Geum.ru

Российская академия наук институт международных экономических и политических исследований

Вид материалаДокументы

Содержание


Куценко Т.И. ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИКИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИИ
Концепция миграционной политики РФ
Нормативно-правовое обеспечение трудовой миграции в России
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23

Куценко Т.И.




ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИКИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В РОССИИ



Миграция как социальный феномен, обусловленный развитием цивилизации, сопровождала человечество на протяжении всей его истории. На современном этапе происходят бурные процессы экономической, политической, информационно-коммуникационной, культурной и этнической глобализации, которые сопровождаются небывалыми масштабами миграции населения, охватившей практически все континенты и страны. За последние 40 лет масштабы трудовой миграции в мире возросли в 30 раз (с 2 млн. до 60 млн. трудящихся-мигрантов)!

Участие в межгосударственном трудовом обмене становится все более необходимым условием развития национальной экономики для растущего числа стран. Во многих государствах наряду с ростом легального трудоустройства иностранной рабочей силы отмечается тенденция к расширению незаконной миграции, превышающей по своим масштабам легальную составляющую. Еще в 1974 г. на 59-ой сессии МОТ было отмечено, что «несмотря на усилия, прилагаемые главными странами, использующими иностранную рабочую силу, число стихийных (нелегальных) мигрантов остается значительным, а если подойти к этому вопросу в плане всего мира, то эта миграции является скорее правилом, а не исключением»1.

Даже на кратковременные периоды миграция рабочей силы, влечет за собой существенные социальные и политические изменения, которые создают стрессовые ситуации и воздействуют на разные аспекты экономической и социальной политики – от образования до здравоохранения, от социального благосостояния до международного развития. Правительства, столкнувшиеся с миграцией, должны поэтому отойти от простых функций «привратника» и сделать политику в области миграции неотъемлемым элементом своего планирования.2 В связи с этим важным моментом для принимающих стран является оптимизация государственного управления этими процессами. Важнейшее значение приобретает выбор направления, по которому следует идти. Особенно это актуально для России, так как в СССР, правопреемницей которого она стала, межгосударственная трудовая миграция носила очень ограниченный, избирательный характер. Нормативно-правовой базы, и институционального обеспечения свободной трудовой миграции не существовало. Трудовая деятельность иностранцев на территории страны регулировалась соответствующими международными соглашениями, предполагающими жесткий административный контроль.

Политические и экономические трансформации последнего десятилетия создали условия для включения национальной экономики в мировое хозяйство и превращению России из закрытой страны с незначительным внешним миграционным оборотом в активного участника международного трудового обмена. В общей системе международных экономических отношений российский экспорт и импорт рабочей силы стали играть все более возрастающую роль, его соотношение в 1990-е годы составляло 1:5, что свидетельствует о большей значимости импорта трудовых ресурсов для экономики России. В процессе перехода к рыночной экономике в качестве основной была поставлена задача достижения Россией экономического роста, демократического развития общества, введение новых регуляторов социальных процессов.

Политика открытого общества, помимо либерализации и позитивных демократических перемен принесла с собой и ряд новых проблем. Самыми злободневными социальными явлениями негативного характера стали - нелегальная миграция и торговля людьми с целью их дальнейшей эксплуатации.

Современная миграционная стратегия России в решающей степени обусловливается негативной демографической ситуацией. Согласно прогнозам после 2005г. в стране начнется стремительная убыль трудоспособного населения, которая будет достигать примерно 1 млн. человек в год. Труд станет одним из самых дефицитных, если не самым дефицитным ресурсом в России3. В то же время в перспективе в связи с ростом экономики и неблагоприятной демографической ситуацией потребность в иностранной рабочей силе может возрасти. Вероятно, до 2010 г. убыль трудовых ресурсов не будет ощущаться сильно, так как может быть скомпенсирована за счет сокращения накопленной безработицы и некоторого повышения пенсионного возраста. Но если в РФ выход из экономического кризиса примет устойчивый характер, тогда единственным источником пополнения ее трудовых ресурсов может быть только иммиграция.

Не случайно 17 марта 2005 г. на заседании Совета Безопасности России Президент РФ В.В. Путин подчеркнул значимость миграционных факторов в решении неотложных экономических и демографических проблем страны и корректировки стратегии действий в данной сфере в сжатые сроки.


Подходы к формированию государственной миграционной политики


В отечественной науке понятия «миграционная политика» и «управление миграцией» часто отождествляются. Мы согласны с Л.Л. Рыбаковским, который в отличие от многих исследователей, не отождествляет управление миграционными процессами с миграционной политикой, считая последнюю «красной нитью», соединяющей между собой отдельные самостоятельные элементы системы управления, т.е. делит политику на две части: идею, идеологию осуществления политики и средства ее осуществления. В этой последовательности и попытаемся рассмотреть, исследуемую проблему.

Миграционная политика в области внешней трудовой миграции строго регламентирована и представляет собой систему специальных мер, законодательных актов и международных соглашений (двусторонних и односторонних) по регулированию миграционных процессов, преследующую экономические, демографические, геополитические и другие цели. При формировании государственной миграционной политики в отношении международной миграции населения Международное бюро труда (МБТ) рекомендует предпринять следующие шаги:
  • разработать механизм координации с внутренней политикой;
  • определить институты, ответственные за выполнение всех функций, связанных с рынком труда, а также функций контроля за иностранными трудящимися;
  • установить связь с одной или несколькими странами, из которых предпочтительнее для государства привлекать иностранных работников для заключения соглашений о сотрудничестве с целью обеспечения рабочей силы страны А работой в стране Б.

С точки зрения теоретических подходов практического решения миграционных проблем представляется целесообразным уточнить алгоритм разработки миграционной политики, который в самом общем виде представлен деятельностью на 3-х уровнях:
  • подготовка концепции миграционной политики;
  • выработка мер регулирования;
  • разработка миграционной программы в целом.

Как видим, формирование государственной миграционной политики представляет собой многоступенчатый процесс, базирующийся на результатах постоянного мониторинга миграционной ситуации.

Концепция миграционной политики РФ

По определению концепция регулирования миграционных процессов представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти различных стран в области управления миграционными процессами. Она представляет фундамент миграционной политики, определяет границы правового, этнического и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по миграции населения и другим направлениям государственного регулирования. В марте 2003 г. Правительством России одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в РФ, которая описывает миграционную ситуацию, цели, принципы, задачи, направления и механизмы регулирования миграционных процессов4.

В ней есть очень верные и своевременные позиции, действительно способные принести пользу социально-экономическому развитию страны. Это, например, «создание условий для получения молодежью, проживающей в государствах-участниках СНГ и государствах Балтии, образования в РФ». Такие меры, если они получат должное развитие, явятся одним из самых действенных элементов селективной миграционной политики, которые с успехом применяют развитые страны. У нашей страны имеется очень большой опыт в данной сфере: в конце 1980-х годов по числу иностранных студентов СССР уступал только США и Франции, а по некоторым оценкам – только США5.

Структура документа логична, но при его рассмотрении невольно возникают вопросы о противоречии заявленных целей предлагаемым конкретным действиям по их реализации. Как видно из текста документа, самым основным приоритетным направлением регулирования миграционных процессов в РФ, является обеспечение контроля за иммиграционными процессами. Нет в ней четких ответов на то, какова будет стратегическая линия миграционной политики страны на перспективу. Нет и ответа на главный вопрос: заинтересована ли Россия в привлечении населения, или для нее предпочтительнее импорт иностранной рабочей силы, либо она намерена избавляться от иммигрантов уже проживающих на ее территории, но по разным причинам не имеющих регистрации. В целом Концепция регулирования миграционных процессов от декабря 2002 г. представляет собой некий свод ограничительных и запретительных мер.

В основу идеи государственная политики РФ в области привлечения и использования иностранной рабочей силы в стране заложена направленность на удовлетворение российского рынка труда в необходимой рабочей силе, формирование национальной и сбалансированной структуры этого рынка; обеспечение на национальном рынке труда приоритетного прав граждан РФ на трудоустройство; предотвращение незаконной трудовой миграции.

Ее идеология заключается в преодолении негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечении гуманного к ним отношения.

Плотность населения России составляет менее 9 человек на 1 кв. км, что выше, чем только у 12-ти государств мира (пустынных, горных или северных) и в 2-3 раза ниже, чем у Скандинавии и США, в 6-10 раз – у стран СНГ, в 15 раз – у Китая, в 37 раз – у Японии6.

Логика подсказывает, что в России должна всячески поощряться иммиграция людей, способных своим трудом поднимать российскую экономику и одновременно участвовать в воспроизводстве российского населения. Т.е. необходима селективная политика привлечения иммигрантов – молодых, трудолюбивых, не имеющих социальных проблем. И надо только решить: откуда и как их привлечь, где поселить, обеспечив при этом национальную безопасность РФ.

В качестве интенсивного и эффективного средства проведения определенной политики в различных странах широко используются государственные целевые программы. Базовыми методологическими принципами разработки таких программ в современных условиях являются:
  • комплексность и синхронность целей и задач на каждом этапе ее выполнения;

целевая направленность и системность мероприятий программы;
  • адресность заданий программы (исполнители, сроки, источники финансирования, контрольные цифры);
  • расчет и экономическое обоснование необходимых затрат;
  • достижение интегрированного результата превосходящего простую сумму результатов отдельных мероприятий;
  • наличие головного государственного органа исполнительной власти, выступающего в качестве государственного заказчика, координирующего, контролирующего весь ход выполнения программы и несущего ответственность за него.

В настоящее время РФ не имеет целевой программы в области привлечения и использования иностранной рабочей силы.

Институциональное обеспечение внешней трудовой миграции в России

Для воплощения в жизнь намеченной стратегии РФ потребовалось создание новой для страны системы, включающей институциональную структуру, нормативно-правовую базу, механизмы и инструменты реализации политики, ее финансовое обеспечение.

Указом Президента РФ в июне 1992 г. была основана Федеральная миграционная служба России (ФМС России) в качестве головного координирующего органа по миграционной политике.

На протяжении 1992-1993 гг. во всех субъектах РФ создана система региональных органов ФМС России строго вертикального подчинения (территориальные миграционные службы - ТМС).

Сам факт формирования данного ведомства, безусловно, положительный, однако для решения сложных и многогранных проблем миграции необходимы специально подготовленные кадры в области управления миграционными процессами. Для решения этой проблемы в 2000 г. в стенах одного из ведущих вузов страны - Государственного университета управления - был создан Институт управления миграционными процессами, который в 2005 г. выпускает своих первых специалистов в данной сфере. Конечно, это – капля в море, но начало положено, и это позволяет с оптимизмом смотреть в будущее, надеяться, что в ближайшей перспективе РФ сможет профессионально управлять таким сложным, многогранным процессом как миграция.

В целях обеспечения государственного регулирования миграционного потока при въезде на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства Указом Президента РФ от 30 декабря 1993 г. введена система иммиграционного контроля.

В пунктах пропуска через государственную границу РФ организовано 114 постов иммиграционного контроля (ПИК) одной из функций, которых стало регулирование процессов в области внешней трудовой миграции.

Начиная с 1994 г. через систему органов ФМС России осуществляется контроль правомерности привлечения и использования на территории РФ иностранной рабочей силы. Основная их задача – предотвращение нелегальной трудовой миграции и, как следствие, использования демпинговой рабочей силы из-за границы; легализация ее въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении работы, принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства. Работниками ПИК осуществляется контроль и за соблюдением работодателями условий целевого использования иностранных работников, условий трудовых контрактов, норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся-мигрантов. Выполнение контрольных функций осложнено тем, что территориально ПИК и удалены от мест приложения труда иностранных работников на значительные расстояния.

На уровне администраций субъектов РФ, на территорию которых привлекается иностранная рабочая сила, определяется целесообразность такого привлечения по каждому конкретному случаю.

Наличие ТМС позволило организовать систему сбора информации, включая статистические наблюдения. Были разработаны и утверждены формы государственной статистической отчетности (1-Т, 2-Т, 3-Т), которые дали возможность осуществлять статистическое наблюдение на основании первичных форм учета и делать соответствующие обобщения. Однако эти статистические данные содержат информацию только об иностранных работниках, осуществляющих трудовую деятельность на законных основаниях, в то время как наиболее многочисленная армия мигрантов, работающая незаконно остается неучтенной. Такое положение, не позволяет объективно оценивать ситуацию и прогнозировать дальнейшее развитие событий.

Наряду с государственными службами занятости (ГСЗ) появились частные агентства по трудоустройству и подбору персонала способствующие трудовой мобильности, росту открытости и гибкости российского рынка труда. Каждый из действующих на российском рынке труда формальных посредников имеет ряд сравнительных преимуществ. Нередко одним из преимуществ ГСЗ признается создание объемного банка вакансий, который по количественным показателям превосходит ту базу данных, которыми пользуются частные службы. В свою очередь, частные агентства превосходят государственные службы качеством вакансий и полнотой информации, которую они предоставляют клиентам и работодателям.7 Думается, что государству необходимо налаживать взаимодействие и отрабатывать механизмы по обмену опытом работы этих двух участников российского рынка труда.

Необходимо отметить, что при всей сложности и значимости миграционных проблем, Федеральная миграционная служба за последние пять лет неоднократно реформировалось. В 2000 г. ФМС России была упразднена, а ее функции переданы Министерству по делам федерации национальной и миграционной политики, которое не оправдало даже самых скромных ожиданий. В 2002 г. действующее министерство было ликвидировано, а его функции распределены между тремя министерствами: МВД России, МИД России и Минэкономики. При этом наибольшее недоумение вызывает возложение на силовое министерство – МВД России реализации миграционной политики, в части решения комплекса социальных проблем. За короткий исторический период структура претерпела 4 реорганизации, а это, несомненно, отбрасывает процесс их восстановления и финансирования на исходную позицию. Кроме того, вопросы международного трудового обмена не только передавались от ведомства к ведомству, но никогда не были и пока еще не стали приоритетным направлением в миграционной политике России.


Нормативно-правовое обеспечение трудовой миграции в России.

Известно, что государственная структура может работать успешно, только опираясь на соответствующее законодательство. Поскольку ориентиром для большинства государств при разработке и толковании национального миграционного законодательства в области международного трудового обмена служат Конвенции и Рекомендации Международной организации труда (МОТ), следует отметить, что в настоящее время разработана целая система международных норм по всем областям трудовой деятельности (от производственных отношений, политики занятости, условий труда до защиты прав человека на рабочем месте и защиты прав особых категорий работников, в том числе трудящихся-мигрантов.) В рамках МОТ приняты - 181 Конвенция и 188 рекомендаций. Россия не ратифицировала ни одного из этих документов.

В течение последних десяти лет Россия осуществляла свободный миграционный обмен, правовое поле иммиграции составляли либо устаревшие законы СССР, либо отдельные нормы в законах РФ, устанавливающие порядок въезда-выезда на территорию России. Порядок вовлечения трудящихся-мигрантов в рынок труда России фактически регулировался только двумя указами Президента РФ «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы» от 16 декабря 1993г. и «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы» от 29 апреля 1994г.

На территории РФ до 1 ноября 2002 г. действовали Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении Иностранных граждан в СССР» и Правила пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденные постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, законами, принятыми в совершенно других общественно-политических условиях. До 2002 г. рынок труда в России регламентировался кодексом 1970 г., который совершенно не отвечал рыночным реалиям.

Трудовая деятельность иностранных граждан, преимущественно из СНГ, выполнявших работу на основе гражданско-правовых договоров, т.е. вне рамок трудовых правоотношений оставалась законодательно не урегулированной. Это способствовало развитию различных правонарушений, причем не только для иностранцев, но и для граждан РФ. Довольно типичным нарушением являлся найм работников по личной договоренности между работодателем и работником.

Правоприменительная практика выявила недостатки этих документов, наиболее существенные из которых выражаются в следующем:
  • отсутствие норм, позволяющих привлечь к административной ответственности нарушителей установленного разрешительного порядка использования иностранной рабочей силы (предусмотренная Указом депортация иностранца органами внутренних дел, принятого с нарушениями, малоэффективна ввиду сложности осуществления самой процедуры депортации, требующей также существенных финансовых затрат);
  • слабое или расплывчатое законодательное закрепление механизма взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств;
  • отсутствие исчерпывающего перечня категорий иностранцев, на которых должен распространяться разрешительный порядок;
  • распространение разрешительного порядка привлечения иностранной рабочей силы только на категории иностранных граждан, работающих по найму у российских работодателей и иностранцев, направляемых иностранными юридическими лицами для выполнения работ по заключенным договорам.

Последние годы отмечены небывалой активностью власти в сфере миграционной политики: приняты несколько законов, множество постановлений и ведомственных актов. Созданы и функционируют Правительственная комиссия по миграционной политике и Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства РФ. Идет подготовка законопроектов, регламентирующих вопросы регистрации и регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания, создания государственного регистра населения и регулирующие другие направления миграционной политики, что соответствует рекомендациям Президента РФ В.В. Путина в его послании Федеральному Собранию 17 мая 2003 г., где было указано: «Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика – выгодная для страны и удобная для людей».

В настоящий период порядок пребывания иностранных граждан на территории РФ и привлечение их к трудовой деятельности регламентируется следующими законодательными и нормативными актами:
  • законами РФ «О государственной границе РФ» и о «Порядке выезда из РФ м въезда в РФ» (принят Государственной Думой 18 июля 1996г.);
  • законом РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ;
  • положением о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу от 30 декабря 2002 г.№ 941;
  • постановлением Правительства РФ от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности».

Помимо выше перечисленных законов, на трудящихся-мигрантов распространяются также следующие нормативно-правовые документы РФ:
  • Конституция РФ (ст.62 п.3), определяющая правовой статус иностранных граждан в РФ в общем виде. Она предоставляет им равные с гражданами РФ права и обязанности, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами РФ;
  • Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы» (с изменениями от 5 октября 2002 г.), который определяет условия и порядок выдачи разрешений на привлечение в РФ иностранной рабочей силы;
  • Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. №754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение»;
  • Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу».

К позитивным изменениям нового законодательства следует отнести, тот факт, что в настоящее время иностранные граждане могут осуществлять трудовую деятельность на территории РФ не только на основании трудового, но и гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг). Кроме того, они могут осуществлять деятельность, зарегистрировавшись в качестве индивидуального предпринимателя.

Вместе с тем, действующие нормативы в области внешней трудовой миграции не устанавливают статус работника-мигранта как правоспособного субъекта в трудовых отношениях, отсутствуют и какие-либо нормы, предоставляющие право самому работнику воздействовать на работодателя с целью заключения с ним надлежащего трудового договора. Такой подход изначально ставит мигранта в зависимое положение от работодателя. Эта зависимость является реальной предпосылкой установления работодателем дискриминационных условий труда для трудящегося-мигранта. Поэтому проблема легализации миграции вообще и в том числе трудовой является одной из самых актуальных. Действующее законодательство России направлено, в основном, на ужесточение контроля, санкций к работодателям и к мигрантам. Меры по легализации отношений, которые сегодня вытеснены в не правовую область, пока не популярны среди лиц, принимающих решения в области миграционной политики, что на наш взгляд, не соответствует задекларированной национальной стратегии на прием мигрантов.