Программа реформирования системы управления региональными финансами вологодской области на 2001-2002 годы Содержание

Вид материала

Программа

Содержание 1.3Исходное состояние

Подобный материал:

• Р. Р. Гайзатуллина на семинаре «Актуальные проблемы управления госу- дарственными финансами», 158.28kb.
• Постановление правительства белгородской области от 9 июня 2006 г. N 135-пп Белгород, 2261.33kb.
• Американский Правовой Консорциум (rarolc) суды вологодской области 19 Ноября, 2009, 770.46kb.
• Публичный доклад о деятельности управления образования Сокольского муниципального района, 736kb.
• Здравоохранения вологодской области, 365.11kb.
• Положение Опроведении Первенства Вологодской области по самбо среди: юношей 1996 1997, 50.15kb.
• Финансовое планирование, прогнозирование как формы управления финансами. Основные функции, 55.93kb.
• Финансовое планирование и прогнозирование, направления совершенствования в условиях, 64.93kb.
• Законодательного Собрания Вологодской области, 43.93kb.
• Региональная целевая программа Информатизация системы образования Ленинградской области, 1115.91kb.

1.3Исходное состояние

В Вологодской области к концу 2000 года сложилась устойчивая практика организации работы по разработке проекта областного бюджета и его утверждению Законодательным Собранием области до начала финансового года.


Нестабильность экономической ситуации, высокая зависимость доходов бюджета Вологодской области от состояния металлургии и лесопромышленного комплекса, финансово-экономическое положение которых во многом определяется состоянием внешних рынков, отсутствие эффективных методик прогнозирования является причиной значительных отклонений фактических параметров бюджета от запланированных.

В начале 2000 года в Вологодской области разработан среднесрочный план экономического развития.

Политика администрации Вологодской области в отношении налоговой базы определяется областными законами, которые определяют ставки налогов, признаки для предоставления налоговых льгот.

Закон Вологодской области от 30.10.98 г. № 302-ОЗ “О порядке и условиях предоставления льгот по налогам и сборам в областной бюджет” регламентирует подходы к решению вопросов о предоставлении налоговых льгот, содержит требования обязательной оценки потерь бюджета. Предоставленные льготы уменьшают доходы бюджета в краткосрочном периоде (в долгосрочном периоде доходы могут увеличиться за счет роста налогооблагаемой базы). Потери бюджета от предоставления льгот относительно невелики и систематически отслеживаются.

При введении в действие новых налогов осуществляются расчеты их возможной эффективности, однако, достоверность таких расчетов невысока из-за недостатка информации.

В Вологодской области проводится взвешенная политика в отношении налогов с оборота.

В результате реализации системы мер утвержденных рядом постановлений губернатора области поступление платежей в областной бюджет осуществляется только в денежной форме.

Недоимка по платежам в бюджет в целом по области значительная и колеблется в пределах до 10% к объему налоговых доходов бюджета. Работа с недоимщиками администрацией Вологодской области организована в тесном контакте с федеральными структурами: налоговыми органами, подразделениями службы по финансовому оздоровлению.

Процедура выдачи лицензий регламентируется федеральным законодательством, постановлениями губернатора, органов местного самоуправления.

Администрация Вологодской области предпринимает шаги по улучшению качества управления государственной собственностью. В составе государственной и муниципальной собственности имеются эффективно функционирующие предприятия. В 1999 году в области утверждена концепция управления областной собственностью, предусматривающая мероприятия по эффективному управлению государственной собственностью. Но ее реализация сдерживается по причине недостаточности средств, необходимых для обеспечения процесса управления собственностью.


Сводный учет имущественного потенциала, являющегося областной собственностью, в настоящее время ведется только по балансовой стоимости. Балансовая стоимость не всегда отражает ее рыночную стоимость и может существенно от нее отличаться.

В целях исполнения постановления Правительства РФ от 3 июня 1998г. №555 “О мерах по выполнению Указа Президента РФ от 5 мая 1998г. № 495 “О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов”, соглашения с Правительством РФ “О мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Вологодской области” от 21 февраля 2000г., а также обеспечения единой политики и практики при осуществлении бюджетных расходов, выборе приоритетных их направлений, администрацией Вологодской области заключаются соглашения с главами муниципальных образований. В этих соглашениях предусматривается перечень мер, направленных на оздоровление региональных финансов, в том числе по развитию налоговой базы региона, обеспечению выплаты заработной платы, сокращению неденежных форм расчетов с бюджетом, снижение долговой нагрузки на бюджет. Использование механизма таких соглашений позволило ликвидировать задолженность по заработной плате работникам учреждений социальной сферы, финансируемых из областного и местных бюджетов.


В администрации Вологодской области, а также в муниципальных образованиях ведется работа по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета, созданы рабочие группы, разработан план мероприятий и модель казначейства. В области принята концепция перехода на казначейскую систему исполнения областного бюджета, утверждены Положение об областном казначействе, Положение о порядке финансирования расходов областного бюджета и ведения лицевых счетов главных распорядителей и получателей бюджетных средств при казначейской системе исполнения бюджета.


С 1 ноября 2000 года части получателей средств областного бюджета открыты лицевые счета в управлении казначейства департамента финансов. До момента финансирования осуществляется проверка соответствия платежных документов доведенным лимитам бюджетных обязательств, утвержденным сметам расходов бюджетных учреждений, наличия оснований для проведения расходов.

Проблемы межбюджетных отношений в значительной степени возникают в области из-за неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне.

Отсутствует четкое разграничение расходных полномочий как между федеральным центром и субъектом Российской Федерации, так и между субъектом РФ и местными бюджетами. Необходимо принятие соответствующего закона на федеральном уровне.

В Вологодской области осуществляется учет бюджетных расходов на исполнение федеральных полномочий, но по укрупненным позициям. Практика компенсации «наведенных» расходов применяется только в последние годы и в отношении вновь принимаемых законов. Часть расходов муниципальных бюджетов на выполнение федеральных мандатов возмещается не в полной мере по причине недостаточности средств и неполного учета скрытых льгот, дотаций и субсидий.

Нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации от федеральных налогов закрепляются максимум на один год. Эти нормативы в отношении муниципальных образований гарантированы федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления». В Вологодской области нормативы распределения регулирующих налогов между бюджетами имеют относительную стабильность, последние три года они изменялись только в связи с изменениями федерального законодательства.

Методика распределения трансфертов из регионального бюджета с 2000 года утверждается законом области и предусматривает наличие математической формулы распределения трансфертов. В методике расчета суммы финансовой поддержки заложен принцип выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований c учетом оценки их доходных возможностей исходя из макроэкономических показателей и заданий по снижению уровня недоимки. Расходные потребности оцениваются по социально значимым расходам исходя из социальных норм и нормативов по отраслям социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и муниципального управления с учетом индекса бюджетных расходов, рассчитанных исходя из численности потребителей бюджетных услуг.


В областном бюджете консолидированы внебюджетные фонды: территориальный дорожный фонд, государственный экологический фонд, фонд восстановления и охраны водных объектов, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, региональный продовольственный фонд. Проведена инвентаризация и учет получателей внебюджетных средств в отношении учреждений, финансируемых из областного бюджета и представляющих отчетность в финансовые органы.

На региональном уровне в Вологодской области наметилась тенденция выделения в областном бюджете текущих и капитальных расходов.

Параметры областного бюджета соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ. Общий объем долга не превышает доходы областного бюджета без финансовой помощи из бюджетов других уровней. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 15% от расходов бюджета.

В области разработаны и утверждены требования к пакету документов, предоставляемых претендентом на получение бюджетной гарантии, бюджетного кредита. Обязательными условиями предоставления гарантии являются предоставление обеспечения и финансово-экономической информации.

При выделении социальной помощи в Вологодской области используется принцип адресности. Это относится к выплате пособий семьям с детьми и к другим выплатам, по которым федеральное законодательство допускает такой подход. Но в большинстве случаев положения федеральных законов определяют категорию реципиентов социальных льгот и выплат без ограничения, обусловленного их материальным положением. Регистрация малоимущих и нуждающихся в социальной поддержке граждан осуществляется органами социальной защиты, которые обеспечивают проведение проверок уровня дохода семей получателей социальной помощи.

В бюджетах муниципальных образований, особенно районов, слабо выражена инвестиционная составляющая, так как основной объем бюджетных инвестиций, главным образом в капитальное строительство, учитывается при планировании в составе расходов областного бюджета. Одноуровневость инвестиций снижает ответственность органов местного самоуправления за эффективным использованием средств областного бюджета. Принцип софинансирования программ развития на практике в Вологодской области развит недостаточно.

На данный момент потребление услуг субъектов естественных монополий бюджетными учреждениями осуществляется на основании лимитов, а оплата деньгами по нормативам. Администрация области способствует заключению соглашений между естественными монополиями и бюджетными организациями о постепенном погашении задолженности при одновременном осуществлении текущих платежей.

В Вологодской области уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в среднем ниже установленных федеральных стандартов. В отдельных муниципальных образованиях (например, г. Череповец) уровень оплаты услуг ЖКХ соответствует федеральным стандартам, что обусловлено более высокой степенью средней заработной платы в этих населенных пунктах.

В области широко распространена практика перекрестного субсидирования. В городе Вологде цены на теплоэнергию, отпускаемую населению, в 3,4 раза ниже отпускных цен, установленных для промышленных предприятий. При этом практика перекрестного субсидирования имеет место даже в отношении услуг, стоимость которых не высока, например, услуг по водоснабжению.

Ценовое регулирование в Вологодской области осуществляется в отношении естественных монополий, а также в отношении незначительного числа прочих товаров и услуг. При этом положения о регулировании деятельности локальных монополий в области нет. Во многом это обусловлено отсутствием положений федерального законодательства, определяющих статус и правовой режим деятельности локальных монополий. Ценовые ограничения распространяются на следующие виды прочих товаров и услуг: лекарственные препараты, детское и школьное питание, ритуальные услуги, топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, социальные услуги, оказываемые пожилым и инвалидам, перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении. В Вологодской области ценовые ограничения с 1995 года введены только в пределах перечня, утвержденного постановлением Правительства РФ от 07.03.95г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

Администрация области и муниципальные образование, в первую очередь г.Череповец и г.Вологда, проводят взвешенную долговую политику, регулярно осуществляют необходимые выплаты и имеют достаточно резервов на покрытие долгов, что свидетельствует о способности и желании администрации своевременно и полностью рассчитываться по своим обязательствам.

В части учета текущих долговых обязательств администрация области располагает всей необходимой информацией как по долговым обязательствам областного бюджета, так и по объему кредиторской задолженности и задолженности внебюджетных фондов. Областная администрация на протяжении 1999-2000 годов аккуратно выполняла взятые на себя финансовые обязательства. В течение 1999 года объем кредиторской задолженности областных бюджетных учреждений сократился почти в 2 раза.

В Вологодской области проводится анализ долговой нагрузки, включающий расчет остатка задолженности и графика платежей.

В Вологодской области есть опыт проведения работы, связанной с оценкой кредитоспособности. Рейтинговое агентство EA-Ratings присвоило кредитный рейтинг городу Череповцу в августе 1998 г., рейтинг поддерживается более двух лет. В июле 1999 г. это же агентство инициативно присвоило кредитный рейтинг Вологодской области и обновило его в апреле 2000 г.

Начиная с 1999 года, в Вологодской области получила развитие тенденция повышения эффективности управления расходами.

Заметным шагом по пути оптимизации бюджетных расходов явилось внедрение тендерных процедур закупок товаров, работ и услуг для нужд бюджетной сферы. В развитие положений Бюджетного кодекса Вологодской области, предписывающих все закупки свыше 500 МРОТ осуществлять исключительно на основе заключенных договоров, а свыше 2000 МРОТ по результатам конкурсных торгов, принят закон области «О закупках и поставках товаров, работ, услуг для государственных нужд Вологодской области», где четко прописан механизм размещения заказа.

Основная масса расходов областного бюджета на закупки товаров, работ и услуг осуществляется на конкурсной основе. Информация о проведении конкурса и его условиях публикуется в СМИ, а его результаты оглашаются всем участникам. Требования к участникам и условия конкурса определены законом, формальны и едины для всех.

Оценка результативности и эффективности бюджетных расходов в Вологодской области осуществляется на основе валовых и относительных показателей. К индикаторам такой оценки относятся: исполнение бюджета по расходам в разрезе статей бюджетной классификации, рост (снижение) расходов из бюджета относительно плана или показателей прошедших периодов.

Отчеты об исполнении областного и муниципальных бюджетов рассматриваются и утверждаются Законодательным Собранием области и представительными органами местного самоуправления с последующей обязательной публикацией в средствах массовой информации.

Однако, существующая на сегодняшний день система бюджетной отчетности не может обеспечить адекватного представления данных о состоянии системы общественных финансов в формате, предусмотренном международными стандартами.

Контрольно-аналитическими функциями за исполнением областного бюджета кроме Контрольно-счетной палаты Вологодской области наделены Контрольно-ревизионное управление, контрольно-аналитический и сводно-аналитический отделы департамента финансов администрации области.

Кроме того, контрольные функции за использованием средств областного бюджета выполняют и другие контролирующие органы на территории области (контрольное управление администрации области, КРУ Минфина РФ, Северо-Западная окружная инспекция Главного Контрольного управления Президента РФ, Аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе).

В Вологодской области обеспечено проведение систематических проверок бухгалтерской отчетности администрации представителями Контрольно-счетной палаты и Контрольно-ревизионного управления департамента финансов в соответствии с планами и графиками проверок, положение о КРУ и нормативными правовыми актами регулирующими деятельность Контрольно-счетной палаты Вологодской области.

Отчет администрации области об исполнении областного бюджета ежегодно представляется в Законодательное Собрание Вологодской области в форме проекта закона области. Проект рассматривается Контрольно-счетной палатой области, которая является органом государственного финансового контроля, подотчетным Законодательному Собранию. По результатам рассмотрения отчета оформляется заключение КСП.

Несмотря на развитость системы финансового контроля, ее нельзя считать совершенной. Деятельность контрольных органов администраций муниципальных образований не может гарантировать полную объективность оценок, хотя механизм внутреннего аудита является необходимым требованием по соблюдению условий оптимального управления региональными финансами. В муниципальных образованиях аудит отчетности об исполнении бюджета в полной мере не обеспечен, что не дает оснований считать выполняемыми права органов местного самоуправления по контролю за использованием бюджетных средств.

В области осуществляются систематические проверки эффективности деятельности отдельных подразделений администрации по распоряжению финансовыми активами и государственным имуществом. Эти проверки производятся на основании планов проверочной работы департаментов, управлений, комитетов администрации области, поручений и распоряжений губернатора области.


Работа департамента финансов в сфере информатизации финансовой системы проводится в плане развития технических средств и программного обеспечения.


Первое направление включает внедрение и обслуживание современной вычислительной техники, администрирование и модернизацию локальной вычислительной сети департамента, внедрение современных технологий электронной почты для финансовой системы области и обслуживание, ремонт и профилактику технических средств.


Системное и прикладное программное обеспечение развивается путем перехода на современную операционную среду (Windows NT, 2000), внедрения современного прикладного программного обеспечения автоматизации формирования и исполнения бюджета, предусматривающей казначейскую систему исполнения, переработки имеющихся приложений для среды DOS в приложения для Windows и создания Intranet-сети департамента финансов.