Итоговый отчет по научно-исследовательской работе

Вид материала

Содержание

I. Общие положения
II. Основные направления совершенствования организации служебной деятельности служащих правоохранительной службы
Потенциально коррупциогенную должность
Установление в качестве оснований для увольнения служащего с должности правоохранительной службы нарушения им антикоррупционных

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

I. Общие положения

Настоящие Методические рекомендации по применению новых подходов к организации служебной деятельности служащих правоохранительной службы (далее – Методические рекомендации) разработаны в целях обобщения имеющихся мер противодействия коррупции в контексте применения норм действующего антикоррупционного законодательства, повышения эффективности противодействия коррупции среди служащих правоохранительной службы путем разработки рекомендаций правового, экономического, образовательного, воспитательного, организационного характера по реализации новых подходов в служебной деятельности правоохранительной службы.

В целях достижения наибольшей эффективности мер пресечения, ответственности и возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями и в целом ненадлежащей организации службы в правоохранительном органе, в настоящих Методических рекомендациях представлены с учетом специфики правоохранительного органа основные направления борьбы с коррупцией, новые подходы к организации служебной деятельности, а также детализируются дополнительные мероприятия, способствующие снижению коррупционной составляющей в деятельности служащего правоохранительной службы.

II. Основные направления совершенствования организации служебной деятельности служащих правоохранительной службы

- Блок мероприятий, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности служащих правоохранительной службы

Механизм правового регулирования деятельности служащих правоохранительной службы не вполне отвечает антикоррупционным требованиям: отсутствует нормативная база, устанавливающая единый статус служащих, осуществляющих функции в сфере правоохранительной деятельности государства, не разработаны единые подходы к прохождению службы в правоохранительных органах, денежному содержанию, социальным гарантиям для служащих правоохранительной службы, к запретам и ограничениям, связанным с прохождением правоохранительной службы. Правовой статус сотрудников отдельных правоохранительных органов регламентируется не на законодательном уровне, а подзаконными нормативными правовыми актами.

В этой связи требуется разработка и принятие законодательного акта, который комплексно регулировал бы порядок поступления на правоохранительную службу, ее прохождения и прекращения, а также определял правовой статус служащих правоохранительной службы. Особое внимание в законе должно быть уделено следующим антикоррупционным механизмам:

- определению стандартов антикоррупционного поведения служащих правоохранительной службы;

- установлению порядка поступления на правоохранительную службу, сводящего к минимуму риск принятия на службу лиц, склонных к коррупционному поведению;

- установлению системы запретов и ограничений, связанных с прохождением правоохранительной службы;

- установлению системы денежного содержания, социальных компенсаций и гарантий, направленных на стимулирование антикоррупционного поведения служащих правоохранительной службы;

- установлению обязанностей по обязательному имущественному декларированию служащими правоохранительной службы, замещающими коррупциогенно опасные должности;

- определению порядка служебных расследований, в том числе по фактам коррупционных правонарушений.

При подготовке проекта закона должен быть соблюден принцип полноты и комплексности законодательного регулирования, предусматривающий включение в него норм, которые бы всесторонне регулировали соответствующие правоотношения, и сводили к минимуму подзаконное правотворчество в сфере прохождения правоохранительной службы. В тех случаях, когда невозможно или затруднительно урегулировать какой-либо блок правоотношений непосредственно в законе, к проекту закона должен прилагаться проект соответствующего подзаконного акта.

Вторым важным направлением совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности служащих правоохранительной службы является уменьшение количества норм, предусматривающих дискретные полномочия правоохранительных органов.

Действующее законодательство, регламентирующее правоохранительную деятельность, предоставляет широкие полномочия правоохранительным органам, в том числе связанные с: проведением оперативно-розыскной деятельности, предварительного расследования, различных контрольных мероприятий, привлечению к административной ответственности. Соответствующие нормы сформулированы таким образом, что принятие конкретных решений (о применении форм контроля, о проведении оперативно-розыскных мероприятий, о выборе мер пресечения и т.д.) оставляются на усмотрение должностных лиц правоохранительных органов, наделенных соответствующими полномочиями.

Необходимо провести инвентаризацию и анализ полномочий, предоставленных служащим правоохранительной службы. На первом этапе этой работы необходимо определить весь перечень полномочий правоохранительных органов и ранжировать их в зависимости от степени усмотрения должностных лиц в принятии решений. На втором этапе необходимо в зависимости от уровня норм, предоставляющих соответствующие полномочия, выходить с инициативой об установлении четких условий, при наличии которых то или иное полномочие реализуется (например, уточнить полномочия милиции, установленные в Законе РФ «О милиции»). От ясных и непротиворечивых формулировок нормативных правовых актов, которые наделяют полномочиями служащих правоохранительной службы, зависит возможность четкого и полного закрепления их прав и обязанностей в должностных регламентах.

Кроме того, необходима разработка и принятие на ведомственном уровне должностных регламентов, которые должны наиболее полно урегулировать порядок и сроки реализации служащими правоохранительной службы своих полномочий. Как указывалось ранее, наделение органов власти дискретными полномочиями (то есть введение административного усмотрения при принятии управленческих решений), носит коррупциогенный характер.

Проведение инвентаризации имеющихся полномочий и оценка их коррупциогенности – достаточно трудоемкий процесс, который включает в себя изучение большого массива нормативных правовых актов. Представляется, что указанная работа могла бы проводиться на уровне специальной межведомственной комиссии с привлечением общественности.

Приведение российского законодательства в соответствие с требованиями международных актов в сфере противодействия коррупции

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

На международном уровне разработаны и приняты антикоррупционные стандарты, определяющие единые подходы к противодействию коррупции. Среди важнейших международных соглашений в антикоррупционной сфере, к которым присоединилась Россия, относятся:

1) Конвенция ООН против коррупции (2003 г.);

2) Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (1999 г.).

Будучи составной частью российской правовой системы, они в первую очередь, определяют приоритеты законотворческой деятельности в сфере борьбы с коррупцией. Применительно к совершенствованию службы сотрудников правоохранительных органов необходимо принятие следующих мер в рамках имплементации норм международных соглашений.

Установить нормы, в соответствии с которыми акты коррупции, совершаемые служащими правоохранительной службы, признаются тяжкими уголовными преступлениями.
Принять нормы законодательства, которые позволят производить конфискацию доходов от коррупции и связанных с ней преступлений.
Организовать порядок приема на службу сотрудников, отличающихся высокой степенью честности и неподкупности, гарантирующий прием на службу, при котором сотрудники не ставятся в невыгодные условия.
Обеспечить соответствующие гарантии предотвращения злоупотреблений полномочиями со стороны служащих, проходящих службу в системе органов по борьбе с коррупцией.
Установить четкий порядок контроля достоверности декларируемых доходов, имущества и имущественных обязательств сотрудника правоохранительного органа и членов его семьи.
Разработать механизм поощрения участия институтов гражданского общества в рамках мероприятий по предупреждению коррупции в правоохранительном органе и пр.

Исключение и недопущение замены прямых норм отсылочными к подзаконным ведомственным актам, обсуждение которых ведется в закрытом режиме

Отсылочные и бланкетные нормы в полномочиях служащих правоохранительной службы предусматривают определение общих правил, которые необходимо исполнять служащим, конкретное же содержание этих правил дается в ведомственных нормативных актах. В частности, к таким бланкетным нормам права можно отнести те, которые наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты о своей деятельности, включающие сведения, составляющие государственную тайну. В таких условиях возникает возможность для коррумпированных сотрудников правоохранительных органов намеренно принимать и лоббировать в своем ведомстве нормативные правовые акты, с содержанием которых может быть ознакомлен ограниченный круг лиц, тем самым, повышая их коррупциогенность.

Таким образом, возможность для коррупции в случаях применения отсылочных и бланкетных норм права увеличивается, если разработка нормативного правового акта проходит в закрытом правовом режиме без широкого обсуждения.

Обеспечение антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов

Статья 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ среди мер по профилактике коррупции выделяет проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

Экспертиза на предмет наличия норм, которые могут способствовать коррупции (потенциально коррупционных норм) должна охватывать как акты законодательства, так и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе нормативные правовые акты, принимаемые правоохранительными органами в пределах их компетенции.

На основе ст.6 Закона о противодействии коррупции были разработаны и приняты Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 195), а также соответствующая методика (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 196).

Законодательством предусмотрено проведение государственной экспертизы на коррупциогенность (она осуществляется Министерством юстиции РФ), а также независимой (общественной) экспертизы (она осуществляется юридическими и физическими лицами, аккредитованными при Министерстве юстиции РФ).

В соответствии с Правилами для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы необходимо размещение проекта нормативного правового акта на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сети Интернет (п.8). Между тем, порядок размещения таких проектов, а также порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и независимых экспертных организаций (независимых экспертов) не определен.

В этих целях в течение 2010 года необходимо принятие ведомственных нормативных правовых актов, определяющих порядок направления проектов ведомственных нормативных правовых актов на независимую (общественную) антикоррупционную экспертизу. В указанных актах необходимо определить:

- виды проектов ведомственных нормативных правовых актов, которые могут быть направлены на независимую экспертизу (применительно к специфике каждого правоохранительного акта);

- критерии, при которых проекты нормативных правовых актов не направляются на независимую экспертизу (детализация применительно к сведениям, содержащим государственную тайну, и сведениям конфиденциального характера);

- порядок взаимодействия правоохранительного органа и экспертных организаций (независимых экспертов) при проведении экспертизы на коррупциогенность.

Устранение норм, предусматривающих возможность наложения альтернативной санкции за правонарушение

Альтернативная санкция представляет собой санкцию правовой нормы, предусматривающую возможность применения одной из двух или более взаимоисключающих мер юридической ответственности за совершение правонарушения. Если в законодательстве не определены условия, при которых применяется каждая из взаимоисключающих мер ответственности, то есть выбор этих мер остается на усмотрение должностного лица, уполномоченного на ее применение, то появляется возможность применения санкций под влиянием коррупционных факторов.

В этих целях можно рекомендовать провести анализ альтернативных санкций, реализация которых относится к компетенции соответствующих правоохранительных органов, с целью определения возможности их исключения.

Устранение альтернативных санкций возможно следующими методами:

- замена альтернативной санкции на абсолютно определенную, то есть применение за правонарушение только одной санкции с возможностью ее изменения (увеличения / уменьшения) при наличии отягчающих или смягчающих ответственность обстоятельств;

- оставление альтернативной санкции с указанием условий, при которых подлежит применению каждая из мер ответственности.

Учитывая, что полномочия правоохранительных органов, в основном закреплены нормами федерального законодательства, и правоохранительные органы не наделены правом законодательной инициативы, то возможно формирование межведомственной комиссии по подготовке и представлению соответствующих проектов нормативных правовых актов.

- Блок мероприятий, направленных на административно-правовое обеспечение противодействия коррупции

Внедрение системы обязательного декларирования доходов, имущества и финансовых обязательств служащих, замещающих должности правоохранительной службы, а также их близких родственников

Законом о противодействии коррупции предусмотрено обязательное декларирование федеральными государственными служащими деклараций о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 559 утверждено Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Обязанность по декларированию возложена на отдельные категории федеральных государственных служащих, которые включены в соответствующий Перечень, утвержденный Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557.

Декларации представляются в соответствующие кадровые подразделения.

Проверка заключается в сопоставлении сведений о доходах, имуществе и имущественных обязательствах, имеющихся в распоряжении официальных органов или организаций / физических лиц, от которых государственный служащий получил соответствующий доход (имущество, имущественное обязательство) со сведениями, представленными гражданским государственным служащим. Информация, необходимая для контроля, может находиться у налоговых органов (об официальных доходах, банковских счетах, недвижимом имуществе, транспортных средствах), банков (о движении денежных средств по счетам), депозитариев (о ценных бумагах) и т.д.

Как показывает практика зарубежных государств, декларирование имущества преследует две цели:

- обеспечение прозрачности деятельности государственных служащих;

- получение данных, которые в случае необходимости могут способствовать проведению расследования в отношении государственного служащего.

Российское законодательство об обязательном декларировании главным образом ориентировано на достижение первой цели.

Вместе с тем, в настоящее время наблюдается ситуация, при которой наличие противоречий или несоответствие расходов государственных служащих их доходам не являются основанием для начала административного расследования в отношении них.

На этой основе возможно создание системы постоянного мониторинга имущественного положения должностных лиц, в том числе на основе выборочного анализа деклараций о доходах, имуществе и имущественных обязательствах.

Механизм представления деклараций, круг служащих правоохранительной службы, на которых возлагаются обязанности по декларированию, последствия непредставления деклараций или включения в них ложных сведений, на ведомственном уровне урегулирован недостаточно.

Указом Президента РФ № 1065 от 21 сентября 2009 г. установлен порядок проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими. Однако нет соответствующего нормативного правового акта, регулирующего такой порядок проверки в органах правоохранительной службы, что предопределяет необходимость его разработки.

Для создания эффективной системы декларирования доходов, имущества и обязательств служащих правоохранительной службы требуется:

- определить перечень оснований, при которых представление деклараций является обязательным. В качестве таких оснований могут выступать: поступление на службу в правоохранительный орган, истечение определенного периода времени (отчетного периода) – календарного года;

- определить перечень должностей служащих правоохранительной службы, лица, замещающие которые должны представлять декларации. Предлагается включить декларации в перечень документов, необходимых для представления при поступлении на правоохранительную службу. Обязанность ежегодно представлять декларации можно рекомендовать возложить на должностных лиц, замещающих потенциально коррупциогенные должности, а не только на лиц, замещающих руководящие должности;

- определить порядок представления служащими правоохранительной службы сведений о доходах и расходах служащих правоохранительной службы и членов их семей;

- определить перечень подтверждающих документов, прилагаемых к декларациям (копия свидетельств о праве собственности на объекты недвижимости, копии справок по форме 2-НДФЛ с места работы по совместительству и т.д.) для возможности эффективного осуществления полноты и достоверности представленных сведений;

- определить порядок направления запросов в компетентные органы для сопоставления сведений, содержащихся в декларациях, и сведений, имеющихся в распоряжении указанных государственных органов;

- наделить необходимыми полномочиями соответствующие органы (подразделения) по получению сведений от организаций, которые регистрируют сделки с недвижимым имуществом, с ценными бумагами, другими объектами, подлежащими обязательному декларированию;

- определить сроки и порядок проведения проверок по результатам представления сведений о доходах и расходах служащих правоохранительной службы и членов их семей;

- регламентировать процедуры рассмотрения проверок и вынесения решений по их результатам.

Совершенствование механизма служебных проверок (служебного расследования)

Служебная проверка представляет комплекс мероприятий осуществляемый в процедурном порядке уполномоченным должностным лицом, направленный на выявление наличия оснований для привлечения служащего правоохранительной службы к дисциплинарной ответственности.

Служебная проверка проводится в отношении служащего правоохранительной службы при наличии сведений о совершении им дисциплинарного проступка. В ходе ее проведения устанавливается наличие или отсутствие факта дисциплинарного проступка, обстоятельства его совершения, степень и характер вины служащего в нарушении служебной дисциплины, а также выносятся предложения о применении в отношении него конкретных мер ответственности, установленных законодательством.

Специфической чертой служебных проверок является получение объяснений служащего правоохранительной службы относительно обстоятельств правонарушения.

Служебные проверки должны стать неотъемлемой частью механизма противодействия коррупционным правонарушениям в правоохранительных органах. Действующее законодательство подробно не регламентирует порядок и сроки их проведения, полномочия должностных лиц, которые имеют право их проводить, права служащего правоохранительной службы, в отношении которого проводится проверка.

Классификация и утверждение перечня должностей правоохранительной службы в зависимости от потенциала коррупциогенности

Как показывает практика выявления коррупционных правонарушений в правоохранительных органах, коррупционным рискам подвержены подразделения и лица, замещающие определенные должности (потенциально коррупциогенные должности). Так, в органах внутренних дел наибольшее количество коррупционных правонарушений выявляется в отношении участковых уполномоченных, сотрудников подразделений ГИБДД и сотрудников следственных подразделений. Кроме того, общественные организации антикоррупционной направленности обладают информацией о наиболее распространенных фактах коррупции в правоохранительных органах и должностных лицах, им подверженных.

Потенциально коррупциогенную должность правоохранительной службы можно определить как должность правоохранительной службы, предусматривающую широкие пределы усмотрения при принятии управленческих решений, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, привлечения к юридической ответственности лицом, эту должность замещающим, что может привести к возникновению коррупционных взаимодействий.

Экономический потенциал коррупциогенности должности отражает долю экономического потенциала хозяйствующих субъектов (физических и юридических лиц) и жителей соответствующего территориального образования, находящегося в юрисдикции соответствующего правоохранительного органа (подразделения правоохранительного органа), пропорциональную степени коррупциогенности нормативно-правовой основы, регламентирующей публичную деятельность служащего правоохранительной службы, замещающего потенциально коррупциогенную должность.

Учитывая изложенное, а также, принимая во внимание количество и объем дискретных полномочий, возложенных на лиц, замещающих должности правоохранительной службы, необходимо в каждом правоохранительном органе составить перечень потенциально коррупциогенных должностей. При подготовке перечня возможно применение специальных методик определения взяткоемкости соответствующих должностей.

С учетом этих перечней должна выстраиваться система административно-правовых запретов и мер социально-экономического обеспечения (чем ниже потенциал коррупциогенности, тем меньше круг административно-правовых запретов и наоборот).

Введение персональной ответственности руководителей за коррупционное поведение подчиненных

Руководители подразделений правоохранительных органов (непосредственные начальники) должны обеспечивать проведение воспитательной работы среди своих подчиненных, в том числе в духе формирования отрицательного отношения к коррупции.

Практика профилактической работы в правоохранительных органах показывает, что коррупционные правонарушения в отдельных подразделениях совершаются с ведома или молчаливого согласия непосредственных начальников.

В этой связи требуется применение мер повышенной ответственности к руководителям подразделений, подчиненные которых совершили коррупционные правонарушения. Правовым основанием ответственности начальников является неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по проведению воспитательной работы с подчиненными, необеспечение во вверенном коллективе нетерпимого отношения к любым проявлениям коррупции.

Внедрение понятного и прозрачного механизма избежания конфликта интересов

Под конфликтом интересов в соответствии с Законом о противодействии коррупции понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Основы предотвращения и урегулирования конфликта интересов раскрыты в ст. 11 Закона о противодействии коррупции. Они заключаются в обязательном извещении служащим своего непосредственного начальника о конфликте интересов, в устранении от извлечения выгоды при наличии конфликта интересов и в возможности изменения должностного статуса лица, выступающего стороной в конфликте интересов (самоотвод и т.д.).

Между тем, раскрытый в Законе о противодействии коррупции механизм недопущения и урегулирования конфликта интересов нуждается в детальной проработке на ведомственном уровне. В этих целях необходимо разработать и внедрить в практику механизм избежания конфликтов интересов на потенциально коррупциогенных должностях правоохранительной службы, включающих порядок отстранения служащего от принятия решений по вопросам, представляющим потенциальную или реальную опасность возникновения конфликта с личными интересами данного служащего.

В этих целях требуется подготовка проектов ведомственных нормативных правовых актов, определяющих конфликт интересов, порядок его урегулирования.

В указанных актах представляется необходимым:

1) закрепить определение предконфликтной ситуации как ситуации, при которой имеется риск возникновения конфликта интересов. Предконфликтная ситуация имеется, если служащий правоохранительной службы или его близкие родственники в течение определенного времени были связаны с юридическими или физическими лицами, в отношении которых могут распространяться полномочия служащего правоохранительной службы (например, являлись руководителями и / или учредителями юридических лиц, зарегистрированных и осуществляющих деятельность на территории, подведомственной подразделению правоохранительного органа, в котором служащий проходит службу);

2) закрепить порядок и сроки информирования служащими правоохранительной службы о наличии предконфликтной ситуации;

3) определить меры, принимаемые руководителями правоохранительных органов (подразделений правоохранительных органов), в целях недопущения возникновения конфликта интересов;

4) определить меры, принимаемые руководителями правоохранительных органов (руководителями подразделений), по урегулированию конфликта интересов, в случае невозможности применения мер, направленных на недопущение конфликта интересов;

5) определить порядок проверки сведений о возможном возникновении конфликтных ситуаций и порядок принятия решений по ним.

Разработка и внедрение механизмов дифференциации ответственности за антикоррупционное поведение служащего правоохранительной службы в зависимости от потенциала коррупциогенности должности служащего правоохранительной службы

Действующее законодательство, в том числе регулирующее порядок прохождения службы в правоохранительных органах и привлечение к дисциплинарной ответственности, не дифференцирует ответственность служащих правоохранительной службы в зависимости от потенциала коррупциогенности замещаемой должности. При принятии решения о применении мер дисциплинарной ответственности можно рекомендовать осуществлять выбор дисциплинарных взысканий в зависимости от вида нарушения, а также коррупциогенности замещаемой должности. В случае выявления коррупционных правонарушений, не носящих характер преступлений, со стороны служащих правоохранительной службы, замещающих эти должности, должны применяться наиболее строгие взыскания, вплоть до увольнения со службы. В качестве основания увольнения служащего правоохранительной службы, в частности, должно выступать неисполнение им обязанности по информированию о конфликте интересов, если в результате пострадали государственные интересы.

Разработка и утверждение должностных инструкций (регламентов) для служащих правоохранительной службы

Объем прав, обязанностей и ответственности служащих правоохранительной службы должен определяться в должностных инструкциях (регламентах). Указанные документы должны подробно регламентировать условия и порядок принятия служащими решений, которые могут затрагивать права и свободы человека и гражданина. Указанная мера позволит свести к минимуму риск использования дискретных полномочий служащих правоохранительной службы

В отношении всех должностей правоохранительной службы необходимо до 2012 года разработать и утвердить должностные инструкции (регламенты), неотъемлемой частью которых должны стать перечни прав, реализуемых служащими, замещающими соответствующие должности правоохранительной службы. Обязательная разработка служебных регламентов для государственных гражданских служащих, замещающих должности в правоохранительных органах, предусмотрена действующим законодательством.

Разработка и утверждение должностных инструкций (регламентов) для служащих правоохранительной службы

Объем прав, обязанностей и ответственности служащих правоохранительной службы должен определяться в должностных инструкциях (регламентах). Указанные документы должны подробно регламентировать условия и порядок принятия служащими решений, которые могут затрагивать права и свободы человека и гражданина. Указанная мера позволит свести к минимуму риск использования дискретных полномочий служащих правоохранительной службы.

Должностные инструкции (регламенты) должны быть взаимоувязаны с административными регламентами выполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

В отношении всех должностей правоохранительной службы необходимо до 2012 года разработать и утвердить должностные инструкции (регламенты), неотъемлемой частью которых должны стать перечни прав, реализуемых служащими, замещающими соответствующие должности правоохранительной службы. Обязательная разработка служебных регламентов для государственных гражданских служащих, замещающих должности в правоохранительных органах, предусмотрена действующим законодательством.

Включение в контракты со служащими правоохранительной службы, замещающими потенциально коррупциогенные должности, условий об административно-правовых запретах, установленных законодательством в отношении указанных категорий должностей

Нарушение условий контракта является одним из оснований увольнения служащих правоохранительной службы. Один из антикоррупционных подходов состоит в дифференциации ответственности служащих правоохранительной службы с учетом замещаемой должности. Условия контрактов со служащими, замещающими потенциально коррупциогенные должности, должны включать перечень административных запретов и ограничений, несоблюдение которых может быть квалифицировано как нарушение контракта и повлечь увольнение служащего. В качестве таких запретов и ограничений должны быть указаны: обязанность сообщать о предконфликтных ситуациях и конфликтах интересов, принятие мер по недопущению конфликта интересов и по их урегулированию, обязанность представлять декларации о доходах, имуществе и имущественных обязательствах, обязанность по соблюдению стандартов антикоррупционного поведения.

Подписывая контракт, служащие правоохранительной службы должны быть осведомлены об имеющихся ограничениях и запретах. Само по себе их включение в контракт из разряда «обезличенных норм» переведет их в разряд условий, которые каждый сотрудник должен исполнять лично. Это повысит ответственность служащих правоохранительной службы за добросовестное исполнение служебных обязанностей.

Включение в контракты со служащими правоохранительной службы, замещающими потенциально коррупциогенные должности, условий об административно-правовых запретах, установленных законодательством в отношении указанных категорий должностей

Нарушение условий контракта является одним из оснований увольнения служащих правоохранительной службы. Один из антикоррупционных подходов состоит в дифференциации ответственности служащих правоохранительной службы с учетом замещаемой должности. Условия контрактов со служащими, замещающими потенциально коррупциогенные должности, должны включать перечень административных запретов и ограничений, несоблюдение которых может быть квалифицировано как нарушение контракта и повлечь увольнение служащего. В качестве таких запретов и ограничений должны быть указаны: обязанность сообщать о предконфликтных ситуациях и конфликтах интересов, принятие мер по недопущению конфликта интересов и по их урегулированию, обязанность представлять декларации о доходах, имуществе и имущественных обязательствах, обязанность по соблюдению стандартов антикоррупционного поведения.

Подписывая контракт, служащие правоохранительной службы должны быть осведомлены об имеющихся ограничениях и запретах. Само по себе их включение в контракт из разряда «обезличенных норм» переведет их в разряд условий, которые каждый сотрудник должен исполнять лично. Это повысит ответственность служащих правоохранительной службы за добросовестное исполнение служебных обязанностей.

- Блок мероприятий, направленных на совершенствование мер социально-экономического обеспечения и поддержки служащих правоохранительной службы

Повышение уровня оплаты труда служащих правоохранительной службы до приемлемого уровня

Одним из серьезных коррупционных факторов является несоответствие уровня оплаты труда служащих правоохранительной службы уровню, обеспечивающему их достойное существование.

Как показывает практика, многие коррупционные правонарушения совершаются не из-за стремления к наживе, а в силу тяжелого материального положения сотрудников правоохранительных органов, желания обеспечить удовлетворение жизненно необходимых потребностей.

Размер денежного вознаграждения сотрудников правоохранительных органов значительно ниже уровня зарплат в негосударственном секторе экономике. Требуется существенное повышение размеров денежного вознаграждения служащих правоохранительной службы, увеличив их до уровня оплаты труда в негосударственном секторе.

Одним из возможных резервов для повышения оплаты труда в правоохранительных органах является оптимизация их организационно-штатной структуры, повышение результативности служебной деятельности.

Проблема изыскания источников финансирования для увеличения размеров денежного довольствия должна решаться при тесном взаимодействии с Министерством финансов РФ.

Материальное поощрение антикоррупционного поведения служащих правоохранительной службы

Усиление государственного и общественного контроля за служащими правоохранительной службы, установление дополнительных запретов и ограничений лицам, замещающим потенциально коррупциогенные должности, может быть эффективным только при условии одновременного поощрения государством добросовестного поведения служащих.

Важнейшими из таких мер являются дополнительные выплаты государственным служащим, в отношении которых применяются меры внутреннего контроля.

Действующим законодательством предусмотрена система оплаты труда сотрудников правоохранительных органов, включающая получение денежного содержания, включающего оклад по занимаемой должности, оклад за специальное звание и дополнительные выплаты (Федеральный закон от 30.06.2002 N 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)»). Специальных «антикоррупционных» дополнительных выплат законодательство не предусматривает.

В этой связи может быть предложено установление лицам, занимающим коррупциогенные должности, обоснованных с антикоррупционной точки зрения размеров ежемесячной надбавки за особые условия правоохранительной службы. Полномочия по установлению указанной надбавки принадлежат руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена правоохранительная служба.

- Блок мероприятий, направленных на совершенствование организационно-кадрового обеспечения противодействия коррупции в правоохранительных органах

Внедрение систем профессионального отбора и расстановки кадров на должности правоохранительной службы на основании антикоррупционных критериев

Одной из серьезных проблем, с которой сталкиваются правоохранительные органы, является недостаточно четко отработанные механизмы профессионального отбора кадров на потенциально коррупциогенные должности. Нередко основным мотивом поступления кандидатов на службу в правоохранительные органы выступает желание обогатиться за счет использования широких полномочий, предоставленных государством.

В этой связи требуется разработка и внедрение в практику методики идентификации кандидатов на службу в правоохранительных органах, склонных к коррупции. В основе этой методики должна находиться модель коррупционного поведения, представляющая собой описание типовых признаков, характеризующих личность, склонную к коррупции. Выявление этих признаков может осуществляться на основании изучения социально значимой информации о кандидате на службу (сведений о предыдущих местах работы, получаемой на них заработной плате), а также результатах обязательного психологического тестирования (выявление мотивации, степени зависимости поведения от окружения и т.д.).

В качестве дополнительной меры, позволяющей оценить не только степень профессионализма, но и выявить те или иные черты характера сотрудников правоохранительных органов, в том числе склонности к коррупции, является установление испытательного срока для кандидатов на службу.

Законодательство, регулирующее порядок прохождения правоохранительной службы, предусматривает право принимать на службу сотрудников с установлением испытательного срока до 6 месяцев. Представляется необходимым рекомендовать устанавливать в обязательном порядке испытательный срок для сотрудников, замещающих потенциально коррупциогенные должности в правоохранительных органах.

Кроме того, можно рекомендовать принятие на службу лиц, замещающих потенциально коррупциогенные должности, на основании конкурса. Внеконкурсные процедуры должны применяться как исключение из общего правила только в тех случаях, когда проведение конкурсов невозможно.

Закрепление в ведомственных нормативных правовых актах обязательной ротации кадров на должностях правоохранительной службы с периодичностью в зависимости от потенциала коррупциогенности должности служащего правоохранительной службы

Ротация кадров представляет собой периодическое перемещение служащих правоохранительной службы по службе с одной должности на другую или на аналогичную должность на другой территории по инициативе соответствующего правоохранительного органа. Целью ротации кадров является недопущение или прекращение возможных коррупционных связей, в которые может быть вовлечено должностное лицо правоохранительных органов. На различных должностях правоохранительной службы время, необходимое для установления устойчивых коррупционных связей, может различаться от нескольких месяцев до нескольких лет.

Учитывая изложенное, периодичность ротации кадров также должна устанавливаться в зависимости от продолжительности времени, которое нужно для установления коррупционных связей. Период непрерывного замещения потенциально коррупциогенных должностей не должен превышать 2-4 года.

Действующее законодательство, регламентирующее порядок прохождения службы в отдельных правоохранительных органах не допускает возможность в силу служебной необходимости, без согласия сотрудников правоохранительных органов, переводить их на другую равнозначную должность или в другую местность. В другую местность допускается перемещение, только с согласия сотрудника или если это предусмотрено контрактом с ним^⁵⁶.

Таким образом, требуется внесение изменений в законодательство, предусматривающих возможность перевода служащих правоохранительной службы, замещающих потенциально коррупциогенные должности, на другую равнозначную должность без их согласия, если это предусмотрено в контрактах с ними.

При разработке предложений по внесению изменений в законодательство, предусматривающих возможность перевода служащих правоохранительной службы, замещающих потенциально коррупциогенные должности, на другую равнозначную должность без их согласия, обязательно надо учитывать, что наряду с позитивными последствиями нормативного закрепления ротации, как принудительной меры, могут наступать и негативные. Иными словами, нормы, регламентирующие ротацию, потенциально являются сами по себе коррупциогенными, то есть могут обладать коррупциогенными свойствами. Кроме того, при введении норм, предполагающих изменение места жительства служащих правоохранительной службы при их ротации, обязательно необходимо предусмотреть нормы, определяющие механизмы гарантированного и безусловного обеспечения жильем принудительно перемещаемых сотрудников, без снижения качества их проживания на новом месте или с реальной компенсацией всех сопровождающих такое перемещение потерь и ухудшения качества жизни.

Установление в качестве оснований для увольнения служащего с должности правоохранительной службы нарушения им антикоррупционных административно-правовых запретов

С учетом того, что административные запреты и ограничения предлагается включить в условия контрактов, заключаемых со служащими правоохранительной службы, замещающими потенциально коррупциогенные должности, нарушение соответствующих условий должно квалифицироваться как нарушение условий контракта и являться основанием для его увольнения. Данное предложение, в первую очередь, направлено на предупреждение коррупции, а также на исключение случаев, когда лица, совершившие коррупционные правонарушения, могут продолжать службу в правоохранительных органах.

Для реализации этой меры не требуется внесения изменений в законодательство, поскольку во всех правоохранительных органах нарушение условий контракта рассматривается как основание для увольнения сотрудника по инициативе работодателя.

Разработка и ведение единого реестра служащих правоохранительной службы, привлеченных к уголовной ответственности за коррупционные преступления и / или уволенных за коррупционные правонарушения, не содержащие признаков преступлений

Недопустимой является практика, когда служащий, совершивший коррупционное правонарушение и уволенный по этому основанию со службы (привлеченный к уголовной ответственности за коррупционное преступление), может поступить на службу в другой правоохранительный орган или в орган государственной власти (местного самоуправления).

Подобная практика должна быть исключена не только по причине возможности рецидива коррупционных правонарушений, но и для их предупреждения. Возможность появления негативной репутации должна наряду с другими мерами стать одним из факторов, сдерживающих склонных к коррупции сотрудников правоохранительных органов от нарушения законодательства.

Можно рекомендовать создание информационного ресурса правоохранительных органов, в котором бы содержались сведения о служащих правоохранительной службы, привлеченных к уголовной ответственности за коррупционные правонарушения, а также лиц, уволенных с правоохранительной службы в связи с совершением коррупционных правонарушений. Сведения из этого информационного ресурса могут применяться при принятии на службу кандидатов.

Разработка комплекса мер по формированию современного кадрового резерва для замещения вышестоящих должностей служащими из числа тех, которые имеют антикоррупционную репутацию

Кадровый резерв правоохранительного органа представляет собой список служащих правоохранительной службы, отвечающих установленным квалификационным требованиям для замещения имеющихся или образующихся вакантных должностей правоохранительной службы и готовых к назначению на должности правоохранительной службы соответствующего направления деятельности.

При принятии решения о включении в кадровый резерв должна учитываться антикоррупционная репутация претендентов. Недопустимо включение в кадровый резерв лиц, совершивших коррупционные правонарушения.

Кроме того, должно практиковаться включение в кадровый резерв на основании соответствующих конкурсов.

- Блок мероприятий, направленных на морально-этическое обеспечение противодействия коррупции

Под морально-этическим обеспечением противодействия коррупции понимается комплекс мероприятий, проводимый в целях предупреждения коррупционной деятельности сотрудников правоохранительных органов как один из основных способов нормативной регуляции в системе правоохранительной службы.

Морально-этическое обеспечение противодействия коррупции состоит в формировании у населения с точки зрения нравственности основ поведения как сотрудников правоохранительных органов при осуществлении ими своих должностных полномочий, так и граждан при обращении к служащим правоохранительной службы, а также каком-либо ином взаимодействии с сотрудниками правоохранительных органов.

Морально-этическое обеспечение противодействия коррупции должно способствовать в конечном итоге формированию у населения, в том числе и у сотрудников правоохранительных органов, отношения к коррупционеру как к преступнику. Это должно достигаться в обществе путем формирования в общественном сознании образа «достойного» сотрудника правоохранительного органа, поведение которого должно отвечать общественным требованиям с точки зрения нравственности при исполнении им возложенных на него служебных обязанностей.

Таким образом, в общественном сознании должна быть выстроена своеобразная «модель» поведения должностного лица, что может быть достигнуто путем формирования определенных взглядов, принципов, отношения к определенному поведению, касающихся исполнения служебных обязанностей служащих правоохранительной службы.

В результате должна быть сформирована система нравственных норм, регулирующая поведение сотрудника правоохранительных органов, в соответствии с которой поведение сотрудника, нарушившего данные нормы, должно осуждается обществом.

Установление морально-этических основ противодействия коррупции в правоохранительной службе может быть достигнуто следующими мерами.

Разработка и внедрение четких поведенческих стандартов служащих правоохранительной службы

Поведенческие стандарты составляют основу морально-этического поведения служащих правоохранительной службы при исполнении ими возложенных на них служебных обязанностей, так как именно стандарты определяют своеобразную границу при отграничении категорий достойности и недостойности, добросовестности и недобросовестности, ссылка скрытаы и ненормальности в отношении деятельности сотрудников правоохранительных органов.

Для этого в каждом правоохранительном органе требуется разработка и введение кодексов профессиональной этики, составной частью которых должны стать стандарты антикоррупционного поведения служащих правоохранительной службы.

Кодекс должен быть так называемым пособием при рассмотрении дел о нарушениях принципов и норм профессиональной этики. Задачей каждого кодекса представляется определение основных моральных ориентиров, которыми должны руководствоваться сотрудники правоохранительных органов при осуществлении своих профессиональных обязанностей, с тем чтобы их деятельность не противоречила справедливым интересам лиц, обращающимся в правоохранительные органы.

В этих целях в 2010 году требуется принятие кодексов профессиональной этики в каждом правоохранительном органе.

Создание и внедрение программ этического образования служащих правоохранительной службы

Данное мероприятие предполагает создание целостной системы этического образования. В рамках функционирования данной системы предполагается постоянное проведение специальных семинаров и тренингов с сотрудниками правоохранительных органов, а также разработать и внедрить курса в рамках программ повышения квалификации служащих правоохранительной службы специального курса.

Цель данных мероприятий — способствовать формированию у сотрудников соответствующих психологических и нравственных качеств как необходимых условий их повседневной деятельности, что поможет им в формировании психологической и нравственной культуры делового общения.

Основной задачей создания системы этического образования является усвоение служащими правоохранительной службы ценностей государственной службы, формирование у них осознания важности и ответственности государственной службы как формы служения обществу и государству, разъяснение вопросов административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения и преступления, основных положений законодательства по противодействию коррупции, ситуаций конфликта интересов и механизмов его преодоления, формирование ясного представления о действиях и проявлениях в деятельности служащих правоохранительной службы, рассматриваемых как коррупционные.

Данное мероприятие подразумевает разработку в каждом правоохранительном органе специального курса в рамках программ повышения квалификации служащих правоохранительной службы, а также проведение специальных семинаров (семинаров-совещаний) и тренингов.

- Блок мероприятий по обеспечению общественного контроля по противодействию коррупции в правоохранительных органах

Постоянное проведение мониторинга сообщений средств массовой информации о фактах коррупции в правоохранительных органах в целях изучения общественного мнения по данной проблеме

Мониторинг сообщений средств массовой информации о коррупции, являясь приоритетным направлением предупреждения и выявления коррупционных правонарушений в правоохранительных органах подразумевает комплекс мер по наблюдению и качественному анализу сообщений о фактах коррупции в среде сотрудников правоохранительной службы, а также применяемых антикоррупционных мер и технологий. Данная деятельность должна осуществляться в целях изучения опыта борьбы с коррупцией; научных исследований и разработок по проблеме противодействия коррупционным правонарушениям в сфере служебной деятельности; формирования морально-этической оценки коррупционного поведения сотрудника правоохранительного органа; популяризации антикоррупционной деятельности и усиления контроля за исполнением норм законодательства, регламентирующих порядок ответа на запросы СМИ о фактах коррупции и др.

Правовое просвещение населения на основе формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции у населения

Являясь объектом социально-духовной действительности, правовое воспитание и правовое обучение не являются изначально заложенными в общественной или индивидуальной психике. Потому подразумевают объективную необходимость в их принудительном формировании у граждан.

Правовое просвещение представляет собой систему мероприятий, воздействующих на психику человека, в целях формирования высокого правосознания и правовой культуры.

Реализация подобного направления подразумевает формирование системы обучающих семинаров для граждан по вопросам разъяснения их прав во взаимоотношениях с правоохранительными органами, недопустимости инициирования коррупционных взаимоотношений, своевременного информирования о фактах коррупции, а также по поведению граждан в случае допущения в отношении них нарушения закона со стороны служащего правоохранительной службы. Правовое просвещение может включать в себя несколько блоков вопросов по правовому воспитанию, правовой пропаганде, целенаправленному влиянию юридической практики и пр.

Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов правоохранительной службы, в том числе через средства массовой информации

Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов правоохранительной службы представляет собой систему организационных мероприятий непосредственно направленных на информирование граждан о борьбе с коррупцией в правоохранительных органах, в том числе путем опубликования соответствующих отчетов на ведомственных сайтах и определения регламентов работы «телефонов доверия».Данная система мероприятий, направлена на обеспечение режима максимальной гласности при осуществлении антикоррупционных мер, популяризации антикоррупционной деятельности, поддержки журналистского сообщества в деятельности по противодействию коррупционным проявлениям в правоохранительном органе, восприятия коррупции населением в качестве комплексного социального явления, борьба с которым должна начинаться в органах государственного управления.

Поддержка деятельности и распространение взаимодействия с общественными организациями антикоррупционной направленности

Взаимодействие с общественными организациями антикоррупционной направленности является важным направлением антикоррупционной политики в правоохранительной службе. Эффективное установление и поддержание взаимоотношений с общественными организациями антикоррупционной направленности в целях определения наиболее коррупционно опасных видов правоохранительной деятельности, выработки и совершенствования стандартов антикоррупционного поведения служащих правоохранительной службы, пропаганды в обществе нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям, повышения доверия общественности к правоохранительным органам является основой антикоррупционной стратегии. Реализация взаимодействия с общественными организациями подразумевает возможное участие правоохранительных органов в разработке социальных антикоррупционных программ, формировании социальных институтов по предупреждению коррупции и пр.

Совершенствование деятельности специальных бюро жалоб, своевременно реагирующих на письма и заявления граждан по поводу грубости, невнимательности или бездействия, а также незаконных действий и недостойного поведения служащих правоохранительной службы

Специальные бюро жалоб должны действовать в качестве органа, рассматривающего жалобы по первой инстанции. Деятельность бюро предполагает рассмотрение сотрудниками данного бюро жалоб граждан на противоправные действия или бездействие служащих правоохранительных служб. Подобные бюро необходимы для защиты интересов граждан от противоправных действий сотрудников правоохранительных органов, исключая обращение граждан в судебные инстанции Основной целью видится урегулирование конфликтов граждан со служащими правоохранительных служб, а также пресечение любых действий сотрудника правоохранительного органа, носящего коррупционный характер. Преимущество таких бюро видится в том, что они позволяют немедленно вслед за обнаружением недостатков и злоупотреблений принимать меры к их устранению и тем самым влиять на улучшение работы правоохранительных органов.

В условиях деятельности данного бюро необходимо провести профилактическую работу по формированию в обществе положительного отношения к созданию данного института, так как основной бюро жалоб составляющей работы данного органа является содействие граждан. Предполагается, что все граждане могут, не опасаясь никаких для себя нежелательных последствий, подавать в это бюро жалобы на любые действия сотрудников правоохранительных органов. Бюро жалоб должно рассматривать все обращения к нему внимательно и с полным беспристрастием.

Развитие системы мер по реальному и адекватному стимулированию лиц, оказывающих помощь в выявлении и пресечении коррупционных действий служащих правоохранительной службы, чье поведение и образ жизни не совместимы с профессиональным долгом

Особое значение имеет институт лиц, осуществляющий содействие по борьбе с коррупцией в правоохранительных органах. Данное содействие осуществляется на конфиденциальной основе. Предполагается возможным формирование системы мер материального стимулирования лиц, оказывающих помощь в выявлении и пресечении коррупционных действий служащих правоохранительной службы, чье поведение и образ жизни не совместимы с профессиональным долгом. Оплата данного содействия может носить характер разовых выплат, а может осуществляться постоянно при условии, что вышеуказанное содействие будет осуществляться на постоянной платной основе.

Кроме того, лицам, оказывающих помощь в выявлении и пресечении коррупционных действий служащих правоохранительной службы, чье поведение и образ жизни не совместимы с профессиональным долгом, гарантируется соблюдение их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, в том числе и их безопасность. Также должны быть усилены гарантии социально-правовой защиты данных граждан применительно к условиям конкретной ситуации. Так, например гарантия абсолютной анонимности - существенный аспект для лиц, предоставляющих информацию, в которой содержатся сведения о действиях сотрудников правоохранительных органов, носящих коррупционный характер.

- Блок специальных мероприятий противодействия коррупции

Развитие мер ранней профилактики коррупции

К мерам ранней профилактики коррупционных правонарушений относится проведение разъяснительных бесед с сотрудниками правоохранительных органов, включая руководителей соответствующих структурных подразделений правоохранительных органов, при наличии информации о возможных конфликтах интересов, а также о возможных коррупционных правонарушениях в соответствующих подразделениях. Указанные беседы должны проводиться сотрудниками подразделений правоохранительных органов, обеспечивающих собственную безопасность. Как показывает практика, такие меры являются достаточно эффективными для снижения риска коррупционных проявлений.

Разработка порядка уведомления руководства правоохранительного органа обо всех случаях обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

В качестве одной из специальных мер противодействия коррупции в правоохранительных органах предлагается разработать механизм уведомления соответствующих органов и подразделений о совершении деяний коррупционной направленности и организацию проверки этих сведений и порядка их организации. Подобный механизм предполагает реализацию ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» № 273 от 25 декабря 2008 г.

Совершенствование системы подготовки кадров для подразделений, обеспечивающих собственную безопасность правоохранительных органов

Требуется установление и реализация повышенных требований к кандидатам на службу в подразделениях, обеспечивающих собственную безопасность правоохранительных органов: дополнительное тестирование, обязательная положительная антикоррупционная репутация, высокий уровень правосознания и правовой культуры, нетерпимое отношение к любым коррупционным проявлениям. Кандидаты должны проходить углубленную проверку перед поступлением на службу в подразделения собственной безопасности.

Кроме того, необходима разработка специальных учебных программ повышения квалификации сотрудников подразделений собственной безопасности, направленных на повышение результативности их деятельности по профилактике и выявлению коррупционных преступлений.

Возможно формирование на базе Генеральной прокуратуры РФ специального межведомственного учебного центра по подготовке и повышению квалификации сотрудников подразделений, обеспечивающих собственную безопасность, а также других подразделений, в компетенцию которых входит выявление и расследование коррупционных преступлений.

Приложение Б

Проект антикоррупционной программы

Blog

Итоговый отчет по научно-исследовательской работе

Содержание

I. Общие положения