Внутренней и внешней политики

Вид материала

Доклад

Содержание Глава 4. ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №4/апрель/ 2003 г. Основные направления развития внутренней, 1578.09kb.
• Российская диаспора как объект внешней политики россии, 373.54kb.
• Глобализация мировой экономики, 129.6kb.
• Задачи внешней политики России в мировом финансово-экономическом кризисе М. В. Братерский, 69.74kb.
• 1. Основные принципы денежно-кредитной политики, 106.22kb.
• Бадмацыренов Б. Ч, 256.82kb.
• Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования, 40.83kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1479.54kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1579.35kb.
• Етических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой, 1562.76kb.

Глава 4. ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Мониторинг правового регулирования реализации приоритетного национального проекта «Здоровье»¹⁹⁵

Реформирование здравоохранения в субъектах Российской Федерации с 2006 года осуществляется путем реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» (далее – Проект), призванного улучшить состояние здравоохранения по ключевым направлениям организации медицинской помощи населению. В целом по России финансирование Проекта из федерального бюджета за 2006–2007 годы составило 220,3 млрд. рублей.

Правовое регулирование вопросов реализации приоритетного национального проекта «Здоровье», помимо федерального законодательства, осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации. В большинстве из них приняты или разрабатываются специальные законы по реализации Проекта, принимаются целевые программы, по конкретным направлениям оперативно разрабатываются и реализуются распоряжения и постановления органов власти субъектов Федерации.

Следует отметить, что целевые программы субъектов России утверждаются отдельными нормативными документами, для них предусмотрены индивидуальные коды целевых статей расходов, сдача промежуточных и итоговых отчетов о финансировании и выполнении. Возникла такая правовая ситуация, когда более мелкий вопрос – целевые программы субъектов Федерации – регламентируется гораздо четче, чем более крупный вопрос – приоритетный национальные проект.

В целом можно выделить два варианта законодательного регулирования реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» в регионах России. Первый вариант – принятие субъектом Федерации нормативного акта, утверждающего масштабную целевую программу. Второй вариант – реализация определенного перечня мероприятий, выполнение которых характеризуется измеримыми показателями, с указанием потребности в финансировании с разбивкой по годам.

Так, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре действуют специальные законы «Реализация приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры», разработана целевая программа по демографической политике. В Хабаровском крае также приняты долгосрочные краевые целевые программы, проведены специальные депутатские слушания по решению самых острых проблем. В Белгородской области еще до начала реализации проекта «Здоровье» активно формировалась законодательная база в сфере здравоохранения. В области действуют Социальный кодекс, программа улучшения качества жизни населения¹⁹⁶. В Костромской области действуют 23 нормативных правовых акта, регулирующих отношения в сфере указанного Проекта – распоряжения администрации, постановления губернатора. В программу государственных гарантий оказания гражданам России бесплатной помощи Московской области были внесены соответствующие изменения, определившие активное участие области в софинансировании проекта и проведение структурных преобразований в сфере здравоохранения. В Калужской области, помимо законов и целевых программ, принята программа «Мужское здоровье», направленная на качественную диагностику и лечение урологических заболеваний у мужчин¹⁹⁷. В Тверской области реализация проекта осуществляется в рамках областной целевой программы по развитию здравоохранения, также ведется ежеквартальный и ежегодный мониторинги. В Тюменской области действует профильная отраслевая программа.

Одним из наиболее важных направлений приоритетного национального проекта «Здоровье» является укрепление первичного звена медико-санитарной помощи населению.

В целях проведения рациональной кадровой политики во всех субъектах Российской Федерации ведется подготовка медицинских кадров первичного звена (участковых терапевтов, педиатров, врачей общей практики, медицинских сестер), осуществляются следующие мероприятия:

вводятся системы государственного заказа на подготовку специалистов для системы здравоохранения, особенно врачей первичного звена и специалистов;

принимаются меры правового, организационного и экономического характера по повышению мотивации к работе;

проводятся мероприятия по закреплению выпускников медицинских высших учебных заведений и колледжей в государственных медицинских учреждениях.

Практически во всех субъектах Федерации организован процесс повышения квалификации врачей первичного звена. Например, в Приморском крае на отчетный момент завершили обучение 107 врачей, проведено 5 циклов тематического усовершенствования. Потребность в укомплектовании врачами участковой службы и врачами общей практики сократилась на 69,4%. В Краснодарском крае коэффициент совместительства снизился с 1,4 до планового 1,1. В Пензенской области разработан перспективный план подготовки врачей общей практики до 2010 года, он рассчитан на достижение 45% доли врачей общей практики в структуре врачей участкового звена. Кадровый дефицит в области преодолевается за счет привлечения медработников из стран ближнего зарубежья. В сельских районах области работает более 100 таких специалистов.

В Пензенской, Самарской, Омской, Кемеровской и Кировской областях разработаны и внедряются специальные системы социальной поддержки медицинских кадров и планирования кадрового потенциала. Например, в Кемеровской области для медицинских специалистов действуют льготные займы на улучшение жилищных условий. С 2006 года из средств областного бюджета введены ежемесячные доплаты фельдшерам, «подъемные» молодым специалистам на селе, доплата медработникам за работу в вечернее время¹⁹⁸. В Омской области медработникам предоставляются льготы по оплате коммунальных платежей. В 2006 году в области улучшили жилищные условия 116 врачей и 94 специалиста со средним медицинским образованием.

Таким образом, в проекте «Здоровье» заложен комплексный подход к модернизации первичного звена здравоохранения: укрепление материально-технической базы муниципальных учреждений, обучение врачей работе на новом оборудовании, укомплектование кадрами на основе дополнительных выплат, проведение последипломной подготовки. Впервые за счет ассигнований федерального бюджета участковые врачи получили возможность повышать квалификацию. Положительными тенденциями стали стабилизация кадрового состава, повышение укомплектованности должностей участковых врачей.

Признано, что достигнутый средний уровень заработной платы медицинских работников (13–23 тыс. рублей у участковых врачей и 7,5–15 тыс. рублей у медицинских сестер) – планка, ниже которой нельзя опускаться в решении вопросов оплаты труда других медицинских работников. В 2008–2009 гг. в рамках проекта продолжат получать выплаты более 80 тыс. участковых врачей и около 90 тыс. медицинских сестер, 11,2 тыс. медицинских работников ФАПов и скорой помощи. Порядок осуществления этих выплат будет меняться. В частности, заработная плата врача будет напрямую зависеть от результатов его работы.

В то же время в вопросах оплаты труда во всех регионах остаются острейшие проблемы: сохраняется дисбаланс в оплате труда врачей и медицинских сестер первичного звена и специалистов; двойная разница в размере денежных выплат врачам и медицинским сестрам в поликлиниках и медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и скорой помощи; не получают надбавку к заработной плате детские врачи школьных и дошкольных учреждений.

За 2 года реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» во всех субъектах Российской Федерации проведено по сути беспрецедентное по своей масштабности перевооружение диагностическим медицинским оборудованием муниципальных учреждений здравоохранения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь.

Так, в Приморском крае ввод в эксплуатацию нового оборудования позволил проводить на базе лечебно-профилактических учреждений в больших объемах основные виды исследований, повысился охват обследования и выявления заболеваний, в том числе социально значимых, на ранних стадиях. В Астраханской области все амбулаторно-поликлинические службы муниципальных учреждений полностью укомплектованы необходимым диагностическим оборудованием¹⁹⁹. Максимальное догоспитальное обследование пациентов привело к сокращению средней длительности пребывания в больнице с 14 до 13 дней. В Свердловской области поставки оборудования произведены в полном объеме – 764 единицы. В настоящее время все оборудование введено в эксплуатацию. В Пензенской области все требующие на текущий момент капитального ремонта фельдшерско-акушерские пункты, амбулатории и участковые больницы отремонтированы и оснащены современным оборудованием в соответствии со стандартами оснащения. В рамках программы «Социальное развитие села» отремонтировано и оснащено около 240 сельских учреждений здравоохранения.

Существенно обновлен парк санитарно-автомобильного транспорта. Всего по России закуплено и поставлено более 13 тыс. единиц такого транспорта. В Приморском крае обновление парка санитарного автотранспорта позволило сократить срок ожидания помощи до нормативных 10 минут при вызове на улицу в городской местности, до 12–15 минут – в сельской. При вызове срок ожидания не превышает нормативного – 18–20 минут в городской и 20–25 минут в сельской местности. В Астраханской области оснащение автомобилями скорой медпомощи обеспечило сокращение срока ожидания в среднем на 14%. В Сахалинской области проблема с автотранспортом решена не в полном объеме, поскольку поступающие в область «ГАЗели» не отвечают местной специфике, так как не обладают высокой проходимостью. С 2008 года в области будет действовать специальная региональная программа по обеспечению автотранспортом медучреждений²⁰⁰.

Во всех регионах России оснащение поликлиник новым медицинским оборудованием облегчило проведение дополнительной диспансеризации населения. Диспансеризация или дополнительные медицинские осмотры велись по следующим направлениям: дополнительная диспансеризация работников бюджетной сферы в возрасте 35–55 лет; дополнительные медицинские осмотры работающих во вредных и/или опасных условиях труда; дополнительные объемы первичной медицинской помощи неработающим пенсионерам; дополнительные объемы первичной медицинской помощи работающим.

В Краснодарском крае за счет проведения диспансеризации и раннего выявления больных снизилась смертность в трудоспособном возрасте. В Астраханской области за 10 месяцев 2007 года в ходе дополнительной диспансеризации среди осмотренных практически здоровыми признаны только 23% граждан (за 2006 год – 24%), выявлен риск развития заболевания у 20% (за 2006 год – 29%), нуждались в дополнительном обследовании и лечении в амбулаторно-поликлинических условиях 56% (за 2006 год – 44%). В Пензенской области плановые показатели диспансеризации выполнены в полном объеме.

В целом практика регионов показала, что традиционно проводимые периодические медицинские осмотры работающих во вредных и (или) опасных условиях труда способствуют ранней диагностике заболеваний и своевременной реабилитации.

Реализация программы «Родовой сертификат» является наиболее показательной и успешной частью Проекта. Она привела в 2007 году к росту рождаемости в стране на 8% и снижению на треть естественной убыли населения²⁰¹. Программой охвачено более 90% рожениц, оплачена медицинская помощь для 1,3 млн. женщин, а также свыше 300 тыс. детей. У женщин появилась возможность выбирать роддом по своему желанию. В крупных городах создана конкуренция на рынке медицинских услуг, которая заставляет работать учреждения родовспоможения более качественно. В роддомах появилась возможность приобретения дорогостоящих препаратов для реанимации новорожденных и лечения матерей. В результате материнская смертность снизилась с 25,4 в 2005 году до 23,8 на 100 тыс. родившихся живыми в 2006 году (абсолютное число случаев сократилось с 370 до 352 человек).

В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре увеличились показатели охвата беременных ранним наблюдением и активным патронажем. В Пензенской области полученные по «родовым сертификатам» средства позволили улучшить материально-техническую базу учреждений родовспоможения, повысить заработную плату медработников в несколько раз. Если в 2006 году финансовые средства направлялись на замену устаревшего оборудования, то в 2007 году началось освоение современных методик родовспоможения. В администрации Приморского края отмечено, что в ходе реализации программы «родового сертификата» создан механизм заинтересованности врачей женских консультаций в регулярном и качественном наблюдении беременных женщин²⁰². В Тюменской области впервые в рамках «родовых сертификатов» предусмотрено проведение диспансеризации детей первого года жизни.

Большое внимание в регионах России уделяется усилению профилактической направленности здравоохранения. Ожидается, что в результате проведения активной вакцинации в субъектах Российской Федерации снижение заболеваемости гепатитом В и С снизится не менее чем в 3 раза, краснухой – не менее чем в 10 раз, также снизится заболеваемость гриппом в период эпидемии.

В Приморском крае в результате роста вакцинированного контингента населения в 2007 году не отмечалось эпидемического подъема заболеваемости гриппом, не зафиксировано летальных исходов и осложнений. В Краснодарском крае заболеваемость иммуноуправляемыми инфекциями резко снизилась: в 2006 году вирусным гепатитом на 20%, краснухой – в 19,7 раза. В 2007 году продолжилось снижение заболеваемости. В Астраханской области было создано 26 прививочных бригад медицинских работников для проведения иммунизации детского населения. По итогам 2006 года в 1,6 раза снизилась заболеваемость вирусными гепатитами, гриппом – в 2,7 раза. В Свердловской области проведена вакцинация от гепатита В – в целом на 99%, вакцинировано 100% подлежащих прививкам.

Ассигнования из федерального бюджета на мероприятия по профилактике, диагностике и лечению ВИЧ, гепатитов В и С ежегодно возрастают: 7,8 млрд. рублей в 2008 году; 9,3 млрд. рублей в 2009 г. и 10,9 млрд. рублей в 2010 г., то есть в 1,4 раза больше, чем в 2006 году.

В Хабаровском крае положительными результатами проекта можно считать снижение темпов прироста ВИЧ-инфекции в среднем на 25%. Отмечается стабилизация эпидемической ситуации по ВИЧ-инфекции. В Астраханской области в 2007 году проведено 142 639 обследований на ВИЧ-инфекцию (за 2006 год – 145 700), что составило 102% годового плана. С целью предотвращения распространения ВИЧ-инфекции в области проводятся комплексные мероприятия по профилактике, в результате которых показатель распространенности в области в 9,3 раза ниже показателя по России. В Пензенской области заболеваемость ВИЧ-инфекцией также ниже среднего значения по стране. Обеспечение антиретровирусными препаратами позволило организовать лечение всех ВИЧ-инфицированных больных, а также повысить число больных, желающих проходить лечение, с 62 человек в 2006 году до 107 человек в 2007 году²⁰³. В Свердловской области антиретровирусные препараты постоянно, непрерывными курсами получают 760 пациентов, причем более половины из них – за счет областных целевых программ. Финансирование лечения пациентов с ВИЧ/СПИД ведется преимущественно из средств областного бюджета.

С 2006 года в субъектах России организованы и проводятся обследования новорожденных на наследственные заболевания. Одно из основных достижений Проекта – снижение младенческой смертности. В 2005 году она составляла по России 11 на 1 тыс. родившихся живыми, в 2006 году – 10,2. В 2007 году младенческая смертность продолжала снижаться. Показатель в первом полугодии 2007 года составил 9,5 на 1 тыс. родившихся живыми (за аналогичный период 2006 года – 10,4).

В Приморском крае в 2007 году для медицинских сестер родильных домов городов и районов края проведены специальные выездные семинары по работе с тест-бланками для забора крови. Всего скрининговых исследований новорожденных за 11 месяцев 2007 года проведено 94,4 % от плана. В Пензенской области с сентября 2007 года начато обследование новорожденных. Это позволило обследовать 98,8% новорожденных в первые дни жизни на 5 наследственных заболеваний. В Амурской области в областной клинической больнице с сентября 2007 года работает многофункциональная автоматизированная комплексная лаборатория для проведения неонатального скрининга, на приобретение дополнительного оборудования к которой выделено 640 тыс. рублей из областного бюджета. Свердловская область накопила значительный опыт по обследованию детей на наследственные заболевания, поэтому организационных трудностей в регионе практически не возникало.

Хороший импульс развития в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» получило такое направление, как повышение доступности высокотехнологичной помощи населению. Во всех регионах России ежегодно увеличиваются расходы на высокотехнологичные виды медицинской помощи. Это позволило в итоге: улучшить доступность высокотехнологичной помощи в регионах; повысить качество жизни пациентов; вернуть часть из них к активному труду; снизить показатели первичного выхода на инвалидность; предотвратить преждевременную смертность от сердечно-сосудистых заболеваний. С 2007 года в оказании высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств федерального бюджета участвуют 53 медицинских учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В 2008 году высокотехнологичная медицинская помощь будет оказана 195 тыс. человек, в 2009 году – 220 тыс. человек. Впервые осуществляется планирование объемов оказания высокотехнологичной медицинской помощи детскому населению.

В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в рамках выделенных 210 квот оказана высокотехнологичная помощь 82 пациентам по травматологии – ортопедии и 62 пациентам по сердечно-сосудистой хирургии. В Тюменской области запланировано 828 квот. За 10 месяцев 2007 года для получения помощи направлено 658 человек. 63 человека направлены на предварительную заочную консультацию. За счет областного бюджета высокотехнологичную консультацию получили более 7 тыс. жителей. Федеральная квота для Свердловской области квота выполнена на 100% и составляет 1878 человек. Интересен опыт Пензенской области, где создана телемедицинская сеть, охватывающая 26 центральных районных больниц и 5 ведущих областных медицинских клиник, обеспечивающая проведение удаленных телемедицинских консультаций.

В настоящее время вводятся новые направления проекта: оснащение федеральных специализированных учреждений для развития новых высоких медицинских технологий; развитие перинатальных медицинских центров. Всего запланировано построить 15 высокотехнологичных медицинских центров, 3 из них (в Пензе, Астрахани и Чебоксарах) будут открыты в ближайшие месяцы.

Планируется, что в последующие годы будут выделены целевые ассигнования федерального бюджета на совершенствование организации медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями в размере 2,9 млрд. рублей в 2008–2009 годах. На совершенствование организации медицинской помощи при дорожно-транспортных происшествиях запланировано 5 млрд. рублей в 2008–2009 годах. В рамках этих направлений предусматривается создание центров малоинвазивной сосудистой хирургии, оснащение травматологических, нейрохирургических, хирургических отделений больниц в учреждениях здравоохранения субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждениях, закупка стационарных ангиографов, расходных материалов, реанимобилей, переподготовка кадров.

Таким образом, с начала реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» произошли положительные изменения во всех субъектах Российской Федерации. Участковые врачи за счет ассигнований федерального бюджета продолжили повышение квалификации. Положительными тенденциями стали стабилизация кадрового состава, повышение укомплектованности должностей участковых врачей.

Предусмотрена возможность формирования комплексных терапевтических участков для врачей на малокомплектных участках, в основном в сельской местности и районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, с сохранением штатных должностей участковых врачей-терапевтов, участковых врачей-педиатров, врачей общей практики и правом на получение денежных выплат. Для реализации принципа оплаты труда за конечные результаты утверждены критерии оценки эффективности деятельности врача и медицинской сестры первичного звена. В расчет средней заработной платы вошли дополнительные денежные выплаты медицинским работникам первичного звена.

С конца 2007 года запланирован и осуществляется поэтапный переход на отраслевые системы оплаты труда, отличные от применяемой единой тарифной сетки. Они основаны на установлении базовых ставок и окладов по профессиональным квалификационным группам работников. В настоящее время отраслевые системы внедряются в 19 пилотных регионах. Предусмотрено реформирование оплаты труда медицинских работников в зависимости от конечного результата. Реализация пилотного проекта позволит апробировать новые подходы к финансированию медицинской помощи по схеме «деньги следуют за пациентом». Вознаграждение врача будет зависеть от количества медицинских услуг, которые он оказал, и от их качества.

С 1 января 2007 года увеличена стоимость родового сертификата до 1 тыс. рублей, в программу «Родовой сертификат» включены детские поликлиники.

При поставках медицинского оборудования и санитарного автотранспорта теперь учитываются особенности местности и потребности самих учреждений (например, в сельскую местность поставляются не стационарные, а передвижные маммографы, для северных территорий планируются закупки санитарного автотранспорта на гусеничном ходу).

Приоритетный национальный проект «Здоровье» стимулировал инициативу по совершенствованию сферы здравоохранения в регионах. Однако, в отсутствие базовых требований к формированию и утверждению целевых программ, единой методики отражения в бюджетах субъектов России средств, направляемых на реализацию приоритетного национального проекта, а также нормативных правовых актов, обобщающих информацию об источниках финансирования и направлениях расходования выделяемых средств, проведение межрегиональных сравнений и осуществление контроля за ходом реализации Проекта представляется возможным не в полной мере.

Устранению данной ситуации могло бы способствовать утверждение в Бюджетном кодексе Российской Федерации базовых норм, определяющих понятия «приоритетный национальный проект», «целевая программа» и принятие Правительством России Порядка разработки и реализации приоритетных национальных проектов, аналогичного Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ²⁰⁴.

Следует отметить, что 15 января 2008 года Президент России В.В. Путин в ходе заседания с членами Совета палаты Совета Федерации предложил в последующие годы трансформировать приоритетные национальные проекты в государственные программы.

Представители субъектов Российской Федерации направили материалы в настоящий доклад, в которых высказали конкретные предложения по совершенствованию законодательства в сфере здравоохранения и реализации проекта «Здоровье».

Была отмечена необходимость дать в федеральном законодательстве четкое определение таким понятиям, как «система здравоохранения Российской Федерации», «организация здравоохранения», «медицинская деятельность», «медицинская помощь» и другим в целях устранения разобщенности и раздробленности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также повышения их управляемости.

Реализация мероприятий приоритетного национального проекта «Здоровье» и краевых целевых программ способствовали некоторому повышению укомплектованности кадров муниципальных учреждений здравоохранения. В большей степени это касается участковой службы. Тем не менее дефицит кадров в здравоохранении сохраняется, и данная проблема характерна для большинства субъектов Российской Федерации. Указанный вопрос может быть решен с принятием на государственном уровне федеральной программы по повышению социальной защищенности медицинских работников, включающей обеспечение их жильем и повышение заработной платы. Также предлагается вернуться к механизму государственного распределения врачей-выпускников, получивших бесплатное образование, с включением социальных гарантий по предоставлению им жилья.