Методическое пособие для депутатов. Петрозаводск 2005

Вид материала

Методическое пособие

Содержание Проблемы информирования IV. Особенности работы органов местного самоуправления

Подобный материал:

• Учебно-методическое пособие Для студентов всех специальностей Таганрог 2005, 2220.46kb.
• Кемеровский Государственный Университет; Д. Н. Долганов. Белово, 2005. 55. методическое, 704.81kb.
• Учебно-методическое пособие таганрог 2005 ббк 67. 01 Составитель, 578.81kb.
• Учебно-методическое пособие для студентов дневного и заочного отделений специальности, 381.12kb.
• Методическое пособие Петрозаводск 2008 удк 02 ббк 78., 151.11kb.
• Методическое пособие, Канск: Канский педагогический колледж, 2005. 44 с. Методическая, 911.35kb.
• Учебно-методическое пособие для студентов заочной, вечерней и дистанционной форм обучения, 2226.88kb.
• Учебное пособие Петрозаводск Издательство Петрозаводского университета 2004 удк 616., 1660.81kb.
• В. А. Жернов апитерапия учебно-методическое пособие, 443.6kb.
• Учебно методическое пособие Рекомендовано методической комиссией факультета вычислительной, 269.62kb.

Проблемы информирования

Информирование о деятельности представительного органа отчетливо выявляет

серию проблем, с которыми они сталкиваются. Во-первых, реализация этой задачи осуществляется не на основе системы, а эпизодически.

Во-вторых, как правило, представительный орган не обладает необходимыми кадровыми ресурсами для работы в этом направлении. И как результат, жители муниципального образования более осведомлены о деятельности избранных должностных лиц и администраций, чем о депутатах. Информационные порталы, ВЕБ-страницы муниципальных образований, как показывает проведенный анализ, в основном посвящены должностным лицам. Отсутствует единый подход о том, какая информация должна размещаться на этих электронных ресурсах. Этот недостаток, очевидно, сможет ликвидировать принятие вышеупомянутого законопроекта о доступе к информации. Отсутствие обучающих мероприятий для депутатского корпуса по вопросам организации информирования населения, слабое сотрудничество администраций и представительного органа муниципальных образований.


Анализ опыта представительных органов муниципальных образований в сфере информирования позволяет также сделать конкретные рекомендации:

• в аппарате представительного органа целесообразно иметь подготовленного сотрудника, отвечающего за эту работу. При отсутствии аппарата у представительного органа реализация этих функций могла бы быть возложена на работника администрации муниципального образования;
  
• депутатский корпус, особенно вновь избранные депутаты должны обучаться по вопросам информирования;
  
• в представительном органе, в целом, должна быть создана система информирования долговременного характера;
  
• необходимо шире использовать информационные технологии и особенно существующие ВЕБ-сайты и информационные порталы с одновременным созданием пунктов свободного доступа на базе библиотек и возможно школ;
  
• периодическое заслушивание на заседаниях представительного органа вопроса об информировании о деятельности представительного органа;
  
• постоянное сотрудничество со средствами массовой информации. Целесообразно в районных многотиражках ввести постоянную рубрику «в совете муниципального образования», резервировать время на местном радио и телевидении;
  
• иметь утвержденные представительным органом перечень мероприятий;
  
• шире внедрять практику «открытых» дверей в работе представительного органа с особым акцентом на участие в них молодежи;
  
• использование общественных слушаний, общественных экспертиз, опросов по различным вопросам деятельности муниципального образования;
  
• сотрудничать с администрацией муниципального образования по вопросам информирования;
  
• проводить в школах, других учебных заведениях уроки, конференции, например, по теме «Что может местная власть», «Местная власть и мы» и т.п.;
  
• проведение дня представительного органа в муниципальном образовании;
  
• определение перечня информации о деятельности представительного органа, обязательной для опубликования.
  

Системное выполнение данных рекомендаций позволяет надеяться на повышение качества деятельности представительного органа муниципального образования и реализацию идеи «совместного управления».


А. К. Морозов

эксперт Ассоциации муниципальных

образований Республики Карелия,

преподаватель Карельского филиала

Северо-Западной академии

государственной службы.


IV. Особенности работы органов местного самоуправления


1. Формы ответственности представительного органа


Ответственность органов местного самоуправления – это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм. Ответственность органов местного самоуправления, контроль их деятельности служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах всего общества. Органы местного самоуправления могут нести конституционную и гражданско-правовую ответственность за свои действия.

Статья 73 ФЗ № 131 от 06.10.2003 г. устанавливает следующую ответственность представительного органа муниципального образования перед государством:

1. В случае если на основании решения суда установлено, что представительным органом местного самоуправления принят правовой акт, противоречащий Конституции РФ, Федеральным конституционным Законам, Федеральным Законам, Конституции, Законам субъекта РФ, Уставу муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект Закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
   
2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу Закона субъекта РФ о его роспуске.
   
3. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее, чем через 10 дней со дня её подачи.
   

Основные отличия между законами об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года и 2003 года состоят в следующем:

1). Новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с 10 дней до 3-х месяцев;

2). Новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушения прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

3). Новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности, вынесения письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

4). Новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;

5). Новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ при принятии Закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).


Меры, предусмотренные данной статьей, не носят строго обязательный характер. Закон о роспуске представительного органа муниципального образования может быть внесен, а может быть, и не внесен высшим должностным лицом субъекта РФ, сам Закон о роспуске может быть принят законодательным органом субъекта РФ, а может быть, и не принят.

Решение субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может принять только в виде Закона субъекта РФ, что также является особой гарантией прав местного самоуправления.

Гражданско-правовая ответственность ОМС - это ответственность представительного органа муниципального образования перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном федеральными законами.

К ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица.

Убытка, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления (ОМС), в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта ОМС, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Можно выделить три наиболее важных случая наступления ответственности органов местного самоуправления:

Первый случай – принятие ОМС незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан.

Таким образом, правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены. В суд могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. При этом закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту жительства или по месту нахождения ОМС. По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое решение незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права.

Во втором случае ОМС несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.

Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лица и подлежат обязательному исполнению. Таковыми может быть и противоправные действия, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда. Следует обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих должностных лиц, чьи действия или бездействия и вызвали, соответственно, причинение ущерба, а за счет казны муниципального образования.

Третий случай связан с причинением вреда ОМС не в сфере властно- административных полномочий, а в результате хозяйственной и технической деятельности. ОМС являются юридическими лицами, они самостоятельно действуют в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия. Ответственность ОМС может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами.

Неотвратимость ответственности органов муниципальной власти, как одного из уровней публичной власти в РФ, конкретизированная в новом Законе, несомненно, способствует укреплению основ конституционного строя в России.

За время, в течение которого действует закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с 28.08.1995 г. и по сегодняшний день представительный орган Питкярантского муниципального образования – Питкярантский Городской Совет не допускал сколько-нибудь серьезных его нарушений. В случае возникновения вопросов по принятым правовым актам, депутаты своевременно вносили изменения и дополнения, а в некоторых случаях вообще отменяли такие акты.

Гражданское дело было возбуждено единственный раз, когда в суд поступило заявление прокурора Питкярантского района касательно несоответствия некоторых положений Устава муниципального образования действующему законодательству. На момент подачи заявления все изменения и дополнения к уставу уже были готовы и проходили последние согласования, и таким образом решение суда было исполнено в кратчайшие сроки и заявление было удовлетворено.


В. Г. Захаров

Глава муниципального образования

Питкярантского района РК,

Председатель Ассоциации муниципальных

образований Республики Карелия.


2. Контрольный орган муниципального образования.


Необходимость внешнего государственного финансового контроля, его сущность и значение определены государственным устройством России, Конституцией Российской Федерации.

В период строительства нового федеративного государства, а именно с 1994 года в России появляется новый государственный институт – органы независимого внешнего государственного финансового контроля. В рамках реализации поставленных перед ними задач, органы внешнего контроля должны были обеспечить цивилизованные, доступные для понимания граждан Российской Федерации, прозрачные и законные бюджетные отношения между государством, налогоплательщиком и обществом в целом на всех стадиях бюджетного процесса.

В Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля (принятой на 9 Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году) закреплено общепризнанное мнение, что независимые органы бюджетно-финансового контроля являются непременным атрибутом демократического общества. В Декларации особо подчеркивается необходимость закрепления в законодательном порядке институционной, функциональной и организационной независимости органов финансового контроля, что послужит обеспечению законности, объективности и системности финансового контроля, осуществлению его эффективности.

Цель функционирования органов внешнего государственного финансового контроля – это осуществление контроля, способствующего экономически эффективному и нормативно корректному использованию средств бюджета и внебюджетных фондов в соответствии с текущими и перспективными задачами социально-экономического развития страны, совершенствование бюджетного законодательства, несомненное соблюдение принципов объективности и гласности.

Контрольные органы, созданные законодательными (представительными) органами власти, действуют независимо от органов исполнительной власти, осуществляя внешний контроль за ее деятельностью, в чем и заключается суть самого понятия внешний независимый контроль. Внешний контроль за деятельностью исполнительной власти по использованию общественных финансовых средств является важным фактором защиты общества от коррупции и казнокрадства, поскольку влечет ответственность власти перед обществом.

Кроме того, внешний финансовый контроль, как неотъемлемая часть организации бюджетного процесса, позволяет найти и выработать новые пути сотрудничества общественных организаций, граждан с органами государственной власти для достижения прозрачности, объективности и полноты учета интересов в вопросах формирования, исполнения бюджетов всех уровней, а также контроля за целевым и рациональным использованием бюджетных средств.

В период преобразования всех государственных институтов, когда происходит процесс разграничения полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации, в области финансовых отношений четко разграничиваются полномочия и функции бюджетно-финансового контроля, как со стороны исполнительной власти, так и со стороны законодательной (представительной) власти.

Важнейшее значение для усиления роли внешнего независимого финансового контроля явилось принятие в России Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

Раздел IX Бюджетного кодекса называется «Государственный и муниципальный финансовый контроль».

Законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:

• предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и по другим бюджетно-финансовым вопросам;
  
• текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов, проведении бюджетных парламентских слушаниях и в связи с депутатскими запросами;
  
• последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
  

Контроль предусматривает право законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления на:

• получение от органов, исполняющих бюджеты, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
  
• получение оперативной информации об их исполнении;
  
• утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;
  
• создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов;
  
• вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
  

Бюджетный кодекс Российской Федерации установил или закрепил базовые правовые нормы, в отсутствие которых как бюджетный, так и финансовый контроль в целом испытывали немалые трудности (статьи 151, 152, 153, 157, 265, 271, 272, 273).

В соответствии с Бюджетным кодексом субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления: соответственно - органы муниципального финансового контроля.

Органом внешнего государственного финансового контроля в Республике Карелия является Контрольно-бюджетный комитет Законодательного Собрания Республики Карелия, образованный в 1994 году.

Тенденция усиления роли и места в новом законодательстве о местном самоуправлении муниципального финансового контроля в Российской Федерации подтверждается статьей 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ с последующими изменениями (далее Закон), впервые определяющей правовой статус контрольных органов муниципальных образований.

К вопросам местного значения в области контрольных полномочий Закон относит прежде всего контроль за исполнением бюджета поселения (статья 14). При этом к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п.10 ст. 35).

Действующий до 01.01.2006г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995г. № 154-ФЗ отдельно выделяет следующие виды контроля:

• за соблюдением уставов муниципальных образований,
  
• за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка,
  
• за использованием земель на территории муниципального образования.
  

При этом к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления Закон относит контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Таким образом, новый закон несколько сузил сферу контроля прежде всего представительных органов местного самоуправления, но особо подчеркнул важность именно финансового контроля со стороны органов местного самоуправления, прежде всего со стороны представительных органов местного самоуправления.

Появление в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отдельной статьи, прописывающей вопросы статуса муниципальных контрольных органов - большой шаг вперед на пути становления системы независимого финансового контроля в муниципальных образованиях. Остановимся более подробно на положениях статьи 38 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ.

Пунктом 1 вышеуказанной статьи определено, что контрольный орган муниципального образования, который может существовать в виде контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или в других формах, образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. К сожалению, данные положения несколько сужают компетенцию и полномочия муниципальных контрольных органов по сравнению с той же статьей 157 Бюджетного кодекса РФ. В частности, законодатель почему-то опустил такой важнейший вопрос компетенции как экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В тоже время выделен в качестве отдельного вопроса компетенции органов муниципального финансового контроля контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Пункт 2 статьи 38 предусматривает процедуру формирования контрольного органа муниципального образования. В частности, предусматривается, что контрольный орган может формироваться либо на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления. При этом способ формирования определяется уставом муниципального образования.

Представляется, что отсутствие единообразия в вопросах формирования муниципальных контрольных органов является существенным недостатком данной нормы Закона и будет затруднять создание контрольных органов на местах. Кроме того, непонятно, как законодатель представляет себе формирование контрольного органа на муниципальных выборах! Ведь руководитель этого органа и его подчиненные должны быть, прежде всего, специалистами в области финансов и контрольно-ревизионной деятельности, а не политиками.

Пункт 3 рассматриваемой статьи предусматривает обязательность опубликования (обнародования) результатов проверок, осуществляемых контрольным органом, т.е. закладывается принцип гласности в деятельности контрольных органов, что само по себе чрезвычайно важно.

Пункт 4 предусматривает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Тем самым, контрольный орган наделяется необходимыми полномочиями для осуществления контроля.

Главным же недостатком нового закона, на наш взгляд является необязательность наличия в структуре органов местного самоуправления муниципальных контрольных органов.

Указанные выше, а также иные недостатки в вопросах правового регулирования статуса муниципальных контрольных органов нуждаются в исправлении, а редакция статьи 38 в корректировке и изменении. Соответствующие предложения уже озвучены Союзом муниципальных контрольно-счетных органов (СМКСО) РФ на IV Всероссийской конференции СМКСО, проходившей 2 - 3 июня 2004г. в г. Волгограде.

В настоящее время органы муниципального финансового контроля (контрольно-счетные органы) существуют во многих крупных муниципальных образованиях Российской Федерации. По состоянию на 14.01.2005г. контрольно-счетные органы существовали в 86 муниципальных образованиях РФ, в частности в городах Тверь, Брянск, Волгоград, Нижневартовск, Белгород, Нижний Новгород, Тольятти, Чита, Череповец, Железногорск, Рязань, Калуга, Биробиджан, Краснокамск, Пермь, Владимир, Гусь-Хрустальный, Энгельс, Омск, Оренбург, Саратов, Челябинск, Магнитогорск, Тюмень, Томск, Сочи, Нефтеюганск, Пенза, Калининград, Зеленогорск, Ижевск, Димитровград, Ставрополь, Благовещенск, Тобольск, Орел, Южно-Сахалинск, Ульяновск, Ярославль, Дзержинск, Екатеринбург, Тула, Новосибирск, Мценск и других муниципальных образованиях России. Большинство из них состоит в Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, членом которой с 2002 года является Союз муниципальных контрольно-счетных органов.

Статус и полномочия вышеуказанных контрольно-счетных органов различен, что связано с отсутствием единообразия в федеральном законодательстве и с особенностями политической или социально-экономической ситуации в том или ином муниципалитете. Кроме того, большинство из них были созданы до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003г. № 131-ФЗ. Различаются они по названию (контрольно-счетная палата, контрольная палата, контрольно-счетная комиссия, контрольно-ревизионный отдел и т.д.), по юридическому статусу (отдельные юридические лица или не имеющие статуса юридического лица), численности, полномочиям и т.д. Новое законодательство, по всей видимости, заставит корректировать местные положения о муниципальных контрольных органах и приводить их в соответствие с федеральным законодательством.

Вопрос о создании Контрольно-счетной палаты в городе Петрозаводске рассматривается. Проектом решения предусматривается, что Контрольно-счетная палата будет наделена полномочиями, предусмотренными бюджетным законодательством и изданными в соответствии с ним нормативно-правовыми актами Петрозаводского городского Совета, важнейшим из которых будет Положение о Контрольно-счетной палате г.Петрозаводска. Предполагается, что Контрольно-счетная палата г. Петрозаводска будет формироваться Петрозаводским городским Советом и подотчетна ему. Надеемся, что муниципальный контрольный орган в г.Петрозаводске будет создан.

Таким образом, система муниципального финансового контроля в Российской Федерации, в частности в Республики Карелия находится в стадии становления и требует к себе пристального внимания со стороны законодателей, органов государственной власти, органов и должностных лиц местного самоуправления. От эффективности этой системы будет зависеть дальнейшая судьба местного самоуправления в Российской Федерации и в Республики Карелия.

Сегодня можно констатировать: участие внешнего контроля в повышении эффективности использования общественных финансов является неотъемлемой частью всех этапов организации бюджетного процесса в Российской Федерации.