Содержание раздел Вопросы публичного права Абакумова М. Г
| Вид материала | Документы |
- Курс, д/о Понятие и система международного публичного права. Специфика и функции международного, 105.81kb.
- Программа курса «Международное право» Тема 1 Понятие, сущность и особенности современного, 228.78kb.
- Курс з/о Понятие и сущность международного публичного права. Особенности и отличия, 69.52kb.
- Концепция частного и публичного права в юридической науке. Возникновение и развитие, 38.82kb.
- «Правовые вопросы эффективного использования земельных ресурсов Тверской области», 3880.22kb.
- Содержание раздел Общие вопросы права и другие актуальные проблемы Берзин, 12938.71kb.
- Тема Понятие, принципы и система, 472.12kb.
- Реферат: Общие аспекты Международного Частного Права Содержание, 168.18kb.
- Содержание программы курса (за 2-й год обучения) Раздел VII. Общие положения об обязательствах, 2874.92kb.
- Николаевский комплекс Европейская организация публичного права приглашает, 56.85kb.
А.П. Анисимов, С.В. Нарушкевич
ПРАВО ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ: ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ
Возникновение рассматриваемого вида прав на землю было исторически обусловлено октябрьским переворотом 1917 г., повлекшим уничтожение многообразия видов и форм собственности, существовавших в царской России, и заменой их новыми неизвестными ранее титулами. Еще до принятия декрета «О земле» в Крестьянском наказе о земле, положенном впоследствии в основу данного декрета, предусматривалось обращение всей земли во всенародное достояние и передача ее в пользование всех трудящихся, то есть лиц, способных ее обрабатывать своим трудом. В этом изначально и заключалось постоянство и бессрочность землепользования.
В Земельном кодексе РСФСР 1922 г. подробно регулировалось землепользование совхозов, сельскохозяйственных артелей и коммун, товариществ по общественной обработке земли. Данный нормативный акт регламентировал вопросы землепользования единоличных крестьянских хозяйств, был ориентирован на обеспечение устойчивости их землепользования. При этом все виды землепользования являлись производными от права исключительной государственной собственности на землю. В виде исключения ЗК РСФСР 1922 г. допускал трудовую аренду и вспомогательный наемный труд.
В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., а также принятом в соответствии с ними Земельном кодексе РСФСР 1970 г., закреплялся принцип бесплатного землепользования колхозов, совхозов, иных сельскохозяйственных предприятий, организаций, учреждений, промышленных, транспортных и других несельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений, а также граждан СССР. Земельные участки предоставлялись исполкомами местных Советов народных депутатов, Советами Министров союзных и автономных республик в соответствии с их компетенцией; по решению этих органов земельные участки могли быть изъяты в установленных случаях у землепользователей. Различалось бессрочное (постоянное) пользование (без заранее установленного срока, а за колхозами – навечно) и временное пользование (краткосрочное до трех лет и долгосрочное от трех до десяти лет).
Земельное законодательство 90-х годов XX века, включая ЗК РСФСР 1991 г., уже предусматривает многообразие форм собственности на землю, регламентируя также вопросы возникновения и прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Однако п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» признает недействующей статью 12 ЗК РСФСР 1991 г. «Бессрочное (постоянное) пользование земельными участками».
Принципиальные новеллы действующего Земельного кодекса РФ заключаются в том, что он закрепляет норму (п.1 ст. 20), в соответствии с которой земельные участки на праве землепользования предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. В п. 2.3 ст. 3 Закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» данный перечень дополнен государственными академиями наук и созданными ими учреждениями, что, впрочем, не имеет принципиального характера.
Упоминание в числе землепользователей органов публичной власти выглядит достаточно странно, поскольку данные субъекты не осуществляют сами непосредственно хозяйствования на земле, а потому закрепление за ними конкретных земельных участков невозможно. Более того, в ст.5 ЗК РФ среди субъектов земельных отношений упоминаются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, а не их органы. Из этого следует два вывода. Во-первых, в разных статьях ЗК РФ законодатель воспринял различные и давно обсуждаемые в цивилистической литературе теории публичного образования как субъекта права. Поскольку обсуждение этих теорий как таковых выходит за рамки нашего исследования1, заметим лишь, что дискуссия ведется по вопросу о том, кто является субъектом гражданских прав – непосредственно публичное образование или его органы. В нашем случае разработчики ЗК РФ восприняли сразу обе концепции.
Во-вторых, вопрос о земельных правах органов государственной власти был достаточно подробно исследован в советской земельно-правовой литературе, уделявшей много внимания рассмотрению вопроса о юридической природе землепользования. Так, А.В. Карасс, В.К. Григорьев, А.М. Турубинер и ряд других авторов полагали, что право землепользования государственных предприятий, организаций, учреждений есть не что иное, как осуществление землепользования самим Советским государством. Этот вид землепользования назывался ими «непосредственным». Право же землепользования колхозов, иных кооперативных и общественных предприятий и организаций называлось «производным», то есть существовавшем отдельно от права государственной собственности. Против данной концепции советскими учеными были высказаны вполне убедительные возражения.
Отмечалось, что «постановка вопроса о разделении права землепользования на указанные виды искусственна и не основана на действовавшем во время формирования данной позиции и действующем сейчас законодательстве». Основы земельного законодательства и советские земельные кодексы исходили из единого понимания права землепользования, адресуя всем землепользователям одинаковые требования, права и обязанности2.
Из этого следует, что ни в Советском Союзе, ни в современной России «непосредственно» государство не может осуществлять какое-либо землепользование ввиду отсутствия у него функций по непосредственной обработке (или застройке) земли. Данные функции могут выполнять государственные или муниципальные предприятия и учреждения, отдельно упомянутые в ст.20 ЗК РФ. Более того, исходя из действующей статьи 20 ЗК РФ получается, что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, являясь собственниками определенных земельных участков, предоставляют их сами себе в постоянное (бессрочное) пользование (предположение, что публичные собственники предоставляют на праве землепользования участки не сами себе, а друг другу, столь же лишено здравого смысла и никак не следует из текста п.1 ст.20 ЗК РФ). Таким образом получается, что публичный собственник и обладатель титула ограниченного вещного права совпадают. С точки зрения гражданского права такая ситуация выглядит совершенно абсурдно. Именно поэтому на практике известно значительное количество случаев государственной регистрации права федеральной, региональной или муниципальной собственности на земельные участки; случаи же государственной регистрации права землепользования соответствующих органов публичной власти на те же самые земельные участки нам неизвестны.
Итак, впервые на праве постоянного (бессрочного) пользования земельные участки на практике предоставляются всего трем категориям землепользователей: государственным и муниципальным учреждениям (включая академии наук); казенным предприятиям; центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий (выступающих в организационно-правовой форме фонда).
На наш взгляд, предоставление земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование нельзя рассматривать как одностороннюю сделку, как это иногда предлагается в юридической литературе1, поскольку в данном случае налицо совсем другое основание возникновения гражданских прав – не «договоры и иные сделки», а «акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей» (ст.8 ГК РФ).
Есть и ряд иных вопросов, продолжающих оставаться дискуссионными.
1. ЗК РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований возникновения и субъектов права землепользования. Так, в предусмотренный ст.20 ЗК РФ перечень попали только казенные предприятия, а государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, вынуждены арендовать соответствующие земельные участки. Едва ли подобный подход можно считать логичным. Кроме того, являясь сторонниками многообразия ограниченных вещных прав на земельные участки, мы не можем согласиться и с обоснованностью позиции законодателя о постепенном сокращении количества граждан – землепользователей посредством установления им сроков «дачной амнистии» до 1 марта 2015 г.
На наш взгляд, за гражданами следовало бы признать (на их выбор) право на приватизацию своего земельного участка без каких-либо сроков (как это сделано относительно переоформления садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан, а также гаражными потребительскими кооперативами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками) либо право на сохранение участка (и его государственную регистрацию) на праве землепользования.
2. Предусмотренная ЗК РФ и Законом о введении его в действие обязательность приватизации земельного участка гражданами и юридическими лицами вызывает ряд сомнений в плане ее соответствия Конституции РФ.
Это обусловило направление запроса в Конституционный Суд РФ от Законодательного Собрания Нижегородской области, в котором оспаривалась конституционность абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». По мнению заявителя, имелась неопределенность в вопросе о соответствии статьям 35 (часть 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции содержащегося в нем положения, согласно которому юридические лица, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ (государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий), обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ. Тем самым, считал заявитель, введены необоснованные ограничения права пользования и владения имуществом и конституционной свободы договора.
В запросе утверждалось, что установление обязанности указанных в оспариваемом положении юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком равнозначно национализации, поскольку при этом не предусматривается судебный порядок прекращения данного права. Кроме того, из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике, и, следовательно, приводит к произволу.
Конституционный Суд РФ разъяснил, что устанавливая для юридических лиц предельный срок, в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды земельных участков либо приобрести земельные участки в собственность, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан. При этом в соответствии со ст. 20 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, возникшее у юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется за правообладателями (п. 3), которые не вправе распоряжаться этими земельными участками (п. 4). Положение абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Согласно п. 1 ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора; понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена данным Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Конституционный Суд РФ отметил, что права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из статей 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований и порядка их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем защиты и правомерных ограничений, как следует из статей 71 (пункт «в») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, регулируются законом, а свобода гражданско-правовых договоров в ее конституционно-правовом смысле предполагает соблюдение принципов равенства и согласования воли сторон.
Указание в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора (после соответствующего переоформления), при том, что в соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора.
Таким образом, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации положения абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» отсутствует, в связи с чем запрос Законодательного Собрания Нижегородской области не был принят Конституционным Судом к рассмотрению1.
Несмотря на однозначную и подробно аргументированную позицию Конституционного Суда РФ, ряд вопросов остался без ответа. Во-первых, в ходе развития земельной реформы сохранение права постоянного (бессрочного) пользования на неопределенный срок уже не предусматривается, поскольку законодатель здесь занял жесткую позицию, установив административную ответственность за непереоформление права землепользования юридическими лицами, не указанными в ст.20 ЗК РФ (ст.7.34 КоАП РФ).
Во-вторых, установление исключений из принципа свободы договора может аргументироваться реализацией публичных целей и интересов. Но в чем заключается публичный интерес применительно к массовой ликвидации права землепользования, разработчики ЗК РФ никогда внятно не объясняли. Какие здесь могут быть цели «защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны и безопасности» – не известно. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «в случае «переоформления» на аренду речь идет о том, что имеющееся у лица бессрочное и безусловное право пользования заменяется на аренду, которая означает прямо противоположное: право пользования участком, ограниченное сроком и условиями договора. Исключение этих прав понуждает граждан менять статус земельного участка, ограничивая тем самым право на выбор статуса, по которому земельный участок будет принадлежать гражданину»2.
По нашему мнению, возложение обязанности на субъектов земельных отношений по вступлению в договорные арендные отношения – это умаление основных прав человека и гражданина, гарантированных Конституцией России, а ЗК РФ в этой части следует охарактеризовать как законодательный акт, нарушающий конституционные права граждан и юридических лиц на землю. Представляется, что данная норма направлена на пополнение бюджетов всех уровней, однако она является вариантом экстенсивного, а не интенсивного пути решения земельных и тесно связанных с ними градостроительных и финансовых вопросов. После единовременного наполнения бюджетов всех уровней произойдет частичный отток финансовых средств, что вновь поставит перед органами власти всех уровней необходимость разработки механизма вовлечения, в первую очередь, земель населенных пунктов в хозяйственный оборот, принятия Правил землепользования и застройки и т.д.
3. В судебной практике продолжает оставаться актуальным вопрос о возможности распоряжения землепользователем предоставленным ему земельным участком. Так, между МУП «Бобровский рынок» и индивидуальным предпринимателем Г. был заключен договор на аренду торгового места. Постановлением главы администрации Бобровского городского поселения от 29 сентября 2005 г. прекращено право бессрочного (постоянного) пользования МУПа земельным участком под торговой площадкой. Распоряжение землей под торговыми местами осуществляет от имени муниципального образования Комитет по управлению муниципальным имуществом. В связи с тем, что МУП не обладает правом распоряжения торговыми местами на земельном участке, суд удовлетворил требования Комитета, действующего от имени муниципального образования - собственника земельного участка об освобождении предпринимателем торгового места, исходя из положений п. 4 ст. 20 ЗК РФ, в силу которого лица, обладающие участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться ими1.
4. Наименование рассматриваемого права – «ограниченное вещное право постоянного (бессрочного) пользования» не соответствует своему содержанию даже формально. Во-первых, для его правообладателя такое право в большинстве случаев не является ни «постоянным», ни «бессрочным». Если мы возьмем землепользователей, не указанных в ст.20 ЗК РФ, то для них «конечность» их прав очевидна – в срок до 1 января 2012 г. они обязаны под угрозой административных санкций переоформить данное право в собственность или аренду. Для лиц, поименованных в ст.20 ЗК РФ оно тоже не вечно. Так, согласно ст.61 ГК РФ, юридическое лицо (в том числе государственное или муниципальное предприятие и учреждение) может быть ликвидировано в связи с истечением срока, на который оно создано либо по причине достижения цели, ради которой оно создавалось. Отличается и объем прав землепользователей и арендаторов – прав у арендаторов значительно больше. Так, арендатор вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. Землепользователи подобной возможности лишены, и мы находим эту ситуацию не логичной.
5. Право постоянного (бессрочного) пользования – это принадлежащее гражданам и юридическим лицам ограниченное вещное право на недвижимое имущество – земельный участок, находящийся, как правило, в неразграниченной государственной собственности, и предоставленный для осуществления строительства либо целей, не связанных со строительством в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.
Мы являемся сторонниками необходимости сохранения и укрепления системы ограниченных вещных прав на земельные участки. Как справедливо отмечал А.А. Иванов, «собственность и аренда не удовлетворяют многих интересов, которые имеют обладатели земельных участков. Негативное отношение Земельного кодекса к вещным правам владения и пользования чужими земельными участками должно быть отвергнуто. ГК РФ должен предусматривать возможность возникновения таких прав на будущее время и четко регулировать их содержание. Что касается фискальных интересов государства, то они могут быть достигнуты не только повсеместным введением арендных отношений, но и рационализацией налогообложения»1.
Ю.В. Васильчук
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА ХОЗЯЙСТВЕННЫХ И ИНЫХ ОБЪЕКТОВ: ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Законодатель не закрепляет понятие «предоставление земельных участков для строительства». Полагаем, что данным термином необходимо оперировать, когда речь идет о первоначальном способе возникновения права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.
Д.Л. Мальцев приходит к выводу, что предоставление прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является системой правовых средств, которая выступает механизмом реализации государственной функции по распределению неиспользуемых и перераспределению изъятых земельных участков, а также обеспечивает юридическое закрепление прав граждан и юридических лиц на используемые ими земельные участки в случаях, предусмотренных законом. Далее он выделяет два способа предоставления права на земельные участки: 1) уполномоченным органом осуществляется предоставление субъективного права на участок и производится его отвод, т.е. передача его в фактическое пользование. В этом случае происходит предоставление, которое не обусловлено предшествующим использованием этого участка приобретателем права; 2) уполномоченным органом осуществляется предоставление субъективного права на участок, который фактически уже используется (сюда включается предоставление права в отношении участка, право на который не было оформлено в надлежащем порядке и который находится в фактическом пользовании лица, имеющего право на приобретение этого участка, а также предоставление права в отношении участка, который был уже предоставлен лицу до вступления Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в силу, но лицо не может обладать участком на этом праве после вступления в силу ЗК РФ)1.
По нашему мнению, предоставление земельных участков может иметь место только в том случае, если лицо не обладает никакими правами в отношении испрашиваемого земельного участка. Во всех других случаях речь идет о переоформлении ранее предоставленных прав на земельный участок (п. 1, 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ») либо об оформлении в надлежащем порядке документов на ранее предоставленный им земельный участок путем регистрации прав на земельный участок (п. 9.1 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»).
Е. Болтанова отмечает как новацию земельного законодательства замену процедуры предоставления земельного участка в собственность на процедуру оформления в собственность2. Однако подчеркнем еще раз, что, несмотря на то, что законодателем использовался ранее термин «предоставление в собственность», речь, по сути, шла о переоформлении прав на ранее предоставленные гражданам земельные участки.
На необходимость разграничения понятия «предоставление земельного участка» как на первичное получение земли от случаев перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках, обратил внимание в своем Постановлении от 13.12.2001 г. Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в г. Москве» в связи с жалобой гр. Т.В. Близинской. Конституционный Суд РФ отметил в своем Постановлении, что отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к нарушению их прав, в частности при решении вопросов о размерах землевладения3.
Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение, что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую судебную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом. А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец выделяют следующие отличия процедуры «предоставление земельного участка» от процедуры «переоформление прав на земельный участок». При предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан или юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда лица имеют на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельные участки, однако желают приобрести их в собственность (по сути, речь идет о приватизации земельного участка)1.
В настоящее время на основании п. 9.1 ст. 3 ФЗ от 25.10.2001г. № 137-ФЗ2, если земельный участок предоставлен до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность. Граждане, которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям право собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать право собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность. При государственной регистрации права собственности на данные участки принятие решений о предоставлении таких участков в собственность не требуется. Таким образом, переоформление прав на землю в настоящее время осуществляется в упрощенном порядке путем государственной регистрации при наличии документов, удостоверяющих право пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок либо переход прав на недвижимость, расположенную на земельном участке.
Предоставление земельных участков для строительства справедливо относят к административно-правовым способам возникновения прав на землю, поскольку при данном способе приобретения права частной собственности, аренды либо иного права на землю одной из сторон является государственный орган или орган местного самоуправления.
О.И. Крассов отмечает, что административный акт (постановление), на основании которого в последующем заключается договор купли-продажи или аренды земельного участка, образуют юридический состав, служащий основанием приобретения соответствующих прав на земельный участок1.
Процедура предоставления земельных участков для строительства должна сочетать как частноправовые, так и публично-правовые начала. Проявлением частных является то, что земельный участок выставляется на торги, заключается договор аренды или купли-продажи земельного участка. Однако в процессе выбора земельного участка может приниматься решение об его изъятии для государственных и муниципальных нужд, сам акт выбора утверждается решением соответствующего органа о предварительном согласовании места размещения объекта, которое является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка. Решение органа власти по своему значению приравнивается к протоколу о результатах торгов, также является основанием для заключения договора аренды или купли-продажи земельного участка. В любом случае приравнивать процедуру предоставления земель к сделкам по распоряжению земельными участками, находящимися в частной собственности, нет никаких оснований.
Подобного мнения придерживается С. Певницкий, который отмечает следующее. Необходимым условием реализации инвестиционно-строительных проектов служат надлежащим образом оформленные права на земельный участок, на котором планируется осуществление строительной деятельности. Следует учитывать, что правоотношения по поводу земельных участков имеют весьма значимый публичный компонент, в частности, речь идет о наличии градостроительных ограничений на использование земельных участков. Более того, собственниками земельных участков в населенных пунктах за крайне редким исключением являются органы государственной власти и местного самоуправления. Это влечет для инвестора необходимость участвовать в конкурсах в соответствии со ст. 30 - 32 ЗК РФ с неопределенным конечным результатом и административными издержками или вступать в достаточно специфические отношения с властными органами, заключая инвестиционные контракты, в рамках которых инвестору предоставляется право аренды и возможность застройки участка, а публичный собственник получает разного рода «компенсации» как в денежной, так и материальной форме (в Москве, например, путем выделения так называемой «доли города» либо необходимости «выкупа права аренды»). Все это приводит к поиску иных путей приобретения прав на земельные участки, включая приобретение юридического лица либо заключение договора купли-продажи недвижимого имущества1.
Можно выделить следующие отличительные особенности предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов:
1) предоставление земельных участков осуществляется на основе издаваемых в установленном законом порядке административных актов органов государственной власти и местного самоуправления;
2) предоставление земельных участков осуществляется из государственных и муниципальных земель;
3) предоставление земель может осуществляться за счет свободных земель, а также за счет земель, ранее предоставленных другим субъектам, в связи с чем возникает необходимость их изъятия для государственных и муниципальных нужд;
4) нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов, в совокупности образуют комплексный межотраслевой правовой институт;
5) предоставление земельных участков для строительства как правовой институт характеризуется сочетанием административно-правовых и частноправовых методов регулирования соответствующих правовых отношений;
6) правовое регулирование отношений, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, реализация данных правовых норм должны осуществляться с учетом обеспечения соблюдения интересов государства, общества и частных лиц.
Н.А. Сыродоев, исследуя вопрос о предоставлении земельных участков для строительства, не без оснований отмечает, что «порядок предоставления земельных участков чрезвычайно запутан, и разобраться в нем практически невозможно»2.
В ЗК РФ по-новому определен порядок предоставления земельных участков. Предусмотрены две процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Первая процедура регулирует предоставление земельных участков для строительства, вторая - для целей, не связанных со строительством. В свою очередь предоставление земельных участков для строительства осуществляется либо без предварительного согласования мест размещения объектов, либо с предварительным согласованием. Во втором случае обязательным является проведение процедуры выбора земельных участков на основе нескольких вариантов, а также принятие решения соответствующим органом о предоставлении земельного участка.
ЗК РФ прямо устанавливает перечень случаев, когда земельные участки предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта: при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Как верно отмечает Д.Л. Мальцев, «анализ положений ЗК РФ позволяет утверждать, что предоставление земельных участков с предварительном согласованием места размещения объекта и без такового представляет собой две независимые друг от друга процедуры, применение которых в том или ином случае не может зависеть от усмотрения органов, уполномоченных на распоряжение земельными участками»1.
В соответствии с п. 11 ст. 30 ЗК РФ предварительное согласование места размещения объекта не проводится в следующих случаях:
1) при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий);
2) при предоставлении земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда;
3) при предоставлении земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Следует отметить, что Федеральный закон «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 от 01.12.2007 г. № 310-ФЗ закреплены особенности предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов на территории Краснодарского края. Так, согласно ст. 16 Закона без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта или за счет средств иных юридических лиц; для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств федерального бюджета; для строительства олимпийских объектов краевого значения и олимпийских объектов муниципального значения1.
Новая концепция градорегулирования, предполагающая отмену коррупционных схем в сфере предоставления земельных участков из публичной собственности, обусловила появление п. 11 ст. 30 ЗК РФ, где определены случаи, когда земельный участок предоставляется без предварительного согласования места размещения объекта. Особую значимость имеет положение, исключившее необходимость проведения процедуры предварительного согласования при размещении объекта в черте поселения в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами планировки и застройки (зонирование территорий)2.
И.В. Ткачева верно отмечает, что в настоящее время происходит поэтапное введение федеральным законодательством случаев, когда возможно проведение процедуры предварительного согласования места размещения объекта3.
Все это свидетельствует о возрастании значимости процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта.
Вместе с тем это возможно только при условии разработки в установленные законом сроки документов территориального планирования, осуществления градостроительного зонирования, включающего разработку и принятие правил землепользования и застройки. Как отмечалось в работе, с 01.01.2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляться не будет. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действия градостроительных регламентов не распространяются или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации (п. 14 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»).
Таким образом, предоставление земельных участков для строительства хозяйственных и иных объектов юридически станет возможным только при наличии разработанных в соответствии с установленным ГрК РФ порядком, Правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований.
Ранее органы местного самоуправления, хотя и имели соответствующие полномочия, но не имели прямой обязанности подготавливать условия для правового градорегулирования. Они не обязаны были подготавливать проекты правил землепользования и застройки и документацию по планировке территории, на основании которой формировались бы земельные участки для их предоставления в будущем на торгах – до того, как поступят заявления от заинтересованных лиц. Только с 2004 г. были юридически установлены правовые последствия, наступающие с 01.01.2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки. То есть законом на органы налагается обязанность по подготовке условий для правового градорегулирования1.
В настоящее время в очередной раз законодатель перенес неблагоприятные последствия при отсутствии правил землепользования и застройки на 1 января 2012 г. Вызвано это объективно складывающееся ситуацией, которая свидетельствует о недостаточности материально-технических и иных средств для их разработки.
Кроме того, правоприменительная деятельность по разработке данных правовых актов ведется с нарушениями требований действующего законодательства. В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»2 № 155 от 02.10.2007 г. прокурорам городов, районов необходимо принять меры по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления. В результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности части социально значимых отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан.
Так, прокуратурой г. Нижнего Новгорода выявлены факты нарушения администрацией города процедуры проведения публичных слушаний при решении о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, проведение которых обязательно при решении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, что повлекло за собой незаконность принятых городской Думой постановлений о внесении изменений в эти правила. Решение о назначении публичных слушаний принималось неуполномоченной на то Комиссией по землепользованию и застройке, в то время как законом предусмотрено издание правового акта главы местного самоуправления. На публичные слушания выносился не проект правового акта, который затем принимался уполномоченным органом местного самоуправления, а документы, являющиеся лишь составными частями будущего правового акта (отдельные чертежи, сведения). Как следствие, не выполнялось требование законодательства о публикации в средствах массовой информации акта главы местного самоуправления о назначении публичных слушаний и проекта правового акта, выносимого на публичные слушания, о возможности ознакомления населения с этими документами до проведения процедуры публичных слушаний. Лишь после вмешательства органов прокуратуры, внесения соответствующего представления об устранении нарушений градостроительного законодательства порядок организации и проведения публичных слушаний приведен в соответствие с действующим законодательством1.
Представляется необходимым в связи с выполнением возложенной на органы местного самоуправления всех уровней разработку Правил землепользования и застройки активизировать деятельность органов прокуратуры за соблюдением установленного порядка их принятия и на предмет соответствия их содержания требованиям законодательства.
В г. Твери действуют Временные правила землепользования и застройки г. Твери2, принятые Решением Тверской городской думы от 02.07.2003 г. Однако встает необходимость принятия новых Правил землепользования и застройки в порядке, установленном ГрК РФ, предусматривающим, в частности, проведение публичных слушаний.
М.Ш. Текеев
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕУПЛАТУ ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГА В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Значительные изменения в политической, экономической и социальной сферах жизни современного российского общества потребовали пристального внимания к правовому обеспечению сложившихся рыночных отношений, в том числе в области уплаты налога за землю.
В Российской Федерации постоянно совершенствуется правовая защита прав человека и гражданина в области финансовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, что является важнейшей составляющей для определения правового статуса личности. Совершенно справедливо отмечали Г. В. Чубуков и Н.А. Духно, что применение частной и муниципальной форм собственности на земельные участки гарантирует собственникам свободу экономической деятельности при использовании земельных участков1. При этом, права человека неотделимы от его обязанностей. Так, ст.57 Конституции Российской Федерации определила обязанности каждого платить налоги. Следует отметить, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 62 Конституции)2.
Обязанности собственников земельных участков и лиц не являющиеся собственниками земельных участков, как налогоплательщиков, органически вытекают из принципа платности земли, который закреплен в Земельном Кодексе РФ3, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пп.5 п.1 ст.42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны своевременно производить платежи за землю. Формами платы за использование земли законодатель называет земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендную плату (ст.65 ЗК РФ).
Земельный налог устанавливается в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.
Налогоплательщиками земельного налога признаются организации и граждане, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.
Необходимо отметить, что объектом обложения земельным налогом являются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территории которых введен данный налог.
Налоговая база по каждому земельному участку определяется как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. Налоговым периодом по земельному налогу является календарный год, то есть период с 1 января по 31 декабря. Отчетными периодами для организаций и индивидуальных предпринимателей признаются I квартал, полугодие и 9 месяцев.
Согласно п. 5 ст. 23 НК РФ1 налогоплательщик (плательщик сборов) за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязанностей несет ответственность в соответствии с законодательством РФ. В этой связи следует учитывать, что система ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах является одной из наиболее сложных и запутанных.
Исполнение конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы во многом обеспечивается силой государственного принуждения, которое осуществляется специально уполномоченными на то органами власти (налоговыми органами) посредством применения различных правовых средств, среди которых особо выделяются меры юридической ответственности.
Ответственность – категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется выполнением своего нравственного долга и правовых норм2.
Юридическая ответственность представляет собой особую разновидность социальной ответственности, которая проявляется в различных областях человеческой жизни.
Юридическая ответственность представляет собой возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права. Основные функции юридической ответственности - охрана правопорядка и воспитание людей. Обе эти функции преследуют конкретную цель – предупреждение правонарушений. Она достигается только через исправление и перевоспитание правонарушителей, воспитание всех граждан в духе уважения законов.
В науке налогового права пока не сформировался единый подход к понятию ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Некоторые исследователи ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах определяют как "обязанность лица, нарушившего законодательство о налогах и сборах, претерпеть лишения имущественного или личного характера в результате применения к нему государством, в лице соответствующих органов, налоговых и иных санкций"1.
Другие под ответственностью за нарушение законодательства о налогах и сборах понимают "охранительное правоотношение, возникающее на основании законодательства о налогах и сборах между государством и нарушителем законодательства относительно возложения на него дополнительной обязанности, связанной с лишениями личного и материального характера"2.
Ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах обладает всеми признаками юридической ответственности: является формой государственного принуждения; содержит неблагоприятные последствия для нарушителя (имущественного и личного характера); устанавливается законом; применяется государственным органом, в порядке, установленным законом; основанием для наступления юридической ответственности является правонарушение; содержит отрицательную оценку государством поведения правонарушителя.
Основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него законодательством о налогах и сборах обязанностей. Общим объектом посягательства рассматриваемого круга правонарушений являются публичные интересы всех членов общества, обеспеченные конституционно-правовой обязанностью каждого уплачивать законно установленные налоги и сборы.
Среди нарушений законодательства о налогах и сборах выделяют:
- налоговые правонарушения;
- нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащие признаки административного правонарушения (налоговые проступки);
- нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащие признаки преступления (налоговые преступления).
Выделение названных видов нарушений законодательства о налогах и сборах основано, прежде всего, на ст. 10 Налогового кодекса РФ, предусматривающей различные порядки производств по делам о налоговых правонарушениях, о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения или преступления.
В зависимости от видов нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся основанием для привлечения лица к юридической ответственности, выделяют соответствующие виды ответственности:
- налоговая ответственность;
- административная ответственность;
- уголовная ответственность.
Необходимость установления различных видов ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах обусловлена различной степенью общественной опасности правонарушений.
Меры юридической ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах носят по большей части имущественный характер (являются штрафами). Применение таких мер ведет к пополнению бюджетов соответствующих уровней. В то же время государство должно избегать злоупотребления своим положением и превращения мер ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах только в фискальный инструмент, используемый исключительно в целях наполнения казны.
Вопрос о соотношении налоговой ответственности и административной ответственности в теории налогового права и в законодательстве вызывает неоднозначный интерес. Так, в теоретическом плане налоговая ответственность определяется как разновидность административной ответственности, хотя бы потому, что налоговые правоотношения в том виде, в котором они рассматриваются Налоговым кодексом РФ, входят в число административных1. Налоговый кодекс РФ, также не отождествляет налоговую ответственность с административной, а наоборот, проводит различие в производстве по делам о налоговых правонарушениях и в производстве по делам о нарушениях налогового законодательства, которые содержат признаки административного правонарушения и преступления. Дополнительно о разграничении налоговой, административной и уголовной ответственности свидетельствует п. 4 ст. 108 Налогового кодекса РФ, согласно которому привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной и уголовной ответственности.
Считаем необходимым отметить, что составы налоговых правонарушений, предусмотренные гл. 16 Налогового кодекса РФ, во многом аналогичны составам административных правонарушений в области налогов и сборов (ст. ст. 15.3 - 15.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях2). Существенной доминантой в рамках данной проблематики является разграничение по линии субъекта правонарушения. Таким образом, субъектом административного правонарушения может быть только специальный субъект - должностное лицо организации. Мерой административной ответственности в данных случаях (за совершение налогового проступка) выступает административный штраф.
В случаях, когда правонарушение характеризуется повышенной общественной опасностью, законодатель предусматривает уголовную ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах. Такой подход нашел свое отражение, прежде всего, во включении в качестве квалифицирующего признака налогового преступления - совершение правонарушения в области налогов и сборов в крупном размере. В качестве наказания за налоговые преступления предусмотрен не только штраф, но и арест, лишение свободы, а также лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. При этом лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью выступает как основным, так и дополнительным видом наказания1.
Особый интерес ученых и практических работников вызывает анализ способов совершения налоговых преступлений; возможность приготовления или покушения по налоговым преступлениям; квалификация уклонения от уплаты налогов, совершенного путем подделки официальных документов (необходимость квалификации одновременно и по ст. 327 УК РФ) и некоторые другие. Наличие таких проблем дает возможность налогоплательщикам находить лазейки для ухода от налогообложения, тем самым они не выполняют своей конституционной обязанности по уплате налогов и сборов.
Несовершенство налогового законодательства провоцирует совершение преступлений в этой сфере, поэтому государство вынуждено ввести жесткий контроль за уплатой налогов. Отсюда и появление таких новых юридических понятий, как налоговое преступление и налоговое правонарушение. Само понятие "налоговое преступление" означает наиболее опасное нарушение налогового законодательства, в результате которого в бюджет не поступают денежные средства, необходимые государству для осуществления его полномочий. Непоступление в бюджет и государственные внебюджетные фонды названных средств причиняет существенный вред государству и обществу, поскольку затрудняет реализацию государственных социально-экономических программ, нарушает интересы граждан.
Несмотря на реформирование экономики страны, и замены старых законов новыми, которые в полной мере будут соответствовать современным требованиям, законодательство Российской Федерации еще значительное время будет находиться в интеграционном экономико-правовом процессе.
В связи с этим, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах»1, уделено особое внимание Основным направлениям налоговой политики и формированию доходов бюджетной системы. Президент РФ обращает внимание Федерального Собрания РФ на то, что «налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач - модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы… Бизнес должен проявить высокую степень ответственности при выполнении обязанности по уплате налогов. Надо четко понимать - умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов. Поэтому подобные действия должны жестко пресекаться».