействие инвесторам в преодолении административных барьеров, например, выдавать разрешения в срок, близкий к минимально установленному.


7. Для улучшения взаимопонимания власти, бизнеса и НКО периодически организовывать совместные круглые столы, (выездные) семинары и учебно-деловые поездки.


8. По возможности, минимизировать текучку кадров в органах власти, изучать и применять современные методы управления персоналом. Отбирать кадры не «по хорошей рекомендации» и не на основе формальных конкурсов с заранее известным результатом, а на основе профессионализма и личных качеств, в том числе желании конструктивно взаимодействовать с бизнесом и некоммерческими организациями.