Институт законодательства и сравнительного правоведения
| Вид материала | Закон |
- Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ежегодные, 8.25kb.
- Законодательства и сравнительного правоведения при правительстве российской федерации, 5149.95kb.
- Ю. П. Орловского коллектив, 16429.48kb.
- Малозначительность правонарушения в российском праве, 299.61kb.
- Правопреемство (теоретико-правовое исследование), 341.61kb.
- Правовое регулирование бюджетных инвестиций, 328.47kb.
- Правовое регулирование налоговых вычетов в российском налоговом законодательстве, 322.25kb.
- Правовые последствия признания доказательств недопустимыми в уголовном процессе, 329.34kb.
- Федеральное правотворчество в современной россии (вопросы теории и практики), 377.74kb.
- План семинарских занятий по дисциплине «правовые семьи современности» для студентов, 56.26kb.
Изменились и формы собственности на земельные участки. ЗК РСФСР выделял, наряду с государственной и частной, колхозно-кооперативную, коллективно-долевую, коллективно-совместную собственность. В настоящее время собственность кооперативов представляет собой их частную собственность, долевой и совместной может быть общая собственность - в том числе и на земельные участки.
2. В соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Все остальные юридические лица могут обладать земельными участками на праве либо аренды, либо собственности (с учетом установленных земельным законодательством ограничений оборота земли, а также ограничений на предоставление в собственность земельных участков иностранным юридическим лицам). Соответственно, те юридические лица, которым до введения в действие ЗК находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны в установленный комментируемой статьей срок переоформить это право.
Что же представляет собой переоформление земельного участка? В комментируемой статье указываются составляющие, или этапы процесса переоформления, но определения этого понятия не дается. По существу, переоформление прав на земельный участок представляет собой разновидность предоставления земельного участка в аренду или в собственность, причем в Законе конкретно не указано, может ли быть компетентным органом отказано в предоставлении земельного участка, производимом в порядке переоформления. Что касается предоставления участка в собственность, то, как отмечалось выше, в отдельных случаях такое предоставление законом запрещено, и потому в удовлетворении заявления должно быть отказано, в предоставлении же земельного участка в аренду в порядке переоформления права отказано быть, судя по всему, не может.
Необходимость переоформления прав на земельные участки коснулась огромного числа коммерческих организаций в нашей стране, поэтому норма абз. 1 п. 2 комментируемой статьи является и наиболее часто применяемой, и наиболее активно обсуждаемой среди норм ФЗ о введении в действие ЗК, а ее применение, в свою очередь, продолжает вызывать немалое количество судебных споров. Так, указанная норма была уже дважды оспорена в Конституционном Суде РФ.
ООО "А" обращалось с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод положениями абз. 1 п. 2 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, поскольку Арбитражный суд Московской области со ссылкой на названное положение отказал заявителю в удовлетворении исковых требований о признании недействительным отказа в бесплатном предоставлении ООО "А" в собственность земельного участка, на котором расположен находящийся в его собственности комплекс АЗС. По мнению заявителя, оспариваемое положение не соответствует Конституции РФ, ее ст. ст. 34 (ч. 1), 35 (ч. ч. 2 и 3) и 55, поскольку допускает возможность требовать от юридических лиц выкупную плату при приобретении в собственность земельных участков, принадлежащих им на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Конституционный Суд РФ в Определении от 25 декабря 2003 г. N 513-О указал, что, устанавливая для юридических лиц предельный срок, в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков либо приобрести земельные участки в собственность, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан. При этом в соответствии со ст. 20 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, возникшее у юридических лиц до введения в действие данного Кодекса, сохраняется за правообладателями (п. 3), которые не вправе распоряжаться этими земельными участками (п. 4).
Согласно абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, установленных данным Кодексом и федеральными законами, имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, на которых они расположены. При этом в силу ст. 28 ЗК предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату и только в исключительных случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ, оно может осуществляться бесплатно (с учетом качества, целевого назначения, местонахождения земель и других критериев).
Следовательно, общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность юридических лиц применяется в соответствии с одним из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества - отчуждения такого имущества в частную собственность на возмездной основе. Определяя этот порядок в законе, как того требует ст. 36 (ч. 3) Конституции РФ, законодатель вправе устанавливать и конкретные механизмы реализации закрепленного данной статьей права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю с учетом того, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
В другом запросе в Конституционный Суд РФ конституционность той же нормы ФЗ о введении в действие ЗК оспаривало Законодательное собрание Нижегородской области, которое считает, что этой нормой введены необоснованные ограничения права пользования и владения имуществом и конституционной свободы договора. В запросе утверждается, что установление обязанности указанных в оспариваемом положении юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком равнозначно национализации, поскольку при этом не предусматривается судебный порядок прекращения данного права.
Конституционный Суд РФ в Определении от 25 декабря 2003 г. N 512-О, в частности, указал: "Положение абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Указание в пункте 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный участок в собственность или использовать его на правах арендатора (после соответствующего переоформления), притом что в соответствии с пунктом 3 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим участком, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора".
Важно подчеркнуть, что неисполнение юридическими лицами требований о переоформлении прав на землю в установленный срок не может явиться основанием для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком - хотя бы потому, что такое основание отсутствует в закрытом перечне оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, установленном ст. 45 ЗК.
Кстати, обязанность юридических лиц к определенному сроку переоформить права пользования земельным участком в российском законодательстве вводилась и прежде - в соответствии с Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" <1> предприятия, учреждения и организации должны были перерегистрировать право пользования земельными участками до 1 февраля 1993 г. С этим был связан один из судебных споров.
--------------------------------
<1> Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 // СЗ РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.
Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением о признании недействительным постановления администрации города об отводе занимаемого им земельного участка другой организации. Администрация сочла, что истец утратил право на земельный участок, поскольку не переоформил его в установленный законом срок.
Арбитражный суд исковые требования акционерного общества удовлетворил, указав, что, устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы. Статья 39 действовавшего на тот момент ЗК РСФСР, содержащая исчерпывающий перечень оснований прекращения прав на землю, непереоформление земельного участка к таким основаниям не отнесла. Другим законодательством порядок перераспределения земельных участков в связи с непереоформлением на них документов также не установлен.
Президиум ВАС РФ включил данное дело в информационное письмо от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" <1> (п. 3) и указал следующее: "Непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР "О земельной реформе" не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка соответствующими государственными органами".
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2001. N 5.
Процесс переоформления прав юридических лиц на земельные участки неоправданно затянулся, конечный срок такого переоформления уже трижды пролонгировался путем внесения изменений в п. 2 комментируемой статьи. Поэтому последними изменениями действующего законодательства одновременно с продлением данного срока до 1 января 2010 г. (1 января 2013 года для пользователей земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты)) данный пункт дополнен нормами, направленными на ограничение размера арендной платы для лиц, переоформляющих право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды. Одновременно КоАП РФ дополнен статьей 7.34 <1>, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. Все это должно способствовать тому, что процесс переоформления прав на земельные участки к указанному сроку будет в основном завершен.
--------------------------------
<1> Вступает в силу с 1 января 2011 г.
Следует обратить внимание на следующие моменты относительно льготы, введенной Федеральным законом от 18 июня 2005 г. N 60-ФЗ <1>, который дополнил п. 2 комментируемой статьи абз. 4. Речь идет о приобретении прав в порядке ст. 36 ЗК на земельные участки, которые находятся в государственной и муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. В соответствии с указанной статьей собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды этих участков. При этом бесплатное предоставление таких участков в собственность религиозных организаций установлено названной статьей ЗК, а бесплатное предоставление аналогичных участков в собственность организаций инвалидов - ФЗ о введении в действие ЗК, что представляется не совсем логичным. Важно отметить, что бесплатное предоставление земельных участков в комментируемой статье связано с несколькими условиями: во-первых, речь идет только о всероссийских организациях инвалидов, во-вторых, они должны являться собственниками находящегося на земельном участке здания, строения, сооружения не только на момент обращения за предоставлением земельного участка в собственность, но и на момент введения в действие ЗК, т.е. на 30 октября 2001 г. Организации, которые приобрели (приватизировали) здания позже, не имеют права на бесплатное получение земельного участка под ними.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 18 июня 2005 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в статью 3 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2005. N 25. Ст. 2425.
2.1. Пункт 2.1 комментируемой статьи введен ФЗ от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, в соответствии с ним установлен целый ряд правил, существенно упрощающих переоформление гражданами принадлежащих им прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками, которые имеют самое массовое для нашей страны назначение, в том числе садоводство, огородничество, дачи, личные подсобные хозяйства (подробнее об этом см. комментарий к п. 9.1 ФЗ о введении в действие ЗК). Этим же Федеральным законом внесены изменения в ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" относительно приватизации земельных участков, относящихся к имуществу не самих граждан, а созданных ими объединений - в терминологии указанного Закона они называются земельными участками, относящимися к имуществу общего пользования.
В соответствии с п. 2 ст. 28 этого Закона земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно. Таким образом, мы имеем дело еще с одной категорией юридических лиц, кроме названных в ЗК и ФЗ о введении в действие ЗК, которым при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельные участки передаются в собственность бесплатно.
Процедура предоставления в собственность земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" установлена следующая.
В исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления земельного участка, подается заявление лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения либо уполномоченным общим собранием членов данного некоммерческого объединения (собранием уполномоченных) на подачу указанного заявления, в соответствии с решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) о приобретении такого земельного участка в собственность данного некоммерческого объединения. К заявлению прилагаются следующие документы:
- описание местоположения границ такого земельного участка, подготовленное садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением;
- удостоверенная правлением копия правоустанавливающего документа на земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения;
- выписка из решения общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) о приобретении земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, в собственность данного некоммерческого объединения;
- учредительные документы садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии), подтверждающие право заявителя без доверенности действовать от имени данного некоммерческого объединения, или выписка из решения общего собрания членов данного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных), в соответствии с которым заявитель был уполномочен на подачу указанного заявления.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующего земельного участка, в двухнедельный срок с даты получения заявления и необходимых документов обязан принять решение о предоставлении в собственность такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении. При этом основанием для отказа в предоставлении в собственность земельного участка является установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.
Таким образом, особенность установленного порядка состоит в следующем. Хотя, в отличие от порядка, установленного для переоформления прав на земельные участки гражданами - членами садоводческих, огороднических, дачных объединений, для передачи в собственность земельных участков самим таким объединениям как юридическим лицам требуется решение компетентного органа государственной власти (или местного самоуправления), данный орган не может отказать в предоставлении участка в собственность объединения, если только участок не относится к землям, изъятым из оборота или ограниченным в обороте.
Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ в комментируемый пункт внесены дополнения, которыми исключение из общего порядка переоформления прав на землю установлено также для гаражных потребительских кооперативов. Для такого переоформления члены кооператива в соответствии со ст. 36 ЗК РФ совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана) и других документов по Перечню, установленному Приказом Минэкономразвития России от 30.10.2007 N 370 <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 10.12.2007. N 50.
Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию земельных отношений. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставление дополнительных документов, за исключением документов, предусмотренных указанным перечнем.
2.2. Пункт 2.2 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 24.07.2007 N 212-ФЗ, решил вопрос, остро стоявший до последнего времени на практике, - о возможности приватизации земельных участков, ранее переданных собственникам зданий, строений и сооружений в аренду.
Нормы п. 3 ст. 35 и п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ, согласно которым исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица, которые являются собственниками зданий, строений и сооружений, расположенных на таких участках, часто трактовались следующим образом: если указанный собственник здания, строения, сооружения заключил договор аренды земельного участка, то он совершил предусмотренное законом переоформление имевшегося у него права постоянного (бессрочного) пользования и утратил право на приватизацию этого участка, поскольку уже сделал выбор между получением участка в собственность или аренду в пользу аренды земельного участка.
Изложенная позиция прослеживалась и в целом ряде судебных решений и была подтверждена Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 <1>, в котором (п. 7) указывалось, что если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие Земельного кодекса РФ, то собственник такого объекта утрачивает право выкупа земельного участка.
--------------------------------
<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
После введения комментируемой нормы Закона о введении в действие ЗК РФ собственники зданий, строений, сооружений имеют легальное основание для приобретения в собственность ранее арендованного земельного участка, на котором располагаются эти здания, строения или сооружения.
3. Со дня введения в действие ЗК гражданам земельные участки не предоставляются ни в постоянное (бессрочное) пользование (п. 8 комментируемой статьи), ни в пожизненное наследуемое владение (п. 1 ст. 21 ЗК). Но, в отличие от порядка, установленного для юридических лиц, срок, в течение которого должно быть произведено переоформление прав на земельные участки, не установлен. То есть указанные права на земельные участки могут сохраняться за гражданами неопределенное количество времени. Однако постепенно, видимо, процесс переоформления будет завершен. Прежде всего потому, что он совершается в интересах самих граждан: иные, кроме собственности, права на земельные участки не предполагают возможности распоряжения ими, поэтому перспектива решения вопросов наследования земельных участков и осуществления сделок с ними стимулирует граждан оформить право собственности на земельные участки, тем более что сами участки в этих случаях переходят в их собственность бесплатно. Тормозят процесс переоформления в основном высокая стоимость землеустроительных действий, необходимых для представления установленных документов, и существующие на местах бюрократические проволочки, однако государством предпринимаются меры по упрощению и удешевлению процедуры оформления гражданами прав на землю (см. комментарий к п. 9.1 комментируемой статьи).
4. Закон СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" <1> (вступил в силу 1 июля 1990 г.) впервые установил, что гражданам для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства и обслуживания жилых домов и удовлетворения других нужд, предусмотренных законом, предоставляется земля в пожизненное наследуемое владение. До этого в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1970 г. (ст. 87) было установлено, что на землях городов при переходе права собственности на строение переходит также и право пользования земельным участком или его частью; право землепользования лица, к которому перешло право собственности на строение, регистрируется органами коммунального хозяйства. Поскольку такое право землепользования не всегда надлежащим образом регистрировалось и, таким образом, огромное число граждан осталось с неоформленными правами на земельные участки, на которых находятся принадлежащие им на праве собственности жилые дома, потребовалось введение нормы п. 4 комментируемой статьи.