Тема Введение в изучение курса Правоведение

Вид материала

Учебник

Подобный материал:

• Методические рекомендации по изучению курса «Правоведение», 307.61kb.
• Учебно-методический комплекс дисциплины Введение в литературоведение Специальность, 711.32kb.
• Методическое пособие для изучающих курс Курс «Введение в библеистику», 166.99kb.
• «Правоведение», 158.78kb.
• Структурно курс состоит из 15 тем: Тема Введение. Предмет, цели и задачи курса Тема, 140.87kb.
• Тема: Введение. Предмет, цель, задачи курса "Общее языкознание", 74.47kb.
• План работы введение: глава изучение института наследования: § Основные теоретические, 3729.5kb.
• Цвайгерт К., Кётц X. Ц 25 Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права:, 7658.24kb.
• Программа учебного курса проф. В. П. Яйленко. Введение. Задачи курса. Периодизация, 301.71kb.
• Темы контрольных работ. Методические указания по выполнению контрольной работы для, 588.45kb.

-518-

ствует о стремлении законодателя перенести центр тяжести и основную ответственность на представительный орган.

Однако следует помнить, что в случаях агрессии или непосредственной угрозы против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно Президент РФ объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедли­тельным сообщением об этом Совету Федерации и Государ­ственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокоманду­ющего Вооруженными Силами РФ о ведении военных дей­ствий. Следовательно, с юридической точки зрения надо различать войну и ведение военных действий, объявление войны и введение военного положения.

Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и Федеральном законе "Об обороне" (ч. 4 ст. 4). Оно ясно указывает на то, что военные действия со сторо­ны России могут начаться только в случаях агрессии против нее или непосредственной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных против нее. Следовательно, и объявление войны может последовать только в оборонитель­ных целях. Желая подчеркнуть только такой характер воз­можной для своего государства войны, в ряде государств (Италия, Венгрия) конституции закрепляют право не "объяв­ления войны", а право "объявлять состояние войны". Хотя в Конституции РФ такого термина нет, следует считать, что по смыслу ее формулировок речь идет как раз об этом. Обо­рона определяется как система политических, экономичес­ких, военных, социальных, правовых и иных мер по подго­товке к вооруженной защите и вооруженная защита страны в Федеральном законе "Об обороне".

Заключение мира всегда является результатом перего­воров, завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ве­дутся от имени Президента РФ. Однако договор о мире при­обретает полную юридическую силу только после того, как Государственная Дума примет федеральный закон, который подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, после чего должен быть направлен на подпись Президенту РФ.

Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает возможность введения военного положения Президентом РФ с незамедлительным сообщением об этом палатам Федераль­ного Собрания. Указывается также, что соответствующий указ Президента РФ входит в силу только после его утвер-

-519-

ждения Советом Федерации. Однако конкретное содержа­ние режима военного положения остается пока не раскры­тым, поскольку предусмотренный для этого Конституцией РФ федеральный конституционный закон не принят. Полно­мочия палат Федерального Собрания в области обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конститу­ции РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы веде­ния Российской Федерации, и, в частности, такие, как обо­рона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также определе­ние статуса и защита Государственной границы.

Федеральный закон "Об обороне" суммирует и в то же время существенно расширяет конституционные полномо­чия палат Федерального Собрания в области обороны. Совет Федерации в соответствии с этим Законом:

1) рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными закона­ми о федеральном бюджете;

2) рассматривает принятые Государственной Думой фе­деральные законы в области обороны;

3) утверждает указы Президента РФ о введении воен­ного положения и чрезвычайного положения на террито­рии Российской Федерации или в отдельных ее местнос­тях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, дру­гих войск, воинских формирований и органов с использова­нием вооружения к выполнению задач не по их предназна­чению;

4) решает вопрос о возможности использования Воору­женных Сил РФ за пределами территории Российской Фе­дерации.

Государственная Дума в соответствии с этим Законом:

1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;

2) принимает федеральные законы в области обороны.

Федеральный закон "Об обороне", следовательно, пре­доставляет Федеральному Собранию РФ фактически ничем не ограниченные полномочия принимать законы в области обороны.

Выше говорилось о конституционном полномочии Сове­та Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации. Однако в Конституции РФ дано лишь самое об­щее определение данного полномочия. Федеральный закон "О порядке предоставления Российской Федерацией воен-

-520-

ного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. конкретизирует это пол­номочие Совета Федерации, усиливая роль Федерального Собрания. Под поддержанием или восстановлением между­народного мира и безопасности законом понимаются опера­ции по поддержанию мира и другие меры, предпринимае­мые Советом Безопасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других случаев. Президент РФ может при­нять решение об участии в таких операциях после приня­тия Советом Федерации постановления о возможности ис­пользования Вооруженных Сил РФ за пределами террито­рии Российской Федерации и в соответствии с ратифициро­ванным международным договором или с федеральным за­коном. При этом предложение о ратификации международ­ного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федерации соответствующего постановления (ст. 10). Таким образом, Федеральное Собрание разделяет полномо­чия по участию Вооруженных Сил РФ в миротворческой деятельности с Президентом РФ.

Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности страны: статус и защита Государственной границы. Государ­ственная Дума вправе принимать федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке их рассматривает. Введение такой процедуры принятия фе­деральных законов о статусе и защите Государственной границы подчеркивает повышенную ответственность Феде­рального Собрания, и особенно Совета Федерации, в обес­печении данных вопросов государственной безопасности.

Важным правовым актом, регулирующим вопросы бе­зопасности, остается Закон РФ "О безопасности". В нем ука­зывается, что обеспечение безопасности личности, обще­ства и государства осуществляется на основе разграниче­ния полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Данный Закон предусматривал многие полномочия законодательного органа в области безопаснос­ти, однако после принятия в 1993 г. Конституции РФ эти полномочия пришли в противоречие с новой Конституци­ей, в связи с чем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. соответствующие статьи Закона были признаны ут­ратившими силу. В частности, федеральный законодатель­ный орган утратил право контроля за деятельностью по обеспечению безопасности страны.

-521-

Полномочия Федерального Собрания в области внеш­ней политики и международных отношений. Широкие пол­номочия Президента РФ в этой области, сформулирован­ные в ст. 86 Конституции РФ, и прежде всего осуществле­ние им руководства внешней политикой страны, существен­но сокращают возможности Федерального Собрания влиять на решение внешнеполитических вопросов. Однако значи­тельные полномочия в этой области, вытекающие из таких вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конститу­ции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оно все же имеет.

Государственная Дума, как сказано в ее Регламенте, рассматривает внешнеполитические вопросы по собствен­ной инициативе, или в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и коми­тетов палаты. Палата принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а так­же по вопросам международных отношений в целом. Ини­циатива внесения проектов обращений и заявлений Государ­ственной Думы может исходить от любых субъектов права законодательной инициативы.

Более существенным является ратификация Думой меж­дународных договоров Российской Федерации. Международ­ные договоры Российской Федерации, подлежащие ратифи­кации, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской, другими необходимыми документа­ми и материалами. Председатель Государственной Думы обя­зан известить депутатов палаты о поступившем на ратифи­кацию международном договоре, а Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке к его ратификации Государственной Думой и направляет до­говор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными материалами на заключение в соответ­ствующий комитет. Одновременно договор и проект федераль­ного закона о его ратификации направляются в Комитет по международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией. Решением Совета Государ­ственной Думы к участию в подготовке заключений по дого­вору привлекаются другие комитеты палаты. Эти комитеты могут запрашивать у соответствующих государственных ор­ганов дополнительную информацию, касающуюся представ-

-522-

ленного на ратификацию международного договора, привле­кать к оценке этой информации и текста международного до­говора независимых экспертов. Ответственный комитет ока­зывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в со­ответствии с их компетенцией, создает подготовительные комиссии. Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ра­тификации международного договора.

На заседании ответственного комитета о представлен­ном на ратификацию международном договоре заслушива­ется полномочный представитель Президента РФ в Государ­ственной Думе или уполномоченное Президентом РФ лицо. В обсуждении вопроса могут принимать участие приглашен­ные члены других комитетов, депутаты Государственной Думы, эксперты и иные лица.

По итогам обсуждения с учетом поступивших предло­жений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератифика­ции международного договора, предложения о необходимо­сти сопроводить ратификацию возможными декларациями, заявлениями или оговорками, допускаемыми международ­ным правом, поручениями, принимаемыми Государственной Думой протокольно. Заключение по вопросу о ратификации международного договора принимается большинством голо­сов от общего числа членов комитета.

Ответственный комитет направляет в Государственную Думу свое заключение и проект федерального закона о ра­тификации. В обязательном порядке в соответствии с компе­тенцией представляются заключения Комитета по между­народным делам, Комитета по делам Содружества Незави­симых Государств и связям с соотечественниками, а также рекомендации других комитетов, если они содержат пред­ложения воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками. Совет Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора в календарь рас­смотрения вопросов вне очереди.

Государственная Дума рассматривает вопросы и прини­мает решения о ратификации международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам. При рассмотрении вопроса с докладом выступает полномочный представитель Президента РФ в палате. С содокладами мо­гут также выступить председатели комитетов.

-523-

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации международного договора большинством голо­сов от общего числа депутатов. Принятый закон направляет­ся в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации международного договора, такое решение должно быть мотивировано. Если согласно ст. 125 Конститу­ции РФ в Конституционный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конституции РФ вынесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституцион­ным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратифика­ции международного договора.

В соответствии с Конституцией РФ (п. "г" ст. 106) феде­ральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров РФ подлежат обязательному рас­смотрению Советом Федерации. Так же, как и Государствен­ная Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в Конституционный Суд РФ направлен запрос о соответствии не вступившего в силу международного до­говора Конституции РФ.

Государственная Дума и Совет Федерации рассматри­вают рекомендательные законодательные акты Межпарла­ментской Ассамблеи государств — участников СНГ. Однако практика принятия таких актов пока небогата.

Конституция РФ предусматривает (п. "м" ст. 83), что назначение и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с ко­митетами или комиссиями палат Федерального Собрания. В связи с этим Регламенты палат устанавливают порядок та­ких консультаций. Предложения по кандидатурам для на­значения дипломатических представителей (послов и др.) оформляются решением коллегии Министерства иностран­ных дел РФ или иного министерства и представляются вме­сте с документами, характеризующими Каждого кандидата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано. Комитет может затребовать пред­ставление дополнительных данных о кандидатах и мотиви­ровки назначения либо отзыва дипломатического предста­вителя. Далее, соответствующий комитет Государственной Думы на своем закрытом заседании в присутствии кандида­та на назначение дипломатическим представителем или

-524-

дипломатического представителя, которого предлагается ото­звать, а также соответствующих должностных лиц Мини­стерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по его итогам выносит свое заключение. Такое заключение дол­жно быть мотивировано и официально направляется на имя Президента РФ.

Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипломатических представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями Совета Федерации. I Процедура этих консультаций аналогична той, которая при­меняется в Государственной Думе. Заключение соответству­ющих комитетов направляется Президенту РФ.

Палаты Федерального Собрания принимают участие в деятельности трех международных парламентских органи­заций: Межпарламентской Ассамблеи государств — участ­ников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Межпар­ламентского союза.

Государственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с парламентами других государств и с меж­дународными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. По решению Совета Го­сударственной Думы руководителям парламентов других го­сударств, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возмож­ность выступить на заседании Государственной Думы. Госу­дарственная Дума рассматривает рекомендательные законо­дательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ, принимает решения по их реализации.

Положение о российских частях межпарламентских ко­миссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положение о парламентских де­легациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ, в Межпарламентской Ассамблее ОБСЕ утверждаются Государственной Думой. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о парламентской груп­пе России (она состоит из представителей обеих палат), при­нимаемым общим собранием парламентской группы. Госу­дарственная Дума утверждает согласованный с Советом Фе­дерации единый порядок протокольного, финансового и орга­низационно-технического обеспечения иностранных парла­ментских делегаций, а также депутатов Думы, выезжаю­щих за рубеж в рамках российских частей межпарламентс-

-525-

ких комиссий или в составе делегаций Государственной Думы пли Федерального Собрания.

Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международны­ми парламентскими организациями в соответствии с основ­ными направлениями межпарламентского сотрудничества, которые ежегодно утверждаются палатой.

Совет Федерации может самостоятельно заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с парла­ментами других государств и осуществлять обмен парламен­тскими делегациями.

Совет Федерации со своей стороны утверждает положе­ние о российской части межпарламентских комиссий (парла­ментских групп) по двустороннему сотрудничеству с парла­ментами других государств, а также положения о парламен­тских делегациях Российской Федерации в Межпарламентс­кой Ассамблее государств - участников СНГ, других меж­дународных парламентских организациях. Участие членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской группы.

Совет Федерации также утверждает согласованный с Государственной Думой единый порядок протокольного, фи­нансового и организационно-технического обеспечения пар­ламентских организаций в Российской Федерации, а также членов Совета Федерации, выезжающих за рубеж в составе российской части межпарламентских комиссий, делегаций Совета Федерации, делегаций Федерального Собрания РФ.

Контрольные функции Федерального Собрания. Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в фор­мировании исполнительных органов государственной влас­ти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправ­лять в отставку министров или правительства в целом в слу­чае признания их деятельности неудовлетворительной (во­тум недоверия). Таким полномочием всегда и в полном объе­ме обладают парламенты в государствах с парламентарной формой правления. Что же касается президентских и полу­президентских республик, то их парламенты этими полно­мочиями не обладают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов исполнительной власти.

В Российской Федерации глава государства, избирае­мый населением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Правительство, сталкиваясь только с одним кон

-526-

ституционным ограничением: Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. Все другие члены Правительства при своем назначе­нии согласия Государственной Думы не требуют. Палаты Федерального Собрания осуществляют назначение только на такие должности, которые не относятся к исполнитель­ной власти (судей высших судов, Генерального прокурора РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают ин­дивидуальными контрольными функциями депутаты Госу­дарственной Думы и члены Совета Федерации, они не впра­ве давать должностным лицам органов исполнительной власти какие-либо указания или требовать отчета о деятельности. Конституция РФ предоставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительству РФ, однако это не означает авто­матической обязанности Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Думой решения о не­доверии отдельным членам Правительства. Государственная Дума первого созыва неоднократно выносила такие реше­ния, но исполнительная власть неизменно их игнорировала. Дума не вправе также требовать от Председателя и членов Правительства отчетных выступлений в палате, такие тре­бования (приглашения), неоднократно направлявшиеся чле­нам Правительства, ими правомерно отвергались (хотя в других случаях они эти приглашения принимали). Следова­тельно, Правительство РФ не ответственно перед Феде­ральным Собранием и не подотчетно ему.

В желании не допустить назначения того или иного лица на должность Председателя Правительства РФ Госу­дарственная Дума может проявить настойчивость, откло­няя одну за другой кандидатуры, предлагаемые Президен­том РФ. Однако депутаты помнят, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства без со­гласия Думы, но и распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Эти конституционные положения обусловили разрешение острого правительственного кри­зиса в марте—апреле 1998 г.

Столь же "небезопасно" для депутатов злоупотребить выражением недоверия Правительству РФ, поскольку в слу­чае если они в течение трех месяцев повторно выразят та­кое недоверие, то Президент РФ в ответ на это опять же

-527-

может распустить палату. Получается, что вотум недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, т. к. не обязывает Президента уволить Правительство в отставку, а во второй раз — при той же недостижимости цели — грозит еще и роспуском Думы. "Дамоклов меч" роспуска, таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думы добиваться смены Правительства.

Думе следует опасаться осложнения отношений с ис­полнительной властью еще и потому, что Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недоверие, то она может быть распу­щена Президентом РФ. Президент и Правительство в силу данного конституционного положения (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия на депутатов.

Однако существования у Думы права на выражение недоверия Правительству РФ все же нельзя недооценивать. Вполне возможно представить себе политическую ситуа­цию, при которой Дума способна с помощью этого права сва­лить Правительство. Такая ситуация может сложиться в слу­чае, если Президент РФ и Правительство РФ потерпят ряд крупных неудач в своей политике, что резко восстановит против них общественное мнение или создаст опасность от­решения Президента от должности. В таком случае Прези­дент РФ, скорее всего, отреагирует на вотум недоверия, уволив Правительство в отставку.

Безусловным и сильным полномочием Федерального Со­брания по контролю за исполнительной властью является кон­троль за исполнением государственного бюджета. Конститу­ция РФ предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Федерации. Счетная палата ежеквартально прове­ряет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Собрания. Конституция РФ, однако, не предусматривает каких-либо специальных санкций за на­рушение Правительством РФ бюджетной дисциплины. Воз­можность Государственной Думы повлиять на бюджетно-фи­нансовую политику правительства путем принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о налогах, займах, изме­нение финансовых обязательств и др.) вносились в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении