Администрации Президента Российской Федерации. Конкретная задача
| Вид материала | Задача |
- Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента, 200.88kb.
- Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента, 220.29kb.
- Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента, 217.72kb.
- Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций., 78.08kb.
- Указа Президента Российской Федерации от 13. 10. 2004 №1314 "Вопросы Федеральной службы, 182.36kb.
- Администрации Президента Российской Федерации, Министерства образования и молодёжной, 58.29kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 62.57kb.
- Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2007 года сформулирована, 107.26kb.
- Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Втечение года Администрация, 865.47kb.
- Президента Российской Федерации: «Свободный человек в свободной стране». Поставлена, 141.16kb.
Среди депутатов и чиновников администраций муниципальных образований Нижегородской области и Чувашской Республики встречается немало толковых людей с активной жизненной позицией, которые хотят сделать жизнь жителей своих районов, городов и сел лучше.
Многие из них прошли обучение в рамках проекта ТАСИС «Институциональный, правовой и экономический федерализм» (2004-2006 гг.) и идущего проекта ТАСИС по поддержке федерального закона о реформе местного самоуправления (2006-2007 гг.), повысили свою квалификацию и применяют знания. В этом отношении преемственность выбранных 20 пилотных муниципалитетов сыграла однозначно положительную роль, так как способствовала накоплению и реализации потенциала на местах.
2.1 Механизмы взаимодействия бизнеса и власти на муниципальном уровне
Ниже автором перечислены наиболее часто используемые механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с деловыми кругами.
Объединения предпринимателей
Во многих городах и районах существуют общественные некоммерческие организации, объединяющие и выражающие интересы предпринимателей (являются юридическими лицами). Они проявляли и продолжают проявлять себя как организованная сила в диалоге с властью.
В Арзамасе, например, таких объединений два – ассоциация предприятий организаций «Развитие», объединяющее все 17 крупнейших предприятий города, и общественное объединение «Союз промышленников и предпринимателей», объединяющее малый и средний бизнес.
В Новочебоксарске работает городской Клуб руководителей – объединение директоров местных предприятий, которые время от времени собираются для обсуждения новостей и проблем в неформальной обстановке. Помимо простого общения, члены клуба также организуют мероприятия для населения. Среди последних – Ярмарка достижений местного бизнеса, конкурс «Человек года» и другие номинации.
Одним из наиболее активных является Общественное объединение предпринимателей города Балахна. Оно разработало – при поддержке Швейцарского фонда технического содействия Swisscontact - комплект нормативных и методических документов, регламентирующих работу саморегулируемых организаций (СРО)6, проект Соглашения о взаимодействии предпринимателей и районной администрацией, а также проект закона Нижегородской области «Об организациях саморегулирования предпринимателей». Хотя закон не был принят ни на региональном уровне, ни федеральном, куда был передан на рассмотрение в виде проекта, данная инициатива заслуживает внимания и одобрения.
Как следует из вышесказанного, предприниматели готовы согласиться с объединением даже в СРО и регулироваться федеральным законом, но не для решения тактических вопросов выживания бизнеса, а для кардинального изменения условий его ведения.
Пик активности объединений предпринимателей наступает в период противостояний либо при наличии фундаментальных проблем, затрагивающих жизненные интересы предпринимателей. Характерными примерами являются введение единого социального налога, повышение арендной платы за помещения, налога на землю и др.
| Совместные рейды против нелегального бизнеса Если проблема назрела и требует немедленного решения, сотрудничество власти и бизнеса может принять своеобразные формы. В мае 2007 г. Администрация Балахнинского района Нижегородской области совместно с органами внутренних дел и инициативными предпринимателями провела совместный рейд по незаконно действующим предприятиям в сфере пошива одежды, обработки краденого леса, ковки металла, ремонта автомобилей. Информацию о них в Администрацию предоставили руководители легальных предприятий того же профиля деятельности, которые страдали от незаконной конкуренции и демпинга в ценах. По оценкам зам. главы администрации района, бюджет ежегодно недополучает от 8 до 15 млн. руб. налогов из-за того, что легальный бизнес теряет прибыль. Милиции – во избежание утечки информации - сообщили о конкретных «точках», куда поедет автобус с участниками рейда, лишь перед его началом. Похожий пример о «рейде» привели и в мэрии г. Арзамаса, но акцент был немного иной. Там Межведомственная комиссия по экономической безопасности в ходе планового рейда посетила нелегальный «технопарк» на территории заброшенного завода. Однако, были применены методы не наказания, а убеждения. Предпринимателям объяснили ситуацию, предложили «выйти из тени», зарегистрироваться официально, и даже дали координаты ответственных сотрудников мэрии, которые помогут им в этом. |
Регулярные встречи предпринимателей с мэром и чиновниками
Как было сказано выше, в некоторых крупных городах и районах существуют активные советы директоров, союзы предпринимателей или ассоциации крупных и значимых средних предприятий и организаций. Их активные члены ежеквартально – или, при необходимости, чаще - встречаются с мэром города или главой администрации района по вопросам развития города (района). Также проводятся встречи с чиновниками рангом пониже с целью получения разъяснений по текущим интересующим вопросам.
Соглашение о взаимодействии как форма развития социального партнерства между властью и бизнесом
Администрации многих муниципальных образований имеют многолетние трехсторонние соглашения о сотрудничестве с ассоциацией местных предприятий и профсоюзами о гарантии сохранения рабочих мест, индексации зарплаты, социальным пакетам и другим вопросам социальным вопросам. Такие соглашение периодически корректируются, и к ним подписываются изменения и дополнения.
| Пример из Чувашской Республики (ЧР) В Новочебоксарске работают 18 крупных, экономически или социально-значимых предприятий. С 16 из них заключено трехстороннее Соглашение об информационном взаимодействии. Сторонами являются Кабинет Министров ЧР в лице министра экономического развития и торговли, действующего на основании распоряжения Кабинета Министров №65-р от 10.03.2005, глава администрации города Новочебоксарск, действующий на основании Устава города, и руководитель предприятия. |
Предмет Соглашения – информационное взаимодействие для повышения уровня информационного обеспечения деятельности государственных органов власти, органов местного самоуправления и организаций, принятия управленческих решений в области регулирования и финансового оздоровления предприятий; обеспечения совместимости информационных ресурсов и организация обмена информацией.
Правительство Республики обеспечивает благоприятные условия деятельности, включая налоговые льготы. Городская администрация поддерживает предприятие и осуществляет мониторинг показателей с целью планирования. Предприятие дважды в год предоставляет прогнозные показатели, которые вносятся в республиканскую электронную базу данных. В системе хранится информация о 170 предприятий Республики. По словам сотрудника городской администрации, органы власти имеют доступ ко всем данным, а предприятие – только к данным о себе. Один из пунктов соглашения говорит об обеспечении хранения и защите информации, конфиденциальности, соблюдении государственной и коммерческой тайны. Каждая из сторон имеет право прекратить действие Соглашения, уведомив другую сторону за месяц.
| Власть + крупный бизнес + малое предпринимательство Некоторые органы местного самоуправления идут еще дальше, подключая к сотрудничеству и малое предпринимательство. В г. Балахна Нижегородской области, где достаточно высока доля занятых в малом бизнесе (23,4% населения) и развита инфраструктура его поддержки, готовится заключение Соглашения о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве между городской администрацией, предприятиями и субъектами малого предпринимательства7. В г. Арзамас заключено Трехстороннее соглашения о сотрудничестве между Администрацией города, общественным объединением «Союз промышленников и предпринимателей», объединяющим малый и средний бизнес и «Центр поддержки предпринимательства». ЦПП оказывает юридические и консультационные услуги начинающим предпринимателям, проводит обучающие семинары и управляет единственным в Нижегородской области бизнес-инкубатором. Темпы роста регистрации юридических лиц таковы: +100 за 2005 г. и +125 за 2006 г. Всего в городе Арзамас около 600 малых предприятий. |
Двусторонние соглашения
Встречаются также и двусторонние соглашения между администрацией и значимым местным предприятием. Предмет - соблюдение показателей, которые важны для бюджета муниципального образования. Показатели обсуждаются на этапе подготовке бюджета и впоследствии контролируются на основе ежеквартальной отчетности. Со своей стороны, администрация оказывает содействие предприятию в создании его благоприятного имиджа, в частности путем размещения информации о нем в рекламном каталоге инвестиционных проектов. Администрация Арзамасского района Нижегородской области заключила 10 таких соглашений, мэрия г. Арзамас – 18. Очевидно, что такая форма договорных отношений «бизнес-власть» придает большую степень уверенности в завтрашнем дне всем сторонам.
Успех Борского района в привлечение иностранных инвесторов
Многие органы власти на муниципальном уровне стремятся привлечь иностранных инвесторов. Выбор последних во многом зависит от местоположения, состояния инфраструктуры, наличия и качества человеческих ресурсов, размера потребительского рынка. Соответственно, роль местных властей состоит в создании наиболее благоприятных условий для инвесторов и открытия новых предприятий.
Борский район Нижегородской области, привлекший более 40% общего объема инвестиций в Нижегородской области, часто называют "Борским чудом". За пять лет работы (2000-2005) администрацией было привлечено 240 млн. долларов США. По доле прямых иностранных инвестиций на душу населения Борский район – один из лидеров в России.
Одним из факторов успеха является эффективная работа местной администрации, которая тесно сотрудничает с инвесторами, направленно устраняя или помогая преодолевать административные барьеры. Эксперты много говорили также о «роли личности в истории», приводя в пример навыки управления и самоотдачу главы администрации Борского района В.Иванова, ставшего в 2006 г. заместителем губернатора Нижегородской области.
Механизм сотрудничества ТПП Чувашской Республики с муниципалитетами
В Чувашской Республике центральным звеном организации сотрудничества деловых кругов с местными властями является Торгово-промышленная палата (ТПП). Основным механизмом сотрудничества ТПП с муниципальными образованиями является трех- или двухстороннее соглашение об информационном обмене. Из 21 района и 5 городов участниками трехстороннего соглашения между главой районной администрации, ТПП и профсоюзами стали 16, а с 5-ю подписано двухстороннее соглашение (профсоюзы и власть).
В некоторых городах существуют ассоциации местных предпринимателей, однако главы администраций предпочитают заключать Соглашения о партнерстве с республиканской ТПП. Здесь доверят формализованным договоренностям, закрепленным в письменной форме. В муниципалитетах и ТПП осуществляется хранение, учет и мониторинг реализации подписанных документов, которых пока немного: само Соглашение плюс 4 протокола ежеквартальных заседаний в год. Механизм реализации Соглашения тот же, что на республиканском уровне: комиссии, распоряжения глав администраций, планы выполнения.
В четырех городах и районах Чувашии работают оплачиваемые представители ТПП. Их офисы находятся в зданиях городской или районной администрации, что не может не свидетельствовать о тесных рабочих контактах между властью, бизнесом и НКО.
| Бизнес и власть: летние рабочие места для подростков в Арзамасе Большой проблемой на местном уровне является занятость детей 14-15 лет в течение нескольких месяцев периода летних школьных каникул. Дети находятся на улицах без присмотра, дела и карманных денег, что часто приводит к хулиганству и преступлениям. В г. Арзамас Нижегородской области привели пример сотрудничества городской администрации и ассоциации местных промышленников и предпринимателей в сфере работы с детьми (вопрос местного значения), построенного на понимании этой проблемы и выгод от ее решения. «В любом муниципальном образовании есть бизнес. Надо лишь подойти к нему с обоснованной идеей», - сказала заместитель мэра г. Арзамас по социальным вопросам. Был применен принцип со-финансирования затрат. Городская администрация обеспечила детей бесплатным питанием, что обошлось в 500 тыс. руб., а предприятия создали несколько сот летних рабочих мест для детей 14-15 лет, которым нашли дело и дали заработать (небольшие, но свои) деньги. Это позволило отвлечь детей от бесцельного времяпрепровождения в летний период, уберечь многих от хулиганства, связанного с ничегонеделанием, и, возможно, от более серьезных нарушений правопорядка. Руководители предприятий понесли не слишком обременительные затраты, но взамен получили удовлетворение от свершения доброго дела, повышение своего реноме благодаря положительному освещению проекта прессой, а также моральное поощрение от мэрии. |
Механизмы сотрудничества городского округа и градообразующего предприятия
В городе Новочебоксарск градообразующим предприятием является крупное (7000 человек) АО «Химпром». Город возник в 1960 г. результате ударной комсомольской стройки этого предприятия. По словам главы города, с «Химпромом» налажены партнерские отношения. Предприятие, являясь крупнейшим налогоплательщиком, участвует в социальных, культурных и спортивных программах. Спонсирует хоккейную и волейбольную команды (реклама на майках). Выплачивает подъемные и стипендии студентам химического факультета московского РХТУ им. Менделеева – будущим специалистам предприятия. Ремонтирует веранды детских садов, оказывает шефскую помощь школам, содержит пионерские лагеря и профилактории для сотрудников. «Химпром» принял финансовое участие в строительстве новой дороги от предприятия до города. Также средства выделили администрация города Новочебоксарск и Кабинет Министров Чувашской Республики.
Аналогичные партнерские отношения существуют между администрацией города Выкса Нижегородской области и градообразующим Выскунским металлургическим заводом.
Координационные советы по поддержке малого предпринимательства
Постановлением главы администрации города Новочебоксарск от 4.03.2004 создан постоянно действующий консультативно-совещательный орган – Координационный совет по поддержке и развитию малого предпринимательства, определен состав, разработано Положение. В Совет, возглавляемый главой города, входят специалисты администрации и представители субъектов малого предпринимательства. На ежеквартальных заседаниях Совета обсуждаются проблемы развития малого предпринимательства с целью выработки механизмов его поддержки и предложений по повышению предпринимательской активности среди населения. Доля малого бизнеса в бюджете города - около 13%.
В Моргаушском районе ЧР есть как Координационный совет под председательством главы администрации района, так и Совет малых предпринимателей. Первый функционирует на основании постановления главы и Положения, а последний зарегистрирован в качестве общественного объединения в 2004 г.
Координационный совет собирается один раз в квартал для обмена информацией и обсуждения проблем промышленности, сельского хозяйства и строительства в районе, занимаются рассмотрением и решением вопросов поддержки предпринимательства, выделения в аренду земли, муниципальных закупок, субсидирования процентной ставки по банковским кредитам для бизнеса. По словам начальника отдела экономики администрации района, доля малого бизнеса в поступлениях в бюджет района равна 18,4% с перспективами роста до 25%.
Во многих поселениях утверждали, что даже если там нет формального объединения предпринимателей, но есть представители бизнеса, то не реже одного раза в квартал администрация собирает их и обсуждает текущие проблемы.
По письменному ходатайству главы администрации Моргаушского района начинающие предприниматели могут заказать бесплатную разработку бизнес-плана своего проекта в консалтинговой фирме в г. Чебоксары. Эта услуга оплачивается из республиканского бюджета по линии Министерства экономического развития и торговли ЧР. Готовый бизнес-план фирма может представить в Лизинговую компанию для малого бизнеса. Если бизнес-план будет одобрен, то фирма получит в лизинг оборудование по льготной процентной ставке - 5-7% годовых, что экономически весьма выгодно. В 2006 году таких ходатайств от главы администрации было оформлено 6.
Поддержка малого бизнеса на муниципальном уровне и ФЗ-131
До 1 января 2006 года на уровне муниципальных образований поддержкой малого предпринимательства власти занимались достаточно активно, как правило, на довольно высоком уровне: заместители глав администраций, экономические департаменты, подразделения государственных инспекций. Периодически разрабатывались и утверждались соответствующие Программы, выделялось финансирование из средств местного бюджета.
К сожалению, ФЗ-131 закрепил в вопросах местного значения поселения и городского округа только вопрос содействия развитию малого предпринимательства. При такой неопределенности формулировки и резко ужесточившихся бюджетных ограничениях, требованиях и контроле на местном уровне оказалось не ясно, какими именно способами следовало содействовать, и за счет каких средств, особенно если поселение находится «на смете». Проблему надо было решать, и решения находились.
| Соглашение муниципальный район - городское поселение В конце 2006г. было заключено Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве органов местного самоуправления Балахнинского муниципального района и города Балахны по развитию сельскохозяйственного производства в городе Балахне и созданию условий для развития малого предпринимательства. Соглашение было утверждено городской думой. Предмет соглашения – координация действий, информационный обмен и проведение совместных мероприятий. Срок действия – 1 год. |
Принятый в начале июля 2007 г. новый Федеральный Закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» наделяет органы местного самоуправления полномочием по содействию развития не только малого, но среднего предпринимательства (от 101 до 250 человек). Соответствующие изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрены проектом федерального закона № 424739-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием нового федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".8
Обучающие семинары как средство сближения власти и бизнеса
Совместное участие в круглых столах, тренингах и выездных обучающих семинарах представителей бизнеса и органов местного самоуправления в обоих регионах было отмечено как очень продуктивный механизм налаживания связей и установления взаимопонимания.
Участники совместного семинара, прошедшего 15-17 сентября 2006 г. в Чувашской Республике, отметили его огромную пользу не только в плане получения информации и знаний, но и как возможность коллективного творчества, установления более тесных контактов и лучшего понимания проблем друг друга. Директор завода со 100% иностранным капиталом подчеркнул, что теперь он может решать возникающие вопросы на рабочем (среднем) уровне городской администрации, не вовлекая главу администрации всякий раз, хотя с ним он также хорошо знаком.
Также эффективна совместная разработка и защита перед организацией-донором какой-либо программы, например, поддержки малого бизнеса для определенного муниципалитета. Если затем Программа успешно реализуется, достигаются результаты, то это играет вдвойне положительную роль в процессе сближения представителей малого бизнеса и органов власти на муниципальном уровне.
Когда нет системы, все построено на личных связях
Отрицательным моментом является слишком большая роль человеческого фактора, «персонификация процесса», что может привести к «пробуксовыванию» осуществления Программы развития малого бизнеса (и любой иной программы и инициативы) на районном или городском уровне, если ответственный за нее чиновник администрации по каким-либо причинам перейдет на другое место работы. Иными словами, механизм работает только до того момента, пока хорошо знающие и доверяющие друг другу люди работают на своих местах. Этот механизм нельзя назвать устойчивой системой, которая продолжила бы функционировать и без своих создателей.
В результате изучения ситуации в двух пилотных регионах складывается мнение, что в Чувашской Республике достаточно эффективно работают механизмы сотрудничества, которые описаны на бумаге в виде соглашений и договоров, протоколов, решений. В этом состоит главное отличие Чувашской Республики от Нижегородской области, где также существуют формальные письменные соглашения о сотрудничестве, но бизнесмены больше используют личные связи с чиновниками для решения своих проблем.
Учебно-деловые поездки за границу
Среди руководителей среднего и малого бизнеса, а также НКО одно время были популярны учебно-ознакомительные поездки за границу с чиновниками среднего уровня. Такие поездки обычно организовывались и финансировались из средств зарубежных стран-доноров (Евросоюз, Правительства США, Великобритании, ФРГ, Швейцарии и др.).
В этом нет ничего плохого, особенно если учесть, что многие муниципальные служащие никогда не бывали за границей России. Для них увидеть то, как организована работа, в том числе государственная поддержка предпринимательства в Западной Европе и США, да и просто посмотреть, как живут и работают люди в других странах, бывает откровением, расширяющим кругозор и изменяющим мировоззрение.
Помимо приобретения новых знаний совместные поездки за границу полезны установлением или укреплением личных связей. Русские, оказавшиеся вместе за рубежом, ощущают некую особую близость. Важную роль личных отношений между представителями трех секторов подчеркивали многие респонденты.
Бизнес ищет себя во власти, или «Два в одном флаконе»
Интересным механизмом, существующим на уровне муниципального образования, является избрание владельца или директора частного предприятия депутатом районного земского собрания или городской думы. Наличие весомых по местным меркам финансовых и организационных ресурсов делает не слишком большой проблемой избрание заинтересованного предпринимателя депутатом. Такое «совместительство» на муниципальном уровне, в отличие от федерального, законодательно не запрещено.
По оценкам председателей городской думы и земского собрания двух пилотных муниципальных образованиях в Нижегородской области, количество таких «депутатов от бизнеса» доходит до трети от списочного состава депутатского корпуса (7-8 из 25 чел.).
Но «пальма первенства» все же уходит городскому собранию г. Чебоксары. Там, по словам одного из депутатов, из 45 членов собрания 90% - бизнесмены, из них половина - молодые и «голодные», легко поддающиеся нажиму и подкупу. Другая половина – состоявшиеся, читай: состоятельные бизнесмены, которых «дешево не купишь, а много не дают».
Преимуществом депутатства для предпринимателя является доступ к закрытой информации, установление полезных связей, получение конкурентного преимущества, известности и просто власти. Однако, опрошенные местные депутаты-бизнесмены отрицают использование депутатского статуса в целях получения бюджетных денег на свои проекты, поддержки и защиты своего бизнеса, хотя вероятно это имеет место у значительной части депутатского корпуса.
Вместе с тем, депутаты-бизнесмены играют, как правило, инициирующую и весьма активную роль в создании различных форм взаимодействия местных властей с деловыми кругами как в интересах самого бизнес-сообщества, так и в целях социально-экономического и культурного развития муниципалитетов.
| Попечительский совет образования В Чебоксарах существует общественная организация «Попечительский совет образования». Он был учрежден пятью предпринимателями (один из них – депутат), которые озабочены тем, что происходит в сфере народного образования. Попечительский совет стал своего рода «макро родительским комитетом», тесно работающим с республиканским Министерством образования. Совет спонсирует школы и помогает методически школьным попечительским советам. |
«Три в одном»
Если учесть, что некоторые депутаты-бизнесмены являются руководителями или активными членами местных объединений предпринимателей, то получается интересная «связка»: (представительная) власть – бизнес – НКО в одном лице, которая обладает более ярко выраженной социальной направленностью по сравнению с иными формами взаимодействия муниципальных властей с деловыми кругами.
«Четыре в одном»
Один из чиновников, при обсуждении вопроса сращивания местных властей с бизнесом, пошутил, что наверняка бывает и «четыре в одном»: когда вышеописанным депутатом становится «авторитетный» предприниматель, лидер местной организованной преступной группировки. Если на федеральном уровне это уже давно не новость, почему бы этому не иметь место на местах?
Несомненно, такое социальное явление представляет огромную общественную опасность, дискредитируя не только власть, но и нарождающиеся и развивающиеся структуры гражданского общества. Оно выступает «обратной стороной медали» в процессе персонального синтеза социально-ролевых функций публичной власти, бизнеса и гражданского общества, столь характерных для перехода от незрелой к более развитой демократии в современной российском обществе.
Межведомственная оперативная комиссия по урегулированию платежей и расчетов
В связи с тем, что налог на доходы физических лиц (НДФЛ) является основным налоговым источником пополнения бюджета муниципальных образований, органы местного самоуправления весьма заинтересованы в том, чтобы местные предприятия платили своим сотрудникам высокую официальную заработную плату. Инструментом является Межведомственная оперативная комиссия по урегулированию платежей и расчетов («Комиссии по легализации теневой зарплаты»), которая вызывает директора предприятия и убеждает платить работникам зарплату не ниже прожиточного минимума.
Заседания проводятся ежемесячно. Аргументами администрации является обещание директору предприятий создания благоприятного режима, перспектива получения (или не получения) предприятием муниципального заказа, минимизация бюрократических барьеров при аренде земли и прочего имущества или, напротив, угроза не продлить договор аренды, взывание к совести и чувству социальной ответственности. Учитывая, что доля малого бизнеса в муниципальном заказе кое-где достигает 49%, это – серьезный аргумент для директора малого предприятия.
Такие комиссии были созданы в начале 2006 г. и существуют по всей России в качестве механизма легализации зарплаты, повышения собираемости налогов и пополнения бюджетов всех уровней. Оставляя в стороне вопрос законности их функционирования, мы рекомендуем органам местного самоуправления и налоговым органам перейти от давления к конструктивному сотрудничеству с бизнесом в рамках правого поля.
Рекомендуется разработать двух- (власть-бизнес) или трехстороннее (с профсоюзами) долгосрочное Соглашение, к которому присоединилось бы большинство директоров местных предприятий. В этом Соглашении должны быть перечислены все обязанности, которые берут на себя стороны, прописан механизм его реализации, включая назначение авторитетного координатора от каждой стороны, и периодического контроля выполнения, включая регулярные совместные совещания и круглые столы.
| Трудности получения информации о налогоплательщиках Администрации большинства муниципальных образований испытывают трудности с получением любой, даже агрегированной, информации о предприятиях-налогоплательщиках из Федеральной налоговой службы, которая ссылается на налоговую тайну. Администрация, заинтересованная знать о состоянии дел на предприятиях, работающих на территории муниципального образования, ищет разные возможности получения данных. Помимо Соглашения об информационном взаимодействии с промышленными предприятиями, проводятся обследования торговых предприятий, особенно торговцев - плательщиков единого налога на вмененный доход (ЕНВД). Статистические данные зачастую получаются с использованием дружеских отношений с территориальными органами статистики. |
Власть и бизнес в небольшом городе и на селе
Формы взаимодействия власти и бизнеса в небольших городах и на селе весьма многообразны. Существуют как официальные отношения, так и неофициальные. К первым относятся налоги, в первую очередь значим НДФЛ (10% поступлений идет в бюджет поселения), затем налог на имущество физических лиц и поступления от аренды муниципального имущества.
В условиях пока неизбежно высокой доли «теневых» доходов предпринимателей, скрываемых от налогообложения, местным властям приходится прибегать к неофициальным «компенсаторным» механизмам для решения финансовых проблем муниципалитетов. Они включают в себя, в частности, оказание предпринимателями добровольно-принудительной спонсорской помощи на проведение праздников (9 Мая, День пожилых людей, День деревни и т.д.), конкурс на «Лучшее подсобное хозяйство», субботники.
Конкретные примеры. В одном чувашском сельском поселении частная фирма снесла ветхое жилье, построила многоквартирный дом и выделила часть квартир жителям и администрации. В другом поселении - по просьбе администрации - фирма бесплатно построила канализационный коллектор у дороги. В третьем частный магазин благоустроил прилегающую территорию, проложил освещение и разбил цветник. Главы администраций ценят эту помощь и лояльно относятся к предпринимателям, понимая, что последние создают рабочие места на селе, платят зарплату, обеспечивают сбыт мяса и молока, производимого жителями, пополняют бюджет сельского поселения.
| Пример решения проблемы ЖКХ в чувашском селе Самым дорогостоящим проектом явилась покупка частной фирмой на торгах котельной. Разработав бизнес-план, фирма реконструировала котельную, и теперь она работает, причем по тем же тарифам, что и раньше. В настоящее время фирма рассматривает вариант покупки еще двух котельных. |
Иногда «благоустройство» становится условием, которое вносится в конкурсную документацию, иногда администрация просто о чем-то просит бизнес. Может ли частное предприятие отказаться? Да, может, говорит глава администрации одного из сельских поселений. «Мы никому руки не выкручиваем, но всегда достигаем консенсуса». На селе и в маленьком городе практически все друг друга знают, это во многом облегчает ведение дел и повышает уровень доверия.
В одном из городов в начале 2000-х гг. годов администрация фактически обложила «налогом на благоустройство» все местные предприятия. Сейчас, когда город выглядит красиво, регулярно выигрывая конкурсы «Самый благоустроенный город Чувашии», необходимость в «налоге» отпала. Сохраняются лишь механизмы, которые кажутся для главы города очевидными. Например, владельцы маршрутных такси – альтернативного транспорта - несут финансовую ответственность за благоустройство остановок и ремонт дорог (по 50,000 руб. в год с каждого, по договору). «Мы им даем возможность зарабатывать», - говорит глава администрации города, признавая одновременно, что без бизнеса невозможно развиваться.
Несмотря на то, этичность и законность вышеуказанных в предыдущих трех абзацах примеров «партнерства» вызывает определенные сомнения, частные фирмы помогают муниципальной власти решать проблемы транспорта, благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства.
Выполнение полномочий власти предприятиями
Когда у сельских администраций нет денег на выполнение части своих полномочий, местные сельскохозяйственные производственные кооперативы (СХПК) выполняют их, как и раньше. Примеры включают погребение умерших сотрудников, уборку снега зимой, заготовку и поставку дров на зиму, иные формы поддержки населения. С другой стороны, если бывший колхоз обанкротился, а важные для села объекты жизнеобеспечения (например, водонапорная башня) находятся на его балансе, то это может стать серьезной проблемой для администрации сельского поселения.
Вывод: существует множество разнообразных методов взаимодействия власти и бизнеса, причем как официальных, так и неофициальных, но вполне эффективных.
К официальным механизмам можно отнести:
- налоги, сборы и прочие официальные платежи в бюджет
- регулярные встречи представителей объединений (ассоциации, союзы, советы) бизнеса с властью
- трехстороннее соглашение о сотрудничестве власти с ассоциацией местных предприятий и профсоюзами на предмет гарантии сохранения рабочих мест, индексации зарплаты, социальным вопросам
- трехстороннее соглашение администрации города с союзом промышленников и предпринимателей и центром поддержки малого предпринимательства на предмет поддержки малого бизнеса
- двустороннее соглашения администрации и социально-экономически значимого предприятия на предмет выполнения определенных показателей
- соглашения об информационном обмене ТПП Чувашской Республики с главами администраций муниципальных образований (МО)
- соглашения об информационном взаимодействии между Минэкономразвития ЧР, главой администрации определенного МО и директором предприятия
- соглашение между администрациями городского поселения и соответствующего муниципального района о взаимодействии и сотрудничестве по поддержке малого предпринимательства
- со-финансирование затрат властью и бизнесом на социально-значимый проект на основе договора
- координационные советы по поддержке малого предпринимательства при главе администрации МО
- межведомственные комиссии по легализации теневой зарплаты - для директоров предприятий, выплачивающих низкую официальную зарплату
К неофициальным (неписанным, но существующим) механизмам можно отнести:
- партнерские отношения администрации города с градообразующим предприятием, несущим большую социальную нагрузку и реализующим спонсорские программы
- содействие местной администрации в преодолении административных барьеров иностранным инвесторам; выдача разрешений в срок, близкий к минимальному
- участие представителей бизнеса и власти в круглых столах и обучающих семинарах, особенно многодневных и выездных
- учебно-деловые поездки за рубеж представителей бизнес и местной власти, особенно на средства стран-доноров в рамках проектов технического содействия
- совместная организация праздников, конкурсов, концертов и др. мероприятий
- избрание местного предпринимателя депутатом представительного органа власти
- депутат-бизнесмен-руководитель НКО в одном лице и прочие комбинации
- совместные рейды власти и бизнеса против незаконных предпринимателей
- помощь частных фирм местным властям в решении проблем благоустройства, транспорта и ЖКХ – добровольно-принудительно или по своей инициативе
- выполнение предприятиями части полномочий власти, особенно на селе
2.2 Механизмы взаимодействия власти, НКО и структур гражданского общества на муниципальном уровне
Формы местного самоуправления
Федеральный закон 131 предусматривает множество форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении:
- местный референдум
- муниципальные выборы
- голосование по отзыву депутата
- сход граждан
- правотворческая инициатива
- территориальное общественное самоуправление (ТОС)
- публичные слушания
- собрание граждан
- конференция граждан
- опрос граждан
- обращения граждан в органы муниципального самоуправления
По итогам поездок в Нижегородскую область и Чувашскую Республику в мае-июле 2007г. выяснилось, что в пилотных муниципалитетах проекта ТАСИС большинство из форм местного самоуправления в разной степени получили применение. Особенно активно организуются опросы граждан и собрания, проводится работа с письменными обращениями. Многие депутаты и чиновники понимают, что согласование действий власти и бизнеса, власти и общества – реальная необходимость сегодняшнего дня.
Публичные слушания
Публичные слушания в некоторых вновь созданных поселениях не проводятся или проводятся исключительно формально, чтобы, по мнению зам. главы администрации одного из городских поселений Нижегородской области, «не будоражить народ, так как мы находимся на смете доходов и расходов, и от нас мало зависит в решении проблем, которые ставятся».
.
В другом муниципальном образовании была высказана здравая мысль, что на публичные слушания по вопросам, требующим специальных знаний, например, обсуждение бюджета или проектов планов и программ развития муниципального образования, должны приглашаться только специалисты и действительно заинтересованные люди, например предприниматели. Иначе получится не конструктивное обсуждение, а пустые разговоры пенсионеров. «Приглашать всех подряд – это перегиб».
Особую озабоченность у органов местного самоуправления вызывает обязанность проводить публичные слушания по каждому изменению Устава муниципального образования и связанные с этим расходы по ознакомлению с ними граждан, проведению слушаний и опубликованию результатов. Если учесть, что за 2007 г. в ФЗ-131 вносились поправки уже трижды, а всего с момента его принятия в октябре 2003 г. по июль 2007г. закон менялся 16 раз, и почти каждое изменение требовало корректив в Устав и публичных слушаний, то станет понятен масштаб «бедствия». Рекомендуется либо вносить поправки в федеральный закон не чаще одного раза в год, либо отменить обязательство по публичным слушаниям, либо разрешить местным властям использовать электронные СМИ вместо печатных.
Комитеты самоуправления микрорайонов г. Арзамаса
В городском округе Арзамас получил развитие заслуживающий внимание опыт организации децентрализованного исполнения функций муниципального управления по отдельным вопросам местного значения на внутригородских территориях в масштабе микрорайонов. История его такова.
В 1993 году мэр Арзамаса С.Т.Метла утвердил «Положение о комитетах самоуправления микрорайонов в г. Арзамас». Комитет - не юридическое лицо - являлся органом (структурным территориальным подразделением администрации города Арзамаса), осуществлявшим исполнительно-распорядительные функции на территории каждого из 15 микрорайонов города в их установленных границах в пределах полномочий, переданных городской администрацией.
Согласно Положению от 19.11.1993 № 993, Комитеты решали вопросы по санитарному содержанию и благоустройству города, охране природы, сохранению памятников истории и культуры, работе детских и подростковых клубов, оборудованию детских и спортивных площадок, проведению досуговых мероприятий, работе пунктов охраны общественного порядка, работе домовых комитетов, оказанию социальной и материальной помощи малоимущим, ветеранам, инвалидам. Комитеты возглавлялись председателями, назначаемыми главой города. Их то ли в шутку, то ли всерьез называли «микро-мэры», а по существу, они являлись главами администраций соответствующих территорий с ограниченным кругом переданных им для исполнения полномочий.
В 2000г. Комитеты были преобразованы в подразделения специально созданного для этой цели юридического лица - муниципального учреждения «Комитет территориального самоуправления». В 2004г. оно было перерегистрировано и стало называться муниципальное учреждение «Комитет управления микрорайонами» (КУМ). Устав в новой редакции был утвержден распоряжением мэра города Арзамас. Тем самым было устранено юридическое противоречие между административным назначением председателей так называемых комитетов самоуправления микрорайонами и нормой ФЗ-131 об их избрании на основе самоорганизации населения. По сути же и по юридической форме Комитеты остались низовыми звеньями административного, довольно удачно децентрализованного, муниципального управления, которое обеспечивает эффективную в данных условиях связь и взаимодействие местных властей с населением и социальными некоммерческими организациями «советского типа» (см. ниже).
| Выдержка из Устава КУМ Муниципальное учреждение «КУМ» – некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Учреждение не наделено правом собственности на имущество, закрепленное за ним собственником. Имущество Учреждения принадлежит на праве собственности муниципальному образованию - городу Арзамасу и включается в реестр муниципальной собственности города Арзамаса. Учредителем и собственником Учреждения, является администрация города Арзамаса. От имени администрации города Арзамаса права собственника Учреждения осуществляет комитет имущественных отношений города Арзамаса (далее - Комитет). Учреждение является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс и смету доходов и расходов, расчетный счет и иные счета в банках, круглую печать со своим наименованием, штампы, фирменные бланки и другие необходимые реквизиты. |
По новому Уставу (2004), цель деятельности КУМ - развитие и реализация инициатив жителей микрорайонов в вопросах местного значения, содействие общественным органам микрорайонов в осуществлении их полномочий (Советы по работе с семьей, Советы ветеранов, Женсоветы, организации инвалидов и др.). Учреждение принимает участие в планировании и контролирует состояние социально-экономического развития микрорайонов.
Помимо вышеуказанных, учреждение осуществляет следующие виды деятельности:
- разработка и утверждение программ развития каждого микрорайона с учетом комплексного развития города;
- проведение опросов общественного мнения по наиболее важным вопросам, затрагивающим интересы населения на территории каждого микрорайона;
- организация участия населения в работе по обеспечению сохранности жилого фонда
- принятие мер по организации досуга населения, проведению культурно-массовых и спортивных мероприятий по месту жительства, по развитию народного творчества;
- содействие развитию внешкольной образовательной деятельности;
- организация общественных работ на территории микрорайонов, включая оплачиваемые, в пределах средств, находящихся в распоряжении учреждения.
Председатель КУМа является единоличным исполнительным органом Учреждения, который назначается на должность и освобождается от должности распоряжением мэра города Арзамаса. Он подотчетен в своей деятельности мэру города Арзамаса, вице-мэру города Арзамаса, Комитету, а также Отделу по работе с комитетами территориального общественного самоуправления. КУМ руководит работой 15 комитетов управления микрорайонов города Арзамас, которые возглавляют «микро-мэры».
С 1994 г. в Арзамасе также работают старшие по подъездам и председатели домкомов, которые подчиняются «микро-мэрам».
Советы общественного самоуправления (СОС)
В отделах по работе с населением и общественными организациями районных администраций Нижнего Новгорода создана штатная оплачиваемая должность «инспектора по работе с населением». Как правило, эту должность занимают Председатели советов общественного самоуправления, созданных согласно ФЗ-131. Председателями Советов в своей массе являются активные женщины.
Инспекторы по работе с населением формально не назначаются решениями глав администраций на должности председателей Советов общественного самоуправления, а избираются на собраниях и конференциях граждан по месту жительства. Таким образом, данная организационно-правовая форма соответствует требованиям ФЗ-131 об организации ТОС, хотя по механизму деятельности является пока лишь способом децентрализации муниципального управления, как и в Арзамасе.
Совет общественного самоуправления – это по сути незарегистрированное НКО, решающее социальные вопросы патронажных семей, экологии, молодежи, ветеранов войны и т.п. В отдельных случаях, где пришли к такой необходимости, СОС был юридически зарегистрирован как НКО, но это пока – скорее исключение, чем правило.
Именно в последнем примере заключается перспектива развития ТОС, поскольку в качестве юридических лиц они вправе осуществлять свою деятельность, в том числе, за счет средств местного бюджета, получаемых на основе механизма муниципального заказа на выполнение того или иного вида работ или оказания услуг населению на подведомственных им территориях. В таком случае Советы общественного самоуправления выступают аналогами органов управления товариществ собственников жилья (ТСЖ), только на более обширных территориях и с более широким кругом функций. Отношения местных властей с ними могут и должны строиться на началах сотрудничества и партнерства, тем более, что ТОС в соответствии с ФЗ-131 являются субъектами муниципальной правотворческой инициативы.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
Следует особо отметить такую перспективную форму самоорганизации и осуществления собственных инициатив граждан по решению вопросов местного значения, как территориальное общественное самоуправление (ТОС).
В Новочебоксарске существуют шесть ТОС - по числу микрорайонов. Они существует в виде комиссий местного самоуправления, председатели которых являются штатными ведущими специалистами городской администрации, а помощники – директора ЖЭКов. Председатели – женщины, имеющие опыт работы в сфере народного образования. Формально они избираются на собрании местных жителей, но реально – кандидатуры предлагаются администрацией. Они работают в помещении ЖЭКа и занимаются вопросами профилактики правонарушений, благоустройства, организации досуга населения, детей, поддержания правопорядка, организацией массовых спортивных и культурных мероприятий, праздников. Имеются старшие по домам и подъездам, но эффективность их работы невысока. Глава администрации отметил, что связь между комиссиями (ТОС) и ТСЖ достаточно слаба.
По словам начальника отдела администрации, местное самоуправление значительно активизировалось за последние 2-3 года. Жители стали организовывать «субботники» по уборке территории, конкурсы, например, «Читающий дом». Образовались советы общественности по профилактике правонарушений, которые тесно сотрудничают со школами, медицинскими вытрезвителями и органами внутренних дел. Они занимаются профилактикой алкоголизма, и их роль в формировании местного общественного мнения и вынесения алкоголику общественного порицания достаточно высока. 2-3 раза в месяц активисты Совета проводят рейды по неблагополучным квартирам и беседуют с их обитателями: «Если раньше любителей выпить «песочили» на предприятиях, то теперь -по месту жительства», - говорят в администрации.
Товарищества собственников жилья (ТСЖ)
Обманутые «дольщики» (люди, вложившие свои сбережения в строительство квартир в многоквартирных домах) - это проблема, актуальная в настоящее время для многих российских городов. В Новочебоксарске обманутые жильцы двух недостроенных домов коллективно жаловались во все инстанции, начиная с мэра и заканчивая Президентом РФ. Такие проявления зарождающегося гражданского общества – объединяться, когда недобросовестные частные компании обманывают граждан, и жаловаться властям - вполне характерны для сегодняшней России. В Новочебоксарске дома было достроены за счет средств бюджетов Чувашской Республики и самого города, и в них были образованы ТСЖ.
Вместе с тем, процесс создания ТСЖ на основе федерального закона сейчас стал перманентным и преследует цели самоорганизации граждан для эффективной эксплуатации, обустройства и ремонта многоквартирных домов – этого преобладающего в России типа жилья. При всех трудностях перехода к этой непривычной для россиян форме совместного решения жилищных проблем в Новочебоксарске ТСЖ создаются активнее, чем во многих других городах. Сейчас в городе существует более 40 ТСЖ, что для населения в 127 тыс. человек не так уж много, но вполне достаточно, чтобы объединиться в Ассоциацию или Союз. Возможно, администрации города стоит стимулировать этот процесс объединения.
По словам главы администрации города, председатели ТСЖ – люди в своей массе энергичные и пробивные, но плохо разбирающиеся в тонкостях законодательства. Для повышения их квалификации целесообразно организовать серию обучающих семинаров, что будет существенной поддержкой данной перспективной структуре гражданского общества.
Прямая бюджетная поддержка НКО
Некоторые НКО получает финансовую поддержку из бюджета муниципального образования или субъекта Федерации. Финансирование происходит ежегодно по бюджету (смете), утверждаемой городской думой (земским собранием района, законодательным собранием региона). В Арзамасе, который является городским округом и имеет самостоятельный бюджет, в котором доходы превышают расходы, из 30 существующих некоммерческих организаций поддержку получают четыре:
- городская организация ветеранов (пенсионеров), войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов
- общественная организация «Ассоциация ученых»
- общественная организация «Участники чеченского конфликта»
- АНО «Центр развития предпринимательства»
Некоторые НКО получают муниципальный заказ на оказание каких-либо услуг. Например, общественная организация «Участники чеченского конфликта» в Арзамасе - на оказание юридических услуг. Администрация Арзамаса также выделила им небольшое (10 кв.м.) помещение в своем здании.
В Балахне финансирование из областного бюджета получает районная организация «Всероссийского общества инвалидов». Руководитель этой организации подтвердила, что из бюджета Балахнинского района, согласно решению Земского собрания района, производится оплата коммунальных услуг и имеются льготы по аренде помещений (50%). Кроме того, депутаты Земского собрания района выделили деньги на его ремонт. По ее словам, «до 2000 г. приходилось много времени тратить на то, чтобы доказать необходимость существования НКО, потом стало легче. Не все просьбы и обращения удовлетворяются, но дело не в деньгах, а в отношениях с районными властями. Очень многое зависит от личности руководителей района и НКО. Если есть взаимопонимание – очень хорошо».
Многие опрошенные работники муниципалитетов и представители общественных структур считают необходимой оказание более серьезной финансовой поддержки НКО со стороны государства - из специально созданных для этих целей федеральных, региональных и муниципальных фондов.