Российская академия наук институт международных экономических и политических исследований

Вид материала

Документы

Содержание Направления совершенствования миграционной политики Воробьева О.Д. ПОЛИТИКА И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ Содержание аппарата, техническое оснащение

Подобный материал:

• Российская академия наук институт международных экономических и политических исследований, 2692.27kb.
• Российская академия наук институт международных экономических и политических исследований, 3058.03kb.
• Российская академия наук институт международных экономических и политических исследований, 3986.17kb.
• Российская Академия Наук институт международных экономических и политических исследований, 2718.17kb.
• Терроризм как угроза в системе международной безопасности: особенности современного, 101.81kb.
• В. И. Вернадский российская академия естественных наук, 56.62kb.
• Российская академия наук санкт-петербургский научный центр ран институт лингвистических, 13.04kb.
• Основание Петербургской академии наук, 49.85kb.
• Ш. Н. Хазиев (Институт государства и права ран) Российская академия наук и судебная, 297.05kb.
• Российская академия наук, 6960.31kb.

Направления совершенствования миграционной политики

Для последовательного и эффективного решения вопросов регулирования миграции России необходима научно-обоснованная концепция миграционной политики, учитывающая геополитические, экономические и демографические интересы страны. Она должна быть составной частью стратегии демографического развития российского государства и включать следующие направления:

- привлечение иммигрантов страну, в первую очередь, представителей титульных народов России (соотечественников) на постоянное место жительства из государств нового зарубежья для замещения естественной убыли населения страны, (сальдо миграции должно быть, как минимум, не меньше масштабов естественной убыли населения);

- привлечение трудовых мигрантов из государств нового и старого зарубежья в отрасли и регионы в соответствии с экономическими и геополитическими интересами России (объемы трудовой миграции должны покрывать дефицит в трудовых ресурсах на рынке труда);

- расселение внутрироссийских мигрантов и иммигрантов из числа соотечественников, а также закрепление постоянного населения в важных с геополитической точки зрения регионах страны (прежде всего, в приграничных районах Сибири и Дальнего Востока);

- сокращение эмиграции из страны на постоянное место жительства за рубеж россиян, в том числе высококвалифицированных кадров.

Система мер миграционной политики должна находиться в правовом поле международных актов, регламентирующих перемещение населения между государствами, защищающих права мигрантов, обеспечивающих гарантии в различных сферах жизнедеятельности и при этом должна отвечать национальным интересам России.

Меры миграционной политики должны включать два основных вектора, которые органично дополнят друг друга и позволят достигнуть поставленных целей в демографическом развитии страны.

Во-первых, целевой направленностью миграционной политики должно стать привлечение населения из стран «первого круга» российских интересов – государств нового зарубежья, в первую очередь оставшиеся там соотечественники. В связи с тем, что в странах СНГ отмечается новая волна притеснений русскоязычного населения (открытая дискриминация, рост национализма и неонацизма в Прибалтике) и произошли политические потрясения в странах СНГ («революции» в Украине, Грузии, Киргизии) создалась благоприятная ситуация для возвращения соотечественников на их историческую родину. Именно сейчас России необходимо воспользоваться этим шансом и максимально облегчить доступ и процедуры получения российского гражданства, расширить круг потенциальных получателей гражданства, дать четкие государственные гарантии для организации переезда в страну и обустройства на месте соотечественникам из стран СНГ. Экономика России достаточно привлекательна для мигрантов из этих стран, поэтому трудовые мигранты поедут более активно в страну и пополнят недостающее трудоспособное население, а в перспективе и постоянное население. Подобный вектор мер, конечно же, должен касаться и тех соотечественников, кто уже давно живет и работает в России нелегально и полулегально.

Важным приоритетом в реализации миграционной политики также должны стать доступные и прозрачные порядок и процедура привлечения мигрантов в страну, т.е. их реальное облегчение, сокращение времени и затрат российских работодателей для получения необходимого количества временных трудовых мигрантов в качестве легальной рабочей силы.

Второй вектор мер – постоянный контроль в сфере миграции со стороны соответствующих служб. В частности, при упрощении механизма привлечения трудовых мигрантов, контролирующие меры со стороны государства должны сохраняться в отношении законности пересечения границы, использования рабочей силы работодателями, условий труда мигрантов, соблюдения их прав и сроков пребывания, налоговых и социальных отчислений с зарплат мигрантов. Параллельно с либерализацией процедур по привлечению легальных мигрантов должны быть серьезно ужесточены наказания за содействие и организацию нелегальной миграции, незаконный въезд, пребывание и занятость, нарушение прав мигрантов и нелегальное использование их труда работодателями.

Также для страны важно наладить четкую систему учета миграции населения, как минимум по двум направлениям. Первое – необходимо наладить обработку данных по регистрации по месту пребывания. Второе – необходимо создать систему учета и обработки миграционных карт, которые заполняют иностранцы при въезде в страну и сдают при выезде из России.

Подобная комбинация мер позволит вывести из сферы криминала и теневой экономики использование труда мигрантов, и в конечном итоге, будет способствовать социально-экономическому и демографическому развитию России.

Воробьева О.Д.

ПОЛИТИКА И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Прежде всего, необходимо уточнить, что стратегия и тактика проведения миграционной политики это производное от двух переменных: демографических процессов и политики социально-экономического развития.

Т.е. демографические процессы, социально-экономическое развитие, миграционная политика - именно в такой логической последовательности необходимо подходить к проблеме миграционной политики России.

В этой связи возникает необходимость ответить на несколько основных вопросов:

1. Необходимо или достаточно население России в настоящем и в будущем для развития экономики и сохранения территорий?
   
2. В каком населении (по численности и качественному составу) будет нуждаться Россия для удовлетворения потребностей развивающейся экономики в трудовых ресурсах?
   
3. Увеличивать численность своего постоянного населения за счет миграции или использовать иностранную рабочую силу?
   
4. Каковы должны быть масштабы иммиграции трудовых ресурсов?
   
5. Какими методами или способами стимулировать иммиграцию, обеспечивающую социально-экономический прогресс?
   

Вот те ключевых проблемы, на которых надо сосредоточиться исследовательскому сообществу, чтобы дать рекомендации для исполнительной и законодательной власти. А власти должны прислушаться и использовать результаты исследований.

Что касается демографических прогнозов, то это самый проработанный вопрос. Предположительную численность считают многочисленные исследователи в различных вариантах, рассчитывает Госкомстат. Выбор достаточно большой. Согласно прогнозу Госкомстата население страны на начало 2011 г. составит в среднем — 138,2 млн. человек. Есть и другие цифры, но все расчеты показывают, что сокращаться будет не только население, но и трудовой потенциал страны.

Что касается экономических прогнозов, то главной и единственной пока конкретной экономической установкой является удвоение производства ВВП. Объем ВВП с 310 млрд. долл. (9040.8 млрд. руб. в текущих ценах) в 2001г. должен возрасти в 2010г. до 620 млрд. долл. Итак нужно соединить демографический прогноз и имеющиеся экономические планы.

Необходимый объем производства ВВП может быть достигнут двумя путями: ростом производительности труда или альтернативным ростом занятых. Исследования показали, что у тех стран, которые по тем или иным характеристикам сходны с Россией, ежегодные темпы прироста производительности труда в конце ХХ в. не превышали 5%. Но такие показатели (5%) могут обеспечить прирост ВВП к 2010 г. лишь на 40%. Следовательно, численность занятых должна быть увеличена на 60 % и составить 103,5 млн. человек.

Эта цифра превышает самый благоприятный вариант прогноза численности трудоспособного населения (Госкомстат РФ) на 24,3 млн. человек. Чтобы удвоить производство ВВП без роста численности занятых ежегодный темп прироста производительности труда должен быть 9%, что - это маловероятно. Но даже в этом случае, при прогнозируемом сокращении общей численности населения доля занятых должна составить 75% (в действительности - не более 50 %). Поэтому это абсолютно нереалистичный вариант.

Все данные расчеты и оценки доказывают, что решение социально-экономических задач и обеспечение геополитических интересов России в современном мире зависят напрямую от численности постоянного населения, которое должно если не увеличиваться, то хотя бы стабилизироваться (эта цель уже, кстати, сформулирована в Концепции демографического развития РФ до 2015г.). Тогда величина внешне миграционного сальдо будет зависеть от размеров естественной убыли. Без этого не может быть обеспечено поддержание трудового потенциала на уровне, достаточном для устойчивого экономического развития.

По этому вопросу уже практически нет разногласий среди специалистов, но именно эта позиция вызывает самое большое недоверие у специалистов в других областях, в обществе и у власти.

Следующий вопрос. За счет каких источников может быть получен необходимый миграционный прирост численности занятых? Либо за счет временной трудовой миграции, т.е. использования иностранной рабочей силы (ИРС), либо за счет миграционного прироста численности населения.

Для того чтобы определить, каков должен быть характер и меры миграционной политики, нужно определить масштабы спроса и предложения на рынке труда. Система регулирования привлечения и порядок использования ИРС должна сбалансировать спрос и предложение.

Возможны три сочетания спроса и предложения рабочей силы.

1. Если спрос ниже предложения, то система должна жестко ограничивать привлечение рабочей силы извне.

2. Если спрос выше предложения – то система должна быть достаточно либеральной с соответствующим набором инструментов, повышающим миграционную привлекательность страны или региона.

3. Если они практически равны, то вмешиваться в процесс нужно минимально, оставив лишь ставки подоходного налога, чтобы часть средств оставалась в стране в качестве платы за рабочие места.

Ограничиваясь названной темой, потому что аспекты проблемы поистине безграничны, перейдем к проблеме оценки экономической эффективности использования ИРС. Из чего складывается экономический эффект и как его подсчитать?

Социально-экономическая эффективность от использования труда мигрантов не одинакова для принимающей страны и для страны импортера.

Экономический эффект для принимающих стран складывается из следующих составляющих:


Содержание аппарата, техническое оснащение,

Задержание, содержание, депортация нарушителей






Доходы бюджетов всех уровней

Экономический эффект



Вновь созданная стоимость (ВВП)





Расширение емкости внутреннего рынка

Штрафы за нарушение законодательства


Налоговые начисления и отчисления от доходов ИРС


госпошлина

1) в форме бюджетных доходов, которые в свою очередь состоят из трех основных частей:

- налоговых отчислений от доходов иностранных работников;

- поступлений в бюджеты всех уровней от уплаты госпошлины (в случае, если установлен разрешительный порядок привлечения и использования ИРС);

- в условиях разрешительного порядка привлечения и использования ИРС – поступления в бюджеты от уплаты штрафных сумм за нарушения законодательства в области привлечения и использования ИРС;

2) в форме вновь созданной стоимости валового внутреннего продукта;

3) за счет расширения емкости внутреннего рынка в результате расширения платежеспособного спроса на товары и услуги со стороны «дополнительного» населения.

Первую группу составляют экономические инструменты регулирования. Именно этими и только этими инструментами можно и нужно манипулировать, для того, чтобы система была более жесткой или более либеральной. Но в любом случае, выбор инструментов и их набор должен обеспечить эффективную систему, с точки зрения затрат и результатов.

Затраты складываются из расходов на организацию выдачи разрешений (при разрешительном порядке – содержание аппарата, техническое оснащение, выполнение контрольных функций) и расходов связанных с задержанием, содержанием и депортацией нарушителей установленных правовых норм. Самые большие расходы (самый затратный вариант) связаны с проведением миграционной политики при первом варианте – спрос ниже предложения.

Экономическая эффективность (или точнее доходы) при действующей системе от использования на территории РФ ИРС, привлекаемой на основании полученных разрешений, может быть оценена на основании следующих расчетов:

При расчете использовались данные о структуре занятости ИРС в отраслях экономики в среднем за эти годы: промышленность – 20%, строительство – 40%, транспорт – 9%, сельское и лесное хозяйство – 11%, торговля и коммерческая деятельность – 3%.

При среднемесячной оплате труда ИРС, которая сегодня значительно ниже среднемесячной оплаты труда постоянного населения, в промышленности – 6 тыс. руб., строительстве – 8 тыс. руб., транспорте – 5 тыс. руб., сельском и лесном хозяйстве – 2 тыс. руб., торговле – 4 тыс. руб. можно рассчитать общий годовой фонд оплаты труда иностранных граждан, получивших разрешение на работу в РФ.

При этом не поддается расчетам количество выявленных нарушений и соответственно сумма штрафов, которая, безусловно, входит в «доходную часть». Не прогнозируются также расходы на содержание аппарата, на задержание, содержание и депортацию нарушителей.

Но, зная масштабы нелегального использования ИРС, могут быть подсчитаны так называемые выпадающие доходы бюджетов от неуплаты налогов (см. табл. 1).

Таблица 1.

Расчет фонда оплаты труда, бюджетных поступлений от официально привлекаемых и используемых в РФ иностранных работников и упущенных доходов, млн. руб.

№		2003 г.	2004 г.(I-ое полугодие)
1	Численность официально используемой ИРС, тыс. человек	378	323
2	Годовой фонд оплаты труда	26 100	22 300
3	Налоговые отчисления (30%)	7 830	6690
4	Госпошлина за разрешение на ИРС	1 512	1 292
5	Сумма бюджетных поступлений (№3+№4)	9 342	7 982
6	Возможный подоходный налог (13%) и начисления ЕСН (35,8%)	12740	10 900
7	Выпадающие доходы бюджетов при сохранении налоговых ставок и госпошлины (№6 – №5)	3 400	3 000

Нелегально работающие на российском рынке труда трудящиеся-мигранты имеют несколько иную отраслевую структуру занятости. На это указывают проведенные исследования различными, независимыми друг от друга группами экспертов (строительство – 40%, промышленность и транспорт – 5 %, торговля – 25%, и прочие отрасли – 25%)¹.

О размерах оплаты труда по отраслям дает представление табл. 2.

Таблица 2.

Оценка отраслевой структуры занятости, фонда оплаты труда и выпадающих доходов бюджетов от нелегально используемой ИРС

в 2004 г., млн. руб.

Вар-ты	Всего (тыс. чел.)	Месячный фонд оплаты труда по отраслям Занятости					Годовой фонд оплаты труда	Подоходный налог (30%)	Превышение потерь над доходами (№6 или №7 табл.1)
		Стр-во	Пром-сть	Транспорт	Торговля	Проч.
1	4000	12800	120	10000	6000	8000	441840	132000	от 14 до 11 раз
2	2000	6400	60	5000	3000	4000	220920	66000	от 8 до 6 раз

Легализация ИРС до 2 млн. человек позволила бы получать налоговые отчисления в виде подоходного налога (при сохранении его ставки 30% для иностранных граждан) в размере 66 млрд. рублей ежегодно. Это превышает сумму бюджетных поступлений, получаемую при действующей системе привлечения и использования ИРС более чем в 6 раз. Кроме того, сокращаются расходы на депортацию и контрольные функции. При этом размеры созданного ВВП и потребление на внутреннем рынке (расширение емкости внутреннего рынка) остается практически неизменными как при легальном, так и при нелегальном привлечении и использовании ИРС.

Следовательно, для каждой страны росту экономической эффективности (точнее доходности) от привлечения рабочей силы, и защите национального рынка труда способствуют, прежде всего:

• увеличение доли легального использования ИРС;
  
• рост официально выплачиваемой заработной платы ИРС.
  

Какая сейчас ситуация и соответствуют ли ей используемые инструменты регулирования привлечения и использования ИРС?

Сегодня можно считать, что потребность находится примерно на уровне величины фактической занятости ИРС или чуть выше. Т.е. я придерживаюсь того мнения, что сейчас где-то между вторым и третьим вариантами (но никак ни первый). Это на основании расчетов, которые я приводила в начале и расчетов внешнего миграционного потенциала

Нельзя забывать о том, что для России важно не только привлечь достаточное количество трудовых мигрантов, но и способствовать тому, чтобы часть из них становилась постоянным населением. Значит должны быть социальные преференции для трудовых мигрантов.

А действующая система построена именно адекватно первому варианту, т.е. когда спрос ниже предложения. В результате, что сегодня получается на практике? Действующая система не ограничивает приток внешних трудовых мигрантов на внутренний рынок труда, (в этом смысле она не является жесткой), но на 90% ставит ее в незаконное (или нелегальное) положение. А это прямые потери бюджета и экономики принимающей страны. Плюс высокие затраты на функционирование системы, которая не опирается ни на какие экономические потребности и расчеты.

Что же мешает легальному использованию трудовых мигрантов или, что способствует нелегальному использованию их труда в таких масштабах? Что можно предпринять для увеличения доли и численности легально используемой ИРС?

Основываясь на результатах уже неоднократно проводимых на эту тему исследований в РФ, главными причинами можно назвать: система получения разрешений на право привлечения и использования ИРС и система регистрации пребывания и проживания на территории России иностранных граждан.

Позволю себе предположить, препятствиями для роста легального использования ИРС являются не только отдельные недостатки действующей системы (длительные сроки оформления, многочисленные бюрократические инстанции, справки, нерентабельность для многих работодателей единого размера госпошлины для различных регионов страны, отраслей и сезонов привлечения), но и в принципе порядок выдачи разрешений работодателям.

Не ставя под сомнение необходимость защиты внутреннего рынка труда, позволю предложить посмотреть на эту проблему с другой стороны. Чем выше уровень оплаты труда, устанавливаемый иностранным работникам, тем более конкурентоспособным является собственное население. Следовательно, защита экономических и социальных прав трудящихся мигрантов – будет иметь следствием защиту внутреннего рынка труда.

Поэтому, первое, что логично было бы предложить – это изменить порядок выдачи разрешений, а именно разрешения на работу должны получать не работодатели, а сами работники. В рамках установленных квот (если их целесообразно сохранять), по различным отраслям, профессиям, но не работодатель, а сам работник. Работодатель принимает на работу уже имеющего право на трудовую деятельность работника. Нанимаемый работник, имеющий легальное право на работу, вряд ли согласиться оказаться в бесправном положении, работая без соответствующего юридического договора и оговоренных в нем условий. В первую очередь об оплате труда. Если одновременно с правом на работу иностранный работник будет получать индивидуальный налоговый номер иностранного гражданина (ИНН ИГ), то можно проконтролировать и размер заработка и отчисления налогов.

Поскольку, найти рабочее место, будучи на территории другого государства сложно или практически не возможно, эту обязанность могут и должны взять на себя соответствующие экономические структуры, занимающиеся наймом рабочей силы (может быть и службы занятости или уполномоченные ими органы), они же и помогут в оформлении всех формальностей, обеспечат соблюдение установленных квот и т.д.

Количественное покрытие дефицита в трудовых ресурсах не решит более сложной проблемы - равномерного территориального распределения населения и рабочей силы.

Внутренние демографические процессы, потоки иммиграции, концентрируют население в центрально-европейской части России. При сохранении этих тенденций в ближайшие 5-10 лет наиболее богатые природными ресурсами регионы Сибири и Дальнего Востока окажутся еще менее населенными (плотность населения в Европейской части России в среднем около 50 человек на 1 кв. км, на Урале - 25, Западная Сибирь - 6, Восточная – 2, Дальний Восток – 1,1 человек на 1 кв. км).

Для решения этих проблем необходимо проводить региональную экономическую политику, которая выражается в инвестиционной политике, создании полюсов и точек экономического роста, а значит роста численности населения и трудовых ресурсов.

Итак, в поставленной задаче из 5-и параметров 4 – неизвестные (или, по крайней мере, 3):

• региональная динамика экономического роста;
  
• потребность и обеспеченность трудовыми ресурсами;
  
• оптимальные, с точки зрения эффективности (затраты – результаты) формы привлечения и использования иностранных работников.
  

Эта достаточно глобальная задача может быть решена объединением усилий экспертов, которые уже давно начали проводить исследования, вполне укладывающиеся в общее единое русло данной проблемы, стоящей перед РФ. Среди них можно отметить:

• социально-экономические факторы миграции (внешней и внутренней);
  
• мобильность постоянного населения, потенциал внешней миграции;
  
• экономические механизмы интеграции мигрантов, привлечения и использования временных трудовых иммигрантов.
  

Самым важным компонентом для прогнозирования миграционных процессов и разработки стратегии и тактики миграционной политики является стратегия инвестиционной политики и стратегия регионального экономического роста. Если объединить эти исследования, то можно аргументировано говорить о миграционной политике и эффективных мерах ее реализации.