Методическое пособие для депутатов. Петрозаводск 2005

Вид материала

Методическое пособие

Содержание Структура органов местного самоуправления в Олонецком национальном районе. III. Практическая работа депутатов 3. Информирование о деятельности представительного органа Формы информирования Учет мнения жителей муниципального образования

Подобный материал:

• Учебно-методическое пособие Для студентов всех специальностей Таганрог 2005, 2220.46kb.
• Кемеровский Государственный Университет; Д. Н. Долганов. Белово, 2005. 55. методическое, 704.81kb.
• Учебно-методическое пособие таганрог 2005 ббк 67. 01 Составитель, 578.81kb.
• Учебно-методическое пособие для студентов дневного и заочного отделений специальности, 381.12kb.
• Методическое пособие Петрозаводск 2008 удк 02 ббк 78., 151.11kb.
• Методическое пособие, Канск: Канский педагогический колледж, 2005. 44 с. Методическая, 911.35kb.
• Учебно-методическое пособие для студентов заочной, вечерней и дистанционной форм обучения, 2226.88kb.
• Учебное пособие Петрозаводск Издательство Петрозаводского университета 2004 удк 616., 1660.81kb.
• В. А. Жернов апитерапия учебно-методическое пособие, 443.6kb.
• Учебно методическое пособие Рекомендовано методической комиссией факультета вычислительной, 269.62kb.

Из истории создания Устава муниципального образования «Олонецкий национальный район»

В 1994 году Олонецкий районный Совет принял свой первый Устав местного самоуправления, который был зарегистрирован Палатой Республики Законодательного Собрания РК. Устав был несовершенен, краток и юридически некорректен. Так, согласно статье № 9 Устава «статус юридического лица приобретал районный Совет, глава местного самоуправления, другие органы местного самоуправления с начала их деятельности». В соответствии со статьей № 17 Устава глава местного самоуправления одновременно руководил и администрацией, и районным Советом, то есть совмещал руководство исполнительной и представительной ветвями власти.

В 1996 году был принят Закон Республики Карелия «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия»», в связи с чем в Устав местного самоуправления Олонецкого района надлежало внести многочисленные изменения и дополнения. Поэтому 9 февраля 1996 года районным Советом была принята новая редакция Устава. В новой редакции к органам местного самоуправления относились:

• представительный орган местного самоуправления – районный Совет;
  
• администрация местного самоуправления района;
  
• волостные управления.
  

Они же являлись юридическими лицами в системе местного самоуправления. Также были определены предметы ведения местного самоуправления, полномочия должностных лиц местного самоуправления, структура администрации и районного Совета.

В 1997 году в связи с разграничением функций местного и государственного управления, частичным изменением полномочий администрации местного самоуправления, а также принятием Закона Республики Карелия «О муниципальной службе в Республике Карелия» в действующий Устав также были внесены соответствующие изменения.

Своего рода структурный «прорыв» произошел в 1999 году, с принятием новой редакции Устава, зарегистрированного ЗС РК 13 мая 1999 года. Депутаты сочли необходимым и целесообразным разделить полномочия между исполнительно-распорядительным и контролирующим органом в целях более эффективного выполнения одной из главных функций Совета – контрольной. Таким образом, в Уставе впервые было обозначено четкое разграничение полномочий между представительной и исполнительной властью. Схема была такая:




Появились должность Главы администрации местного самоуправления, пост Председателя районного Совета на непостоянной основе, аппарат представительной власти – организационный отдел районного Совета. Орготдел не входит в структуру администрации местного самоуправления, начальник организационного отдела подчиняется непосредственно Председателю райсовета. Таким образом, Олонецкий районный Совет одним из первых в республике стал самостоятельным и независимым, в отличие от представительных органов других муниципальных образований, обычно попадающих под контроль глав местного самоуправления.

Все последующие изменения, которые на протяжении последних лет вносились в Устав, только приводили отдельные нормы Устава в соответствие с действующим законодательством.


Структура органов местного самоуправления в Олонецком национальном районе.

Структура органов местного самоуправления Олонецкого района, определенная действующим Уставом, на сегодня одна из самых демократичных в Республике Карелия. Она наиболее соответствует организационной модели местного самоуправления «сильный мэр – сильный Совет», где мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией, формирует ее кадровый состав, обладает правом отлагательного вето на решения Совета. Для соблюдения баланса Совет наделен правом преодоления вето, работу Совета организует председатель Совета, он же председательствует на заседаниях, подписывает и обнародует акты, принимаемые Советом.


Определение структуры органов местного самоуправления в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В связи с принятием нового Федерального закона органам местного самоуправления и местному сообществу предстоит серьезная работа по разработке и принятию уставов вновь образованных сельских и городских поселений, муниципального района.

В законе изначально предусмотрено четкое разграничение полномочий между исполнительной и представительной властью, т. е. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации, за исключением поселений с численностью менее 1000 человек. На примере Олонецкого района можно говорить о жизнеспособности, и, более того, эффективности данного положения. Депутаты районного Совета неоднократно обсуждали все организационные модели местного самоуправления. На уровне муниципального района наиболее эффективной представляется модель, где Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является Председателем Совета, а глава администрации назначается по контракту, заключаемому по результатам конкурса. В этой модели глава подконтролен и подотчетен Совету, и механизм досрочного прекращения полномочий главы в случае утраты доверия со стороны избирателей осуществляется Советом по собственной инициативе или инициативе населения и менее затратен, нежели при выборах и отзыве главы МСУ всем населением.

Недоверие граждан, проживающих на территории муниципального образования, действиями выборных должностных лиц местного самоуправления может принимать не только латентные формы (безразличие к действиям властей, равнодушие к жизни муниципального образования), но открытые формы. Так, в 2004 году на общем собрании избирателей Олонецкого района была образована инициативная группа в поддержку проведения голосования по отзыву Главы местного самоуправления А. Титова. Собрание избирателей мотивировали свое решение утратой доверия населения района главе МСУ, а так же выраженным бездействием главы при осуществлении своих полномочий. После регистрации инициативной группы был организован сбор подписей в поддержку проведения голосования, собрано более 3000 голосов (что составляет более 10 % от общего числа избирателей). Однако глава района обратился в суд о признании недействительным решение районного Совета о регистрации инициативной группы, мотивировав тем, что не были представлены документы, подтверждающие факты бездействия по вине главы МСУ, отсутствовали конкретные правонарушения, в совершении которых глава был бы признан виновным. Суд заявление главы удовлетворил, отзыв не состоялся.

Так же необходимо отметить, что отзыв выборного должностного лица в случае утраты доверия может состояться лишь при участии в нем более половины от числа избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования, а это при низкой избирательной активности населения практически нереально. Кроме того, процедура отзыва предусматривает деятельность избирательных комиссий, которые финансируются из местного бюджета и требуют немалых финансовых затрат.

Таким образом, можно говорить о предпочтении модели, когда глава избирается из состава Совета, подконтролен и подотчетен Совету, а досрочное прекращение полномочий в случае утраты доверия со стороны избирателей осуществляется Советом.

Что касается главы исполнительно-распорядительного органа администрации, то, по мнению депутатов Олонецкого Совета, назначение главы местной администрации по контракту согласно результатам конкурса будет иметь определяющее значение в жизни местного сообщества. Контрактом должны быть установлены такие условия, которые смогут привлечь лучших менеджеров в сфере управления, стимулировать их труд для достижения лучших результатов, а в случае, если те не справляются с поставленными задачами, контракт может быть расторгнут.

Устав каждого муниципального образования имеет свои черты, в нем могут фиксироваться особенности социально-экономического развития конкретной территории, национальная специфика ее населения и т.п. Кроме того, именно в уставе будут закрепляться и закрепляются самостоятельно выбранные населением формы местного самоуправления. Хочется надеяться, что в Олонецком национальном районе будут приняты такие Уставы вновь образованных муниципальных образований, которые будут способствовать улучшению жизни местного сообщества.


Е.А. Чогина

Начальник организационного отдела

Олонецкого районного Совета


III. Практическая работа депутатов


1. Методы работы депутатов, порядок принятия решений.


Методы работы депутатов представительного органа муниципальных образований регламентируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наиболее подробно определены в Уставах муниципальных образований, которые принимаются представительным органом местного самоуправления или населением на референдуме.

Основной формой работы депутатов является участие в работе Советов муниципальных образований, подготовка и обсуждение вопросов, относящихся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, участие в принятии решений по обсуждаемым вопросам. Для наиболее эффективной организации работы Совета, предварительного обсуждения вопросов, выносимых на заседание Совета, в ряде муниципальных образований Республики Карелия сложилась хорошая практика создания постоянных комиссий Совета муниципального образования по различным направления деятельности Совета, на которых проводится большая предварительная работа по изучению проблем, обсуждению и выработке решений, которые выносятся на Совет. Как правило, на заседание комиссий приглашаются эксперты и специалисты по обсуждаемым вопросам, представители Администрации местного самоуправления и руководители муниципальных предприятий и учреждений. Детальное, предметное предварительное обсуждение вопросов и проблем на комиссиях позволяет более внимательно и с профессиональной точки зрения более качественно подготовить вопрос на сессию Совета представительного органа, избежать лишних дебатов на сессии и предложить уже согласованный вариант выносимых на рассмотрение сессии Советов вопросов. Такая практика широко применяется при подготовке вопросов на сессии представительных органов в Питкярантском, Сегежском, Суоярвском районах, городах Костомукша и Сортавала. Функции и полномочия постоянных комиссий, организация их работы определяется соответствующим Положением о комиссиях, принимаемых Советом. Причем, как правило, один депутат может участвовать в работе не более трех комиссий, а быть председателем только одной постоянной комиссии.

Кроме постоянных комиссий депутаты вправе объединяться во фракции по партийной принадлежности или иным политическим интересам. Эта практика уже применяется в ряде муниципальных образований, где создаются партийные фракции из числа наиболее популярных партий, которые представлены в Государственной Думе Российской Федерации.

Основной формой работой Совета является сессия, которая созывается в соответствии с Уставом не реже двух раз в год. По мере необходимости, по инициативе Совета, Администрации муниципальных образований может проводиться внеочередная сессия Совета.

Совет по вопросам своей компетенции принимает решение, которое подписывается Главой местного самоуправления.

Порядок принятия решений Совета определен Уставом муниципального образования. Решение о принятии Устава и внесении в него изменений, о досрочном прекращении полномочий депутата Совета и Главы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством, считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей депутатов, избранных в Совет (квалифицированное большинство). По остальным вопросам, отнесенным Законом к исключительной компетенции Совета, решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа депутатов, избранных в Совет. Решение Совета по иным вопросам считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов, присутствующих на сессии. Форма голосования (открытое или тайное) определяется Советом.

Глава местного самоуправления имеет право отлагательного вето на решение Совета. Вето налагается путем отказа Главы местного самоуправления от подписания решения Совета. Письменный отказ с указанием его мотивов в трехдневный срок направляется каждому депутату Совета. Депутаты Совета в течение не более пятнадцати дней со дня наложения вето проводят заседание сессии Совета, на котором повторно рассматривают принятое решение. В случае повторного принятия решения Советом (преодоление вето) Глава местного самоуправления обязан его подписать.

Вето Главы местного самоуправления преодолевается Советом количеством голосов, установленным Уставом при принятии решения, на которое наложено вето.

Вместе с тем, подписание решения не лишает Главу местного самоуправления права обратиться в судебные органы для рассмотрения имеющихся разногласий.

Решение Совета вступает в силу через 10 дней после их подписания, если иное не предусмотрено в самом решении сессии Совета. Решения Совета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования.


В. М. Войнов

Заместитель Руководителя Администрации

Главы Республики Карелия


2. Регулирование вопросов подготовки, принятия, вступления в силу

муниципальных правовых актов.


Порядок подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Карелия, Законом Республики Карелия "О нормативных правовых актах Республики Карелия" № 410-ЗРК и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Карелия.

"Нормативный правовой акт - официальный письменный документ, принятый (изданный) в определенной форме нормотворческим органом в пределах его компетенции, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм и обладающий обязательной юридической силой"⁷

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения непосредственно населением муниципальных образований и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Систему муниципальных правовых актов составляют: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

"Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан"⁸

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации.

Закон Республики Карелия "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований" N 476-ЗРК устанавливает порядок государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Республике Карелия. Уставы муниципальных образований в Республике Карелия подлежат обязательной государственной регистрации Законодательным Собранием Республики Карелия.

С вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ с 1 января 2006 года уставы муниципальных образований будут регистрироваться в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.

Устав, принятый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, в 10-дневный срок со дня принятия направляется на государственную регистрацию в Законодательное Собрание Республики Карелия.

Для государственной регистрации Устава представляются в 4-х экземплярах Устав, решение представительного органа местного самоуправления о принятии Устава или решение о принятии Устава непосредственно населением.

Устав, поступивший в Законодательное Собрание Республики Карелия на государственную регистрацию, рассматривается на соответствие его законодательству.

В случае если устав не прошел государственную регистрацию, представительному органу местного самоуправления направляется постановление Законодательного Собрания Республики Карелия об отказе в регистрации с исчерпывающим перечнем разногласий по уставу.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, нормативный правовой акт органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, подлежат официальному опубликованию.

По решениям, принятым путем прямого волеизъявления граждан, требующим принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Проекты нормативных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Проект нормативного правового акта может быть разработан как: новый нормативный правовой акт; изменения и (или) дополнения действующего нормативного правового акта; новая редакция (новый текст) действующего нормативного правового акта.

В текст проекта нормативного правового акта должны быть непосредственно включены положения о сроке и о порядке вступления его в силу, о признании утратившими силу или о приостановлении действия ранее принятых нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного нормативного правового акта.

Проекты нормативных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями.

Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя: наименование должности руководителя органа или организации либо его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающие интересы населения, могут публиковаться в средствах массовой информации для их обсуждения. Поступившие предложения и замечания рассматриваются при доработке проектов.

Для оценки качества проекта нормативного правового акта, имеющего важное политическое, экономическое и социальное значение, может проводиться независимая научная (юридическая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза.

Нормативные правовые акты излагаются на русском языке, должны содержать:

- указание на форму (вид) акта;

- наименование (заголовок), в краткой форме обозначающее предмет регулирования;

- подписи лиц (наименование должности, фамилия и инициалы), официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты;

- дату, место подписания, утверждения и номер акта.

В случае необходимости в нормативный правовой акт могут включаться преамбула или введение, содержащие в себе разъяснение мотивов и целей его издания. Положения нормативного характера в преамбулу или во введение не включаются.

Порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.


Л. П. Гончарова

Заместитель начальника управления делами

Администрации Главы Республики Карелия,

Преподаватель Карельского филиала Северо-Западной

академии государственной службы г. Петрозаводска


3. Информирование о деятельности представительного органа


Цели и задачи информирования

Информирование о деятельности представительного органа местного самоуправления является важной частью функционирования местного самоуправления в целом и средством обеспечения заинтересованности и участия граждан в решении местных проблем и различных вопросов муниципальных образований. Конституция Российской Федерации среди прав и свобод гражданина и человека определяет и право на информацию. Внесенный недавно Правительством России в Государственную Думу РФ законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственного управления и местного самоуправления Российской Федерации» предполагает вменить в обязанность всем уровням власти информировать граждан об их деятельности в различных формах, то есть появится так называемая презумпция информации. С учетом реализации программы «Электронная Россия» и ее подпроектов таких, как «Электронная Карелия», «Электронный Петрозаводск», возрастает роль органов государственной и муниципальной власти и управления наладить эффективную систему информирования граждан об их деятельности. На реализацию презумпции информации направлены и федеральные законы о местном самоуправлении, государственной гражданской службе. Фактически речь пойдет о совместном управлении и вовлечении граждан в управленческие процессы.


Формы информирования

В муниципальных образованиях Российской Федерации, в том числе и в Республике Карелия, практикуются уже в течение длительного времени различные формы информирования жителей о деятельности представительных органов и выбранных должностных лиц. К ним можно отнести:

• отчеты депутатов представительных органов перед жителями;
  
• целевые встречи с избирателями по отдельным проблемам;
  
• «горячие» телефонные линии;
  
• публикация сообщений в средствах массовой информации (пресс-релизы, информационные сообщения, циклы публикаций и т.п.);
  
• интервью для СМИ, включая, например, регулярные теле- и радиопередачи;
  
• брифинги и пресс-конференции для представителей СМИ;
  
• презентации различного характера;
  
• выпуск листовок, брошюр, буклетов, информационных листков;
  
• создание информационных порталов, ВЕБ-страниц, пунктов свободного электронного доступа граждан к этим ресурсам, например, через библиотеки, как это сделано недавно в городе Петрозаводске;
  
• обращения к общественности;
  
• диалог (обмен мнениями) с общественными (неправительственными) организациями, включая создание Советов общественных организаций при представительном органе. В Республике Карелия такой Совет создан при Законодательном Собрании РК.
  

Конечная цель информационной работы - дать жителям реальную возможность иметь объективное представление о деятельности представительного органа, а также содействовать вовлечению граждан в управление.


Учет мнения жителей муниципального образования

В практике деятельности муниципальных образований используются и иные формы информирования, которые позволяют учитывать мнения жителей в муниципальном образовании.

Наибольшее распространение получили:

• программы «открытых» дверей;
  
• создание общественных приемных;
  
• «круглые» столы;
  
• совместные либо раздельные депутатские и общественные слушания;
  
• общественное консультирование;
  
• научно-практические конференции;
  
• публичные дискуссии в СМИ ( в печатных и электронных;)
  
• открытые, совместные семинары с представителями общественных (неправительственных) организаций;
  
• общественная экспертиза отдельных проектов решений представительного органа;
  
• создание сетей (на общественных началах) экспертов при представительном органе;
  
• создание школьных парламентов (представительных) органов;
  
• опросы населения.