Geum.ru

Теория и практика

Вид материалаДокументы

Содержание


Роль международных неправительственных организаций в сфере защиты прав и свобод человека
Подобный материал:
1   ...   14   15   16   17   18   19   20   21   ...   30

РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА



В современных международных отношениях международным организациям отводится значительная роль. Начиная с 19 века, стремление к


131 Afshari, Reza, 2000. ‘Islam and Human Rights: Tradition and Politics,’ p. 4.

интернационализации многих сторон жизни общества вызвало необходимость создания новой формы международного сотрудничества. Новым этапом в развитии мирового сообщества явилось учреждение первых международных универсальных организаций - Всемирного телеграфного союза в 1865 г. и Всемирного почтового союза в 1874 г. В настоящее время насчитывается более 4 тысяч международных организаций, имеющих различный правовой статус.

Следует отметить, что термин "международные организации" употребляется, как правило, применительно и к межгосударственным (межправительственным), и к неправительственным организациям. Первоначально термин "неправительственные организации" (НПО) применялся исключительно по отношению к международным неправительственным организациям и объединениям. До сих пор основной проблемой является отсутствие четкого определения НПО, а тем более НПО по правам человека. Терминология классификации НПО (Резолюция 1296, пункт 17) указывает, что НПО по правам человека должны иметь «общий международный интерес в данном вопросе, не ограниченный интересами определенной группы людей, отдельной нации либо ситуации в отдельно взятом государстве или ограниченном круге государств». К сожалению, данное определение слишком поверхностно и не отвечает на ряд принципиальных вопросов. Например, подпадает ли под это определение организация, стремящаяся получить поддержку в правительстве, может ли быть НПО по правам человека неправительственной, но полностью им финансируемой и т.д.? Используя определение Вайсберга, попробуем вывести основные отличия НПО от политических и других неправительственных организаций. Прежде всего, в отличие от политических партий, стремящихся защитить права лишь собственных избирателей и поставить во главу угла свои собственные интересы и программы, НПО по правам человека стремится защитить права всех членов общества и сделать политический процесс открытым для всего общества. В этом смысле НПО по правам человека - неполитическая организация, выражающая интересы всех членов общества, всех сообществ и общественных объединений, особенно тех, чьи права ограничиваются государством. Также НПО по правам человека не ставит своей целью извлечение коммерческой и иной материальной выгоды, поскольку бескорыстие - один из нравственных принципов правозащитного движения. Кроме того, ни цель, ни методы правозащитной НПО не могут привести к нарушению прав и свобод всех других.

Международные неправительственные организации (МНПО) создаются в отличие от межправительственных не на основе межгосударственного


договора и объединяют физических и/или юридических лиц. МНПО классифицируются по различным основаниям. Они бывают:

а) политическими, идеологическими, социально-экономическими, правозащитными, профсоюзными;

б) женские организации, по охране семьи и детства;

в) молодежные, спортивные, научные, культурно-просветительские;

г) в области печати, кино, радио, телевидения и др.

Наиболее известные и авторитетные международные
неправительственные правозащитные организации, занимающиеся широким кругом проблем в различных странах:

"Международная Амнистия" (МА) - всемирная организация, стремящаяся предотвратить целый ряд грубейших нарушений прав человека правительствами разных стран. МА борется за освобождение всех узников совести, к которым относятся люди, лишенные свободы за убеждения или по этнической принадлежности, полу, цвету кожи или языку, люди, которые никогда не пользовались насилием и не пропагандировали его. МА также ведет работу по обеспечению справедливого и своевременного судебного разбирательства для политических заключенных, борется за отмену смертной казни, пыток и других видов жестокого обращения с заключенными, за прекращение казней без судебного приговора и насильственных исчезновений. МА выступает также против злоупотреблений со стороны оппозиционных групп, занимается пропагандой прав человека и проведением кампаний за ратификацию международных соглашений по правам человека. Международный секретариат МА располагается в Лондоне. Члены МА организованы в местные группы и национальные секции. Каждая группа занимается делами и случаями, происшедшими за рубежом, а не в своей стране. МА имеет группы в большинстве стран Центральной и Восточной Европы. В Республике Татарстан с МА активно сотрудничает Комитет по защите прав человека РТ. В 2001 году была создана инициативная группа «Международной Амнистии» в Казани.

- Международная Хельсинкская Федерация (МХФ) - организация, осуществляющая наблюдение за исполнением положений о правах человека, отраженных в Хельсинкском Заключительном Акте и его последующих документах, а также их соответствием нормам международного права. Штаб МХФ находится в Вене, МХФ представляет 28 Хельсинкских групп в Европе и Северной Америке. Кроме того, МХФ осуществляет мониторинг прав человека в государствах-членах ОБСЕ.

- "Наблюдатели за правами человека" - организация, осуществляющая систематическое расследование нарушений прав человека в 70 странах мира. Наблюдает за состоянием прав человека в любой стране, независимо or политического устройства. Защищает свободу слова, равенство перед


законом, документирует и разоблачает убийства, исчезновения, пытки, цензуру и другие нарушения признанных в международном масштабе прав человека и гуманитарных законов. Имеет программы по таким проблемам, как поставка оружия, права ребенка, свобода выражения мыслей, тюремные условия и права женщин. У организации, базирующейся в США, имеется 5 региональных подразделений: Африка, обе Америки, Азия, Ближний Восток и государства - члены ОБСЕ.

- ''Международная правовая группа по правам человека" - объединяет юристов и адвокатов в целях более полного осуществления прав человека и законности. Главная задача - привлечение местных адвокатов к продвижению и защите прав человека в своих странах. Организация информирует ООН о нарушениях прав человека и представляет интересы потерпевших в судах США и перед мировой общественностью. Группа возглавляет лоббирование в Комиссии ООН по правам человека и в Комитете ООН по борьбе с дискриминацией женщин, а также часто выступает как истец в Рабочей группе ООН по незаконному задержанию и в других органах. Местопребывание группы - Вашингтон, охватывает более 80 стран.

- Peace Brigades International (Международные мирные бригады) - единственная в своем роде организация, занимающаяся поиском и внедрением ненасильственных методов миротворчества и поддержки основных прав человека. По запросу PBI посылает отряды добровольцев в зоны политических репрессий и конфликтов. РВI предает всемирной огласке случаи политического насилия.

-«Всемирная организация против пыток» - основная международная коалиция негосударственных организаций, чьей главной целью является борьба с применением пыток и других форм бесчеловечного обращения с людьми. В составе коалиции более 200 организаций Коалиция поддерживает рабочие контакты с тысячами региональных общественных организаций.

«Американский совет по международному добровольческому движению» - коалиция из более чем 150 американских некоммерческих организаций, чья главная цель - укрепление достоинства личности в 165 странах мира Коалиция - один из самых крупных организаторов сбора гуманитарной помощи для беднейших стран мира.

- «Врачи без границ». Основная цель организации - защита и реализация права человека на получение медицинской помощи. Организация работает в районах, захваченных повстанцами, вне зависимости от политики властей.

-«Коалиция действия» - некоммерческая организация, главная цель которой - объединение усилий частных лиц и организаций, работающих в области прав человека, окружающей среды и проблем бедности.

- «Центр Картеров» - некоммерческая организация, основанная бывшим президентом США Д. Картером и его супругой Розалин в 1982 году Центр


считает своей основной целью борьбу с болезнями, голодом, бедностью, конфликтами и угнетением. Центр поддерживает инициативы в области демократизации и развития, охраны здоровья. В настоящее время Центр ведет 13 основных программ в более чем 30 странах мира.

Среди международных НПО, специализирующихся по отдельным вопросам (группы целевого назначения), наиболее авторитетными и известными являются: Международный центр против цензуры, Европейский Совет по беженцам и ссыльным (ЕСБС), Межпарламентский союз (МГТС), Комитет по гражданским правам парламентариев, Группа по правам меньшинств, Комитет по защите журналистов, Международная комиссия юристов (МКЮ), Компания за глобальные свободы в Internet, Организация женщин Запада и Востока, институты прав человека и др.

Необходимо отметить роль известной женской организации «Peace Links», созданной женами конгрессменов США для общественного противостояния ядерной угрозе и защиты прав женщин. В настоящее время эта организация активно помогает развитию неправительственного движения в России и установлению контактов между гражданами и НКО России и США. 132 В этом плане наиболее известна Российская программа лидерства Библиотеки Конгресса США «Открытый мир», утвержденная Конгрессом США в мае 1999 года, в рамках которой ежегодно 2500 российских политических и общественных лидеров посещают США, знакомятся с многоярусной политической системой США, определяют грани дальнейшего сотрудничества, в том числе, и в сфере прав человека. В свою очередь, более 1000 американцев приезжают в Россию. Важность таких визитов для развития неправительственного правозащитного движения в РФ невозможно оспорить.

С увеличением числа групп граждан, действующих по всему миру в самых различных сферах, в таких, как права человека, сохранение мира, окружающей среды, равенства, проблемы развития и т.д., термин НПО приобрел более широкое значение и стал обозначать как национальные, так и региональные и международные организации, работающие по различным направлениям во многих странах. Как правило, НПО выполняют следующие функции:133


132 Автор выражает искреннюю признательность Российской программе лидерства Библиотеки Конгресса США «Открытый мир», организации «Peace Links» за организацию визита в США и ознакомление с работой авторитетных неправительственных организаций США.

133 Вохмянин Д. «О роли национальных неправительственных организаций на опыте современного правозащитного движения Республики Татарстан», материалы проекта «Татарстан: мониторинг прав человека», поддержанного фондом «National Endowment for Democracy» (США), 1998 год.


- мониторинг и сбор информации по нарушениям прав человека в своей стране или в других странах;

- подготовка независимых докладов по нарушениям прав человека и
ознакомление с ними широкой общественности, СМИ, правительственных
органов и межправительственных организаций;

- мониторинг законотворческой деятельности в сфере прав человека и исполнения законов;

- пропаганда прав человека, просветительская деятельность, создание библиотек, архивов, центров по документации прав человека, создание сетей НПО;

- участие в международных совещаниях и конференциях (например, в Венской всемирной конференции по правам человека в 1993 году; в семинарах, организованных Бюро демократических институтов по правам человека и Советом Европы и т.д.);

- организация кампаний и акций по защите прав человека;

- в ряде случаев, участие в судебных процессах как общественные защитники или наблюдатели, организация общественных расследований по фактам нарушений прав человека.

В последнее время многие НПО все чаще объединяют свои усилия для достижения общих целей. Например, Международная Хельсинкская Федерация работала совместно с Международной Амнистией и другими организациями, чтобы добиться включения вопроса о пытках в Турции в повестку дня ОБСЕ. Во время последних всемирных конференций, организованных ООН в Рио-де-Жанейро, Вене и Каире, НПО удалось громко заявить о себе; их рекомендации и критика по адресу различных правительств прозвучали ясно и четко, показав, что НПО являются силой, с которой следует считаться.

Международные и национальные НПО выполняют также важную
функцию по отношению к межправительственным организациям (МПО) -
ООН, МОТ, ЮНЕСКО, ОБСЕ и Совету Европы:

- на национальном и международном уровне они выступают за соблюдение действующих стандартов в области прав человека и выработку новых норм;

- представляют информацию о нарушении прав человека;

- передают отдельные случаи на рассмотрение в организации по правам
человека;

- подготавливают рекомендации и критические замечания по функционированию механизмов защиты прав человека и роли НПО в деятельности межправительственных организаций.

Некоторые НПО фокусируют свое внимание на одной стране, например, Суданский комитет по правам человека, или регионе - Андийская комиссия


юристов. Другие избирают определенную тему, как «Артикль XIX», которая сосредоточила свои усилия на свободе выражения взглядов или Комитет по защите журналистов, отстаивающий права работников СМИ и свободу слова, а такие НПО, как Международное католическое детское бюро, охватывают определенные группы тем или прав. Существуют и такие правозащитные организации, которые охватывают весь мир в целом или сотни стран, например, Международная Амнистия, Наблюдение за правами человека, Международное Общество Прав Человека134 и др.

Методы работы НПО зависят от направлений деятельности и ее уставных целей, а также от внутренней структуры. Например, Международная Амнистия знаменита использованием своего многочисленного состава для кампаний по написанию писем и обращений к руководителям государств в защиту узников совести. Национальным филиалам этой организации запрещается разрабатывать случаи нарушений прав человека в собственных странах. Международная федерация по правам человека, наоборот, приветствует сбор информации на территории своих стран. «Наблюдение за правами человека» регулярно готовит независимые доклады о состоянии прав человека в разных странах, осуществляет мониторинг прав человека.

Более тысячи международных НПО имеют консультативный статус при ЭКОСОС ООН, МОТ, ОБСЕ и др.

В рамках системы ООН существует положение о консультативном
статусе для ООН135, которое регулируется резолюцией 1296 (XLIV)
Экономического и Социального Совета ООН от 23 мая 1968 года (процедура находится в стадии пересмотра, роль НПО при ООН в настоящее время пересматривается). НПО, наделенные консультативным статусом, уполномочены участвовать и выступать на совещаниях как самою ЭКОСОС ООН, так и его организаций-филиалов и вносить на рассмотрение краткие письменные отчеты, которые переводятся на языки государств — членов ООН и распространяются в качестве документов ООН. Наибольшее значение для деятельности правозащитных НПО имеют Комиссия по правам человека, Комиссия по статусу женщин и Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств. Кроме подачи заявлений для привлечения внимания к нарушениям прав человека - на национальном или частном уровне — НПО обладают рядом других возможностей. Они могут вносить на рассмотрение информацию в соответствии с конфиденциальной процедурой 1503. Наиболее часто эту процедуру используют такие НПО как, Международная Амнистия и Международная Федерация по правам человека НПО также предоставляют информацию по национально-ориентированным и


134 В 1999 году Комитет по защите прав человека Республики Татарстан стал коллективным членом Международного Общества Прав Человека.

135 Устав ООН, статья 71.


тематическим процедурам Комиссии по правам человека. Поскольку собственные возможности ООН по сбору информации ограничены наличием инстанций, отслеживающих ситуации с правами человека в немногих странах, то информация, предоставляемая НПО, имеет большое значение. Другая более активная сторона деятельности НПО - принятие участия в лоббировании - по странам либо конкретным случаям. К сожалению, несмотря на стремление Комиссии по правам человека тщательно изучать ситуации в странах и принимать необходимые меры, не всегда приводит к эффективным и позитивным результатам. К примеру, несмотря на значительные усилия НПО, Специальный докладчик по Ираку был назначен только после того, как Ирак вторгся в Кувейт.136 Кроме того, НПО могут участвовать в разработке проектов резолюций, обсуждении мандатов и других вопросов наряду с представителями правительств.

В процессе разработки и начала действия первых международных договоров по защите прав человека роль НПО была незаметной, но в ходе работы комитетов, учрежденных в соответствии с различными договорами, быстро обнаружился дефицит информации or НПО, которая могла бы уравновесить сведения, поступающие от правительств. Постепенно важность вклада НПО была оценена по достоинству и к настоящему времени оформлена, прежде всего, с принятием Конвенции о правах ребенка (1989), и после, когда в октябре 1992 года совещание глав договорных органов потребовало от национальных и международных НПО систематического и своевременного представления соответствующей информации.137 В рамках Конвенции о правах ребенка существует группа НПО, осуществляющая поиск неправительственных организаций или коалиций, отчеты которых рассматриваются Комитетом. Такой информационный поток «НПО -Комитет» позволяет, в отличие от работы других комиссий и комитетов, в значительной степени избежать невольных ошибок в достоверности и объективности предоставляемых сведений. Помощник представителя Квакеров (Мировой консультационный комитет друзей) при Отделении ООН в Женеве Рэчел Бретт138 отмечает дефицит НПО, фокусирующих внимание на экономических, социальных и культурных правах. В дополнение к рассмотрению докладов он подчеркивает другие возможности комитетов ООН, связанные с использованием НПО. Например, правомочность Комитета по предотвращению пыток, заключающаяся в возможности проведения расследования по собственной инициативе в отношении


136 Рэчел Бретт. Отношения с властью не могут быть дружелюбными // Правозащитник. – 1999. -№3. – С. 16.

137 Human Rights Monitor. -1992. - №19. – P. 13.

138 Рэчэл Бретт - бакалавр права, магистр права, научный сотрудник Центра прав человека при Университете Эссекса, помощник представителя Квакеров (Мировой консультационный комитет друзей) при Отделении ООН в Женеве.

очевидной систематической практики применения пыток (статья 20 Конвенции против пыток). Эта процедура была инициирована Комитетом на основании информации, поступившей от Международной Амнистии и содержащей обвинения в подобной практике в Турции. В то же время НПО не имеют доступа к процедуре индивидуальных жалоб по трем международным договоренностям в области прав человека (Конвенция о ликвидации расовой дискриминации, Пакт о гражданских и политических правах, Конвенция против пыток).

Международная организация труда (МОТ) является уникальным международным органом благодаря своей тройственной структуре, которая предоставляет статус члена организации не только представителям правительства, но также представителям организаций работников и нанимателей. Она также обеспечивает статус наблюдателя другим НПО, включая Международную амнистию, Международную комиссию юристов и Мировой консультационный комитет друзей (квакеры), что, в свою очередь, предоставляет им доступ к документации МОТ и совещаниям, но не дает права выступать или распространять документы

ЮНЕСКО гарантирует для НПО консультативный статус, а также устанавливает процедуру подачи жалоб о нарушении прав, относящихся к сфере деятельности ЮНЕСКО, когда НПО не выступают в качестве жертв

Другая роль НПО заключается в участии по разработке международных стандартов в области прав человека. НПО могут выступать инициаторами создания новых международных документов, положений и рекомендаций. Например, Европейская Конвенция по предотвращению пыток явилась воплощением замысла одного швейцарского адвоката, идею которого поддержали Швейцарский комитет против пыток 139 и Международная комиссия юристов. К сожалению, эта инициатива не получила своего развития в ООН, но была поддержана Советом Европы. Также Международная комиссия юристов и Международная Амнистия были привлечены к созданию проекта Международной конвенции против пыток, а НПО по правам детей - к разработке проекта Конвенции о правах ребенка, а теперь и к разработке протокола к этой Конвенции в связи с вовлечением детей в вооруженные конфликты.140

Одна из основных проблем многих НПО по правам человека -определение роли НПО в ситуациях вооруженных конфликтов. Эта проблема одновременно практическая и концептуальная. Проверка фактов нарушений прав человека с обострением конфликта затрудняется, число грубейших нарушений растет, как правило, ограничивается доступ на территорию


139 Швейцарский комитет против пыток впоследствии был переименован в Ассоциацию по предотвращению пыток.

140 Рэчел Бретт. Указ. раб. - С. 18.


конфликта и распространяется дезинформация. В свою очередь возникает вопрос об ответственности неправительственных вооруженных групп. Если гуманитарное право ориентировано на попытку примирения всех сторон конфликта, то законы по правам человека основываются на предпосылке, что ответственность за нарушение прав человека несут правительства, а преступная деятельность частных лиц подпадает под статьи внутреннего уголовного законодательства. «Логика защиты прав человека пасует при появлении группы, обладающей квазиправительственными полномочиями и в силу этого на практике, не подпадающей под юрисдикцию официального правительства, либо в ситуации, когда правительства нет вообще, а есть ряд
групп, обладающих властью». 141 Еще более обострилась ситуация, когда появились призывы НПО использовать вооруженные силы для защиты прав человека в условиях массовых нарушений в период вооруженных конфликтов. Например, Human Rights Watch призывала Совет безопасности вмешаться в эти события, но при этом не конкретизировала, каких именно мер она ждет от Совета. Другие выступали за применение санкций к правительствам, обвиняемым в нарушении прав человека, - обычно выборочное применение. «В последнее время в число целей и задач миротворческих операций ООН все чаще включают защиту прав человека. Начало этому положила принятая Советом Безопасности в апреле 1991 года Резолюция № 688 (1991). Тогда после операции союзных сил против Ирака в
стране началась гражданская война, и в Турцию и Иран хлынул поток
курдских беженцев. В резолюции № 688, ставшей базой для создания в
северном Ираке зон безопасности, Совет безопасности впервые связал
поддержание международного мира и безопасности с гуманитарными проблемами и поставил гуманитарные соображения выше принципа невмешательства. Репрессии внутри страны были сочтены угрозой миру, хотя, чтобы избежать вето Китая, Совет и не ссылался в явном виде на главу VII Устава ООН. Тем не менее, Резолюция № 688 поставила правозащитное движение перед выбором: следует ли ему лоббировать проведение миротворческих операций». 142

Очевидно, что НПО, поддерживающие противодействие массовым нарушениям прав человека с помощью миротворческих операций, не учли три широких и взаимосвязанных комплекса проблем:

1. Насильственные меры, направленные на противодействие
нарушениям прав человека не только спасают, но и отнимают жизни.
Причем, как правило, число жертв в результате подобных миссий намного
больше.


141 Там же.

142 Reinhard Marx. A Non Governmental Human Rights Strategy for Peace-Keeping? Netherlands Quarterly of Human Rights. –1996. -№ 2. –P. 127-145. Рейнхард Маркс, Миротворчество и НПО.


2. В условиях, когда почти любое межправительственное решение о проведении миротворческой операции основывается на самой широкой совокупности глобальных и национальных стратегических решений, о политической беспристрастности говорить не приходится. Тогда как в своих кампаниях в защиту прав, человека НПО должны сохранять политическую беспристрастность.

3. Миротворческие операции дополняются политическими переговорами, в которых участвуют как раз те стороны, которые практикуют нарушения прав человека.

Таким образом, поддержка миротворческих операций, на наш взгляд,
несовместима с политикой неправительственных правозащитных
организаций, основанной на принципах права.

Большинство региональных НПО России, в том числе Республики Татарстан, не поддерживали «вооруженную защиту прав человека» Боснии, Косово. Они выступают категорически против военного решения проблем в Чечне. Любые насильственные действия отвергаются правозащитным движением России. Поддержка подобных миротворческих акций неизбежно вступит в конфликт с реальным содержанием операции, собьет с толку общественность и будет похожа на борьбу за права человека и гражданские свободы за счет тысяч человеческих жизней и сотен тысяч бездомных сирот, стариков, женщин.

В рамках проекта Комитета по защите прав человека Республики Татарстан «Развитие неправительственных правозащитных организаций в бывших национальных автономиях СССР», поддержанного демократической программой «Тасис», отмечалась роль правозащитных НПО национальных регионов России по предупреждению, предотвращению региональных вооруженных конфликтов.

По мнению специалистов Центра ООН по правам человека,
неправительственные общественные организации оказывают
«дополнительную поддержку осуществлению международных норм в
области прав человека» и «играют важную роль в развитии всеобщей
культуры прав человека», «неправительственные организации уже в силу
своего характера обладают свободой выражения мнений, гибкостью действий и свободой передвижения, что в определенных условиях позволяет им решать задачи, которые неспособны или, возможно, даже не пытаются решать правительства и межправительственные организации».143 НПО выступают, прежде всего, оппонентами государственной власти, поскольку одна из важнейших современных функций неправительственных


143 “Национальные учреждения по правам человека”, руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. -Нью-Йорк и Женева: ООН, 1995. -С 20.


правозащитных организаций состоит в том, чтобы «заставить неповоротливые государственные механизмы обеспечить практическое осуществление конституционных деклараций и международных договоров и соглашений»144. Точно также как не может быть правового социального государства без гражданского общества, точно также не может быть последнего без неправительственных общественных организаций. Процесс демократизации государства бесконечен и потому оппонирование власти - бесконечно. Роль вечного оппонента власти как раз играют неправительственные правозащитные организации. Даже в самых цивилизованных и правовых государствах гражданское общество не позволяет власти ударяться в спячку. В условиях Российской Федерации, других постсоветских государствах, где правовое государство еще только формируется, где делаются только первые шаги к гражданскому обществу, роль НПО особенно значительна.

Современная деятельность НПО сводится, прежде всего, к оказанию общественного влияния на правительства в случае ограничения ими тех или иных прав человека. Наиболее эффективное влияние, на наш взгляд, оказывают независимые доклады о состоянии прав человека в той или иной стране, формируемые НПО по результатам проводимых мониторингов. Не случайно на международной конференции для неправительственных правозащитных организаций Центральной и Восточной Европы в Люблянах подчеркивалось, что «правительства будут чувствовать свою ответственность лишь при условии, что НПО приложат усилия к предоставлению своей собственной информации в информационный центр ООН по правам человека в Женеве для последующей передачи в соответствующий комитет по контролю за соблюдением прав человека».145 Впервые подобные усилия были приложены 20 лет тому назад Московской Хельсинкской Группой (МХГ), которая решила провести мониторинг соблюдения хельсинкских соглашений Советским Союзом и передать доклад о соблюдении прав человека, закрепленных этими соглашениями. На основании выводов МХГ страны-участники пришли к отрицательной оценке соблюдения Советским Союзом хельсинкских договоренностей. Эту же неправительственную организацию американские профсоюзы попросили дать анализ происхождения товаров, которые поступают в США из СССР (в частности, каков характер труда - подневольный или свободный). Доклад попал в Конгресс США, и ряд товаров был запрещен к ввозу как имеющий происхождение от рабского


144 Дундина Г. К. Местная власть продолжает воспринимать нас как оппозицию //Правозащитник. –1996. -№2.-С. 7.

145 Обзор роли и деятельности неправительственных правозащитных организаций. Доклад о Международной конференции для неправительственных правозащитных организаций стран Центральной и Восточной Европы (Любляна, 11-13 ноября 1994 г.). Совет Европы, 1995. – С. 13.


труда. Даже в те времена неправительственные организации могли оказывать не только политическое, нравственное влияние на свои правительства, но и экономическое. На сегодняшний день, независимые доклады о состоянии прав человека, формируемые НПО, становятся своеобразной визитной карточкой того или иного государства в межгосударственных экономических и политических организациях.

В 1996 году при поддержке института «Открытое общество» фонда Д. Сороса и при содействии Московской Хельсинкской Группы Комитет по защите прав человека РТ организовал первый мониторинг прав человека в Татарстане и распространил среди российских и международных организаций первый независимый доклад. Роль НПО по сбору и распространению информации о нарушениях прав человека в той или иной стране подчеркивается большинством международных межгосударственных организаций. В частности, «в 1989 году ООН начала всемирную кампанию по общественной информации в области прав человека. В том же году в ООН поступило около 300 тысяч обращений граждан и НПО».146 ООН разработала ряд процедур представления и рассмотрения сообщений от граждан и НПО, касающихся фактов нарушений прав человека. На своей первой сессии в 1947 году Комиссия ООН по правам человека изучила вопрос о необходимых процедурах рассмотрения сообщений, которые с тех пор совершенствовались и расширялись. В 1959 году Экономический и Социальный Совет ООН принял решение о том, что конфиденциальный перечень сообщений, которые представляются в ООН и содержат жалобы на нарушения прав человека, должен передаваться на рассмотрение Комиссии по правам человека и Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. В 1967 году Экономический и Социальный Совет уполномочил Комиссию по правам человека и вышеуказанную Подкомиссию «изучить информацию относительно грубых нарушений прав человека и основных свобод... во всех странах».147 Следующим шагом стало утверждение в 1970 году процедуры «рассмотрения сообщений, касающихся нарушений прав человека и основных свобод». Эта процедура известна под названием «процедура 1503». Она касается не частных случаев как таковых, а систематических нарушений, то есть ситуаций, которые затрагивают интересы большого числа людей на протяжении длительного периода времени. Возможность рассмотрения частных случаев появилась в 1976 году, когда вступил в силу Факультативный протокол к Международному пакту о


146 История, философия, принципы и методы правозащитной деятельности, сборник материалов семинара Московской Хельсинкской Группы, из выступления старшего советника заместителя генерального секретаря ООН по правам человека Ливиу Бота. – М., 1995. – С. 8.

147 Процедуры представления и рассмотрения сообщений, серия “Изложение фактов в области прав человека.” Вып. 7. –Женева: Центр по правам человека ООН. 1976. -С. 1.


гражданских и политических правах Неправительственные организации могут использовать «процедуру 1503» при безусловном соблюдении всех правил процедуры и, если «данная неправительственная организация действовала добросовестно в соответствии с признанными принципами прав человека и чтобы она имела непосредственные достоверные свидетельства существования той ситуации, которую она описывает».148 Если «процедура 1503» предусматривает рассмотрение ситуаций, то «процедура факультативного протокола» касается частных жалоб. Причем если первая процедура применяется в отношении всех государств и охватывает рассмотрение нарушений всех прав человека и основных свобод, то вторая
процедура применяется лишь в отношении тех государств, которые
присоединились к Международному пакту о гражданских и политических правах и Протоколу или ратифицировали их и касается лишь тех
гражданских и политических прав, которые провозглашаются в этом Пакте. Граждане и НПО могут воспользоваться и двумя другими процедурами, которые установлены в положениях Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

На международной конференции в Люблянах отмечалось также, что «НПО могут внести вклад в предоставление информации в соответствии с
наблюдательными механизмами Совета Европы в области прав человека».149 Одним из обязательств, взятых Россией при вступлении в Совет Европы, было немедленное объявление моратория на исполнение смертных приговоров. После получения информации, что Россия нарушает это обязательство, в Россию был направлен эксперт для сбора фактов. Данные, полученные от НПО, в частности, от Amnesty International, стали важным источником информации и были включены в отчет эксперта.

Ассамблея направила специального репортера в Санкт-Петербург в связи с делом Александра Никитина, арестованного ФСБ по обвинению в разглашении государственной тайны, за выполнение для норвежской экологической организации исследования «Северный флот: потенциальный риск загрязнения региона». Работе репортера оказывали помощь такие НПО, как «Гражданский контроль» (Санкт-Петербург) и Комитет по защите Александра Никитина.

Также в практике Европейского Суда по правам человека принято резюме amicus curiae от заинтересованных организаций. То есть, в соответствии с


148 Там же. – С. 3.

149 Обзор роли и деятельности неправительственных правозащитных организаций, Доклад о Международной конференции для неправительственных правозащитных организаций стран Центральной и Восточной Европы (Любляна, 11-13 ноября 1994 г.), Совет Европы, 1995. – С. 13.


правилами Суда, любое лицо, права которого затронуты, кроме подателя жалобы, может представлять письменные заявления по конкретным вопросам. Тем не менее, частные лица или группы обязаны доказать, что они имеют явно выраженный интерес в деле, а также то, что их вмешательство продиктовано необходимостью должного отправления правосудия. Как известно, ряд стран Центральной и Восточной Европы, Российская Федерация недавно присоединились к Европейским Конвенциям о защите прав человека и основных свобод; против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Представители соответствующих европейских комитетов, учрежденных в соответствии с Конвенциями, встречаются с неправительственными организациями в ходе своих визитов для изучения состояния прав человека. Наконец, в соответствии с Европейской социальной хартией, копией Европейской конвенции о правах человека в части, касающейся социальных прав, значительную роль в предоставлении информации в соответствии с контрольным механизмом, предусмотренным Хартией, играют профсоюзные организации. Особо важна роль НПО при решении вопроса о принятии новых государств в Совет Европы (СЕ). Прежде чем рекомендовать страну для вступления в эту организацию. Парламентская Ассамблея Совета Европы предпринимает систематическое исследование положения в области прав человека в государстве, желающем вступить в СЕ. Информацию по всем вопросам, необходимым Ассамблее, как правило, предоставляют и НПО. На своем заседании в ноябре 1994 года Комитет Министров СЕ принял Декларацию о выполнении государствами-членами Совета Европы принятых обязательств. В соответствии с процедурой, предусмотренной Декларацией, Комитет Министров может рассматривать применительно к любому государству-члену вопросы соблюдения прав человека, о которых заявили либо само государство, либо Генеральный Секретарь, либо Парламентская Ассамблея. Эта процедура предоставляет НПО возможность лоббировать парламент или правительства страны-члена или Генерального секретаря с целью начать процедуры, предусмотренные Декларацией. Комитет Министров, состоящий из министров иностранных дел государств-членов Совета Европы, утверждает европейские конвенции и соглашения, а также рекомендации, адресованные государствам-членам. 10 ноября 1994г. Комитет Министров принял Декларацию о соответствии принятым государствами-членами Совета Европы обязательствам, согласно с которой Комитет проверяет, насколько государства выполняют взятые обязательства в области прав человека, демократии и гражданского общества. В случае грубого нарушения государством-членом ратифицированных конвенций и соглашений Комитет Министров может принять решение об исключении этого государства из членства в Совете Европы. НПО могут направлять


информацию о нарушениях прав человека в Парламентскую Ассамблею и Комитет Министров. На Люблинской конференции представители Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) подчеркнули растущую роль, которую играют НПО в деятельности этого учреждения. «Любая НПО может обратиться с просьбой участвовать во встрече ОБСЕ при условии, что эта неправительственная организация не была замешана в террористической деятельности». На данный момент в банке данных БДИПЧ об НПО насчитывается более 4000 неправительственных организаций. Особенно полезным считается участие НПО в семинарах по человеческому измерению. На Копенгагенском совещании Конференции по человеческому измерению и
Венской встрече неоднократно заявлялось о практике открытости и предоставления доступа членам «соответствующих неправительственных организаций в помещениях Конференции», к «официальным документам Конференции на всех рабочих языках, а также к любому документу, который делегаты пожелают направить членам соответствующих неправительственных организаций», возможности «для членов соответствующих неправительственных организаций передавать делегатам сообщения, касающиеся человеческого измерения СБСЕ».150

С 1992 года доступ НПО к совещаниям по человеческому измерению значительно расширился вместе с возможностью представительского участия в семинарах по человеческому измерению, где не делается различий между представителями правительства и НПО, а также на совещаниях по исполнению задач в области человеческого измерения. Тем не менее, ОБСЕ не позволяет НПО или частным лицам приводить в действие его собственные процедуры защиты прав человека, так называемые механизмы «человеческого измерения», несмотря на то, что именно Заключительный акт Хельсинки (1975) послужил стимулом к созданию НПО в Центральной и Восточной Европе, таких, как «Хартия 77», «Солидарность», КОР и Московская Хельсинкская Группа, давшая начало международному хельсинкскому движению.151

Таким образом, национальные НПО по правам человека имеют возможность не менее активно, чем и международные НПО, действовать во взаимосвязи с такими организациями, как Совет Европы, Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организацией американских государств (ОАГ), Организацией африканского единства


150 Права человека и судопроизводство, собрание международных документов, издание ОБСЕ Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Заявление Председателя. - Женева, 1994. – С. 43.

151 Brett, Rachel, «A New Role for NGOs in the CSCE», pp. 359 - 382, in Arie Bloed (ed.), The Challenges of Change. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers. 1993.

(ОАЕ), Европейским Союзом и т д. Хотелось бы отметить, что, в отличие от систем консультативного статуса НПО Совета Европы и ООН, например, статья 44 Американской конвенции по правам человека разрешает любой НПО, легально признанной в одном или нескольких государствах - участниках ОАГ, подавать петицию о любых нарушениях Конвенции. Африканская хартия по правам человека также позволяет НПО обращаться с сообщениями вне зависимости от того, была ли жертвой возможного нарушения сама организация. Тем не менее, НПО внесли свой вклад в европейскую законодательную систему своей консультационной деятельностью и внесением на рассмотрение Европейского Суда по правам человека предложений по разрешению конфликтов мирным путем. Например, Международная Амнистия в деле Soering152, а также совместные требования Интерайтс и статья 19 в деле Goodwin.153 Кроме того, Европейская социальная хартия предусматривает получение данных от НПО, особенно компетентных в данной области, так же как и от организаций работников и нанимателей, в тот момент, когда государства-участники формируют отчеты об исполнении Социальной хартии.154 Дополнительный протокол 1995 года к Европейской социальной хартии, разработанный для системы коллективных жалоб, включает в качестве источника таких жалоб те международные НПО, которые имеют консультативный статус в Совете Европы, а также организации нанимателей и работников. Национальные НПО могут подавать жалобы только в случае, если делается заявление о соответствующих действиях, в этот момент либо позднее государство начинает выступать в качестве стороны Дополнительного протокола (статья 2).

Европейский Комитет по предотвращению пыток является наиболее зависимой от НПО организацией по правам человека в Европе, поскольку в своей деятельности основывается на получении от них информации о странах и местностях, где имеют место представляющие интерес случаи содержания под стражей, - таким путем Комитет ориентируется в отношении стран либо конкретных мест, которые следовало бы посетить. Кроме того, НПО информируют Комитет по конкретным делам, с целью расследования которых совершаются визиты. Например, Швейцарский комитет по предотвращению пыток осуществляет эти процедуры систематически, ведя сбор информации и отправляя конфиденциальный отчет в Комитет за несколько месяцев до нанесения визита в страну. После визита Швейцарский


152 Дело Soering, постановление от 7 июля 1989 года, Публикация Европейского Суда по правам человека, серия А. - № 161.

153 Дело Goodwin v. the United Kingdom (16/1994/463/544), Постановление Европейского Суда по правам человека от 27 марта 1996 г.

154 Статьи 23(2) и 27(2) после пересмотра Протокола 1991 г. в качестве поправки к Европейской социальной хартии.

комитет публикует отчет; эта дополняющая процедура особенно важна в тех случаях, когда страна, куда нанесен визит, не публикует отчет Комитета.155

Неправительственные правозащитные организации - безусловный оппонент власти. Другое дело, что оппонирование может быть конструктивным и де конструктивным в зависимости от отношения государства к «третьему сектору». Совсем недавно в СССР правозащитное движение рассматривалось как антигосударственное и антиобщественное явление, «так называемыми правами человека» занимались диссиденты, становящиеся либо «узниками совести», либо эмигрантами поневоле. В условиях, когда государство загоняет НПО в подполье, безусловно, ни о каком конструктивном оппонировании не может идти и речи. После того как в конце 80х годов были освобождены в СССР «узники совести», когда бывшие в составе СССР государства провозгласили верховенство прав человека и международных норм в сфере защиты прав человека, а также законодательным образом предоставили «третьему сектору» возможность легальной деятельности, и появились условия для нормального развития, а в отдельных случаях взаимодействия НПО с органами государственной власти. (К сожалению, несмотря на декларирование прав человека, в ряде стран бывшего СССР и субъектах Российской Федерации, власти не только игнорируют НПО, но и ущемляют их права, препятствуют развитию неправительственного движения). Формы конструктивного оппонирования власти могут быть совершенно разными: создание независимых альтернативных комиссий по правам человека, проведение мониторингов прав человека, мониторингов законодательства, составление и распространение независимых докладов о состоянии прав человека, опубликование материалов в печати и т.д., в зависимости от выполняемых НПО функций, описанных выше.

По мнению правозащитника С. А. Ковалева, внешние формы демократии в российском обществе сами по себе не способны принести ни мира, ни стабильности, ни процветания до тех пор, пока в стране не начнутся процессы интенсивного развития гражданского общества.156 Как известно, государство не может само по себе создать гражданского общества, но демократическое государство обязано помогать процессам его формирования и укрепления. «В наших условиях, когда основы демократического государства, гражданского общества, социального рыночного хозяйства формируются практически одновременно, эта задача особенно сложна и актуальна и должна основываться на идее взаимной поддержки».157 Базисом


155 Prevenir La Torture, APT Newsletter, № 6/1995, - P. 22 – 23.

156 Известия. – 1995. - 24 декаб.

157 Права человека и политическое реформирование. – М.: Институт государства и права РАН, 1997. – С. 96.


для реализации такой идеи может служить социальное партнерство, под которым понимается «эффективное решение социальных проблем, создание в обществе условий для самостоятельного решения и предотвращения этих проблем, развитие социальной инфраструктуры невозможно силами одного лишь государства». Это возможно лишь на основе социального партнерства -объединении групп, «которые обычно конкурируют между собой, критикуют друг друга или имеют противоположные интересы по конкретным вопросам, которые начинают работать вместе, чтобы найти решение общих проблем».

Особенно важным является совместная реализация социально-значимых проектов. Например, за 1996 - 98 годы Комитет по защите прав человека Республики Татарстан осуществил при поддержке Совета Европы, демократической программы «Тасис» Европейского Союза, института «Открытое общество» фонда Д. Сороса, фонда «Национальное поощрение демократии» (NED, США) реализацию ряда проектов по пропаганде прав человека в районах республики, бесплатной правовой консультации населения, переводу Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод на татарский язык и ее распространению в районах республики, мониторингу прав человека. В 1998 году проект Комитета по защите прав человека РТ «Республика Татарстан: мониторинг законодательства» был поддержан фондом «Евразия» (США), в рамках которого предполагается осуществление анализа законов и законопроектов Республики Татарстан (в области прав человека) на предмет соответствия нормам международного и федерального права. Подобные и другие проекты в сфере прав человека должны реализовываться не только при участии иностранных государств, но и при непосредственном содействии и заинтересованности государственных и коммерческих структур Республики Татарстан. Поэтому очень важным представляется принятие Закона Республики Татарстан «О социальном партнерстве», который может определить контуры, структуру и механизмы реального эффективного взаимодействия всех секторов общества, гарантировать плюралистский подход к решению социальных проблем, обеспечить и поддержать независимость и единство «третьего сектора» и входящих в него организаций. Примером эффективного партнерства стало заключение договора между комитетом по защите прав человека РТ и Администрацией г. Зеленодольска и Зеленодольского района. В рамках этого договора предполагается разработка совместных социально-значимых проектов как по просветительской деятельности в сфере прав человека, бесплатной юридической помощи населению, так и по конкретным благотворительным действиям и усилиям в поддержку социально-незащищенных групп населения. Другой пример партнерства - заключение договора с Татарским институтом содействия бизнесу, в рамках которого и при содействии

кафедры конституционного и международного права Казанского Государственного Университета создана юридическая клиника - механизм практического обучения будущих юристов.

Российское неправительственное движение состоит сегодня из многих тысяч организаций, различающихся как по масштабу и структуре, так и по
роду деятельности. Эти организации работают над широким спектром проблем, начиная со здравоохранения и прав человека и заканчивая оказанием услуг населению и защитой окружающей среды. Сегодня этот сектор является намного более развитым, чем в начале процесса демократизации. За последние несколько лет количество официально зарегистрированных неправительственных организаций (за исключением религиозных групп, политических партий, потребительских обществ и профессиональных союзов) значительно увеличилось с нескольких тысяч до более чем 60 тысяч организаций. Сегодня характерными чертами развития Третьего Сектора в России являются: большая активность вовлеченности в
жизнь общества, возрастающее признание в стране того факта, что неправительственные организации могут иметь важное положительное влияние на развитие общества в целом. Значительные успехи были сделаны в области обновления законодательства. Основные федеральные законы, на основе которых действуют НКО, включают: Гражданский Кодекс, Закон "Об общественных объединениях", Закон "О благотворительных организациях и благотворительной деятельности" и Закон "О некоммерческих организациях".

Несмотря на произошедшие внушительные изменения, неправительственному нужно больше времени, чтобы его развитие стало устойчивым. Одним из факторов, который серьезно препятствует устойчивости НПО, - недостаточно разработанная законодательная база на региональном и местном уровнях, принципиальные несоответствия региональных законодательных актов о правах человека и гражданских свободах нормам международного права, искаженные представления о принципах и методах правозащитной деятельности, игнорирование неправительственного правозащитного движения и недооценка его роли, непонимание самой концепции прав человека. Во многих регионах пока еще не приняты законы и не разработаны механизмы, которые позволяли бы местным органам власти эффективно взаимодействовать с некоммерческими организациями, нередко создаются псевдоправозащитные структуры, зависимые от органов государственной власти и отстаивающие не права человека и гражданские свободы, а интересы государственного аппарата. Отношения в ряде стран, в том числе и в субъектах Российской Федерации, между правительствами и НПО продолжают оставаться в большей степени напряженными. На национальном уровне многие правительства продолжают .


ограничивать создание и развитие НПО.158 Об отрицании международного признания законности НПО и их вклада в развитие международного права и прав человека свидетельствует торможение процессам разработки проекта Декларации о правах и ответственности личности, групп и общественных организаций по укреплению и защите общепринятых прав человека и основных свобод, а также состояние современных НПО в ряде стран посттоталитарной демократии.

Только при заинтересованности власти в развитии гражданского сектора, использовании международного опыта в сфере прав человека, в условиях эффективного взаимодействия всех секторов общества можно преодолеть указанные выше проблемы.

Эффективные и профессиональные совместные действия НПО, СМИ,
власти, коммерческого сектора будут способствовать развитию демократии и обеспечат реализацию прав и свобод человека. Однако механизмы этого взаимодействия не изучены, в большинстве случаев дискуссионны и требуют новых значительных исследований.


Тюрина Н.Е.,

доцент кафедры конституционного и международного права КГУ,

кандидат юридических наук