Лекция Тема. История государственного управления России как самостоятельная учебная
| Вид материала | Лекция |
- Конспект лекций н. О. Воскресенская Москва 2008 Оглавление: Лекция Введение в дисциплину, 567.5kb.
- Лекционный курс «Психология управления» тема Психология управления как самостоятельная, 2704.25kb.
- М. В. Калмыкова история государственного управления в россии, 1027.93kb.
- Тезисы ожидаемого содержания докладов на семинаре «Проблемы государственного управления, 124.27kb.
- Программа курса «История государственного управления в России», 663.52kb.
- Учебная программа курса Список литературы 8 Тематика и планы семинарских занятий, 527.3kb.
- История развития менеджмента и теории управления образованием, 265.3kb.
- Целевые программы как объект государственного управления. Содержание и основные направления, 48.95kb.
- Самостоятельная работа высшая форма учебной деятельности Самостоятельная работа как, 3908.3kb.
- Учебная программа курса Министерство образования Российской Федерации Владивостокский, 176.35kb.
Лекция 1.
Тема. История государственного управления России – как самостоятельная учебная дисциплина.
Понятие государственного управления.
Государственное управление обычно употребляется в широком и узком значениях. В широком смысле:
Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
В более узком значении это понятие сводится исключительно к деятельности исполнительных (административных) органов государства.
Методологические основы изучения курса
Методология – это наука о методах, учение о принципах и способах познания, это форма изучения предмета, использование определенных подходов и концепций при характеристике государственного управления.
Обычно выделяют несколько подходов и концепций в изучении госуправления в России:
-историко-материалистическая концепция. Для нее характерно рассмотрение эволюции (развития) государства через материально-производственную основу, социально-экономическую структуру и природную среду существования. Не только приверженцы материалистической концепции истории обращали на это внимание, но и такие ученые как Ключевский, который отмечал хозяйственно-экономическую жизнь как ведущий фактор в истории. Бердяев писал о роли территории в создании централизованного управления в России.
Однако социально-экономические и производственные факторы влияли на русскую систему госуправления вместе с такими факторами как ценности, религия, культура, геополитика.
-политико-социологический методологический аспект изучения. Его суть в изучении истории государственного управления через сформировавшиеся понятия: государства, его функций, взаимоотношения государства и общества. В историческом изучении госуправления России – это особенно важно, т.к. оно имело многие специфические черты. Например, постоянное слияние власти и управления, подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти.
-управленческий методологический аспект. Он предполагает использование положений теории управления. Например, рассмотрение изменения содержания госуправления на различных исторических этапах, расширение его функций.
-системный подход. Государственное управление – это система, имеющая свою структуру, уровни, функции и т.д. Кроме того, с точки зрения системного подхода, государственное управление является одним из элементов общественной и государственной систем в целом, к которым в частности относятся: традиции, менталитет, форма государственного устройства, политический режим, политическая культура, и т.д. История госуправления России – это, в определенной степени, формирование и развитие качественно различных типов систем управления.
-институциональный подход. Изучения развития госуправления посредством изучения отдельных институтов, их роли в тот или иной период, функций и взаимодействия.
Методы изучения курса. Сравнительно-исторический метод; ретроспективный метод, системного анализа; историко-генетический метод; метод ивент-анализа, контент-анализа и другие.
Лекция 2
Тема: Система управления на начальном этапе формирования русской государственности
Основные черты управления в предгосударственный период. VII-IX вв. развивается процесс объединения славянских племен. Данный процесс имел трехзвенную модель: племя союз племен суперсоюз (союз союзов). Постепенный переход от родоплеменной к территориальной форме общественной организации. Система управления таких союзов носила черты т.н. военной демократии (политический режим).
Высший орган - народное собрание свободных общинников – вече. К верховным органам относились – вожди с племенными дружинами, старейшины. Князь был лишь представителем верхушки родоплеменного строя, а не носитель государственной публичной власти. Князь и его дружина выполняли в основном военные обязанности. Однако они выполняли судебные и сакральные функции, представляя уже не отдельный род и племя.
Внутриплеменные управленческие функции сосредоточивались у племенного вече и родоплеменной знати.
Возникновение древнерусского государства.
Возникновение государства – это закономерный этап в развитии общества, который обусловлен различными факторами. На процесс образования древнерусского государства повлиял ряд следующих основных факторов:
-географический, связанный с отсутствием серьезных естественных преград на территории Восточно-европейской равнины, что предполагало некое единение населявших ее племен;
-геополитический, который тесно связан с географическим и сводившийся к постоянному натиску кочевников;
-социально-психологический фактор являлся показателем изменения отношений внутри рода, племени, которые становятся более разнообразными и уже не соответствуют исключительно общинным интересам;
-экономический фактор, проявлявшийся в совершенствовании орудий труда, следствием которых становится рост производительности и появление излишек, а также в развитие торговых связей (прежде всего транзитной торговли знаменитый путь «Из варяг в греки»).
В VIII-IX вв. формирования двух крупных общеплеменных союзов в Киеве и Новгороде. 882 г. Объединение Олегом Киева и Новгорода.
Лекция 3
Тема: Государственное управление в период раннефеодальной монархии, раздробленности и монгольского ига
Первоначально два процесса: формирование княжеско-дружинной системы управления и складывание великокняжеского политического режима.
Княжеско-дружинная система
Структура управления. Князь---дружина (младшая и старшая) ---совет при князе ---- вече.
Представителями князя на местах являлись посадники (наместники) в городах, и волостели – в сельской местности. Система кормлений.
Великий князь киевский
Старшая дружина
Младшая дружина
Вече
Съезд князей
Местные (удельные) князья
Посадники, волостели
Местная дружина
Великокняжеский политический режим.
Постепенная ликвидация института местных княжений. Замена родственниками. Первоначально местные князья зависели от великого князя в форме уплаты дани и участия в военных кампаниях. Системность во взаимодействии киевского князя и местной администрации придала административно-налоговая реформа княгини Ольги в 945 г., которая установила размеры дани и определила пункты ее сбора. К концу Х века замена князей на местах сыновьями и родственниками великого князя.
Принятие христианства как религиозного обоснования власти великого князя.
Государственная собственность на землю. Феодалы в городах.
Процессы децентрализации. Установление в княжествах самостоятельных династий. Неупорядоченность передачи великокняжеской власти. 70-е годы XI века возникновение такой формы управления как снемы (съезды князей). Важнейшие вопросы. По форме государственного устройства Киевская Русь окончательно становиться конфедерацией.
Эволюция княжеско-дружинной системы управления. Кормление (старшие дружинники, бояре) – получение вотчин. Дворцово-вотчинная система управления. Два центра управления – княжеский дворец и боярская вотчина. Вече в городах как высший орган государственного управления.
Общинное самоуправление. Сословный характер. Сход – принятие решений по вопросам подати и повинностей, выборы старосты. Совещательные, избирательные функции. Староста – главное должностное лицо - исполнительные функции – осуществление сбора податей, распределение повинностей, раздача участков новым поселенцам, выдача льгот, представлял и отстаивал интересы общины в суде. Постепенное подчинение общин государству или отдельным вотчинникам.
Лекция 4
Тема. Государственное управление в период феодальной раздробленности и ордынского ига
Модели управления в русских княжествах в период феодальной раздробленности. Обычно принято выделять три доминирующие модели управления.
Галицко-Волынское княжество. Княжеский домен значительно уступал боярскому землевладению. Это отразилось на модели управления. Князь обладал административными, военными, законодательными и судебными полномочиями. Однако высшим органом княжества был Совет бояр. Причем совет созывался по инициативе бояр, а не князя. Совет не имел правового регулирования. Он фактически контролировал государственный аппарат управления.
Владимиро-Суздальское княжество. Великокняжеский политический режим. Роль вече и боярства со временем стали второстепенными.
Новгород и Псков. Вся административная система была выборной.
По форме правления – феодально-аристократические республики.
Высшим органом – Общегородское Вече.
Совет господ – властная элита (300 чел.). Интересы боярства, церкви и крупных неродовитых земельных собственников и купцов. Во главе стоял архиепископ. Он также ведал казной, дипломатией, авторитет его использовался для успокоения волнений.
Посадник – высшее должностное лицо. Руководил работой вече, суда и т.д. Право контролировать решения князя. К началу 14 века формируется коллегия посадников в количестве 6 человек, из числа которых вече ежегодно избирало главного – «степенного»посадника.
Тысяцкий – второе лицо в администрации. Судебно-полицейские функции.
Управление в период монголо-татарского ига.
Попытки установления монгольской административной система на юге Руси в середине XIII века. Северо-Восток признал Орду сюзереном. Ярослав Всеволодович получил ярлык от Батыя. Русь сохранила автономию. Русь определялась как особый улус. Отношения сюзерен-вассал. Право высшего суда над русскими князьями. Ярлык. Ярлыки выдавались не только князьям, но и митрополитам – свобода от всех податей. Политико-экономический характер управления русскими землями со стороны Золотой Орды.
В
еликий князь Удельные князья Бояре служилые люди мелкие вотчинникиВ XIII-XIV вв. закладываются основы будущей системы высшего и центрального управления Московским государством. Великий и удельный князья опирались на Совет из Бояр (Боярская Дума). В нее входили т.н. введенные бояре (постоянные княжеские советники) и т.н. «путные» бояре, которые с помощью дъяков и подъячих руководили по поручению князя отдельными отраслями княжеского дворцового хозяйства. Таким образом, Совет при князе начинает выполнять две различных функции: совещательную и исполнительную.
Лекция 5
Тема 2. Образование единого московского государства. Эволюция дворцово-вотчинной системы управления
Причины и условия возвышения Москвы:
-географическое положение. Находилась на перекрестке важных дорог, что позволяло Москве богатеть на транзитной торговле.
-удаленность от внешних врагов;
-гибкая и грамотная политика московских князей.
-здесь дольше всего действовали нормы Русской Правды.
В течение 14-16 вв. происходит присоединение русских земель к Москве и начинается активное сопротивление власти Золотой орды.
Высшие институты госуправления.
В процессе объединения русских земель вокруг Москвы в системе управления Великим княжеством Московским происходят значительные перемены. Изменяется статус великого князя. Он постепенно превращается в главу государства. Особенно проявились эти черты при Иване III. Появляется идеологическое обоснование власти московских царей – родословная их начинает вестись от римского императора Августа.
После борьбы боярских группировок в период малолетства Ивана IV, прежде всего происходит усиление формальных признаков власти государя, которые нашли отражение в специальном обряде венчания на царство, состоявшемся 16 января 1547 г. Происходит т.н. божественная легитимация власти царя.
Тем не менее, это не была неограниченная монархия. Важное место в системе госуправления занимала Боярская Дума, которая эволюционировала из Совета при князе.
В середине XVI в. – появление Земских соборов как сословно-представительных органов власти и управления государством. Наиболее общий состав собора имел следующую организационную структуру: Боярская Дума, Освященный Собор (высшее духовенство), представители «земли» (служилые люди, посадские, впоследствии государственные крестьяне).
Центральное звено управления.
Из т.н. «путей» (их получали дворцовые слуги, которые осуществляли заведование доходами с определенной местности, выполнение административных и судебных функций (путные бояре)) постепенно формируются институты приказов. В начале 16 в. в стране функционировало не менее 10 приказов. К сер 16 века возникают постоянно действующие приказы. Приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Были общегосударственные приказы: Казенный, Разрядный (ведал служилыми людьми), Посольский и др. Создавались и территориальные приказы для управления на присоединенных территориях. Например, приказ Казанского дворца. Характерной чертой приказов – было совмещение судебных, административных и финансовых функций. Однако в целом приказная система способствовала дальнейшей централизации управления страны.
Местное управление.
Ликвидация кормлений. Власть наместников и волостелей заменялась выборными губными и земскими учреждениями. Начинают проводиться т.н. губная (30-е гг. 16 в.) и земская реформы (1555-56 гг.). Губные учреждения осуществляли административные и судебные функции на местах. Земские учреждения занимались сбором казенных податей, надзором за исполнением повинностей.
Лекция 6
Тема. Восстановление и развитие системы государственного управления в 17 веке
В целом для XVII века характерно усиление централизованного управления. Этому способствовали частые бунты, восстановление экономики, расширение территории.
Высшие органы власти.
В XVII веке окончательно складывается самодержавие. Однако изначально сохраняется значение боярской думы как высшего совета при царе. Функции ее не были четко определены.
В первой половине XVII века возросла роль и компетенция земских соборов. В них участвовали царь, боярская дума, церковный собор. Представительство групп населения в них было по призыву (без выбора) и по выбору. Сословия делились на разряды, разряды на статьи. Но самостоятельного значения эти соборы не имели. Поэтому не было и классической сословно-представительской монархии западного образца. С середины XVII века постепенное прекращение соборов (1653 г.).
Центральное управление. Развитие приказной системы управления.
Восстанавливается приказная система. В первой половине создаются налоговые приказы. Создаются специальные приказы. Посольский приказ – дипломатия, Ямской обеспечивал государственную почтовую связь и т.д. В середине XVII века был создан приказ Тайных дел – ведал царской и государственной безопасностью. Существовали и временные приказы. Характерной чертой второй половины XVII века – политика централизации приказов.
Местное управление
Также идет процесс централизации. С XVII века местное управление стало осуществляться воеводами из центра, которым подчинялись губные и земские учреждения. Воеводы со второй половины 17 в. имели права вмешиваться в сферу деятельности губных и земских учреждений (изб).
В XVII века основной административной единицей становятся уезды, которые делились на станы и волости. Воевода подчинялся приказу, в ведении которого находился город с уездом. Приказно-воеводческое управление.
Управление присоединенными территориями
Формировались крупные территориально-административные округа – разряды. Воеводы этих разрядов контролировали деятельность воевод небольших городов. Тобольск, Томский разряд, Енисейский, Якутский разряды. Главной функцией воевод – сбор дани пушниной – ясака.
Лекция 7.
Тема. Преобразования в системе государственного управления в первой половине XVIII века.
Реформы Петра I в управлении государством.
Установление абсолютизма. Отличие российской модели от Западной Европы:
-возникновение в условиях господства феодально-крепостнических отношений; -в России опорой абсолютизма являлось крепостническое дворянство и служилое сословие (в Европе – союз дворянства с городами).
Высшие и центральные органы. Замена Боярской Думы на Сенат. Замена приказной системы на коллежскую. Функциональный принцип отраслевого управления, единообразная структура и делопроизводство коллегий.
Создание бюрократического аппарата управления. 1722 г. «Табель о рангах», законодательный акт, регулирующий государственную службу. Распространение этого положения на военную, гражданскую и придворную службу.
Местный уровень. Два основных направления: административно-территориальное деление страны (губернская реформа); создание местных органов управления.
Проведение двух городских реформ 1699 и 1720 гг. Утверждение магистратов. Функции магистратов: сбор налогов; обеспечение безопасности города; различные социальные функции (пожарная безопасность, школы, медицина и т.д.). Общее подчинение магистратов, кроме губернаторов и воевод, Главному магистрату.
Государственное управление в период политической нестабильности (дворцовых переворотов). Изменения в системе высших звеньев управления. Вместо Сената в 1726 г. Верховный тайный совет. Сенат снижается до уровня коллегии. В 1731 г. вводится контрольный орган над Сенатом Кабинет министров. Восстановление былой компетенции Сената в 1741 г. при Елизавете.
Появление т.н. «чрезвычайных совещаний» высших сановников – «конференции». 1756 г. «Конференция» при высочайшем дворе – высший чрезвычайный орган.
Местное управление. Проведение областной контрреформы (конец 20-х гг. XVIII века). Ликвидация городских и главного магистрата. Восстановление в 40-е гг. при Елизавете.
Лекция 8
Тема: Государственное управление в период
«просвещенного абсолютизма» (вторая половина XVIII века)
Условия реформирования государственного управления во второй половине XVIII века:
-налоговый гнет податных слоев населения;
-социальные противоречия (восстания)
-фаворитизм
-сохранение и усиление сословности общества (в отличие от Западной Европы, где шел процесс стирания сословных различий).
Раскол в обществе – правящая европеизированная элита и народ.
Реформы системы высших и центральных уровней управления государством.
Реорганизация Сената. Его разделили на 6 департаментов. 4 в Питербурге, 2 в Москве. 1 – государственные и политические дела; 2 – судебные. 3,4 – от управления окраинами до культуры. 5 и 6 в Москве – дублировали 1 и 2.
Сенат лишился законодательной инициативы. Она перешла фактически к императрице. Постепенно функции Сената свелись к судебным.
Были созданы отраслевые экспедиции Сената, которым передавались функции некоторых коллегий и канцелярий. Особая роль Тайная экспедиция. Статус самостоятельного учреждения. Усиление через данную структуру полицейской регламентации госуправления.
Составление нового уложения. Сословно-представительское учреждение. Депутаты доставляли наказы от всех сословий, не было только от крепостных. Разногласия. Удалось выяснить настроения общества. 1768 г. роспуск под предлогом войны с Турцией. Но материалы были частично использованы для проведения реформ госаппарата.
1763 г. создается личная канцелярия (затем собственная его императорского величества канцелярия). Аппарат статс-секретарей. Впоследствии становится высшим органом госуправления. Через нее императрица осуществляла непосредственное администрирование.
Коллежская система.
Упразднение большинства коллегий, функции передавались местным учреждениям. Попытки децентрализации на местном уровне.
Преобразования в сфере губернского и городского управления
Губернская реформа. Вместо 23 стало 50. Во главе губернатор, назначался монархом из столицы. Губернское правление. Ему подчинялись суды и местная полиция. Система сословных судов. Приказ общественного призрения.
Институт императорского наместничества.
Около половины чиновничьих должностей в губернии и уезде были выборными, их выбирали дворяне.
Городская реформа.
С 1775 г. город как самостоятельная административная единица. Городской магистрат – основное учреждение, избирался купечеством и мещанством (ремесленники, мелкие торговцы, домовладельцы). Во главе – городской голова. Полицейские функции – городничий, назначался Сенатом из дворян.
1785 г. Грамота на права и выгоды городам Российской империи. Установлена система сословного самоуправления. Все городские жители делились на 6 разрядов.
Система самоуправления: общая градская, шестигласная дума, собрание градского общества.
Государственная служба.
Внимание стало уделяться образовательному уровню служащих. Законами 1731, 1747 и 1757 гг. – лица, окончившие курс наук в военных или гражданских заведениях, могли начинать службу с более высоких чинов. В конце 50-х годов 18 века 20% чиновников окончили различные иностранные и российские заведения.
Лекция 9
Тема. Государственное управление в первой половине XIX
В первой половине XIX века Россия по форме правления была абсолютной монархией. Условия, определявшие госуправление:
-Социально-экономические. Развитие промышленности, начало т.н. промышленного переворота (переход от мануфактуры к фабрике). Крепостнические пережитки. Опорой самодержавия продолжало оставаться дворянство, но начинается поддержка нарождающейся буржуазии.
-Политические условия. Больше внешнеполитические. Постоянные войны (Франция, Турция, Кавказ с 1816 по 1864 гг.).
-Развитие культуры. Открытие университетов, институтов, рост национального самосознания. Влияние европейских прогрессивных идей на Россию (декабристы).
Все это приводило к противоречиям между качеством управления и социально-экономическим, политическим культурным развитием общества.
Требовалась радикальная реорганизация системы управления в целом.
Столкновение консервативных и либеральных течений. Появление проектов.
1809 г. проект Сперанского «Введение к Уложению государственных законов». Проект конституции Новосильцева (1820 г.) – Государственная уставная грамота.
Органы высшего государственного управления.
Государственный совет был образован по плану М.М. Сперанского 1 января 1810 г. Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.
Структура Госсовета. Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии.
В начале XIX в. Сенат подвергся реорганизации, он окончательно превратился в высший судебный и контрольный орган империи.
Собственная его императорского величества (Е.И.В.) канцелярия. Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию. Исполнительным органом Третьего отделения являлся корпус жандармов.
Высшие комитеты. Фактически высшие комитеты – это совещание монарха с представителями высшей бюрократии для решения конкретного вопроса.
Изменения в системе центральных органов государственного управления. Министерская реформа. Манифест 8 сентября 1802 г. о учреждении министерств. Замена коллегий министерствами. Структура министерств. Основными структурными подразделениями министерства являлись департаменты. Они делились на отделения, а отделения на столы (отделы). В основу организации был положен также принцип единоначалия. К середине XIX века – 9 министерств и 3 Главных Управления.
Региональное и местное управление в первой половине XIX века.
При Александре I в 1837 г. наместничество было упразднено для регионов центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставалось только на вновь присоединенных и слабо освоенных территориях, а также там, где могла возникнуть реальная угроза нестабильности (Дальний Восток, Туркестан, Кавказ, Великое княжество Финляндское).
Продолжался процесс полицеизации местного управления. В 1837 г. уезды были разделены на полицейские станы. Губернатор назначал становой пристав, который осуществлял функции охраны порядка с помощью избранных крестьянскими сходами сотскими и десятскими.
В 1838 г. происходит реорганизация крестьянского самоуправления. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление волостная расправа. Это позволило более четко дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. В каждом большом казенном селении создавалось т.н. сельское общество.
Лекция 10
Тема: Государственное управление России в период реформ и контрреформ (вторая половина XIX века.)
Наиболее важное влияние на систему государственного управления России оказали (кроме отмены крепостного права) – земская, городская и судебная реформы. Так, в частности, земская и городская реформы привели к созданию всесословных органов местного самоуправления: в губерниях и уездах были созданы - земские учреждений, в городах – думы и управы.
Судебная реформа – независимость и отделение суда от администрации; равенство всех перед судом; введение институтов присяжных заседателей и присяжных поверенных (адвокатов); установление прокурорского надзора.
Новые формы местного самоуправления: их развитие и ограничения.
В 1864 г. проведена земская реформа. В губерниях, уездах и городах создаются всесословные органы местного самоуправления (собрания). Земские учреждения формировались путем многоступенчатых выборов. Имущественный и сословный цензы.
На уровне уезда - уездное земское собрание – распорядительный орган местного самоуправления (председатель – предводитель местного дворянства). Исполнительным органом – была уездная земская управа. На уездных земских собраниях избирались гласные, т.е. депутаты губернского земского собрания.
На уровне губернии – губернское земское собрание (с председателем), исполнительный орган – губернская земская управа. Интересно, что председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской – министр внутренних дел.
Компетенция земств. Хозяйственные и социальные вопросы местного значения (школы, больницы, приюты и т.д.). Политических функций не имели. Земства не финансировались центральной властью. Медленное внедрение институтов земской власти – в 33 европейских губерниях за 15 лет.
Ограничения системы земств. В целом с 80-х гг. период контрреформ. В 1881 г. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия».
Негативные черты земских органов управления:
-не было стройной вертикали земств – в волостях не вводились земские учреждения – боязнь демократизации самого большого многочисленного слоя страны, возмущенного половинчатыми реформами.
-контроль со стороны губернаторов – царских наместников.
Роль земств, тем не менее, в хозяйственной, социальной сфере жизни населения была велика.
Городская реформа. Городовое положение 1870 г. Вводится общественное городское управление, основанное на многосословности. Более четко определяются его права, механизм выборов, функции, обязанности и т.д.
В городах создавались городская дума и управа. Дума избирала городского голову и управу – исполнительный орган. Городское общественное управление также находилось на полном самофинансировании.
Ограничения. Новое городовое положение 1892 г. Были отменены избирательные городские собрания, усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей торгово-промышленного капитала.
Изменения в системе высшего и центрального механизма управления.
Совет министров (возник в процессе подготовки реформ) – высший при императоре орган, под его председательством для решения государственных вопросов. В 1882 г. он прекратил свое существование.
Высшим органом суда и надзора оставался Сенат. Судебная реформа 1864 г. затронула и его функции и организацию. Стали издаваться судебные уставы для отдельных губерний, поэтому отпала необходимость в тех департаментах, которые были апелляционными инстанциями для них. К концу XIX в. остались только два аппеляционных департамента – по уголовным и гражданским делам, которые были затем объединены в Судебный департамент Сената.
Центральное управление. Министерства. Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу своего аппарата. Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Кроме департаментов создавались управления, комитеты, отделы и т.д. Реформы способствовали тому, что в заседаниях участвовали уже не только представители министерства, но и специалисты и представили других ведомств.
Лекция 11
Тема: Государственное управление в период политической
нестабильности и распада Российской Империи (начало ХХ века).
В рамках данного временного отрезка можно условно обозначить два периода:
1. Управление в период становления и развития думской монархии
Дума. Формирование (избирательный процесс) – компетенция – организационная структура и механизм функционирования – место в системе высшего звена
-избирательный процесс - не прямые, не всеобщие, не равные выборы.
-компетенция и полномочия – 18 февраля 1905 г. – манифест о намерении создать госдуму как совещательный орган. Манифест 17 октября – законодательные функции. 23 апреля 1906 г. Основные государственные законы. Никакой новый закон не может последовать без одобрения Госдумы.
-организационная структура и механизм функционирования. Фракционность, профильные и согласительные комиссии.
Реформа Госсовета. 20 февраля 1906 г. госсовет становиться второй платой российского парламента. Вводились 2 категории представителей Госсовета – это назначенные царем и выборные (50 на 50). Выбирались учреждениями представители: от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Избрание на 9 лет. Председатель и вице-председатель Госсовета назначались императором. Тем не менее, Госсовет был неким фильтром для императора.
Особые совещания. Чрезвычайные органы в условиях экономического кризиса, вызванного войной. Для координации работы отдельных министерств. Они становились высшими правительственными органами.
Совет министров. Раньше не был постоянным органом, т.е. не было как такового правительства. Теперь – это постоянно действующий высший правительственный орган – собирался на заседания 2-3 раза в неделю.
Местный уровень. 1905-1907 г. Меняется статус земств. Уездные земства получили право выбирать мировых судей, а губернские земские собрания – право выбора одного гласного в Государственный совет.
2. Реорганизация управления в условиях зарождения республиканско-демократических форм правления (февраль 1917-октябрь 1917 г.).
В ночь на 2 марта было образовано Временное правительство. До созыва Учредительного собрания осуществляло исполнительно-распорядительные функции. Полномочия его в целом не были определены – оно и стало фактически законодательным органом. 2 марта 1917 г. отречение Николая 2.
Высший и центральный уровень управления.
Новые министерства: министерства труда, государственного призрения.
Управление экономикой: создание специальных комитетов. Ликвидация корпуса жандармов, министерства императорского двора и канцелярия императора. Создание Главного управления общественной полиции (затем по делам милиции).
Юридическое совещание – для координации деятельности министерств, проект Конституции – президентская республика с двухпалатным парламентом.
1 сентября 1917 г. Россия объявлена республикой.
Местный уровень. Отмена институтов губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников. Их заменяют губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства, назначаемые из председателей управ городских голов.
Всеобщие, равные, тайные и прямые выборы. Земства на территории всей России. В крупных городах учреждаются районные городские думы и управы. Компетенция земских и городских учреждений – заведование милицией. Учреждение волостного земства.
Советы. Советы рабочих и солдатских депутатов. Исполкомы. Всероссийские Съезды. Крестьянские Советы (май) – сельские Советы – волостные съезды – уездные съезды – губернские съезды – Всероссийский съезд. Создание ревкомов после Корниловского мятежа.
Учредительное собрание. После октябрьского переворота 1917 г. Ленин объявил о создании Временного рабоче-крестьянского правительства. Большевики проиграли выборы. 50% эсеры (однако передача мандатов не левым эсерам, а правым). 25% - большевики. 5 января 1918 г. заседание учредительного собрания. Предложение большевиков принять Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа (Россия провозглашалась в ней республикой советов), декреты СНК. 6 января разгон Учредительного собрания.
Лекция 12
Тема: Становление советской системы госуправления (1917-1920 гг.).
В период гражданской войны и интервенции в становлении советской модели госуправления можно выделить два периода с точки зрения правовых основ, структуры и характера системы управления: временный и конституционный.
1. Временный период. Определенный идеологический плюрализм – наличие в структуре управлениях различных соцпартий и идейных течений. Начало процесса формирования чрезвычайных органов.
Высшие и центральные звенья.
Всероссийский Съезд Советов – ВЦИК – Совнарком (временное правительство до разгона Учредительного собрания 6 января 1918 г.) – малый совнарком – наркоматы.
Местный уровень. Советы с весьма разнообразными структурами и полномочиями. Не определен статус. Особенно это касалось городских советов. До марта 1918 г. – Наркомат по местному самоуправлению. Сосуществование с советами земских и городских органов местного самоуправления.
2. Конституционный период.
V Всероссийский Съезд Советов (4-10 июля 1918 г.). 10 июля Конституция – РСФСР. Форма госустройства – Национальная федерация. Процесс унификации системы Советов. Неравный и многоступенчатый избирательный процесс (только сельсоветы, горсоветы, советы фабрично-заводских поселков непосредственно избирались). С июля 1918 г. однопартийная система. Советы как демократическое прикрытие монопольной власти партийного аппарата.
Местный уровень. Принцип демократического централизма – все представительные органы независимо от административно-территориального уровня входят в систему государственной власти.
Процессы большевизации советов. Местные советы – классовые организации, объединяющие пролетарские и полупролетарские слои населения. Создание комитетов бедноты для изъятия излишек и отбора лояльных лиц в руководители сельских и волостных советов. В городах – комитеты городской бедноты или домовых комитетов бедноты.
- Наличие чрезвычайных органов. С середины 1918 г. революционные комитеты в прифронтовой полосе, на территории, освобожденной от контрреволюционных сил. Заменяли советы. Упразднение в 1920 г., в Сибири, на ДВ долее длительное их существование.
Формирования советского управленческого аппарата
-процессы отказа от профессионального аппарата управленцев.
-становление аппарата управленцев на базе партии большевиков. Партия как готовая основа для структур власти и управления.
-«орабочивание» советского госаппарата.
-процесс сращивания партийного и советского управленческих аппаратов.
-привлечение старого чиновничества.
-процессы разрастания госаппарата служащих, бесконтрольность, отсутствие правовых основ, злоупотребления, самоуправство. «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря 1922 г.
-зарождение номенклатуры. В противовес выборности в 1919 г. механизм назначений и перемещений из центра. Учетно-распределительный отдел ЦК РКП.
Лекция 13
Тема. Советское государственное управление в 20-30-е годы ХХ века. Административно-командная система.
В развитии системы государственного управления этого времени можно выделить несколько различных периодов.
1. 20-е – первая половина 30-х гг. Создание союза на равноправной основе с правом выхода. Конституция СССР 1924 г. Перенос системы и структуры органов управления РСФСР на органы союза и республик. Высший орган власти – Съезд Советов СССР (наделение исключительной компетенцией). Совет Народных Комиссаров (СНК) – правительство страны. Отраслевые органы управления – наркоматы.
2. Вторая половина 30-х.- 1941 гг. Условия изменений характера государственного управления СССР: индустриализация, напряженная внешнеполитическая обстановка, внутриполитические репрессии.
Конституция СССР 1936 г. Высшие законодательный орган – Верховный Совет СССР (республиканские Верховные Советы). Упразднение Съездов советов СССР. Производственный принцип избрания советских органов заменяется территориальным.
Центральные органы отраслевого управления. СНК уже не подотчетен высшему государственному органу (раньше съезд Советов, теперь Верховный Совет).
Специализация наркоматов. Увеличение союзных и союзно-республиканских наркоматов. Тенденции к централизации.
Установление административно-командной системы государственного управления. Ее основные черты сводятся к следующему: применение директивных методов управления; жесткая плановая экономика; соединение государственного и партийного аппаратов; широкое использование мер административного принуждения.
Формирование советской номенклатуры. Процесс формирования номенклатурных основ происходил в течение 20-30-х гг. Номенклатура – круг должностных лиц, назначаемых властями. Система иерархических списков должностей. Виды номенклатуры: партийная, ведомственная, региональная и т.д.
Лекция 14
Тема Государственное управление в период Великой Отечественной войны
Характер государственного управления. Милитаризация системы управления страной; единая система управления военной сферой и тылом; существование системы конституционных и чрезвычайных органов управления;
Система органов государственного управления.
Высшее звено управления страной.
Система чрезвычайных органов. Государственный комитет обороны (ГКО) – вся полнота военной и гражданской власти. Совет по эвакуации (впоследствии Управление по делам эвакуации). Комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии; комитет по разгрузке транзитных грузов и т.д.
Перестройка работы конституционных органов. Изменения порядка их работы. Определенное сокращение полномочий и обязательности их участия в важнейших вопросах военного времени.
Центральная система органов управления.
Изменения в военном управлении, управлении экономикой, правовой и культурной (идеологической) сферой.
Военное управление.
Ставка Верховного главнокомандования как высший военный орган. Преобразование военных округов Западных районов во фронты. Ставка подчинялась ГКО. Изменение статуса и функций Наркомата обороны (основное внимание уделялось подготовке резервов для армии, тыловому обеспечению, политической работе в войсках).
Управление экономикой.
Создание новых специализированных наркоматов. Возрастание роли НКВД в управлении оборонной промышленностью.
Судебная отрасль.
Создание чрезвычайных органов – военных трибуналов.
Духовная (идеологическая) сфера. Совет по делам религиозных культов.
Причины эффективности советского государственного управления в период Великой Отечественной войны:
-Историческая способность к ресурсной мобилизации. Мобилизационно-распределительные основы государственной системы.
-создание централизованных контрольных (или контрольно-репрессивных структур);
-сочетание жесткой централизации на верхних этажах управленческой вертикали и низовой децентрализации;
-отказ от традиционных бюрократических процедур (согласований);
-опыт индустриализации, коллективизации, создания административно-командной системы в целом.
Лекция 15
Тема. Основные тенденции развития государственного управления СССР во второй половине ХХ века (50-е – начало 90-х гг.)
Управление в период реформ второй половины 50-х – начале 60-х гг. ХХ века. Попытки децентрализации Н.С. Хрущева во второй половине 50-х – начале 60-х гг. Перестройка управления в системе КПСС с целью постоянной ротации ключевых постов. Введение территориально-производственного принципа партийных организаций. Развитие первичных партийных организаций.
Центральное звено управления.
Более регламентированное подчинение силовых ведомств Правительству СССР (Советом Министров). Установление прокурорского надзора.
Реформы в сфере управления экономикой. Частичная ликвидация министерской системы. Введение территориального принципа управления. Создание комплексных и коллегиальных органов управления в экономических районах (Советы народного хозяйства). Позитивные стороны: приближение руководства к местным условиям; комплексный подход к развитию районов; частичное сокращение управленческого аппарата. Негативные моменты реформы: нарушение единой технической отраслевой политики; падение уровня подготовки кадров; местный бюрократизм; нарушение функциональных принципов управления.
Система государственного управления СССР (сер. 60-х – сер 80-х гг.).
Усиление монополии КПСС в государственном управлении. Почти полная отмена принципа ротации партийных кадров. Расширение списка номенклатуры. Явления т.н. «кумовства» в государственном аппарате.
Изменения в функциях и полномочиях некоторых высших органов управления страной. Из ведения правительства (Совета Министров СССР) были изъяты вопросы культуры, образования, гуманитарных наук. Функции управления и контроля за этими сферами были переданы в компетенцию идеологического отдела ЦК КПСС.
Функции представительства страны за рубежом с начала 70-х гг. перешли к Генеральному секретарю ЦК КПСС (признания его де-факто главой СССР).
Центральное звено управления. Восстановление министерской системы управления. В середине 60-х гг. реформа Косыгина по стимулированию самостоятельности в управлении предприятиями. Элементы хозрасчета и самофинансирования. Однако идея общего руководства со стороны министерств не была реализована.
В 70-е гг. попытки оптимизации структуры управления экономикой. Установление вертикали: министерство – объединение – предприятие. Однако результатом становятся тенденции к дальнейшей бюрократизации и ведомственности.
Изменение системы управления в период преобразований (1985-1991 гг.).
Перестройка как попытка сохранить административно-командную систему, придав ей элементы демократических взаимодействий, не затрагивая коренных основ политического строя.
Изменение структуры высших органов государственной власти. Восстановление Съезда Советов народных депутатов как высшего законодательного органа государственной власти. Верховный Совет СССР как постоянно действующий парламент. Отмена руководящей роли КПСС (изменения в Конституцию).
В марте 1990 г. учреждение должности Президента СССР. Введение поста вице-президента СССР.
Создание Комитета конституционного надзора. Функции: контроль за соответствием всех правовых актов Конституции СССР.
Кризис и распад советской системы государственного управления.
Перераспределение управленческих полномочий в пользу союзных республик. Появление центробежных тенденций. Парад суверенитетов. 12 июня 1990 г. – «Декларация о государственном суверенитете России». Августовский путч 1991 г.
В сентябре 1991 г. процесс реорганизации органов государственного управления СССР. Создается Государственный Совет СССР – высший орган власти на переходный период. Для управления народным хозяйством создается Межреспубликанский экономический комитет.
8 декабря 1991 г. подписание тремя Президентами России, Украины и Белоруссии документов о прекращении существования СССР и создании СНГ.
Процесс формирования самостоятельной системы государственного управления Российской Федерации. Два периода: 1. Переходный период. С 1990 по 1993 гг. попытки приспособить новую структуру органов управления к Конституции РСФСР 1978 г. Президент как глава исполнительной власти. Съезд народных депутатов – высший законодательный орган. Попытки трансформировать местные советы в органы местного самоуправления. Закон РСФСР «О местном самоуправлении РСФСР» от 6 июня 1991 г. Борьба местных исполнительных органов с Советами. Противоречия и начало Конституционной реформы.
2. Конституционный период. Формирование системы государственного управления на основе Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.