Институт законодательства и сравнительного правоведения

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 26 27 28 29 30 31 32 33 34

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов от 07.07.2003 N 106-ФЗ,

от 08.12.2003 N 160-ФЗ, от 03.10.2004 N 123-ФЗ,

от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 18.06.2005 N 60-ФЗ,

от 27.12.2005 N 192-ФЗ, от 31.12.2005 N 206-ФЗ,

от 17.04.2006 N 53-ФЗ, от 30.06.2006 N 93-ФЗ,

от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 05.02.2007 N 13-ФЗ,

от 24.07.2007 N 212-ФЗ, от 18.10.2007 N 230-ФЗ,

от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 23.11.2007 N 268-ФЗ,

от 01.12.2007 N 310-ФЗ, от 22.07.2008 N 141-ФЗ)

Статья 1

Комментарий к статье 1

Комментируемый ФЗ о введении в действие ЗК - особый нормативный правовой акт земельного законодательства.

Аналогичные федеральные законы приняты по отношению практически ко всем действующим на сегодняшний день Кодексам, в частности Лесному, Водному, Градостроительному, Налоговому, Жилищному и др. Законы о введении в действие того или иного нормативного акта прежде всего определяют: дату его вступления в силу (при этом часто бывает, что вступление в действие отдельных статей кодекса, федерального закона отсрочено во времени); сроки приведения правовых актов, а также отдельных видов отношений, договоров, документов в соответствие с нормами данного кодекса, закона; порядок применения нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу данного кодекса, закона. Они содержат также список отменяемых нормативных актов.

ФЗ о введении в действие ЗК содержит, кроме того, целый ряд важных норм, регламентирующих земельные отношения, - в частности, о разграничении государственной собственности на землю, передаче полномочий по управлению и распоряжению находящимися в федеральной собственности земельными участками, об упрощенном порядке оформления гражданами права собственности на земельные участки для садоводства, огородничества, дач, личных подсобных хозяйств, индивидуального гаражного или жилищного строительства и др. Объединяет названные нормы то, что они носят переходный характер, т.е. применяются к отношениям, существование которых ограничено определенным временем, сроком или вообще имеет конечный характер, и потому они включены именно в ФЗ о введении в действие ЗК, а не в ЗК. Однако земельные отношения настолько сложны и характер их настолько изменился к моменту издания действующего ЗК по сравнению с предыдущим периодом, что комментируемый Закон получился достаточно объемным, при этом в него, пожалуй, чаще, чем в другие акты земельного законодательства, вносятся дополнения и изменения. Можно сказать, что на сегодняшний день он является, после ЗК, одним из наиболее важных и часто применяемых земельных федеральных законов.

Дата вступления ЗК в силу - 30 октября 2001 г., т.е. дата, когда Кодекс был впервые официально опубликован в "Российской газете".

Этот момент имеет огромное значение, поскольку именно с ним связано возникновение и прекращение целого ряда отношений, регламентируемых Кодексом. Так, в комментируемом Законе закреплены нормы о том, что со дня введения в действие ЗК:

- приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте (п. 7 ст. 3);

- земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только в случаях, установленных п. 1 ст. 20 ЗК (п. 8 ст. 3).

Суды при разрешении конкретных земельных споров также должны прежде всего установить, возникли ли те или иные отношения, события до введения в действия ЗК или после. Например, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 обращается внимание судов на то, что ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК (30 октября 2001 г.), должны признаваться недействительными в силу ст. 13 ГК либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК как противоречащие закону.

Статья 2

Комментарий к статье 2

1. Статья 36 ЗК регламентирует правила приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. Она, в частности, закрепляет исключительное право на приватизацию земельных участков (или приобретение права аренды земельных участков) граждан и юридических лиц, являющихся собственниками зданий, строений, сооружений. В некоторых случаях в соответствии с указанной статьей земельные участки передаются в собственность бесплатно: так, религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, эти земельные участки предоставляются в собственность бесплатно. В остальных случаях с собственником недвижимости заключается договор купли-продажи земельного участка.

Установление в нормативном порядке цены земли, по которой продаются указанные в комментируемой статье земельные участки собственникам находящихся на них зданий, строений и сооружений, имеет целью снижение для этих лиц цены участка по сравнению с рыночной и создание, таким образом, благоприятных условий для приобретения земельных участков. Так реализуется один из принципов земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Новая редакция комментируемой статьи, введенная Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, выделяет две категории собственников зданий, строений, сооружений, находящихся на государственных, муниципальных землях, в отношении которых до 1 января 2010 года действуют особые, более жесткие условия приобретения в собственность земельных участков. Цена приобретаемых ими земельных участков устанавливается субъектами Российской Федерации исходя из кадастровой стоимости земельного участка, а не из ставки земельного налога, как в остальных случаях, а до установления субъектами РФ указанной цены применяется наибольшая для данной местности цена земельного участка. Кроме того, пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность установления запрета на строительство, реконструкцию на таких земельных участках.

Общим у этих двух групп лиц, указанных в п. 1 комментируемой статьи, является то, что они представляют собой собственников зданий, строений, сооружений, расположенных на находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участках. Отнесение их к той или иной из указанных групп зависит от того, когда и как было приобретено право собственности на данные здания, строения, сооружения: для коммерческих организаций и предпринимателей это приобретение принадлежащих им зданий, строений, сооружений из государственной или муниципальной собственности, для граждан и некоммерческих организаций (если на них не распространяется иной установленный законом порядок приобретения земельных участков, как, например, на садоводов или на религиозные организации) - если их право собственности на здание, строение, сооружение возникло до вступления в силу ЗК РФ.

Если же среди названных юридических лиц имеются обладающие правом постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), они в соответствии со ст. 3 комментируемого Закона могут приобрести такие земельные участки в собственность по ценам, установленным настоящим пунктом, до 1 января 2013 года.

2. Как и до принятия новой редакции комментируемой статьи, в настоящее время стоимость находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков при их продаже собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений устанавливается субъектами Российской Федерации. Не изменился и устанавливаемый комментируемым Федеральным законом диапазон цены земли в зависимости от величины населенного пункта. Но теперь установлено, что данные ставки действуют только до 1 января 2010 г. и только в отношении определенного круга лиц: это коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, которые построили либо приобрели находившиеся в частной собственности здания, строения, сооружения, а также граждане и некоммерческие организации, которые приобрели право собственности на здания, строения, сооружения после вступления в силу ЗК РФ.

Необходимо иметь в виду, что норма, идентичная п. 2 комментируемой статьи, содержится в п. 7 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 10 мая 2007 г.) <1>. Этот Закон устанавливает, что приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для его использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом цена выкупа земельного участка устанавливается субъектами РФ в поселениях с численностью населения:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805; 2005. N 19. Ст. 1750; N 25. Ст. 2425; N 30 (ч. 1). Ст. 3101; 2006. N 1. Ст. 10; N 2. Ст. 172; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 31 (ч. 1). Ст. 3454; 2007. N 7. Ст. 834; N 18. Ст. 2117; N 21. Ст. 2455.

- свыше 3 млн. человек в размере от пяти- до 30-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- от 500 тыс. до 3 млн. человек в размере от пяти- до 17-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

- до 500 тыс. человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех- до 10-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).

До установления цены выкупа земельных участков субъектами РФ цена соответствующих земельных участков определяется исходя из указанных минимальных размеров.

А при приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, согласно п. 3 ст. 11 названного Закона, стоимость земельных участков принимается равной пятикратному размеру ставки земельного налога за единицу площади земельных участков в поселениях с численностью населения свыше 500 тыс. человек или трехкратному размеру ставки земельного налога в остальных случаях.

Конституционность п. п. 2 и 3 ст. 2 ФЗ о введении в действие ЗК, а также п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" оспаривалась Правительством Москвы. В направленном в Конституционный Суд РФ запросе заявитель утверждал, что установлением необоснованно заниженных цен продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ущемляется конституционное право субъектов РФ и муниципальных образований свободно распоряжаться землей, собственниками которой они являются; ограничена свобода их экономической деятельности; нарушен конституционный принцип признания и защиты равным образом всех форм собственности; не учитываются особенности земли как объекта окружающей среды, являющегося невосполнимым природным ресурсом; нарушаются законные интересы народов, проживающих на соответствующих территориях. Тем самым, по мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат ст. ст. 8 (ч. ч. 1 и 2), 9 (ч. 1), 36 (ч. 2), 72 (п. "в" ч. 1) Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 2003 г. N 403-О <1> указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику на землю) согласно п. п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции РФ относятся к сфере ведения Российской Федерации. Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам ведения, определять условия и порядок пользования землей, конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере. При этом наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2004. N 1.

Федеральный законодатель, реализуя свою компетенцию по регулированию земельных отношений, определил в ФЗ о введении в действие ЗК и в ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" процедуру, формы и способы приватизации земельных участков. Регламентация данными Законами порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер. Государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить гражданам и юридическим лицам возможность его реализации, гарантируя при передаче имущества в собственность соблюдение принципов и норм, закрепленных Конституцией РФ, в том числе в ст. ст. 9 и 36. Закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими прав и свобод.

Вместе с тем не исключается право субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем.

Таким образом, оспариваемые положения, касающиеся принципа определения стоимости земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже их собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений, а также применяемых до установления субъектом РФ цены земли минимальных ставок земельного налога, не могут - с учетом правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в его решениях, - рассматриваться как нарушающие конституционные права субъектов РФ и муниципальных образований.

Цена земли, устанавливаемая субъектами РФ с учетом требований п. 2 комментируемой статьи, привязана к размеру ставки земельного налога.

В соответствии с нормами части второй НК земельный налог относится к местным налогам и устанавливается НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (в Москве и Санкт-Петербурге - законами указанных субъектов РФ). В соответствии со ст. 394 НК налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:

1) 0,3% в отношении земельных участков:

- отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;

- занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства;

- предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;

2) 1,5% в отношении прочих земельных участков.

Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.

3. В отличие от двух предыдущих пунктов комментируемой статьи, нормы пункта третьего не ограничены временными рамками. Следовательно, введенный им механизм установления запрета на строительство будет действовать и после 2010 года.

Необходимо отметить, что Земельный кодекс регулирует вопросы предоставления земельных участков для строительства, однако разрешение или запрещение строительства на уже предоставленном земельном участке находится за пределами сферы его ведения. Процедуру выдачи разрешений на строительство, подтверждающих соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающих застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, регламентирует Градостроительный кодекс (ст. 51). В соответствии с ним возможен отказ уполномоченного органа по установленным законом основаниям в выдаче разрешения на строительство, но установления запрета на строительство этот Кодекс не предусматривает.

Таким образом, комментируемый Федеральный закон ввел новый институт - установление запрета на строительство, который согласно норме абзаца третьего пункта 3 рассматриваемой статьи собственник земельного участка может "выкупить", то есть оплатить снятие этого запрета. По существу, данный механизм представляет собой введение для коммерческих организаций и предпринимателей легальной платы за строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений на земельном участке, если участок приобретен ими из государственной, муниципальной собственности.

Абзац второй п. 3 комментируемой статьи устанавливает исключения из общих правил о запрете на строительство, реконструкцию. Такой запрет не распространяется на реконструкцию следующих объектов капитального строительства:

- объекты капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту (именно они упоминаются в ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, на которую ссылается комментируемая статья);

- реконструкция которых не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка.

Как видим, оба исключения связаны только с реконструкцией, а не со строительством, и не любых зданий, строений, сооружений, а только объектов капитального строительства <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (подп. 10 ст. 1) объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Запрет на строительство, реконструкцию представляет собой ограничение права собственности на земельный участок в порядке ст. 56 ЗК РФ и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Субъекты Российской Федерации определяют порядок установления и снятия запрета на строительство, реконструкцию. Так, Законом г. Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в городе Москве" <1> (ст. 7) установлено, что запрет на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений на земельном участке в установленных законом случаях осуществляется решением Правительства Москвы (уполномоченного им органа). Снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляется по заявлению собственника земельного участка и при условии оплаты им 80% от кадастровой стоимости такого участка, действующей на момент снятия запрета на строительство, реконструкцию; если же строительство объектов капитального строительства не приводит к изменению вида разрешенного использования земельного участка, установленного в решении о передаче земельного участка в частную собственность, договоре купли-продажи земельного участка, то снятие запрета осуществляется по заявлению собственника земельного участка без оплаты. Снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляется с предварительным изменением вида разрешенного использования земельного участка на основании заявления собственника земельного участка в рамках установленного градостроительного регламента.

--------------------------------

<1> Вестник мэра и Правительства Москвы.

Статья 3

Комментарий к статье 3

1. Земельный кодекс устанавливает виды прав на землю: в ст. 15 - право собственности на землю граждан и юридических лиц, в ст. 20 - постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, в ст. 21 - пожизненное наследуемое владение земельными участками, в ст. 22 - аренда земельных участков, в ст. 23 - право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) и в ст. 24 - безвозмездное срочное пользование земельными участками. Иные права на землю если и были зарегистрированы до 10 октября 2001 г., то со времени введения в действие ЗК подлежат переоформлению.

Только в отношении права бессрочного (постоянного) пользования земельными участками - такое право предусматривалось и советским законодательством, и ЗК РСФСР - в комментируемой статье указано (п. 12), что оно соответствует предусмотренному ЗК праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Подобного указания нет в отношении временного пользования земельными участками, предусматривавшегося ст. 14 ЗК РСФСР. Хотя предельный срок такого пользования устанавливался не более трех лет, однако исключение делалось для служебных земельных наделов, которые предоставлялись на время работы, в связи с которой они были выделены, и сохранялись, в частности, при переходе на пенсию по старости и инвалидности, соответственно, такое пользование может продолжаться и после вступления в силу нового ЗК, а потому подлежит переоформлению.

Blog

Институт законодательства и сравнительного правоведения

Содержание