Geum.ru

Тема Введение в изучение курса Правоведение

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   25   26   27   28   29   30   31   32   ...   38
-528-

Президента РФ от должности. Однако решение этого вопро­са зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контрольный характер носит полномочие Совета Феде­рации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвы­чайного и военного положения, а также право Федерально­го Собрания ратифицировать международные договоры.

Наряду с указанными юридическими формами конт­рольных функций Федерального Собрания немаловажны и различные иные политические акции парламента, оказыва­ющие воздействие на исполнительную власть. Критика пра­вительственной политики с парламентской трибуны, дебаты, пресс-конференции депутатов, расследовательские действия комитетов и комиссий, парламентские слушания создают оп­ределенный климат общественного мнения, заставляющий Президента и Правительство корректировать свои действия, отстранять от должностей членов Правительства и крупных чиновников, вызвавших общественное негодование. В такой обстановке Президент РФ неоднократно оказывался вынуж­денным освобождать от должности министров федерального Правительства. Обращения и заявления палат при всем их юридическом бессилии также небезразличны для исполни­тельной власти, они раскрывают недостатки в ее деятельно­сти и часто заставляют принимать соответствующие меры. Критика исполнительной власти является главным содержа­нием контрольных функций Федерального Собрания, и она очень важна для формирования и осуществления внутренней и внешней политики Российского государства.

Роспуск Государственной Думы. В соответствии с Кон­ституцией РФ (п. "б" ст. 84) Президент РФ имеет право рас­пустить Государственную Думу в случаях и порядке, пре­дусмотренных Конституцией РФ. Речь здесь идет о досроч­ном прекращении деятельности палаты, т. е. вопреки ее воле. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разногласий между законодательной и ис­полнительной властью. Он имеет определенное устрашаю­щее воздействие на Думу, которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы госу­дарства с новым составом палаты. Роспуск палаты как край­няя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.

Оснований для роспуска. Государственной Думы всего три, они сформулированы в ст. 111 и 117 Конституции РФ:

1) Дума может быть распущена Президентом РФ в ответ на трехкратное отклонение представленных ей кандидатур на должность Председателя Правительства РФ;

-529-

2) Дума может быть распущена в случае, если в тече­ние трех месяцев она повторно выразит недоверие Прави­тельству РФ;

3) Дума может быть распущена при выражении ею недо­верия Правительству, когда инициатором постановки вопро­са о доверии является сам Председатель Правительства РФ.

Роспуск Государственной Думы не может привести к бессрочному прекращению деятельности данной палаты, поскольку это могло бы парализовать Федеральное Собра­ние в целом. Конституция РФ (ч. 2 ст. 109) поэтому устанав­ливает, что в случае роспуска Думы Президент РФ назна­чает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государ­ственная Дума собралась не позднее чем через четыре ме­сяца с момента роспуска. Это в определенной мере связыва­ет Президента РФ, который вынужден учитывать состоя­ние общественного мнения и возможность избрания полити­чески неблагоприятного для него нового состава Думы. Рос­пуск Думы означает прекращение ее полномочий, осуще­ствление которых возможно в ходе заседания (принятие законов, объявление амнистии и др.), но не в других фор­мах (работа комитетов, парламентские слушания и др.).

Однако в Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права роспуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не допускают роспуска Думы в следующих случаях:

1) в связи с выражением ею недоверия Правительству в течение года после ее избрания;

2) с момента выдвижения ею обвинения против Прези­дента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

3) в период действия на всей территории Российской Фе­дерации военного или чрезвычайного положения;

4) в течение шести месяцев до окончания срока полно­мочий Президента РФ.

Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить всеобщие парламентские выборы слишком часто, тем более когда воля народа была выражена совсем недавно. Непозволительно также оставлять оружие роспуска в руках Президента в момент, когда против него выдвинуто обвинение, поскольку без такого ограничения отрешение Президента от должности стало бы просто невозможным. Законодатель исключает возможность проведения парламен­тских выборов в периоды военного или чрезвычайного поло­жения, поскольку усилия органов государственной власти в такие периоды отвлечены на другие цели, да и воля народа

-530-

не может проявиться адекватно. Наконец, роспуск Государ­ственной Думы за шесть месяцев до истечения полномочий Президента (а следует учитывать, что в случае роспуска Думы выборы должны быть назначены в такой срок, чтобы Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска) означал бы, что разрыв между парламентскими выборами и выборами Президента РФ составил бы всего 2 ме­сяца, — ясно, что столь частое проведение выборов нецеле­сообразно, а избиратели могут "помочь" разрешению разно­гласий двух властей путем своего участия только в одних, т. е. в очередных президентских выборах.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии против произвольного роспуска Государственной Думы способству­ют ее стабильности и урегулированию разногласий законо­дательной и исполнительной властей без применения край­них мер.

Акты, принимаемые палатами по вопросам, отнесен­ным к их ведению. Перечисление вопросов ведения каждой из палат Федерального Собрания в ст. 102 и 103 Конститу­ции РФ завершается единообразным указанием на то, что по вопросам ведения каждая палата принимает постановле­ния. Эти постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или чле­нов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ. В соответствии с этими конституционны­ми нормами Регламенты устанавливают порядок принятия актов палат. В Регламентах зафиксированы и другие акты, принимаемые палатами.

Совет Федерации принимает постановления как по воп­росам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, так и по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обраще­ниями, принимаемыми в том же порядке, что и постанов­ления палаты. Постановления Совета Федерации часто по­священы актуальным вопросам жизни страны, в них отме­чается недостаточно активная работа Правительства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т. д. Обыч­ными являются срормулировки "предложить Правительству", "рекомендовать Президенту", "рекомендовать Центрально­му банку" и т. п. Постановления, следовательно, не содер­жат обязательных указаний для главы государства и испол­нительной власти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство прислушиваются к пожеланиям палаты, когда

-531-

эти пожелания носят деловой характер, и игнорируют те из них, которые носят характер политических выпадов или вмешательства в прерогативы исполнительной власти.

Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистичес­кую экспертизы в соответствующих структурных подразде­лениях Аппарата Совета Федерации и визируются их долж­ностными лицами. Правовые акты, принятые Советом Фе­дерации, оформляются с учетом принятых палатой попра­вок, визируются комитетом, комиссией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данного правового акта, а также соответствующими должностными лицами и в тече­ние 24 часов с момента принятия направляются для пред­ставления на подпись Председателю Совета Федерации, ре­гистрации и рассылки.

Важное значение имеют установленные в Регламенте понятия, используемые для определения результатов голо­сования при одобрении законов и принятии актов:

1) общее число членов Совета Федерации — 178 человек;

2) число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, - число членов Совета Федерации, зарегистри­ровавшихся во время последней перед проведением голосо­вания регистрации;

3) простое большинство голосов - число голосов, пре­вышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса по­ловину от общего числа членов Совета Федерации или от числа членов Совета Федерации, присутствующих на засе­дании;

4) квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее три четверти, две трети или три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Регламент Государственной Думы предусматривает, что палата принимает постановления по следующим вопросам, отнесенным к ее ведению:

• об одобрении проектов законов и принятии федераль­ного закона;

• о даче согласия Президенту РФ на назначение Пред­седателя Правительства РФ;

• о доверии и недоверии Правительству РФ;

• о назначении на должность и освобождении от долж­ности Председателя Центрального банка РФ;

• о назначении на должность и освобождении от долж­ности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

-532-

• о назначении на должность и об освобождении от дол­жности Уполномоченного по правам человека;

• об объявлении амнистии;

• о выдвижении обвинения против Президента РФ;

• о запросе и направлении в Конституционный Суд РФ;

• о парламентском запросе;

• по другим вопросам своей компетенции.

Государственная Дума вправе также принимать заяв­ления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Заявления и обращения Думы весьма многообразны и принимаются гораздо чаще, чем Советом Федерации, и в гораздо более, острой политической форме. Это особенно характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и экономического положения в стране. Однако так же, как заявления и обращения Совета Федера­ции, заявления и обращения Государственной Думы, ока­зывая определенное влияние на исполнительную власть, не могут в то же время содержать каких-либо норм, обяза­тельных для Президента и Правительства, а потому имеют только морально-политическое значение. Более значимыми являются заявления Государственной Думы по международ­ным вопросам. Эти заявления, дающие оценку различным внешнеполитическим акциям зарубежных государств, при­обретают определенный международный резонанс.

§ 8. Порядок принятия федеральных законов

Законодательный процесс. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой ста­дий, совокупность которых называется законодательным про­цессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком. Нарушение консти­туционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально рег­ламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

С общепринятой точки зрения Конституция РФ содер­жит неточное понимание "принятия" федеральных законов. Она устанавливает, что эти законы принимаются Государ­ственной Думой (ч. 1 ст. 105), создавая тем самым впечатле

-533-

ние, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком каче­стве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одоб­ряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубли­кует его, законопроект становится законом, т. е. может счи­таться принятым. Однако такое понимание процесса пере­растания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользовать­ся закрепленной в Конституции терминологией.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что поня­тие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, относится к результату законотвор­ческой деятельности обеих палат и, следовательно, отлича­ется от понятия "принятый Государственной Думой феде­ральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

В Российской Федерации законодательный процесс со­стоит из следующих основных стадий:

• законодательная инициатива и предварительное рас­смотрение;

• рассмотрение законопроектов и принятие законов Го­сударственной Думой;

• рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;

• рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

• повторное рассмотрение Государственной Думой за­конов, отклоненных Советом Федерации;

• повторное рассмотрение Государственной Думой за­конов, отклоненных Президентом РФ;

• повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ;

• подписание и обнародование законов Президентом РФ. Разумеется, некоторые из этих стадий являются только

возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмот­рение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое — в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и со­здания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Кон­ституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каж

-534-

дого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Консти­туцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

Законодательная инициатива и предварительное рас­смотрение. В каждом государстве желание внести законо­проект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законодательного органа оказалась бы заблокированной. Конституции и законы поэтому ясно очер­чивают круг субъектов, имеющих право на официальное вне­сение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение вне­сенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой.

Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязанность парламента начать рассмотрение данного зако­нопроекта в соответствии с принятой процедурой, называ­ется законодательной инициативой.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законода­тельной инициативы обладают Президент РФ, Совет Феде­рации, члены Совета Федерации, депутаты Государствен­ной Думы, Правительство РФ, законодательные (предста­вительные) органы субъектов РФ, а также Конституцион­ный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

В прежних, советских конституциях право законода­тельной инициативы демагогически закреплялось за обще­ственными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным из-за резкого увеличения числа общественных организаций. Поэтому законопроекты, в ко­торых заинтересованы общественные объединения, не пред­ставленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права зако­нодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.

Законопроекты согласно Конституции РФ вносятся толь­ко в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы начинать рассмотрение любого законопроекта, что ис­ключает аналогичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законода­тельной инициативы, может реализовать это свое право толь­ко путем внесения законопроекта в Государственную Думу.

-535-

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законодательных предложений о разработке и принятии новых законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Необходимым условием внесения законопроекта явля­ется представление вместе с ним ряда разработок и мате­риалов, в том числе текста законопроекта; обоснования не­обходимости принятия закона и прогноза последствий его принятия; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия кото­рых потребует принятие данного законопроекта и др. В пред­ставленных материалах указываются фамилии депутатов Государственной Думы, являющихся инициаторами разра­ботки законопроекта, государственные органы, обществен­ные объединения, учреждения, организации, а также от­дельные лица, принимавшие участие в их подготовке. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положе­ния о сроках и порядке вступления закона в силу, об отме­не, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона, предложение Президенту РФ и поручение Правительству РФ о приведении в соответствие с вновь при­нятым законом их правовых актов.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подлежат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осу­ществляет Комитет по организации работы Государствен­ной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям или не представлены необходимые ма­териалы, такой законопроект может быть возвращен Сове­том Государственной Думы его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту. Законопро­ект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, на­правляется Советом Государственной Думы в соответствую­щий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответ­ственным комитетом. Совет может установить срок для под­готовки законопроекта. Для работы над законопроектами ко­митеты могут создавать рабочие группы. В состав рабочих групп могут включаться депутаты, представители соответ­ствующего субъекта права законодательной инициативы, а

-536-

также представители органов государственной власти, об­щественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Законопроекты по предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и субъектов РФ направляются субъек­там РФ для дачи предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроек­та во втором чтении не допускается. Представленные в ус­тановленный срок органами государственной власти субъек­тов РФ предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом порядке. В случае, если органы государствен­ной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся про­тив указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтере­сованных субъектов РФ. Представители субъектов РФ, упол­номоченные органами государственной власти, вправе при­нимать участие с правом совещательного голоса в работе над такими проектами федеральных законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и рабочих группах. Про­екты также могут быть направлены на заключение Прави­тельства РФ, министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы происхо­дит открыто, может освещаться средствами массовой ин­формации. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Го­сударственной Думой. Рассмотрение законопроектов в Го­сударственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно к конкретному законопроекту не при­нимается другое решение. В первом чтении обсуждаются ос­новные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроек­та. Обсуждение начинается с доклада инициатора законо­проекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рас­смотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Пра­вительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и закан­чивается их заключительным словом с анализом высказан­ных в ходе обсуждения законопроекта предложений и заме

-537-

чаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного пред­ставителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для учас­тия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом выс­казанных предложений и замечаний, отклонить законопро­ект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопро­екту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроек­та, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением Государ­ственной Думы.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить Президент РФ, Совет Феде­рации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представитель­ные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Вер­ховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вно­сить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу попра­вок на предмет их соответствия Конституции РФ и феде­ральным конституционным законам. Лица, внесшие поправ­ки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. Пос­ле рассмотрения на заседании комитета доработанный зако­нопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом пред­ставляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Таблицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный за­конопроект, и Правительству РФ.

В начале второго чтения законопроекта с докладом вы­ступает представитель ответственного комитета, который