М. В. Калмыкова история государственного управления в россии
| Вид материала | Программа курса |
- Конспект лекций н. О. Воскресенская Москва 2008 Оглавление: Лекция Введение в дисциплину, 567.5kb.
- Программа курса «История государственного управления в России», 663.52kb.
- Лекция Тема. История государственного управления России как самостоятельная учебная, 331.14kb.
- Куликов В. И. История государственного управления в России. М. 2001 Лазарев В. В.,, 189.9kb.
- Программа дисциплины «История государственного управления в России» для специальности, 163.91kb.
- Программа учебной дисциплины История государственного управления в России Для направления, 297.63kb.
- Тезисы ожидаемого содержания докладов на семинаре «Проблемы государственного управления, 124.27kb.
- Учебно-методический комплекс дисциплины история государственного управления в России, 502.62kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине «История государственного управления в России» (заочное, 38.05kb.
- Рабочая программа по курсу «История государственного управления в России» Специальность, 327.83kb.
3. Государственное управление
в Московской Руси (XIV-XVII вв.)
Московское государство (XIV-XV вв.): система управления.
В начале XIV века в Северо-Восточной и Северо-Западной Руси имелось несколько крупных образований: Тверское, Московское, Рязанское княжества, Новгородская и Псковская боярские республики. На территорию этих земель распространялась формальная власть великого князя владимирского. Получая ханский ярлык, он являлся наместником Золотой Орды в русских землях и отвечал за своевременную выплату податей, исполнение повинностей и поддержание дипломатических контактов с ханом. Однако великий князь владимирский не мог вмешиваться во внутренние дела других княжеств. Единственным исключением было право назначать своего наместника в Новгород. Внутренние отношения между княжествами и республиками регулировались договорами, однако князья ожесточенно боролись за политическое лидерство, символом которого являлся ярлык на великое княжение. Одним из наиболее энергичных и удачливых участников этой борьбы было Московское княжество.
Причины образования единого русского государства. В русских землях продолжалось развитие феодальных отношений, по мере которого возрастало стремление знати увеличивать свою земельную собственность, чему мешали малые размеры самостоятельных княжеств и границы; действовал внешний фактор (необходимость объединения сил для борьбы за независимость).
Причины возвышения Москвы были как объективны, так и субъективны. Город объективно имел выгодное географическое положение (удаленность от набегов, близость к торговым путям). Важную роль играло удачное стечение обстоятельств, постепенно превращавшее московских князей из рядовых участников усобиц в политических лидеров борьбы русских земель за независимость. Отличительной чертой московских князей было стремление любой ценой завоевать расположение хана Золотой Орды, чтобы использовать его в борьбе за ярлык на великое княжение. Росту силы и влияния княжества помогали и другие факторы: оседание в казне части средств, собранных для уплаты «выхода» в Орду, прекращение ордынских набегов в московские земли; перемещение митрополичьей кафедры из Владимира в Москву в 1328 году; близость к бывшему центру русских земель – Владимиру.
Система управления русскими землями в XIV-XV веках. Система управления русскими землями в XIV-XV веках во многом была унаследована из предыдущего периода. Высшей административной и судебной властью обладал князь, который являлся верховным собственником всех земель княжества. Особенностью политической системы русских княжеств являлось соединение государственного управления с вотчинным. Власть князя не была безграничной. Все важные дела велись с участием совещательного органа – Боярской Думы. Ее члены, ведающие решением отдельных вопросов в хозяйственной жизни княжеского дома – путей, назывались путными боярами. В зависимости от конкретной специализации они имели конкретные чины: конюший, стольник, чашник. Позднее название чина могло и не соответствовать содержанию обязанностей, а означало лишь ранг в придворной иерархии.
Главной тенденцией XV века становится усиление власти великого князя. Возвышения личной власти московские князья добивались различными путями. К идеологическим средствам укрепления престола можно отнести: опору мирской власти на церковь, через митрополита; женитьбу Ивана III на племяннице последнего византийского императора Софье Палеолог, что увеличило авторитет московского князя и привело к учреждению в качестве российского герба позднеримского двуглавого орла, к установлению византийского стиля при дворе; оформление теории «Третьего Рима». Существовали и другие методы великокняжеской власти: правовые (учреждение присяги на верность – подписание феодалами «клятвенных грамот»); материальные (пожалование земель за службу, выделение территорий в кормление); репрессивные (казни, заточение, ссылки, пострижение в монашество).
К числу высших государственных органов относились:
1. Боярская Дума (10-15 человек по выбору великого князя), сочетавшая функции совещательно-законодательного и судебно-апелляционного учреждения;
2. Государев Дворец во главе с дворецким, первоначально управлявшим дворцовыми (личными) землями великого князя, затем и вновь присоединяемыми к Московскому княжеству землями (при этом создавались особые дворцы по территориям);
3. Государева Казна – хранилище ценностей и великокняжеской печати и архива (во главе с казначеем), кроме того, имевшая функции государственной канцелярии и руководящего внешнеполитического ведомства.
Важную роль в государственных делах играли митрополит и Священный Собор (собрание высшего духовенства). В системе государственного управления постепенно появлялась прослойка дьяков и подьячих, администраторов-профессионалов из дворян, которым поручалось выполнение конкретных задач. Основным принципом административного управления являлось кормление – система вознаграждения феодалов за административную службу. Главы уездов и волостей наделялись правом присвоения части натуральных и денежных налогов, судебных пошлин, собираемых с населения подвластных территорий.
Важную роль в государственном устройстве играло местничество – система подбора лиц на должности на основании служебного положения предков. Главным критерием являлся исторический прецедент – факт назначения человека на должность, на основании которого его потомкам следовало добиваться соблюдения своего места в иерархии чинов. Данная система была направлена на стимуляцию служебного рвения (особенно в молодом едином русском государстве). Заслуги давали возможность занять высокий пост независимо от знатности рода и передать новый статус потомкам. Однако эффективность местничества была недолговечной – высокая поначалу социальная мобильность довольно быстро исчезла. Служилое сословие приняло вид негибкой фиксированной иерархической структуры. Местничество порождало изнурительные споры, вызываемые необходимостью бороться за сохранение ранее достигнутого положения. Сведения о ежегодных назначениях заносились в разрядные книги – источники для местнических назначений.
Основу вооруженных сил составляло поместное войско – дворянское конное ополчение. Оно комплектовалось за счет призыва феодалов, обязанных служить князю, пожаловавшему земельный надел, независимо от текущего статуса этого владения (вотчина или поместье). Так постепенно складывалась поместная система. Судебно-правовая система базировалась на положениях общерусского кодекса законов (Судебник Ивана III), который определял виды преступлений (против политического строя, имущества и личности), устанавливал единые формы судопроизводства (низшая инстанция – наместники и волостели, вторая инстанция и апелляция – Боярская Дума, высшая инстанция – великий князь) и виды наказаний.
Государственное управление в XVI веке.
Период Избранной рады. В январе 1547 года достигший 16-ти летнего возраста наследник престола был венчан на царство с титулом «царь и великий князь всея Руси». Вводя новый титул, государство стремилось еще выше поднять авторитет монарха. Формула «всея Руси» отражала претензии Москвы на наследование всех земель, входивших в состав древнерусского государства в IX-XI веках. В 1549 году при дворе Ивана IV была образована узкая, но влиятельная политическая группировка (позднее она получила название – Избранная рада). Ее лидерами стали Алексей Адашев (богатый, но не знатный дворянин) и священник домашней царской церкви Сильвестр. В состав рады также входили: московский митрополит Макарий, князья Д. Курлятев и М. Воротынский, дьяк И. Висковатый. Избранная рада, являясь, по сути, правительственным органом, стремилась к проведению неторопливых, основательных структурных реформ, объективно направленных на образование сословно-представительной монархии.
Реформа системы центральных органов государственного управления. Отправной точкой реформ стал созыв Земского собора (1549) – совещательного органа, состоящего из членов Боярской Думы, представителей феодального слоя и церкви. Земский Собор как представительный орган был двухпалатным. В верхнюю палату входили царь, Боярская Дума и Освященный собор, которые не избирались, а участвовали в нем в соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были выборными. Однако выборы проводились не всегда, бывали случаи, когда при срочном созыве собора представители приглашались царем или должностными лицами на местах. Регулярность и продолжительность заседаний Земских соборов не были заранее регламентированы и зависели от обстоятельств и важности обсуждавшихся вопросов.
Реформа системы центральных органов власти привела к созданию более специализированных по роду деятельности ведомств – приказов. Приказы – это учреждения ведавшие отраслями государственного управления или отдельными регионами страны. Каждый приказ обычно возглавлял боярин или дьяк. А. Адашев возглавил Челобитный приказ (жалобы и высший контроль), И. Висковатый – Посольский приказ (иностранные дела). Были созданы и другие приказы: Большой приход (финансы), Поместный (распределение земли за службу), Разрядный (организация дворянского ополчения), Пушкарский (артиллерия), Стрелецкий (стрельцы), Разбойный (охрана правопорядка), Холопий (дела о холопах). Впоследствии с усилением ведомственной специализации число приказов значительно выросло. Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. Оформление приказной системы позволило централизовать управление страной, но в тоже время создало значительный бюрократический аппарат. Была проведена реформа законодательства, которая привела к созданию Судебника 1550 года. Он подтверждал основные положения Судебника 1497 года, но имел улучшенную систематизированную структуру. Многие статьи были отредактированы заново, устанавливалась ответственность за взяточничество.
Реформы системы местного управления. Они привели к изменениям в порядке вознаграждения за службу на местах. В 1556 году был отменен принцип кормления. Теперь служилые люди получали вознаграждение виде помоги, которую выделял централизованный фонд, накапливаемый путем сбора особого налога (кормленичий откуп). Властные и судебные функции в частновладельческих районах возлагались на губных старост (избирались местными дворянами из своей среды), в черносошных городах – на земских старост (избирались чернотягловыми крестьянами и горожанами). Губным и земским старостам должны были помогать: целовальники, губные и земские дьячки (своего рода секретари).
Военные реформы. В 1550 году в Москве было создано постоянное Стрелецкое войско, полностью вооруженное огнестрельным оружием. Для этого было учреждено особое привилегированное служилое сословие – стрельцы (получали годовое жалование, освобождались от налогов). Стрельцами комплектовались пешие и конные части. Стрелецкое войско делилось на московское и городовые приказы, их численность постепенно увеличивалась. Они были обязаны участвовать в боевых действиях, а в мирное время заниматься военной подготовкой, нести караульную службу. В свободное время им разрешалось заниматься ремеслами и торговлей. Стрельцы, а также пушкари и городовые казаки составили поселенное войско постоянную армию милиционного типа, размещенную в городах. Для тыловой службы привлекалось ополчение, составленное из посадских людей, чернотяглового и монастырского крестьянства. Укреплению вооруженных сил способствовала реформа поместного войска. В 1550 году было ограничено местничество. В 1555-1556 годах было подготовлено и принято Уложение о службе, точно регламентирующее ее порядок: установлены возрастные рамки – с 15 лет; введены требования к качеству призываемых – конно, людно и оружно; регламентирована зависимость количества приводимых с собой военных холопов от размеров земли; введена денежная компенсация за превышение необходимого количества холопов.
Церковная реформа. Изменения общественно-политической ситуации отразили церковные реформы. Стоглавый Собор русской церкви, состоявшийся в 1551 году, поддержал реформы Избранной рады; провел унификацию святых, религиозных обрядов, канонов церковной архитектуры и иконописи; установил царский контроль за ростом монастырского землевладения.
В целом реформы Избранной рады были направлены на централизацию и укрепление русского государства. Однако завершению централизации в середине XVI века мешала незрелось социально-экономических предпосылок политического объединения русских земель. И все же реформы принесли положительные результаты. Их наиболее заметным проявлением стала удачная внешнеполитическая деятельность. С падением Избранной рады в 1560 году в стране были свернуты размеренные и неторопливые структурные реформы по созданию централизованного государственного аппарата.
Опричнина. В результате опричнины территория русского государства была поделена на опричнину и земщину. Обе части имели органы власти. В состав опричного войска вошли представители как знатных родов, так и рядовых служилых людей. Опричники являлись личными слугами царя, фактически им была гарантирована полная безнаказанность. Опираясь на опричное войско и помощников, Иван Грозный приступил к укреплению личной власти и развернул жесточайший террор. Жертвами опричников становились как представители верхушки господствующего слоя, так и мелкие или средние служилые землевладельцы.
Оценка роли опричнины в истории государственного управления до сих пор является дискуссионным вопросом. Долгое время господствовала точка зрения, согласно которой опричнина была борьбой сторонников централизованного государства (дворян и, прежде всего, самого Ивана Грозного) против сторонников сохранения раздробленности (княжеско-боярской аристократии). Приверженцы этой концепции (основанной С. Ф. Платоновым) полагали, что значение опричнины заключалось в победе «прогрессивного» дворянства над «реакционными» боярами-сепаратистами, которая привела к изменению структуры феодального землевладения русского государства. В настоящее время большей популярностью пользуется концепция (разработанная в трудах С. Б. Веселовского, А. А. Зимина, В. Б. Кобрина), согласно которой опричнина была попыткой Ивана Грозного усилить режим личной власти и ускорить централизацию государства.
Государственное управление в XVII веке.
Основным направлением государственной политики этого периода является укрепление самодержавия. С целью упрочения его социальной основы широко практиковалась передача крупных угодий и городов во владение светским и церковным феодалам. Дворянство также получало в награду за службу земли и привилегии (наследственные права на владение). Социальный состав Боярской Думы начал расширяться в сторону увеличения представительства в ней дворян за счет пожалований им чинов думных дворян и дьяков. В то же время круг лиц, имевших реальные властные полномочия, сужался. Он был ограничен Ближней Думой, состоявшей из родственников царя. Внутри Боярской Думы в 1581 году была образована Расправная палата (постоянная комиссия – высшая инстанция по гражданскому судопроизводству).
Происходил рост числа приказов, постепенно складывалась практика подчинения каждому из влиятельных представителей сразу нескольких приказов. По инициативе Алексея Михайловича были созданы приказ Тайных дел (лично подчиненный царю и управляемый его приближенными верховный орган по отношению ко всем государственным учреждениям и служащим) и Счетный приказ (осуществлял финансовое управление страной).
Делу укрепления самодержавия служили и церковные реформы. В 1619-1633 годах патриарх Филарет проводил политику восстановления пошатнувшегося положения церкви и повышения ее самостоятельности: расширял монастырское землевладение, учредил патриарший двор с судебно-административными приказами, передал в ведение патриарха судебную власть над духовенством и монастырскими крестьянами. Однако в 1640-х годах на смену этой политике вернулся традиционный для российского самодержавия курс, направленный на повышение роли монарха в церковных делах, на ограничение экономического и политического могущества духовенства. Уже Соборное Уложение 1649 года запретило церкви приобретение новых земель и сократило часть ее привилегий. Управление церковными землями передавалось в ведение специально учреждаемого Монастырского приказа. Ограничению могущества церкви должны были служить исправление богослужебных книг и церковных обрядов. Возглавил эти реформы сторонник восстановления греческих православных канонов патриарх Никон. Перемены были одобрены церковным Собором и царем. Здесь сказались политические интересы – проведение религиозной унификации на греческой основе было способно облегчить объединение русской и украинской православных церквей. Однако усиление политического влияния и рост властных амбиций Никона не устроили царя и привели к падению всесильного патриарха. Сначала Никона вынудили отречься от патриаршества и уйти в монастырь, а затем лишили духовного сана. Реформа вызвала раскол, разделив русское общество на ее сторонников, лагерь которых возглавлял царь, и противников (называемых старообрядцами) во главе с протопопом Аввакумом.
Усилению централизации государства служили изменения в системе местного управления – постепенная передача власти на местах (в уездах) в руки воевод. Поражение русских войск под Смоленском в 1634 году вызвало военную реформу. Началось формирование пехотных и кавалерийских подразделений по западноевропейскому образцу. Эти части («Полки нового строя») вооружались западным оружием, действовали по западным тактическим приемам. Первоначально командовали в них иностранцы, имевшие офицерские звания европейского типа. В 1642 году на базе стрелецкого войска путем отбора лучших стрельцов также был создан ряд более боеспособных частей.
Таким образом, на протяжении всего XVII века основной тенденцией государственного управления в России было формирование абсолютизма (формы правления, при которой верховная власть всецело принадлежит монарху, самостоятельно назначающему чиновников, собирающему и расходующему средства; участие общества в законотворчестве минимальны или отсутствуют). Признаками формирования российского абсолютизма являлись:
1. уменьшение роли и частоты созывов Земских Соборов. С 1620-х годов они начали играть второстепенную роль и созывались уже гораздо реже; в 1653 году состоялся последний Земский Собор, посвященный воссоединению Украины с Россией, после чего, в 1680-е годы произошло упразднение остатков самого института Земских Соборов, сохранявшихся в виде различных совещаний;
2. падение роли Боярской Думы – хотя увеличивалась ее численность и расширялась социальная база (в состав входили выходцы из дворянства и даже купечества), внутри этого органа выделялись малочисленные подразделения, наделенные реальными полномочиями (Ближняя Дума, Расправная палата);
3. интенсивный рост государственного аппарата и профессионального чиновничества; замена выборных земских органов – воеводами; в вооруженных силах – увеличение постоянной армии.
Эволюция Российского государства в XVII веке, его внутренней и внешней политики, проведение реформ позволили стране, ее правящим кругам вступить на исходе столетия на путь решительных преобразований. Россия вплотную подошла к установлению абсолютной монархии.
4. Организация государственной власти
в Российской империи (XVIII-начале XX вв.)
Государственные реформы первой четверти XVIII в.
Со второй половины XVII века в России шел процесс формирования абсолютной монархии. Процесс этот включал отмирание сословно-представительных институтов, упразднение местных органов самоуправления, победу государства над церковью, возникновение бюрократического централизованного аппарата управления, введение постоянных налогов и создание постоянной армии.
Эпоху петровских преобразований можно условно разделить на два периода: 1) до полтавской победы, когда преобразования были направлены на мобилизацию ресурсов для победы и проводились под воздействием текущих потребностей войны; 2) после полтавской победы (преобразования проводились более последовательно и планомерно, затрагивали не столько сиюминутные проблемы организации и снабжения армии, сколько проблемы государственного строительства.
Император. Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. В стране не осталось государственных учреждений, которые бы ограничивали власть императора. В законодательной области только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью, ему подчинялись все органы государственного управления. Император являлся также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учреждение – Синод. Должность главы Русской православной церкви – патриарха – была упразднена.
Сенат. Высшим учреждением петровской администрации стал Правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую Думу. Основными функциями Сената были: заслушивание отчетов комиссий, решение вопросов, связанных с военными действиями на территории страны, решение дел как высшей судебной инстанцией, рассмотрение различных жалоб, назначение и смещение начальников различных категорий. Будучи учрежденной как временная комиссия для управления государством в отсутствии царя, Сенат, однако, по возвращении царя из прусского похода сохранился как высшее государственное учреждение – административное, судебное и контрольное.
Коллегии. Многочисленная, сложная, запутанная и бессистемная структура приказов не отвечала требованиям нового правления. Поэтому Петр Первый осуществил коренную перестройку органов центрального управления. Вместо приказов в 1717 году было введено 11 коллегий: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел, Камер-коллегия (сбор налогов), Штатс-контор-коллегия (расходы), Ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами), Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия (горное дело, металлургия), Коммерц-коллегия (внешняя торговля), Юстиц-коллегия (судебные учреждения), Главный магистрат, Святейший Синод (на правах коллегии).
Хотя принцип построения коллегий носил отраслевой характер, по некоторым сферам государственного управления (просвещение, здравоохранение, почта, полиция, дворцовое управление) коллегии созданы не были.
Коллегиальное управление в России было учреждено по шведскому образцу, и в 1718 г. Петр указал сочинить регламенты для всех коллегий на основании «шведского устава», изменив надлежащим образом «которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства не сходны».
Присутствие коллегии составлялось из 11 членов: президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии также один назначался из иностранцев. Президентами коллегий были назначены русские, вице-президентами в большинстве коллегий были иностранцы. Введением коллегиальной системы Петр надеялся достигнуть в управлении большего порядка, правильности и законности, устранить произвол, личное усмотрение и злоупотребления, присущие единоличным правителям.
Коллегии отличались от приказов тем, что все вопросы государственного управления между ними были более четко распределены. Кроме того, все коллегии имели одинаковую структуру. Они состояли из присутствия и канцелярии. Президент коллегии назначался царем, вице-президент – царем по представлению Сената, остальные члены коллегии – Сенатом. Присутствия заседали ежедневно. Все решения принимались путем голосования, по большинству голосов, в отличие от приказов, где все дела решались единолично руководителем приказа. Коллегии подчинялись царю и Сенату. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.
Судебная система. Высшей судебной властью обладал царь. Все наиболее важные и сложные дела поступали к нему на утверждение. Царь единолично рассматривал многие дела. Следующей судебной инстанцией был Сенат, куда подавали апелляции по делам, рассмотренным Юстиц-коллегией. Кроме того, суду Сената подлежали за должностные преступления сенаторы и другие высшие чиновники. Специальным высшим судебным учреждением являлась Юстиц-коллегия. Она была апелляционным судом по отношению к губернским надворным судам, а также рассматривала некоторые дела в качестве суда первой инстанции и одновременно управляла всеми судами страны. Судебные функции выполняли и другие коллегии, рассматривая дела чиновников, виновных в должностных преступлениях.
В губерниях учреждалась должность ландрихтера, а с 1719 года были образованы надворные суды. Во всех городах империи появилась система нижних судов, которые делились на провинциальные и городовые. Нижние суды рассматривали уголовные и гражданские дела и выносили по ним приговоры и решения, а дела, по которым выносилась смертная казнь, они передавали на утверждение надворного суда. В 1722 году нижние суды были упразднены и в каждой провинции появился провинциальный суд в составе воевод и асессоров. В 1727 году функции надворных судов перешли к губернаторам.
Специальные суды существовали для духовных лиц, церковных и монастырских крестьян. Уголовные и гражданские дела городского населения рассматривали городские магистраты. Крепостных крестьян судили сами помещики, за исключением тех случаев, когда речь шла о тяжких преступлениях. Параллельно с гражданской судебной системой образовывались военные суды.
Новыми чертами судебной системы в первой четверти XVIII века стали: коллегиальное устройство судов, попытки отделить судебную организацию и функцию от административной, учреждение контроля за деятельностью судов со стороны специально учрежденных органов.
Военная реформа. Огромным достижением Петра I было создание регулярной российской армии и флота. Старая московская милиция помещиков и вотчинников и их вооруженных слуг уже в XVII в. обнаружила свою полную несостоятельность и была совершенно не пригодна для войны с прекрасно обученной и вооруженной шведской армией. Московские стрелецкие полки Петр I расформировал и, таким образом, в конце XVII в. он остался почти без армии. Полки, наспех собранные в 1699-1700 гг. и отданные под командование иноземных офицеров, показали под Нарвой свою несостоятельность.
Сущность реформы заключалась в следующем. Были ликвидированы стрелецкие полки, слабо подготовленные в военном отношении, упразднено дворянское конное ополчение. Единственным видом войск стали регулярные полки, обеспеченные оружием определенного образца и одетые в единую военную форму. Солдаты отныне обучались военному делу по единым уставам. Все регулярные войска были полностью переведены на содержание государства. Окончательно оформились новые рода войск – пехота, кавалерия и артиллерия, стали также создаваться инженерные войска. Казачьи войска были включены в армию в качестве постоянной составной части, тогда как раньше они привлекались к участию в войне по мере надобности. В России был создан военно-морской флот. Вводится рекрутская система комплектования войск. Каждые двадцать крестьянских или мещанских дворов в великорусских губерниях должны были в определенный срок поставить в армию одного рекрута.
Для подготовки офицерского состава из русских людей было учреждено несколько специальных школ (навигацкая, инженерная, артиллерийская), но главной военной практической школой и рассадником офицерства для армейских полков служили гвардейские полки – Преображенский и Семеновский, к которым в 1719 г. был добавлен драгунский «лейб-регимент». Царский указ запрещал производить в офицеры дворян, которые не служили солдатами в полках.
Реформа местного управления. В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями – Московскую, Ингерманландскую (или Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую (впоследствии число губерний увеличилось до 11). Губернии разделялись на провинции (числом около 50), во главе которых стояли воеводы; провинции разделялись на дистрикты. Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. В 1713 г. в областное управление введено было коллегиальное начало; при губернаторах введено было учредить коллегии «ландратов» (от 8 до 12 чел. на губернию), избираемых местным дворянством.
Таким образом, реформы Петра I изменили характер государственной власти и управления Россией. Была создана бюрократическая система государственных учреждений – Сенат, Синод, коллегии, образованы губернии, создана регулярная армия.
Изменение в государственном управлении
во второй половине XVIII в.
Высшие органы власти. Одной из характерных, существенных черт политики Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. В 1763 году Сенат был поделен на шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге: первый занимался внутренними и политическими делами, второй – судебными, третий ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, высшим образованием, полицией, четвертый – военными и морскими делами. Два московских департамента соответствовали первым двум петербургским. Многие важные вопросы Екатерина II решала без участия Сената. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа государственного управления он превратился в центральное административно-судебное учреждение. В 70-80-е годы происходит дальнейшее ослабление органов центрального управления. К 90-м годам большинство коллегий прекратило свое существование. Были оставлены лишь те коллегии, дела которых было нельзя передать органам местного управления: Иностранная, Военная, Морская и Коммерц-коллегия. Таким образом, в царствовании Екатерины II роль центральных органов постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали решаться на местах.
Областная реформа. Областная реформа 1775 года отменяла деление страны на губернии, провинции и уезды и вводила двухуровневую систему: губернии и уезды. В стране образовывалось 50 губерний. В основу нового территориального деления был положен принцип учета количества населения. Исполнительным, распорядительным и полицейским органом в губернии становилось губернское правление. В его задачу входило обнародование и приведение в исполнение распоряжений центральной власти. На уездном уровне органом губернского правления был Нижний земский суд под председательством исправника или капитана. Нижний земский суд выполнял в уездах распоряжения губернского правления. Финансами в губернии ведала казенная палата. Ей были подчинены губернские и уездные казначейства. Суд был сословным: для дворян – Верхний земский суд, для горожан – Губернский магистрат, для государственных крестьян – Верхняя расправа. Крепостных крестьян судил помещик.
| Общая администрация | Финансовое управление | Судебные учреждения |
| Губернатор, губернское правление (губернатор и два советника) | Казенная палата (вице-губернатор, директор экономии, один советник, 2 асессора, губернский казначей) губернский землемер. | Палата уголовного суда (председатель, 2 советника и 2 асессора) Палата гражданского суда (председатель, 2 советника и 2 асессора) |
Организация судебной власти в губерниях
| Для дворян | Для горожан | Для казенных крестьян |
| Верхний земский суд (2 представителя и 10 заседателей) | Губернский магистрат (2 представителя и 6 заседателей) | Верхняя расправа (2 представителя и 10 заседателей) |
В уездах и городах
| Нижний земский суд (земский исправник или капитан и 2 или 3 заседателя). В городах, где нет коменданта, городничий (начальник полиции) | Уездный казначей, уездный землемер | Уездный суд (уездный судья и 2 заседателя) | Городской голова, городской магистрат (2 бургомистра и 4 ратмана) | Нижняя расправа (расправный судья и 8 заседателей) |
Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган Приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от Губернского правления и Казенной палаты Приказ общественного призрения имел выборный состав.
Для наблюдения за законностью действий новых учреждений при губернских судебных учреждениях состояли прокуроры и стряпчие, в каждом уезде – уездный стряпчий. Для медицинской помощи в каждом уезде состояли доктор и лекарь. Должностные лица общей и финансовой администрации, а также личный состав палат уголовного и гражданского суда назначались правительством; только состав нижнего земского суда (земский исправник и заседатели) выбирался местным дворянством. В губернских сословных судах председатели назначались правительством, а заседатели выбирались на три года соответствующими сословиями и утверждались губернатором. В уездных и городских судах как заседатели, так и председатели избирались соответствующими сословиями, за исключением председателя нижней расправы («расправного судьи»), которого назначало губернское правление «из чиновных людей».
Таким образом, по «учреждениям» 1775 г. все сословия (кроме крепостных крестьян) получили право участия в делах местного управления и суда. Конечно, роль дворянства в этих учреждениях была преобладающей, как потому, что высшие должностные лица губернского управления назначались правительством из кругов дворянства, так и потому, что состав уездной администрации – капитан-исправник и заседатели нижнего земского суда – прямо избирался местными дворянскими обществами.
Дворянству жаловалась грамота, в которой закреплялся привилегированный статус дворянского сословия. Одновременно давалась и грамота на права и выгоды городам Российской Империи, содержавшая в себе новое «городовое положение». Все население городов разделялось на 6 разрядов, или классов:
1. «Настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых имуществ).
2. Купцы, разделившиеся на три гильдии (соответственно сумм «объявленного» капитала).
3. Ремесленники, входившие в цехи.
4. Иногородние и иностранные гости.
5. «Именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные капиталисты).
6. «Посадские», жившие промыслами или работою и не входившие в другие группы.
«Общество градское» составляло «общую городскую думу» (из «гласных» от различных городских обывателей) и выбирало городского голову, а также бургомистра и ратманов для городового магистрата (городского суда); общая дума выбирала, так называемую, «шестигласную городскую думу» (по одному от каждой категории обывателей) для заведования делами городской администрации и хозяйства. Цехи, или «ремесленные управы», выбирали в каждом цехе «управника старшин», а все «ремесленные управы» города выбирали «ремесленного главу», который должен был представлять в городском управлении интересы цехового ремесла.
Итоги государственных преобразований XVIII века. В результате административной реформы была создана единая система центральных и местных органов власти. Это привело к усилению влияния государства на все стороны жизни общества. Произошла некоторая демократизация управления: были созданы выборные местные органы; представителям многих сословий был расширен доступ в дворянское сословие через институт личного дворянства при достижении определенного чина на военной или штатской государственной службе.
Органы государственной власти в XIX – начале XX в.
Наиболее заметным результатом деятельности Александра I и его сподвижников по реформированию государственного строя явились реформы центральных исполнительных органов 1802-1811 годов. Исходной точкой и правовой основой реформ стал манифест 1802 года, предусматривавший упразднение коллегий, передачу их функций в ведение учреждаемых министерств (военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения, а также Государственного казначейства на правах министерства). Позднее (в 1810-1811 гг.), в связи с выявленными в ней недостатками, система министерств подверглась реорганизации. В конечном итоге структура министерств выглядела так: каждое министерство делилось на департаменты, департаменты – на отделения, отделения – на столы. Важной чертой работы министерств стал принцип единоначалия. Совместные дела центральных органов исполнительной власти должен был обсуждать Комитет министров (высшее административное учреждение России первой половины XIX века).
Сенат, возглавляемый министром юстиции, являлся высшим судебно-административным органом. До 1803 года он имел право представлять замечания на высочайшие указы в случае их противоречия другим законам. В 1805 году Сенат был разделен на 9 департаментов. Наиболее важными являлись Межевой (высшая инстанция по вопросам межевания) и Первый департамент (занимался обнародованием законов, проведением сенаторских ревизий отдельных учреждений или губернских аппаратов полностью). В остальных департаментах Сената рассматривались апелляции по гражданским и уголовным делам, но для вынесения окончательного решения было необходимо согласие 2/3 членов департамента. В противном случае судебное дело передавалось на рассмотрение общего собрания членов всех сенатских департаментов, после чего его решение утверждал император. В 1813 году над общим собранием членов сенатских департаментов была нагромождена еще одна ступень – Государственный совет, который стал последней и высшей инстанцией империи.
Результаты реформ центральных исполнительных органов во многом определились тем, что основным принципом их проведения было стремление не затрагивать основ самодержавия. Вся пирамида замыкалась на фигуре императора, который должен был одновременно и назначать, и контролировать высших сановников. Реформы не привели к значительному улучшению госаппарата – структура бюрократической машины усложнилась, усилилась путаница, возникло несоответствие задач и возможностей некоторых звеньев верхнего эшелона, произошло усиление произвола и коррупции.
Проекты преобразования самодержавия в конституционную монархию. По поручению Александра I Сперанским была предпринята первая попытка преобразования самодержавия в конституционную монархию. К осени 1809 года он разработал проект преобразования государственного строя, который предусматривал разделение властей на законодательную (Государственная Дума), исполнительную (министерства) и судебную (Сенат) ветви. Планировалось создание Государственного совета как органа, связующего все три ветви власти и монарха. Александр I одобрил этот проект, но не решился его реализовать. Он лишь учредил Государственный совет в 1810 году, присвоив ему законосовещательные функции.
После Отечественной войны 1812 года и заграничного похода русских войск Александром I была предпринята вторая попытка преобразования самодержавия в конституционную монархию. Уже в 1815 году по инициативе русского императора конституционно-монархический строй был установлен в побежденной Франции и некоторых из освобожденных княжеств политически раздробленной Германии. В том же году конституция была введена в действие в Царстве Польском (образованном из польских земель, вошедших в состав Российской империи по условиям Венского конгресса) и в Финляндии, вошедшей в состав империи в 1809 году. В 1818 году в своем выступлении перед членами сейма в Варшаве Александр I открыто заявил о своем намерении распространить опыт конституционного строя Царства Польского на все страны, вверенные его «попечению».
Тогда же по распоряжению императора Н.Н. Новосильцев в обстановке глубокой тайны в Варшаве приступил к разработке проекта российской конституции. К 1820 году этот документ, получивший название «Уставная грамота Российской империи», был готов. Конституция Н.Н. Новосильцева содержала ряд весьма прогрессивных положений: объявлялись равенство всех перед законом и неприкосновенность личности; декларировались свобода слова и печати, свобода вероисповеданий и право частной собственности; предусматривалось создание двухпалатного парламента с превращением Сената в верхнюю палату (для издания императором любого закона требовалось согласие парламента); предусматривалась перестройка административного устройства России на федеративной основе. Однако «Уставная грамота» была достаточно консервативным документом: источником власти признавался не народ, а император, лишь он обладал правом законодательной инициативы; политические и гражданские права распространились только на христиан; декларацию свободы совести сопровождала оговорка о приоритетном положении православия; в документе ни слова не было сказано о крепостном праве и положении крепостных крестьян.
Несмотря на завершение разработки конституции и подготовку проектов манифестов о ее введении, ни один из этих документов не был обнародован при жизни Александра I. Причины отказа от конституционной реформы многие историки видят в отсутствии поддержки со стороны дворянства. В этих условиях император не решился на насильственный вариант реформ. Отказ от реформ неизбежно привел к повороту внутриполитического курса в сторону консервации основ самодержавия и крепостничества.
Николай I продолжил начатый Александром I консервативный курс, направленный на усиление централизации самодержавной власти. Важнейшим органом власти становилась собственная его императорского величества канцелярия, в ведении которой были сосредоточены наиболее значимые направления деятельности государства. Одной из первых своих задач Николай I считал усиление карательного аппарата, что привело к созданию в 1826 году третьего отделения императорской канцелярии, выполнявшей функции тайной полицией. Особенностью царствования Николая I были бюрократизация и милитаризация общества. Следствием увеличения размеров бюрократического аппарата был чрезмерный рост управленческого централизма, порождавший громадную формальную переписку и волокиту. На многие руководящие посты назначались военные.
Реальные результаты государственного управления первой половины XIX века были неутешительны:
1. Попытки изменения государственного строя путем разделения властей и установление конституционной монархии потерпели полный провал вследствие консервативной позиции дворянских кругов и высшей бюрократии.
2. В условиях сохранения самодержавия и крепостного права, тормозивших развитие России, мероприятия правительства не могли кардинально улучшить ситуацию, зачастую извращались и приводили к ухудшению положения населения страны.
3. Усиление централизма, бюрократизация и милитаризация государственного аппарата, его чрезмерный рост в условиях отсутствия эффективных средств контроля со стороны общества (таких, как разделение властей и демократические институты) вели к усилению роли профессионального чиновничества, превратившегося в особую корпорацию, интересы которой не совпадали с нуждами общества.
4. В России нарастали кризисные явления, для преодоления которых требовалось проведение глубоких структурных реформ.
Реформирование государственного строя при Александре II. К середине XIX века явственно проявилось отставание России от передовых капиталистических государств. Со вступлением Александра II на престол во всех слоях русского общества пробудились надежды на перемены, поскольку крах николаевской системы управления государством и необходимость реформ стали очевидны.
Отмена крепостного права. Главной реформой явилась отмена крепостного права. 19 февраля 1861 года Александр II подписал Манифест и Положения, получившие силу закона и объявившие отмену крепостного права в России. 5 марта 1861 года, помимо Манифеста, были опубликованы Общие положения, Местные положения и Дополнительные правила, содержащие условия и порядок освобождения крестьян. Для проведения реформы в жизнь была создана система органов (Главный комитет об устройстве сельского состояния, губернское по крестьянским делам присутствие и мировые посредники – низшее звено системы), на которые возлагались обязанности защищать интересы как помещиков, так и крестьян, составление и введение в действие уставных грамот – юридического документа, содержащего условия выхода крестьян из крепостной зависимости. Реформа 1861 года была сложным компромиссом между государством и всем обществом, между двумя основными сословиями (помещиками и крестьянами). Естественным продолжением отмены крепостного права в России была земская, городская, судебная, военная и другие реформы. Их основная цель – привести государственный строй и административное управление в соответствие с новой социальной структурой, в которой многомиллионное крестьянство получило личную свободу. Они стали продуктом стремления «либеральной бюрократии» продолжить модернизацию государственного управления.
Реорганизация местного управления. После отмены крепостного права возникла необходимость изменения местного управления. В 1864 году была проведена земская реформа. В губерниях и уездах создавались земские учреждения (земства). Это были выборные органы из представителей всех сословий. Высокий имущественный ценз обеспечивал преобладание в них помещиков. Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения: устройство и содержание путей сообщения, земских школ и больниц, забота о торговле и промышленности. Предметами компетенции земских учреждений были: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земскими имуществами и капиталами; устройство и поддержание местных путей сообщения; «меры обеспечения народного продовольствия»; «попечение о развитии местной торговли и промышленности»; дела благотворительности; взаимное земское страхование имуществ от огня; «попечение» о построении церквей и школ; меры по охране скота от эпизоотии и растений от вредителей; содействие воинским и гражданским властям в их местных мероприятиях; представления правительству сведений и ходатайств о местных пользах и нуждах. Земские учреждения по положению 1864 г. были введены в 33 губерниях европейской России (их не было на окраинах государства). Впоследствии на первое место в работе земских учреждений выдвинулись заботы о народном образовании и организация медицинской помощи населению. Народное образование и земская медицина на рубеже XIX и XX вв. составляли главные расходные статьи земских бюджетов. В XX в. стала быстро развиваться агрономическая помощь населению, и земский агроном стал рядом с народным учителем и земским врачом. Земства находились под контролем центральной и местной властей, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания. Несмотря на это, земства сыграли особую роль в развитии образования и здравоохранения. Кроме того, они стали центром формирования либеральной дворянской и буржуазной оппозиции.
Следующим шагом была городская реформа. «Городовое положение» 1870 года создало в городах всесословные органы – городские думы. Они занимались вопросами благоустройства города, попечением о торговле, обеспечивали просветительские и попечительские нужды. В городских думах, в связи с высоким имущественным избирательным цензом, главенствующая роль принадлежала крупной буржуазии. Все жители, платившие городские налоги, разделялись (по «прусской системе») на три класса соответственно сумме платимых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных (таким образом, голос небольшой группы богатых плательщиков, избиравших из городских гласных, равнялся голосу нескольких сот средних плательщиков и нескольких тысяч мелких). Гласные городской думы избирали из своей среды городского голову и членов городской управы. Компетенция органов самоуправления в городах соответствовала компетенции земских учреждений в сельских местностях. Как и земства, они находились под строгим контролем правительственной администрации.
Судебная система. «Новые судебные уставы» 1864 года вводили в России принципиально новую систему судопроизводства. Они предусматривали всесословность судопроизводства, его независимость от администрации, несменяемость судей, гласность и состязательность судебного процесса. Вопрос о виновности обвиняемого решался присяжными заседателями. Была строго разграничена компетенция разных судебных инстанций. Мелкие гражданские дела разбирались в мировом суде, уголовные и тяжкие – в окружном. Особо важные государственные и политические преступления рассматривались в судебной палате. Высшей судебной инстанцией стал Сенат. Созданная система отражала самые прогрессивные тенденции в мировой судебной практике. Однако, проведя реформу, правительство оставило множество лазеек для вмешательства в судопроизводство. Некоторые принципы лишь декларировались. Например, крестьяне еще долго подлежали своему сословному суду. Для политических процессов создавались особые суды, в ходе заседания которых часто нарушался принцип гласности.
Реформирование военной системы. Поражение в Крымской войне показало, что российская регулярная армия, основанная на рекрутском наборе, не может противостоять более современным европейским. Необходимо было создать армию, обладающую обученным запасом личного состава, современным оружием и хорошо подготовленными офицерскими кадрами. Ключевым элементом реформы стал закон 1874 года всесословной воинской повинности мужчин, достигших 20 лет. Срок действительной службы устанавливался в сухопутных войсках – 6 лет, на флоте – до 7 лет. Сроки действительной службы в значительной степени сокращались в зависимости от образовательного ценза. Лица, имевшие высшее образование служили всего полгода. В 60-х годах началось перевооружение армии: замена гладкоствольного оружия нарезным, введение системы стальных артиллерийских орудий, улучшение конного парка. Особое значение имело ускоренное развитие военного парового флота. Для подготовки офицерских кадров создавались военные гимназии, специализированные юнкерские училища и академии – Генерального штаба, Артиллерийская, Инженерная и другие. Улучшилась система управления вооруженными силами. Все это позволило сократить численность армии в мирное время и вместе с тем поднять ее боеспособность.
Реформа системы образования. Реформа системы образования значительно расширила сеть учебных заведений и количество обучавшихся в них. В образовании было установлено три ступени. Первую ступень составили начальные школы различных типов: государственные, земские, церковно-приходские и воскресные со сроком обучения 3 года. Там обучали чтению, письму, арифметике, Закону Божьему. Второй ступенью были гимназии – классические (с упором на гуманитарные науки и иностранные языки) и реальные (естественные науки и начальная техническая ориентация). Высшей ступенью в системе образования оставались университеты, право поступления в которые давало только окончание гимназии. По новому Университетскому уставу 1863 года им была возвращена прежняя автономия, совет университета имел право избирать ректора, назначать преподавателей, утверждать смету расходов, присуждать ученые степени, назначать стипендии студентам. Число обучавшихся студентов было увеличено.
Реформирование финансовой сферы. В середине XIX века начал впервые публиковаться государственный бюджет, была введена единая государственная касса, единственным распорядителем которой стало Министерство финансов. Вводился независимый от администрации государственный контроль (в губерниях – контрольные палаты) с целью пресечь казнокрадство. Создавался Государственный банк взамен убыточных Заемного и Коммерческого банков. Отменялась откупная система, была разрешена свободная продажа вина, табака и других товаров, на них вводились акцизные сборы. В налоговой политике обсуждался вопрос всесословного подоходного налогообложения, однако по ряду причин эта мера не была осуществлена.
Реформы 60-70-х годов были крупнейшим шагом в развитии России. Мало затронув высшие органы государственной власти, они, прежде всего, были направлены на реформирование системы местного управления. Александр II исходил из того, что монархия – лучшая и наиболее приемлемая для России форма правления. Только к концу своего правления император приходит к выводу о необходимости завершения реформ созданием представительного высшего органа страны и преобразованием системы центрального управления. Логическим продолжением реформ 60-70-х годов XIX века могло бы стать принятие умеренных конституционных предложений, разработанных министром внутренних дел М.Т. Лорис-Меликовым. Однако убийство народовольцами императора Александра II 1 марта 1881 года изменило общее направление правительственного курса.
Контрреформирование Александра III. В 1892 году была проведена городская контрреформа. В городах было ограничено избирательное право для несостоятельных слоев населения. Были лишены избирательных прав не только рабочие, но и все не имеющие недвижимой собственности: квартиронаниматели, приказчики, мелкие торговцы. Отстранялись от выборов и те, имущество которых оценивалось менее 3 тыс. рублей в столицах и 1-2 тыс. в губернских городах. В результате этого только один из ста горожан пользовался избирательным правом. Была расширена власть городского головы, который отныне считался состоящим на государственной службе. Были сокращены компетенции земств и усилен надзор за их решениями. В 1889 году был учрежден институт земских участковых начальников, которые заменили мировых посредников. Если мировые посредники и судьи избирались и были независимы от администрации, то земские начальники назначались администрацией, занимать эту должность могли только дворяне. В круг их обязанностей входили контроль за самоуправлением общин, рассмотрение судебных дел, изъятых из мирового суда, решение земельных, административных вопросов.
Государственная Дума первого, второго и третьего созыва. Народное представительство в России было учреждено манифестом и законом об учреждении Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 г. По этому первоначальному «учреждению» Госдума имела лишь законосовещательный характер; однако она должна была рассматривать не только предлагаемые правительством законопроекты, но и государственный бюджет, который таким образом ставился до известной степени под общественный контроль; законодательная инициатива Думы была ограничена правилом, согласно которому законопроект должен быть подписан не менее чем 30 членами Думы; Государственная Дума могла предъявлять запросы министрам, однако последние были ответственны только перед императором. В случае признания объяснений министра по предъявленному к нему запросу неудовлетворительными, Дума должна была представить свое заключение по этому поводу государю. Положение о выборах в Государственную Думу устанавливало выборы па основе классового и цензового представительства. Общее число выборщиков по всей России составляло: от крестьян – 42%, от землевладельцев – 31%, от горожан – 27%.
Манифестом 17 октября Государственной Думе были предоставлены законодательные права и обещано расширение избирательного права. Указом 11-го декабря круг избирателей в Государственную Думу был расширен почти до пределов всеобщего избирательного права (в городах избирательное право получили все квартиронаниматели; однако это избирательное право было весьма неравным по «удельному весу» голосов избирателей различных категорий). 20-го февраля 1906 г. вышло новое «Учреждение» Государственной Думы для приведения его в соответствие с принципами, установленными Манифестом 17-го октября. В тот же день было издано новое положение о Государственном Совете, который наделялся теми же правами, что и Дума; все законопроекты, принятые Думой, должны были поступать в Государственный Совет и лишь в случае принятия их Советом представлялись на утверждение императора. Преобразованный Государственный Совет состоял наполовину из членов по выбору и наполовину из членов по назначению императора (председатель назначался государем).
26 апреля 1906 г. (накануне созыва 1-й Государственной Думы) были опубликованы новые основные государственные законы, изменение которых могло последовать лишь по почину верховной власти. Согласно основным законам, верховное управление принадлежит императорской власти, тогда как законодательная власть осуществляется ею в единении с Государственною Думою и Государственным Советом. В случае, если во время перерыва сессий законодательных палат явится необходимость в принятии какой-нибудь экстренной меры, имеющей законодательный характер, она проводится императорским указом (в порядке «верховного управления») с тем, однако, что по открытии законодательной сессии (в течение двух месяцев со дня созыва Думы) эта мера должна быть внесена на одобрение Государственной Думы, иначе она автоматически прекращает свое действие (пресловутая ст. 87-я Основных законов)
Итоги государственных преобразований второй половины XIX-начала XX века. При Александре II были проведены значительные преобразования системы местного управления. Созданы были органы управления для крестьян, освобожденных от крепостной зависимости, земские всесословные учреждения на губернском и уездном уровнях, всесословные городские думы. Очень прогрессивной для своего времени оказалась судебная система. Военная система изменила принцип комплектования армии – рекрутская повинность была заменена всеобщей воинской повинностью. Верховная власть постепенно подходила к осознанию необходимости ограничения монархии. Таким образом, в стране зарождались элементы правового государства и гражданского общества. Контрреформы, осуществленные Александром III, были шагом назад в государственно-политическом устройстве России. Это привело страну к взрывоопасной ситуации, требовавшего безотлагательного реформирования государственного управления и введения демократических свобод. Однако Николай II и его окружение не нашли достаточно эффективных мер перехода к парламентаризму, политические игры с Государственной Думой затянулись. За первой революцией последовала вторая, приведшая к отречению императора от власти, к смене формы государственного устройства.