Программа реформирования системы управления региональными финансами вологодской области на 2001-2002 годы Содержание
| Вид материала | Программа |
- Р. Р. Гайзатуллина на семинаре «Актуальные проблемы управления госу- дарственными финансами», 158.28kb.
- Постановление правительства белгородской области от 9 июня 2006 г. N 135-пп Белгород, 2261.33kb.
- Американский Правовой Консорциум (rarolc) суды вологодской области 19 Ноября, 2009, 770.46kb.
- Публичный доклад о деятельности управления образования Сокольского муниципального района, 736kb.
- Здравоохранения вологодской области, 365.11kb.
- Положение Опроведении Первенства Вологодской области по самбо среди: юношей 1996 1997, 50.15kb.
- Финансовое планирование, прогнозирование как формы управления финансами. Основные функции, 55.93kb.
- Финансовое планирование и прогнозирование, направления совершенствования в условиях, 64.93kb.
- Законодательного Собрания Вологодской области, 43.93kb.
- Региональная целевая программа Информатизация системы образования Ленинградской области, 1115.91kb.
2План реформирования. Обоснование мероприятий (направлений).
2.1План реформирования системы региональных финансов Вологодской области.
2.1.1Этапы реформирования.
Реформирование системы общественных финансов Вологодской области осуществляется в два этапа:
- Этап первоочередных мероприятий
- Этап реализации программы реформирования
На первом этапе проводятся организационно-подготовительный мероприятия:
- осуществляется формирование системы управления программой,
- разрабатываются технические задания (планы) на разработку методологии, нормативно-правовой базы,
- осуществляется построение системы мониторинга, анализа учета и контроля,
- осуществляется подбор и подготовка исполнителей, расстановка кадров.
- принимаются распорядительные акты о координации действий структурных подразделений администрации,
- заключаются соглашения с муниципальными образованиями об участии в программе реформирования,
- заключаются договоры с исполнителями отдельных первоочередных мероприятий плана.
Параллельно с этим осуществляется работа по разъяснению отдельных мероприятий настоящей программы ее участникам и освещение положений программы в средствах массовой информации.
На этапе первоочередных мероприятий должна быть создана элементарная техническая база для реализации программы и плана реформирования.
Задачами этого этапа является подготовка нормативно-правовой и методологической базы для практической реализации реформ, введение в действие системы мониторинга состояния общественных финансов и хода реализации программы.
Начало проведения аналитической и оценочной работы по мере завершения разработки и утверждения методик.
На этом этапе программа реформирования предусматривает начало реализации ее мероприятий на территориях муниципальных образований, задействование их потенциала. Муниципальные образования обеспечивают функционирование своих финансовых систем в рамках определяемых программой. За их действиями осуществляется наблюдение. Начинают в полную меру функционировать структуры управления и поддержки программы, реализовываться ранее заключенные соглашения и договоры.
В течение первого этапа кроме создания базы для реформирования появляются первые результаты в виде достижения отдельных параметров, улучшения характеристик финансовой системы области, вызванные активизацией мониторинга и контроля.
Наиболее заметно продвижение по пути реформирования финансовой системы на областном уровне и в муниципальных образованиях, где проводилась диагностика финансового состояния и качества управления региональными финансами (далее диагностика) в 2000 году (города Вологда, Череповец, Сокольский район). В этих муниципальных образованиях должны быть приняты первые планы реформирования и начата их реализация.
За счет эффективной системы стимулирования предполагается повсеместное участие в программе муниципальных образований области. В муниципальных образованиях, участвующих в областной программе реформирования, проводится диагностика состояния муниципальных финансов. При диагностике планируется использование отработанной в 2000 году методики.
Решающее значение для реализации программы реформирования финансовой системы Вологодской области будет носить ее второй этап – этап активных действий по реализации программы. Происходит реализация наработок первого этапа: принимаются новые нормативно-правовые акты, внедряются методики. Система мониторинга до этого частично существующая в качестве альтернативного варианта (реализуемого с привлечением сторонних организаций) внедряется в практику работы финансовых органов области.
На данном этапе активно вовлекаются в процесс реформирования муниципальные образования. Задачи и программы реформирования для работников муниципальных администраций становятся ясными и понятными, муниципальные планы реформирования приняты и осуществляются.
Система стимулирования участников программы полностью задействована, более того появляются первые результаты от финансовых вложений в техническую модернизацию финорганов. Деятельность казначейства распространяется на всю территорию региона и становится более эффективной.
На заключительной стадии второго этапа осуществляется полная реализация всех запланированных мероприятий, которые не удалось ранее завершить в силу объективных причин. Особенностью последних месяцев этого этапа является самостоятельность действий администрации области и органов местного самоуправления по программе реформирования без помощи сторонних консультантов. Кроме того, прорабатывается план дальнейших действий по совершенствованию финансовой системы Вологодской области.
2.1.2Содержание этапа первоочередных мероприятий.
Последовательность действий на первом этапе реализации программы реформирования предопределяет первоочередное построение системы управления программой. Постановлением губернатора из числа ответственных работников администрации области назначается директор программы, и определяются его основные обязанности и полномочия. Этим же постановлением закрепляется ответственность и контроль за работой по программе профильного департамента администрации области (департамент финансов).
Одновременно создается координационный совет по программе с участием руководящих работников, задействованных в ней департаментов, комитетов, управлений администрации. К работе в составе координационного совета привлекаются (по согласованию) руководители и специалисты федеральных структур, расположенных на территории области, депутаты Законодательного Собрания.
Приказом начальника департамента финансов определяются специалисты, оказывающие техническую помощь директору программы в исполнении им обязанностей по руководству программой.
Помимо этого ведется активная пропаганда целей и мероприятий программы в средствах массовой информации. За счет этого обеспечивается подготовка общественного мнения, так как оно обеспечивает в значительной мере успех программы.
В первые дни с момента старта программы объявляется тендер на закупки услуг по поддержке программы. Объявление о проведении тендера и условий отбора публикуется в СМИ. Проведением тендера руководит и обеспечивает Директор программы. Выбор победителя тендера осуществляется координационным советом по рассмотрению предложений кандидатов. Критериями отбора являются отраженные в заявке на участие в тендере предлагаемые варианты организаций и содержания работы по поддержке программы, квалификация персонала претендента, а также соответствие стоимостных характеристик заявки претендента запланированному уровню.
Директором программы готовится техническое задание и проект договора на оказание услуг компанией по поддержке программы, которые подписываются незамедлительно по итогам тендера.
Компания поддержки, используя методические материалы по составлению заявок субъектами РФ, разработанные Министерством финансов РФ, готовит блок проектов документов на участие в программе муниципальных образований Вологодской области.
Подготовительные материалы раздаются и их оформление разъясняется на специальном семинаре, проводимом администрацией области с участием компании поддержки для руководителей муниципальных образований. В ходе семинара осуществляется разъяснение идей и плана программы, система управления ей, порядок решения технических и финансовых вопросов, раскрывается система стимулирования и контроля участников. Проведение семинара является ключевым моментом первого этапа и началом работы по программе на муниципальном уровне.
Компания поддержки осуществляет разработку технических заданий по подготовке проектов нормативно-правовых актов, разработке методик, проведение анализа и оценок к работам, по которым планируется привлечение сторонних исполнителей. Разработанные проекты рассматриваются координационным советом и с учетом его мнения утверждаются директором.
По проведению этой работы проводится тендер на закупки услуг консультантов, разработчиков, аналитиков, оценщиков. Отбор осуществляется исходя из принципа наилучшее качество предложения при соответствии стоимостных характеристик. По итогам отбора подписываются контракты на услуги. В отборе участвуют временные творческие коллективы, отдельные разработчики, с которыми в дальнейшем компания поддержки заключает договор возмездного оказания услуг.
Уже на начальной фазе первого этапа компания поддержки должна приступить к работе по оказанию помощи муниципальным образованиям, по участию в программе. Это выразится в оказании помощи в оформлении заявлений о приверженности принципам ответственной бюджетной политики, заявок на участие в программе со стороны муниципальных образований, подписании ими соглашений с администрацией области об участии в проекте.
Для проведения этой работы и создания элементарной базы мониторинга программы осуществляются первые закупки технических средств: компьютеры, ксероксы, средства связи.
По подписанию соглашения с муниципальными образованиями заканчивается первая стадия реализации этапа первоочередных мероприятий.
Основными задачами, решаемыми на второй стадии этого этапа программы реформирования являются:
- Формирование и утверждение планов реформирования системы общественных финансов в муниципальных образованиях.
- Разработка пакета проектов нормативно-правовых актов в области регулирования системы общественных финансов, принятие которых предусмотрено программой реформирования.
- Разработка пакета методических руководств по технике финансового процесса, проведения мониторинга, анализа, оценки.
- Реализация развернутой системы мониторинга.
Администрации муниципальных образований Вологодской области совместно с областной администрацией, дирекцией программы при непосредственной технической помощи со стороны компании поддержки обеспечивают проведение диагностики состояния муниципальных общественных финансов, осуществляют разработку собственных планов реформирования.
Для проведения диагностики используется разработанная модель, которая была реализована компанией-консультантом «ПАКК» на первом этапе проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне. В отношении муниципальных образований применяется упрощенный ее вариант, доработку которого осуществляет компания поддержки. Диагностика проводится муниципальными образованиями самостоятельно при содействии компании поддержки, представители которой работают непосредственно на территории муниципальных образований.
Планы реформирования утверждаются представительными органами местного самоуправления.
Разработка пакета проектов нормативно-правовых актов осуществляется временными творческими коллективами, работающими по договорам с компанией поддержки, в соответствии с разработанным техзаданием. Перечень законопроектов к разработке приведен в приложении №1.
Разработка технической методологии также осуществляется таким же образом в соответствии с техзаданиями. Перечень запланированных методических разработок приводится в приложении №2.
В высшей степени актуальным на данном этапе будет является развертывание системы мониторинга общественных финансов. Мониторинг будет осуществляться по трем главным направлениям: мониторинг состояния общественных финансов, мониторинг выполнения среднесрочных экономического и финансового планов, мониторинг реализации собственно программы реформирования. Структура мониторинга приведена в приложении №3.
2.1.3Результаты этапа первоочередных мероприятий
На этапе обеспечивается достижение ряда целей программы реформирования.
В направлении реформирования бюджета и бюджетного процесса налаживается четкая процедура бюджетного планирования на основе разработанной методики, учитывающей демографическую динамику и прогноз уровня мировых и внутрироссийских цен.
Постановлением губернатора утверждено положение о взаимодействии всех служб администрации в процессе бюджетного планирования и его регламент, что обеспечивает отход от практики ежегодного утверждения графиков работы с проектом бюджета. Этим же положением устанавливаются плановые сроки внесения поправок в утвержденный бюджет, что сокращает их количество.
На данном этапе в процессе бюджетного прогнозирования уже используются результаты инвентаризации и оценки объемов скрытых льгот, дотаций и субсидий, а также «наведенных» расходов. Принята концепция перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот.
Процедура мониторинга обеспечивает соответствие параметров областного и местных бюджетов ограничениям, установленным Бюджетным кодексом. Решения местных органов власти, нарушающие ограничительный режим, опротестовываются в установленном порядке. Обеспечивается фактическая консолидация в бюджете всех, ранее существующих, внебюджетных фондов и раздельный учет капитального и текущего бюджета.
Достигаются первые результаты в реформировании системы текущего исполнения бюджета. Созданное в 2000 году областное казначейство приступило к работе, часть бюджетополучателей финансируется через него.
На данном этапе процесса реформирования появляется первая практика использования набора аналитических индикаторов исполнения бюджета и состояния общественных финансов области.
Подготовлена база для совершенствования межбюджетных отношений. В результате мониторинга сформирован реестр федеральных и региональных мандатов, получена полная информация о механизмах их финансирования. Сформирован перечень критериев предоставления из областного бюджета субсидий и субвенций муниципальным образованиям.
Совершенствуется налоговая политика. В результате мониторинга нормативно-правовой базы Вологодской области выявлены и приведены в соответствия с федеральным законодательством нормативно-правовые акты, допускающие непредусмотренные Налоговым кодексом РФ налоги и сборы. В случае отказа в их отмене со стороны муниципальных образований вынесены необходимые протесты. Прекращено участие в бюджетном процессе всех видов неденежных форм платежа. Обеспечивается тенденция сокращения недоимки. Недоимка находится в пределах 10% от суммы начисленных налоговых платежей.
Подготовлен проект постановления губернатора, в котором определена организационная схема выдачи лицензии по принципу «одного окна».
За счет усиления контроля и аналитической работы на основании проводимого мониторинга предприняты первые шаги по выравниванию уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением по муниципальным районам. Тарифы на коммунальные услуги, установленные для предприятий региона, превышают тарифы, установленные для населения, не более чем в 7 раз.
Обеспечен консолидированный (сводный) учет долговых обязательств Вологодской области. Проведен расчет консолидированного остатка задолженности по всем долговым обязательствам. Основные параметры бюджета Вологодской области проанализированы в сравнении с параметрами бюджетов других регионов, имеющих кредитный рейтинг.
Активизирована работа по реализации концепции управления собственностью. Создана информационная база по рынку недвижимости в регионе. В реестр прав на недвижимое имущество занесены 50% всех объектов недвижимости, расположенных на территории региона. Разработан и утвержден пакет документов для передачи госпредприятий в делегированное управление.
Обеспечено исполнение приоритетных статей на 100%. Определен перечень аналитических индикаторов состояния бюджета и ведутся пробные их расчеты. Разработана процедура мониторинга и распространение информации о бюджете и долге администрации с постоянным набором индикаторов.
Обеспечивается проведение систематических проверок бухгалтерской отчетности представителями Контрольно-счетной палаты, а также проверок эффективности деятельности отдельных подразделений администрации по распоряжению финансовыми активами и имуществом. Разработаны методики внутреннего и хозяйственного аудита.
Через систему государственного и муниципального заказа размещается не менее 30% заявок, предусматривающих бюджетные расходы. Информация о проводимых конкурсах размещается в СМИ не позднее, чем за месяц до их проведения. Разработана методика оценки эффективности производимых расходов.
Через систему адресной социальной поддержки распределяется не менее 40% бюджетных дотаций населению на основании положения, регламентирующего порядок оказания адресной социальной поддержки. Разработана и принята концепция перехода на единое социальное пособие. Действует система регистрации малоимущих органами социального обеспечения.
Разработана концепция реструктуризации бюджетной сети с целью сокращения бюджетных расходов, в частности, по выплате заработной платы, при одновременном увеличении эффективности государственного управления. Принимаемые меры обеспечивают нахождение задолженности по заработной плате государственным служащим в рамках, не превышающих месячный фонд оплаты труда или ее полное отсутствие. Заключаются соглашения с муниципалитетами об оздоровлении муниципальных финансов в целях решения проблемы выплаты заработной платы муниципальным служащим.
2.1.4Этап реализации программы реформирования.
Здесь намечается принятие ранее разработанных основных нормативно- правовых актов, за счет которых заполняются существующие пробелы правового регулирования финансовой системы, декларируется и определяется инвестиционная привлекательность региона, долговая и тарифная политика, отношения собственности и межбюджетные отношения.
На практике происходит реализация разработанных методик, что обеспечивает оптимизацию бюджетного процесса, эффективность использования собственности и совершенствование финансовых технологий.
Отработанная и постоянно совершенствуемая система мониторинга позволяет оперативно четко отслеживать состояние общественных финансов, динамику индикаторов, своевременно реагировать на отклонения хода реформы от заданных параметров и вносить необходимые коррективы, оказывать помощь производить перегруппировку сил.
Именно на этом этапе планируется достижение заданных целей, являющихся результатами реализации программы. Достигается необходимая степень информационной открытости. Финансовая система области приобретает цивилизованный характер.
Коренной перелом происходит в общественных финансах муниципального уровня. Первоначальное непонятие и непринятие основных положений областной программы преодолено. Задачи поставлены и ясны. Большое значение играют элементы состязательности, заложенные в механизме управления программой. Наиболее сложное исходное состояние муниципальных финансовых систем предопределяет достижение тем и наиболее ощутимых результатов.
Задачами на последней стадии данного этапа являются, в первую очередь, завершение начатых мероприятий, которые по каким-либо причинам оказались не выполнены или отсрочены. В некоторых ситуациях здесь задействуются альтернативные варианты и механизмы.
Вторым направлением задач является оценка результативности в реализации программы муниципальными образованиями, результативности действий конкретных исполнителей и выбранных путей достижения поставленных целей. Исходя из проведенной оценки, осуществляется окончательное распределение фонда стимулирования, завершаются расчеты.
Немаловажной задачей, решаемой в этот период времени, является закрепление достигнутых успехов, занятых позиций, обеспечение безвозвратности запущенных процессов. Здесь также решается вопрос о дальнейших поступательных действиях по совершенствованию системы общественных финансов.
Важно подготовить отчет о результатах, достигнутых в ходе реализации программы. Эта информация должна стать достоянием общественности и быть широко оглашена.