Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии
| Вид материала | Учебное пособие |
- Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии, 1852.11kb.
- Учебное пособие Под редакцией А. Ю. Сунгурова Рекомендовано к печати кафедрой политического, 4171.33kb.
- Учебное пособие для вузов, 9441.53kb.
- Учебное пособие Изд. 2-е, перераб и доп. Петрозаводск Издательство Петргу 2006, 1457.49kb.
- Учебное пособие Краснодар 2005 Рекомендовано к печати кафедрой экономической теории, 2775.64kb.
- Методические рекомендации по подготовке и оформлению, 883.28kb.
- Словарь по политологии, 5079.22kb.
- Учебное пособие для самостоятельной подготовки студентов вузов, 1563.27kb.
- Учебное пособие тверь 2008 удк 519. 876 (075. 8 + 338 (075. 8) Ббк 3817я731-1 + 450., 2962.9kb.
- Учебное пособие для преподавателей и студентов Санкт-Петербург, 2450.93kb.
16.1. Процесс перераспределения властных полномочий в СССР-РСФСР в
период двоевластий
Одной из главных особенностей рассматриваемого периода является реальное перераспределение властных полномочий в политической системе страны. Все внутренние, подготовительные процессы, происходившие в стране в предыдущий период, стали проявляться в конкретных столкновениях различных властных структур. Прежде всего, до августа 1991 г. продолжала существовать иерархическая структура КПСС, которая вовсе не собиралась без боя сдавать свои реальные властные полномочия. Формально она оставалась правящей партией - и большинство депутатов в советах различные уровней были членами КПСС, и сам президент СССР являлся её генеральным секретарем. Однако очень скоро проявилась принципиальная неспособность партийного аппарата, т.е. собственно "внутренней партии", действовать в условиях политического плюрализма, в условиях отсутствия страха политических репрессий288.
Так, выяснилось, что многие активные члены партии, пользующиеся поддержкой населения и избранные в Советы народных депутатов, вовсе не собираются выполнять решения партийного аппарата, а либо принимают решения самостоятельно, либо выходят из членов КПСС и участвуют в создании новых партий. Моральным основанием последнего варианта было то, что они избирались в депутаты не благодаря, а скорее вопреки своему членству в КПСС, представляя по сути оппозиционное правящей партии демократическое движение.
Лояльные же к партийному аппарату депутаты - члены КПСС зачастую уже не имели возможности сформировать решающего большинства в Советах. Кроме того, очень скоро выяснилось, что партийный аппарат не может оказывать необходимое обеспечение депутатской деятельности даже искренним депутатам-коммунистам, так как сам не имел опыта действий в условиях политического плюрализма. Опыт работы Ленсовета, где фракция коммунистов, работавшая в контакте с Ленинградским обкомом КПСС, оказалась в явном меньшинстве, показал, существенное различие опыта партийных аппаратчиков и опыта депутатов фракции меньшинства, при этом многие рекомендации аппарата скорее не помогали, а мешали действовать депутатам-коммунистам.
Естественным выходом для "внутренней КПСС" в этих условиях стало стремление сформировать органы власти, которые были бы послушными её политической воле. Это стремление реализовалось осенью 1990 г. в концепцию "Комитетов общественного спасения", озвученную на ноябрьском пленуме ЦК КП РСФСР её первым секретарем И.Полозковым. Для реализации этого плана была выбрана Прибалтика, однако такие Комитеты уже создавались и в Москве и Санкт-Петербурге. После неудачи этого плана в январе 1991 г. последовала попытка силового давления на своего Генсека-Президента на апрельском пленуме ЦК КПСС, однако М.Горбачев ответил на это угрозой своей отставки, альтернативы же ему не было. С властью же партийной номенклатуре расставаться все же не хотелось, и был избран вариант ГКЧП, закончившийся, как известно, окончательным крахом организационных структур КПСС, отречения её генсека и запрещения её деятельности в России.
Вторым наиболее острым процессом перераспределения властных полномочий был процесс взаимоотношений между союзными и российскими властными структурами, между президентом и Верховным советом СССР с одной стороны, и между Верховным Советом и президентом России, с другой. Российские властные структуры в предыдущий период носили в основном декоративный характер, отражая унитарный по сути характер Советского государства. Однако в процессе выборов в народные депутаты России весной 1990 г. в состав российской представительной власти было избрано достаточное количество активных депутатов, не желающих изображать из себя декоративные фигуры. Желание играть активную роль объединило обе стороны политического спектра - и коммунистов и демократов-реформаторов. В итоге декларация о суверенитете России была принята Съездом российских депутатов подавляющим большинством голосов. Избрание же на пост председателя Верховного совета России Б.Н.Ельцина обусловило и реальные действия по выполнению этой резолюции. Поэтому весь "академический год" - от лета 1990 до лета 1991 года может быть охарактеризован еще и как период "войны законов", процесса утверждения на территории России собственной, отличной от союзной законности. Как уже отмечалось в 16 главе, конфликт союзных и российских властей разрешился после августовского путча вначале резким перераспределением полномочий в сторону российских властных структур, а затем, после Беловежских соглашений, и ликвидацией союзных структур как таковых.
Завершающая период двоевластий схватка между центрами власти произошла уже на чисто российском уровне, в течение 1992-1993 г. и оформилась окончательно в виде конституционного кризиса 1993 г. Этот период окончательно продемонстрировал нежизнеспособность системы советской власти, неспособность советов к реальному разделению власти, их упорную тенденцию к монополизму. Принятие новой Конституции в декабре 1993 г. ознаменовало собой конец "советского" периода политической жизни страны.
16.2. Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР.
Высшие представительные органы власти СССР - Съезд народных депутатов и Верховный Совет в последние два года своего существования прошли определенную, довольно существенную эволюцию, предвосхитив в некотором смысле эволюцию соответствующих российских структур. Само введение поста президента СССР весной 1990 г., вызванное необходимостью более эффективного управления страной, заключало в себе снижение властных полномочий Съезда. Первый год работы Съезда и Верховного Совета уже ясно продемонстрировал низкую эффективность такой двухъярусной конструкции. Постепенное ослабление руководящей роли КПСС приводило к концентрации реальных властных полномочий в руках Верховного Совета, демонстрируя при этом неготовность Советской власти к эффективному выполнению властных полномочий.
В политическом же плане Съезд народных депутатов становился все более консервативной структурой. Межрегиональная депутатская группа, достаточно сильная в 1989 г., теряла своих сторонников и уже не могла реально влиять на решения съезда. Новый председатель Верховного Совета А.Лукьянов искусно управлял этим двухтысячным собранием, проводя все необходимые руководству решения. Если в первый период работы Съезда инициатором новых идей и "возмутителем спокойствия" была реформаторская МДГ, то в начале 1991 г. активность стала перемещаться к консервативной депутатской группе "Союз", объединившей под лозунгом сохранения СССР как ортодоксальных коммунистов, так и депутатов чисто государственнического направления. Одним из наиболее острых вопросов зимы 1990/1991 года был, в частности, вопрос о независимости Прибалтики, при этом фракция "Союз" поддерживала идею сохранения СССР любой ценой. Существенно ослабило позиции реформаторского крыла Съезда прекращение участия в его заседаниях многих народных депутатов от республик Балтии, выполнявших решения своих новых органов власти о проведении линии на реальную независимость
Верховный Совет, тем не менее, постепенно втягивался в конкретную законодательную работу, нарабатывая новые традиции парламентаризма и создавая законодательное обеспечение процесса реформ. Среди подготовленных и принятых Верховным Советом законом можно отметить такие важные законы, как Законы “О средствах массовой информации” и "О деятельности общественных организаций", давшие, наконец, легальное обоснование становлению структур гражданского общества в стране.
В то же время Верховный Совет был неспособен реализовать курс на серьезную экономическую реформу, так необходимую в то время в стране. Ярким примером является блокирование осенью 1990 г. проекта реформы "500 дней", подготовленной Явлинским и Шаталиным и одобренной ранее Верховным Советом России. Резкая оппозиция большинства союзных парламентариев этим планам, выступивших в этом вопросе союзниками линии Премьера правительства Н.Рыжкова, заставила отступиться от поддержки реформаторской программы и президента страны М.Горбачева. для которого "сдача" подготовленной по его инициативе программы ознаменовала начало периода длительного перехода в стан консерваторов.
Инициатива российского руководства в проведении реформ привела к оттоку активных депутатов-демократов из союзного парламента в Российские властные структуры, а также во властные структуры субъектов федерации (например. член Верховного Совета СССР А.А.Собчак стал председателем Ленсовета, а народный депутат СССР А.А.Щелканов - председателем исполкома Ленсовета). Желание российских депутатов взять на себя реальные властные функции ставили перед союзными депутатами реальную перспективу утратить только-только приобретенную власть, с чем они не могли смириться. Нельзя сказать, конечно, что союзные депутаты поддержали бы действия ГКЧП, однако даже если бы Съезд депутатов СССР и собрался бы во время августовского путча, реальные решения против ГКЧП не нашли бы поддержки большинства депутатов.
История зарождения представительного органа нового Союза осенью 1991 года, члены которого уже делегировались Верховными советами республик из состава народных депутатов СССР, заслуживает отдельного рассмотрения, однако этот процесс был прерван соглашением в Беловежской пуще, и история Союзного Совета подошла к своему концу. Часть народных депутатов СССР не признала Беловежских соглашений и провозгласила самих себя постоянно действующим Президиумом Съезда народных депутатов. Лидер этого Президиума, Сажи Умалатова, стала хорошо узнаваемой фигурой на всех оппозиционных российскому руководству собраниях 1992-1993 годов.
16.3. Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР
Съезд народных депутатов России изначально задумывался как уменьшенная копия своего союзного собрата (1500 депутатов вместо 2500), за исключением выборов по квотам от общественных организаций - все депутаты избирались в одномандатных округах по мажоритарной системе. Так же, как и в случае союзных структур, рабочим органов, действительно выполнявшим законодательные функции, был Верховный Совет, Съезд же носил преимущественно митинговый характер.
В политическом плане Съезд претерпел за три с половиной года своего существования достаточно сложную эволюцию289. Ситуация с выборами Председателя Верховного совета на Первом Съезде продемонстрировала примерное равенство сил у сторонников реформ и их оппонентов - потребовалось четыре тура голосований, прежде чем Б.Н.Ельцин был избран на эту должность, причем с превышением необходимого число голосов (половины от избранных депутатов) всего на пять бюллетеней. Тем не менее, избрание состоялось, и эта важная позиция оказалось в руках сторонников решительных реформ. Если среди Народных депутатов СССР был всего один реальный диссидент - академик Сахаров, то среди Народных депутатов России было уже несколько людей с длительной диссидентской судьбой, в частности, член Московской Хельсинской группы Сергей Ковалев и осужденный еще в 1956 г. Револьт Пименов. Перу Р.Пименова, который был также и членом Конституционной комиссии, принадлежит очень интересный “Отчет народного депутата о работе Первого съезда народных депутатов РСФСР. 16 мая - 22 июня 1990 г.”, оперативно опубликованный в городе, жители которого избрали его депутатом - Сыктывкаре290.
На Втором съезде, однако, чаша весов стала склоняться в сторону консервативного крыла съезда, реформаторам уже не удавалось проводить своих решений. Весной 1991 г., в преддверии Третьего съезда, последовал демарш шести депутатов из числа заместителей Председателя Верховного Совета и руководства его двух палат, преследовавший цель смещения Б.Ельцина с этого поста. Этот демарш, в сочетании с обращением к Союзному руководству о помощи, в результате чего в Москву впервые была введена военная техника (своеобразная репетиция событий ГКЧП), вызвал мощные митинги демократической общественности столицы, колеблющаяся "середина" съезда откачнулась от "шестерки" изменников, и итогом съезда стало решение об общероссийском референдуме о целесообразности введения поста российского президента.
На Четвертом съезде, после избрания Б.Н.Ельцина президентом России, развернулась упорная борьба за освободившийся пост. Кандидатура Р.И.Хасбулатова, поддерживаемая президентом, никак не набирала необходимой половины голосов. Напротив, лидер Российского общенародного союза С.А.Бабурин, поддерживаемый консервативной частью депутатов, был близок к победе. Окончательное решение вопроса о руководстве Совета и Съезда отложили на осень. Однако августовский путч, отважные действия российских депутатов, оборона Белого дома, знаменитая сессия Верховного Совета 21 августа, наконец, послеавгустовские события, включая запрет КПСС, существенно изменили и саму страну, и соотношение сил на Съезде. В итоге на Пятом съезде был не только с лёгкостью был избран Руслан Хасбулатов, но и одобрена программа реформаторских действий президента и возглавленного им правительства, а также предоставлены необходимые для этого полномочия президенту.
Начало радикальной экономической реформы в 1992 г. и неизбежное при этом снижение жизненного уровня россиян привели к росту критического отношения многих депутатов к правительству Ельцина-Гайдара. Это критика проявилась уже на Шестом съезде весной 1992 г. затем становилась все жестче и жестче. В течение последнего года своей работы депутаты Съезда уже фактически не рассматривали инициатив президента, отвергая их с порога. Так, например, из 479 депутатов времен III Съезда народных депутатов России, отнесенных к демократическому лагерю, к концу 1992 года 98 стали ярыми противниками реформ, 155 перешли в разряд колеблющихся, и лишь 226 остались на прежних позициях291.
Одной из причин такой позиции Съезда в последний год его существования было, наряду с естественной озабоченностью депутатов ухудшением жизненного уровня большинство населения на первом этапе экономической реформы, стал все более усиливающийся отток реформаторски настроенных российских депутатов в структуры исполнительной власти - в российское правительство и администрацию Президента. Этот процесс напоминал аналогичный процесс оттока демократических депутатов из аналогичной союзной структуры, но имел существенно более выраженный характер. В итоге фактически Съезд как политическая структура из представительного органа власти стал превращаться в партию сопротивления экономической реформе, что не могло считаться нормальным.
Наиболее опасной стороной деятельности российских депутатов было их обращение с Конституцией. Во-первых, в соответствии с нормой действующей Конституции они могли менять её фактически без всяких ограничений, в том числе и тайным голосованием. Именно эта возможность, наряду со 104-ой статьей Конституции, в соответствии с которой Съезд мог принять к рассмотрению и решить любой вопрос, относящийся к компетенции Российской Федерации, и представляли на деле тезис о всевластии Советов. Такая ситуация, конечно, в корне противоречили представлениям о разделении и балансе властей. Во-вторых, опять таки в соответствии с действующей Конституцией, принятие новой Конституции, становящееся все более актуальным, было также исключительной компетенцией Съезда народных депутатов. Легко было понять, какую Конституцию мог принять такой Съезд.
Политический курс Съезда не мог не влиять на деятельность Верховного Совета России, члены которого работали уже на постоянной основе и занимались преимущественно законотворчеством. Однако Верховный Совет все же смог, особенно в первые годы своей деятельности, внести существенный вклад в становление российского законодательства. Первый год его работы проходил в обстановке конфронтации, "войны законов" с союзными властями, поэтому ряд решений и законов Верховного Совета носили характер аргументов в споре о том, какие власти - российские или союзные лучше. Это относилось и к величине налоговых отчислений от предприятий, более льготные условия стимулировали руководство предприятия заявлять о своем переходе из союзного в республиканское подчинение. Важно отметить также решение Верховного Совета России о поддержке программы Явлинского-Шаталина "500 дней", решение, которое так и не смогли принять союзные парламентарии.
Августовские события 1991 года привели к переходу реальной власти к российским структурам и одновременно поставили вопрос об ответственности российских законодателей за судьбы страны. Было принято решение о сохранении действия на территории России законодательства СССР в тех случаях, когда аналогичные российские законы еще не приняты. В период с осени 1991 по лето 1992 года был принят важный пакет, обеспечивающий законодательной обеспечение проводимой в стране радикальной экономической реформы, и прежде всего закон о приватизации. Эти законы принимались при все более ожесточенном сопротивлении консервативных фракций, и в их принятии большая заслуга комитета ВС по экономической реформе (председатель - С.А.Красавченко) и его подкомитета по приватизации (председатель П.С.Филиппов).
При рассмотрении эволюции Съезда и Верховного Совета России необходимо учитывать и личностные факторы. В течение первого года их работы пост председателя Верховного совета занимал Б.Н.Ельцин, придерживающийся в то время последовательно реформистских взглядов. После его избрания Президентом России его прежний пост в упорной борьбе с консервативной часть депутатов занял Р.И.Хасбулатов, поддерживавший ранее реформаторскую линию Ельцина. Однако, начиная с 1992 года Хасбулатов стал занимать все более критическую по отношению к курсу Президента позицию, отражая с одной стороны мнение большинства избранных ещё весной 1990 г., т.е. в другой исторический период, депутатов, с другой же стороны, успешно управляя и манипулируя их мнением. Хасбулатов фактически стал не председателем-спикером, а директором Верховного Совета, успешно используя для управления такие способы, как направление в престижные зарубежные поездки, представление квартир и другие льготы. Многие вопросы решались на Президиуме Верховного Совета, состоявшем из председателей комитетов и комиссий, также обладавшего правом принимать нормативные документы и ставшего своеобразным руководящим органом российского парламента.
Строго говоря, термин "парламент" к Верховному Совету России можно было применять очень условно. Постоянные комитеты и комиссии Верховного Совета наиболее приближались к подлинно парламентским структурам, так как именно в них шел процесс подготовки и обсуждения российских законов. Хотя формально Верховный совет и отражал федеративный характер российский республики, имея в своем составе две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей - фактически они не имели раздельных полномочий и функций. Кроме того, далеко не все члены Верховного Совета работали на профессиональной основе - многие совмещали эту деятельность с руководящими постами в регионах. Наконец, в основных вопросах он было подчинен Съезду, который мог отменить любое его решение. С другой стороны, Верховный Совет был частью этого Съезда, обладавшего, согласно действовавшей тогда Конституции, формальной полнотой власти, в том числе, и способного изменять полномочия Президента.
В судьбе Верховного Совета России ярко прослеживался переходной характер этого органа, проделавшего ту же эволюцию, что и его союзный собрат. Задуманный исходно как чисто декоративный орган, прикрывающий реальную власть союзных партийных структур, российские депутаты в течение бурного 1991 г. избавились вначале от власти структур КПСС, а затем и союзных государственных структур. И здесь в полную меру проявилась неприспособленность системы Советов к реальному осуществлению властных полномочий. Эта неприспособленность была подтверждена и опытом деятельности местных Советов народных депутатов - региональных властных структур.
Деятельность первого российского протопарламента стала предметом анализа ряда российских292 и зарубежных исследователей293, среди которых следует особо выделить монографии Н.М Бирюкова и В.М.Сергеева294 и В.Л.Шейниса295.
16.4. Местные Советы народных депутатов в период двоевластий
Весной 1990 года, одновременно с выборами народных депутатов РСФСР, по всей России прошли также и выборы в народные депутаты местных советов. Под местными советами подразумевалась многоярусная система советов народных депутатов - краевых и областных, городских и районных в сельских районах, райсоветов в районах города и, наконец, сельских советов народных депутатов. Во всех этих случаях произошло сильное обновление депутатского состава, различное по степени у разных советов. С одной стороны, в городских советах таких крупных городов, как Москва, Ленинград, Свердловск большинство депутатов составили представители демократических организаций, народных фронтов в поддержку перестройки. В Ленинграде, например, сторонники демократических преобразований получили около 70 процентов депутатских мест. С другой стороны, областные советы большинства российских областей по составу очень походили на прежние советы, за исключением небольших групп депутатов от областных центров, представляющих демократическое движение296.
Показателем представленности политических сил в советах стали выборы их руководства. Если в Москве и Ленинграде председателями городских советов стали видные представители Межрегиональной депутатской группы, народные депутаты СССР Г.Попов и А.Собчак, то во многих областных советах председателями были избраны первые секретари обкомов КПСС. Ленсовет и Моссовет, горсоветы ряда крупных городов в 1990-1991 гг. были важным фактором развития реформаторского процесса, поддерживая в основном линию МДГ и Верховного Совета России в его противостоянии становящемуся все более консервативным союзному руководству и попыткам аппарата КПСС сохранить свою руководящую роль. С другой стороны, областные и краевые советы, руководство которых само представляло региональную партийную элиту, занимало более консервативные позиции. При этом, однако, чувствуя неотвратимость хода времени и получив возможность закрепиться на выборных советских (а не партийных) позициях, многие председатели советов оставляли свои партийные посты своим младшим коллегам и сосредотачивались на советской работе, перенося тем самым подлинный центр власти в легитимные структуры.
Сделав же выбор, они и сами уже не желали подчиняться местным партийным начальникам, своим вчерашним подчиненным, и, в лучшем случае, использовали партийный аппарат по новому назначению - для обеспечения своей руководящей депутатской работы. В рамках же их деятельности как Председателей советов, они втягивались уже в иные правила игры, становясь не просто начальниками, а еще и спикерами советов, работающих по демократической процедуре. В каждом из таких областных советов была хоть и небольшая, но активная фракция демократической оппозиции, и для обеспечения решений необходимо было опираться на умеренное большинство. Члены же этого умеренного большинства, представляя собой, как правило, хозяйственную элиту региона и специалистов-профессионалов, таких, как медики, работники милиции и т.д., сами требовали от руководства соблюдения парламентских норм общения и взаимодействия, прежний приказной партийный стиль их также не устраивал. Так по всей стране шел быстрый процесс превращения партийной региональной элиты в советскую.
Для первого периода деятельности региональных Советов, наряду с постепенным освобождением от руководящей роли партийного аппарата, было также характерно стремление реализовать в полной, и, как показал опыт, в гипертрофированной форме, принцип разделения властей. Напомним, что ранее коллективный руководящий выборный орган Совета - его исполком - был одновременно и коллективным исполнительным органом, и председатель совета официально назывался председателем исполкома. Такая ситуация была возможна лишь тогда, когда сами советы были чисто декоративной структурой, и их сессии собирались на один-два дня в квартал и лишь штамповали голосованием подготовленные в недрах партийного и советского аппарата решения. Напомним также, что сами Советы народных депутатов создавались и внедрялись большевиками как принципиально новые органы власти, отменявшие "буржуазный" принцип разделения властей и реализующие одновременно представительские, нормотворческие и исполнительские функции.
Сейчас же, в соответствии с принципами правового государства и принятыми новыми законами, предлагалось восстановить в правах принцип разделения властей на всех уровнях, и, в частности, разделить посты председателя совета и председателя исполкома, по примеру верховных советов ввести новый коллегиальный орган местных советов - президиум, а исполком сделать коллегиальным исполнительным органом. Если на уровне областных советов и советов крупных городов эта идея и была оправдана, то на уровне малых городов и районов она была уже сомнительна, на уровне же сельских советов её реализация приводила уже к явно ненормальной ситуации, когда председатель сельсовета и председатель его исполкома пытались найти свои собственные участки работы. Привычка же партийных руководителей к командованию приводила к тому, что председатели советов начинали руководить деятельностью председателей исполкомов, используя старые стереотипы. По закону же председатели исполкомов были самостоятельны в своей оперативной деятельности, и зачастую начинали такую самостоятельность отстаивать. Так уже в 1990-1991 гг. стал проявляться конфликт между представительной и исполнительной ветвями власти и на местном уровне297.
К проблеме разделения властей по горизонтали немедленно прибавилась проблема разделения власти по вертикали. "Борьба законов" между союзным и российским парламентами дополнилась противоречием центральной и региональных элит, проявлявшемся вначале в основном в виде противоречий "Верховный совет России - Верховные советы республик в составе РСФСР" (отметим, что этот конфликт стимулировался также Союзным руководством, стремящимся использовать автономные республики в качестве противовеса для самостоятельных действий Верховного совета России). Другим видом конфликтов "по вертикали" были противоречия между областными советами и городскими советами городов - центров этих областей. Причиной этих противоречий были как объективные противоречия по поводу распределения налогов и инвестиций, позже - по вопросам приватизации и муниципальной собственности, так и различия в политических позициях советов двух уровней (областные советы были, как правило более консервативными). Наконец, нельзя не отметить противоречия между городскими советами крупных городов и районными советами городских районов, противоречия, близкие по своей природе к объективным трениям между городскими и областными советами, вызванными неурегулированными вопросами распределения компетенции и полномочий.
Основной причиной этих конфликтов было отсутствие четких правовых норм, разграничивающих компетенции советов разных уровней. Ранее такое разграничение было просто не нужно, так как основные вопросы решались внутри иерархической структуры партийной номенклатуры по неписаным законам партаппарата. В официальные же законы можно было записывать такие абсолютно демократические формулировки, как "право наций на самоопределение вплоть до отделения", так как никто не предполагал реализации этих законов на деле. Сейчас же руководители советов разных уровней просто попытались их претворить в жизнь. Итогом стала знаменитый "парад суверенитетов", стимулированный ставшей крылатой фразой Б.Ельцина "Берите себе столько самостоятельности, сколько сможете". Так, проявились претензии районных советов городов на недра и воздушное пространство, в наибольшей степени такие претензии прозвучали из уст председателя Краснопресненского райсовета Москвы А.Краснова.
Наряду с нормативной неотрегулированностью распределения компетенций, деятельность местных советов существенно затруднял их большой численный состав. Так, Моссовет насчитывал 600 депутатов, Ленсовет - 400, другие городские и областные советы - 150-300 человек. Эта громоздкость не доставляла проблем в прежние времена, когда депутаты собирались лишь для того, чтобы дружно проголосовать за подготовленные аппаратом решения и вернуться к своей непосредственной работе. Сейчас же большинство депутатов, как реформаторов, так и консерваторов, хотели решать вопросы, принимать нормативные акты всерьез, профессионально. Делать же это на любительской основе было очень сложно. Часть депутатов перешла на профессиональную работу, другие же постепенно переставали посещать многодневные сессии, которые в итоге лишались кворума. Длительность сессий была связана с естественным желанием многих депутатов высказать свое мнение по обсуждавшимся вопросам, а также с очень слабой фракционной структурой советов, не позволявшей эффективно готовить обсуждения заранее. Так, например, первая сессия Ленсовета продолжалась три месяца. К середине 1991 года отсутствие кворума фактически парализовало работу многих местных советов.
Опыт первого года деятельности местных советов стал основой постепенного реформирования их деятельности и порядка их взаимоотношений с исполнительными структурами. Вначале, в порядке эксперимента, одновременно с выборами первого российского президента 12 июня, были проведены прямые выборы мэров трех российских городов - Москвы, Ленинграда и Северодвинска. Затем, осенью и зимой 1991 года, был повсеместно ликвидирован институт исполкомов местных советов, замененный на институт глав администраций областей, городов и районов, которые либо выбирались населением, либо назначались вышестоящими властными структурами. Советы при этом лишались исполнительно-распорядительских функций, но сохраняли функции нормотворчества и контроля. Наконец, вводился новый институт Малых советов, компактных депутатских структур, избираемых на сессиях советов, и способных выполнять ряд их функций, прежде всего нормотворческого характера. Эти реформы соответствовали реалиям времени, но носили все же паллиативный характер, отражая решение российского руководства сосредоточиться на радикальной экономической реформе, оставив реформу политического устройства страны на более позднее время298.
Создалась двойственная ситуация - старые советы должны были действовать в новых условиях при существенно урезанных полномочиях. Воспоминания же о былом полновластии, пусть кратковременном и иллюзорном, оставались. Естественным поэтому было постоянное стремление многих советов вернуть себе исполнительно-распорядительные функции, а также полный контроль над соответствующими администрациями. Ярким примером может служить решение Малого совета Петросовета в соответствии с которым решения о целевом выделение зданий принимались подразделениями мэрии после согласования с Малым Советом. Все это привело к тому, что в течение 1992-1993 гг. большинство областных и краевых советов было втянуто в противостояние ветвей власти на Российском уровне, при этом чувство корпоративной общности сделало многие советы союзниками линии Р.И.Хасбулатова. Эта "представительная вертикаль", стала одной из существенных помех и на пути принятия новой Конституции с учетом реалий времени и предложений Президента России. Система Советов постепенно изживала себя.
Рекомендуемая литература
Бирюков Н.М., Сергеев В.М.Становление институтов представительной власти в современной России.- М.: Академ. проект, 2004.- 544 с.
Винников А.Я. Цена свободы. – СПб.: Изд-во “Библиополис”, 1998. – 656 с.
Винников А.Ю., Губанов И.Б., Тарусина И.Г. Диссиденты, неформалы, демократы. Опыт создания открытой истории демократического движения Ленинграда – Санкт-Петербурга. – СПб.: Норма, 2006. Глава 4.
Галушко И.В. Великое противостояние в Российском парламенте.//Полис, 1991,4, с.54-55.;
Коломиец В.П. Представительная власть в России (между советской системой и парламентаризмом). // Мир России, 1994, т.3, N 1, с. 3-35.
Оников Л.А. КПСС: анатомия распада. Взгляд изнутри аппарата ЦК. - М.: Республика, 1996. - 223 с.
- Сунгуров А.Ю. Этюды политической жизни Ленинграда-Петербурга: 1987-1994 гг. - СПб., 1996, Глава 2.
- Федоров Ю. Парламент в трансформационном процессе России//Россия политическая/Под ред. Л. Шевцовой. М., 1998, с.71-135.
Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Переломные годы в Российской политике (1985 – 1993).. – Т.1 – М.: 2005. 703 с.
Основные понятия
Фракции КПСС в Советах народных депутатов. Депутатская группа «Союз». Президент Российской Федерации. Местные советы народных депутатов. Ленсовет и Моссовет. «Война законов» между Россией и СССР. Выборы Мэров городов.
Контрольные вопросы.
- Опишите способы, которые использовал аппарат КПСС для сохранения политической власти.
- Почему реформаторское крыло Съезда Народных депутатов СССР постоянно ослабевало?
- Какие цели ставила депутатская группа «Союз»?
- Почему Съезд народных депутатов России становился все более консервативным?
- В чем заключалась «война законов»?
- Какую роль играли в «период двоевластий» местные советы народных депутатов?