Программа реформирования системы управления региональными финансами вологодской области на 2001-2002 годы Содержание

Вид материала

Содержание

1.4Основные направления реформирования
Система текущего исполнения бюджетов
Система отчетности и контроля исполнения бюджетов
1.4.2Система межбюджетных отношений
1.4.3Налоговая база
1.4.4Тарифная политика
1.4.5Управление долгами
1.4.6Управление собственностью
1.4.7Система критериев в отношении расходования бюджетных средств и предоставления информации о региональных финансах. Управлени
1.4.9Развитие информационной инфраструктуры финансовой системы

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 16

1.4Основные направления реформирования

1.4.1Бюджет и бюджетный процесс

Система планирования и утверждения бюджетов

Для сокращения количества принимаемых поправок к утвержденным бюджетам необходимо установить предельное количество внесения возможных поправок в 2001 году не более четырех в течение финансового года, в 2002 году – не более двух, что усилит дисциплинированность структурных подразделений администрации, отвечающих за правильность прогнозирования доходной базы и расчета потребностей в бюджетном финансировании по отраслям. Для чего необходимо принятие закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Вологодской области.

Целесообразно ввести практику мониторинга эффективности принятия нормативных актов об утверждении бюджета и введения налогов на основе индикативных оценок. Такой мониторинг позволяет контролировать качество нормотворческой деятельности в сфере бюджетно-налогового процесса в муниципальных образованиях, обеспечит своевременность оказания им методической помощи.

Для повышения качества бюджетного планирования необходима разработка методики расчета налоговых поступлений от организаций отраслей, являющихся основными в структуре доходов бюджета Вологодской области: металлургии, лесопромышленного и химического комплекса. Эти организации во многом сориентированы на мировые рынки, поэтому точное отраслевое прогнозирование возможно, если в основу его методики будет заложен анализ динамики и существующих прогнозов мировых и внутрироссийских цен на продукцию основных отраслей экономики области, потребляемого сырья, энергоресурсов. Если будет точно рассчитан прогноз их развития, то будет обеспечена и высокая точность бюджетных проектировок.

Должна быть определена база получения информации, как из российских, так и из зарубежных источников.

Особенно остро проблема прогнозирования стоит на муниципальном уровне, так как там наблюдается недостаток квалифицированных специалистов, и налоговый потенциал недостаточно изучен. Поэтому для муниципальных образований возможен вариант получения существующих прогнозов ситуации на мировом и внутрироссийском рынке и использование их в расчетах доходов бюджетов.

Неточность прогноза обусловлена также отсутствием необходимой информации о налогоплательщиках. Администрацией области и администрациями муниципальных образований не в полной мере используется имеющаяся в распоряжении налоговых органов информация, предоставление которой ограничено внутренними инструкциями налоговых органов. Для организации обмена ею необходимо заключение специального соглашения с МНС.

Необходимо обеспечить снижение относительных размеров отклонений фактических параметров бюджета от запланированных в 2001 году до 30%, а в 2002 году до 10%. Для повышения точности показателей бюджета нужно провести инвентаризацию всех федеральных, региональных и местных нормативно-правовых актов с целью составления полного перечня скрытых льгот, субсидий и дотаций, а также оценить уровень расходов на их финансирование и потери бюджета от их предоставления.

Планируется осуществить переход на выплату пособий вместо предоставления льгот (в первую очередь работа в этом направлении должна вестись в отношении региональных и муниципальных льгот) в рамках допускаемых федеральным законодательством.

Учет по текущему и капитальному бюджету должен вестись отдельно. При условии принятия федерального закона, определяющего порядок и условия формирования бюджета развития, в областном и местных бюджетах будет выделен бюджет развития и законодательно закреплена практика ведения раздельного учета по текущему и капитальному бюджетам, раздельный расчет размера и раздельное управление дефицитом бюджетов.

Необходимо продолжить работу по консолидации внебюджетных средств. Первым этапом такой работы должно стать изучение и инвентаризация нормативных правовых актов, дающих основания для внебюджетного финансирования. По результатам инвентаризации необходимо провести отмену этих нормативных актов. В конечном счете, результатом этой работы должна стать ситуация, при которой средства всех внебюджетных фондов, созданных по решению администрации Вологодской области, а также счетов и спецсчетов «Счета к поручению» подразделений администрации должны быть консолидированы в бюджете.

Система текущего исполнения бюджетов

Предпринимаемые администрацией Вологодской области шаги в направлении перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в полной мере отвечают задачам реформирования системы региональных финансов. Эта работу следует продолжать с нарастающей активностью.

На первом этапе реформирования приоритетными направлениями работ являются:

оценка стоимостных затрат на создание казначейства (техническое обеспечение, обучение персонала и т.п.);
определение этапов перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, порядка реализации и сроков исполнения;
проведение согласования со всеми участниками бюджетного процесса, которых тем или иным образом затронет внедрение казначейской системы исполнения бюджета;
нормативная правовая регламентация всех вопросов, связанных с созданием казначейства (Положение о казначействе, договоры на обслуживание муниципальных образований, договоры на обслуживание в банке, соглашения о порядке обмена информацией с налоговой инспекцией, и т.д.);
введение единой схемы документооборота.

На втором этапе предусматривается:

завершение формирования нормативной правовой базы по составлению и исполнению бюджета с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса области;
развитие системы органов казначейского исполнения бюджета;
внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом;
утверждение и введение в действие нормативных и методических документов, а также тиражирование технологии казначейского исполнения бюджета в организациях и учреждениях;
перевод на казначейский метод исполнения бюджета по доходам средств;
введение графиков ежедневного планирования поступления доходов и финансирования расходов с составлением ежедневных отчетов;
реализация отдельных элементов системы предварительного контроля по финансированию расходов и программ;
внедрение системы централизованного управления денежными средствами на счетах областного бюджета, включая счета всех бюджетополучателей.

В результате завершения работы на втором этапе:

формируется полностью система органов казначейского исполнения бюджетов;
внедряется автоматизированная система управления бюджетным процессом с подключением к ней всех участников бюджетного процесса;
открываются лицевые счета всех получателей бюджетных средств с одновременным закрытием бюджетных счетов и счетов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности;
вводится система полного предварительного контроля по финансированию расходов и программ.

Учитывая наличие в Вологодской области разработанной модели перехода на казначейскую систему исполнения бюджета необходимо в 2001 году обеспечить финансирование через казначейство части бюджетополучателей и внедрение механизма контроля казначейством исполнения лимитов бюджетными учреждениями.

В 2002 году необходимо обеспечить полное финансирование через казначейство всех организаций бюджетополучателей и подразделений администрации при сокращении времени на заключительные обороты до недели после окончания финансового года.

Система отчетности и контроля исполнения бюджетов

Для того, чтобы орган государственного управления имел возможность формировать отчетность в стандартах, максимально приближенных к международным, необходима длительная подготовительная работа. Работники администрации должны изучить и проанализировать положения международных стандартов учета.

Однако, для обеспечения трансформации отчетности, прежде всего, необходима методика. В рамках второго этапа проекта технического содействия реформе бюджетной системы планируется проведение разработок в этом направлении. С получением их результатов администрация области осуществит поэтапное их внедрение.

Для повышения качества анализа исполнения бюджета необходимо разработать систему индикаторов, позволяющую отслеживать динамику показателей исполнения бюджета и действенность принимаемых решений в области бюджетных правоотношений. Должна быть создана четкая процедура анализа результатов деятельности предприятий, позволяющая выявить ту часть их активов и обязательств, которые действительно следует отнести к системе региональных финансов. В конечном счете, необходимо закрепить подобную систему аналитических индикаторов и их предельных значений на законодательном уровне.

1.4.2Система межбюджетных отношений

Среди приоритетных направлений реформирования межбюджетных отношений в Вологодской области необходимо выделить следующие:

Обеспечить составление исчерпывающего реестра «федеральных мандатов» и оценки расходов, ложащихся на областной и местные бюджеты по каждому из них.
Необходимо распространить практику компенсации «наведенных расходов» на все нормативные акты, предполагающие возникновение подобных расходов.
Принятие закона, который бы закрепил разграничение всех расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления по нормативному правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг, с минимальным объемом полномочий совместного ведения.
При этом целесообразно пересмотреть состав расходных полномочий, остающихся на региональном уровне и вменяемых муниципальному уровню. Необходимо рассмотреть в 2001 году вопрос о децентрализации в определенных пределах отдельных инвестиционных статей, а ряд расходов на реализацию федеральных мандатов, установленных федеральными законами, наоборот, отнести к расходным полномочиям областного уровня. Это снимет остроту межбюджетных отношений, а вызванное этими действиями перераспределение доходной базы в пользу областного бюджета снизит его моноотраслевую зависимость и положительно повлияет на стабильность финансовой системы области в периоды возможных изменений конъюнктуры рынка металла, лесной продукции, продукции химического комплекса.

1.4.3Налоговая база

Приоритетом является разработка и законодательное утверждение методики определения потерь бюджета от предоставления льгот, а также оценки ожидаемого эффекта от их предоставления. Ее планируется использовать при прогнозировании бюджета на 2002 год. С 2001 года исключаются все неденежные формы расчетов с бюджетом.

Несмотря на то, что показатели, при которых возбуждается дело о несостоятельности, определены федеральным законодательством, необходимо тщательно проанализировать возможность применения процедур банкротства в отношении предприятий, по которым показатель соотношения недоимки и начисленных налоговых платежей превышает 30%, при условии внесения изменений в федеральное законодательство.

Планируется разработать процедуру выдачи лицензий всех видов деятельности по принципу «одного» окна.

Для совершенствования организации работы администрации с налоговой базой будет обеспечено создание реестра налогоплательщиков. Для создания реестра может быть использована информационная база налоговых органов, тем более что название налогоплательщика, вид его деятельности не относятся к категории конфиденциальной информации. Ведение этого реестра также целесообразно осуществлять с привлечением налоговых органов, определив взаимные обязанности по ведению реестра специальным соглашением.

1.4.4Тарифная политика

Важной задачей является проведение мероприятий, направленных на выравнивание нормативов оплаты населением жилищно-коммунальных услуг по всем муниципальным образованиям области. Недопустимо сохранение ситуаций, при которых происходит скрытое субсидирование населения отдельных районов с пониженным уровнем оплаты услуг ЖКХ за счет местных бюджетов в ущерб другим интересам населения соответствующих муниципальных образований.

Работу по сокращению практики перекрестного субсидирования целесообразно вести в первую очередь в отношении услуг с невысокими ценовыми характеристиками.

При условии изменения Федерального законодательства по вопросам ценовой политики на территории РФ возможно решение вопроса о снятии существующих ценовых ограничений на некоторые виды товаров, работ, услуг. Возможные негативные последствия при отмене ценовых ограничений должны быть сняты путем введения компенсационного механизма за счет областного и муниципальных бюджетов незащищенным категориям населения.

1.4.5Управление долгами

В числе приоритетных направлений реформирования – совершенствование организации учета и анализа всех долговых обязательств Вологодской области с учетом обязательств муниципальных бюджетов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В числе приоритетных выделяется также задача оценки кредитоспособности и присвоению кредитных рейтингов Вологодской области и ее муниципальным образованиям. В 2001 году планируется получение Вологодской областью кредитного рейтинга, составляемого одним из крупнейших международных рейтинговых агентств. Наиболее крупные муниципальные образования, активно работающие на кредитных рынках, также получат кредитные рейтинги, присваиваемые на основе мировой практики оценки кредитоспособности.

Кроме того, в качестве первоочередных шагов будут приняты меры по совершенствованию порядка использования заемных средств, в частности планируется: дополнить областной закон, предусматривающий обязательное сопровождение инвестиционных проектов технико-экономическим обоснованием (бизнес-планами), требованиями детальной проработки технико-экономических обоснований (бизнес-планов), внедрением системы показателей, на основе которых будут отбираться проекты, а также показателей для мониторинга процесса реализации проекта; законодательно должны быть закреплены предельные значения этих показателей.

Исходя из формирующейся системы приоритетов, предполагается, что ближайшими шагами администрации Вологодской области в области совершенствования долговой политики должны стать:

В части учета текущих долговых обязательств:

разработка порядка и формы учета долговых обязательств администраций области и муниципальных образований;
в 2001 году переход к полному систематическому учету всех долговых обязательств Вологодской области в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ;
в 2002 году: переход к консолидированному аналитическому учету долговых обязательств Вологодской области, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также кредиторской задолженности; переход к консолидированному аналитическому учету долговых обязательств Вологодской области и муниципальных образований.

В части перехода к анализу долговой нагрузки:

перейти к применению метода дисконтирования для определения приведенной стоимости долга на основе ставки рефинансирования ЦБ, а также использовать несколько вариантов прогноза об изменении рыночной ставки;
перейти к составлению консолидированного графика платежей по всем обязательствам.

1.4.6Управление собственностью

В качестве первоочередной меры в сфере управления государственной собственностью необходимо выделить обеспечение сводного аналитического учета всех форм и видов государственного имущества.

Намечается провести учет долей участия Вологодской области в коммерческих предприятиях с рыночной оценкой их стоимости. Продолжится работа по реализации принятой концепции управления собственностью.

Значительным шагом на пути к достижению этой цели явится реализация планов администрации по оценке экономического потенциала государственного имущества. Эта работа, начатая по инициативе администрации вне рамок программы реформирования системы общественных финансов, интегрирована в программу и увязана со всеми остальными мероприятиями. Это позволит дать оценку эффективности использования потенциала области.

Необходимо разработать и внедрить методику оценки финансового состояния и эффективности деятельности государственных и муниципальных предприятий. С помощью этой методики органы власти смогут получить реальное представление о системе общественных финансов, учитывая при формировании сводного баланса активов и пассивов не балансовые, а фактические данные о деятельности предприятий.

В целях реализации в условиях благоприятной экономической конъюнктуры излишних государственных активов (находящихся в областной собственности промышленных предприятий) предусматривается проанализировать ситуацию и определить перечень объектов для возможной продажи. Планируется дальнейшее развитие механизма делегированного управления.

1.4.7Система критериев в отношении расходования бюджетных средств и предоставления информации о региональных финансах. Управление расходами.

Одним из важнейших приоритетов реформирования системы общественных финансов Вологодской области должно явится обеспечение действия конкурса при проведении закупок на всей территории области, в первую очередь в муниципальных образованиях. На областном уровне будут решаться вопросы дальнейшего совершенствования механизма тендерных процедур.

Эффективность проводимых конкурсов предопределяется качеством информационного обеспечения потенциальных участников и обязательностью сторон при выполнении договоров поставок. Планируется расширить распространение информации о проводимых конкурсах для привлечения в сферу участников предприятий, находящихся за пределами области.

Муниципальным образованиям необходимо оказать методическую помощь в организации заказа. Для отдельных муниципальных образований, которые не способны эффективно разместить свои незначительные заказы может быть предложено их консолидировать путем передачи полномочий на основе договоров либо областной администрации, либо поверенным структурам, другим муниципальным образованиям.

Целесообразно, в порядке эксперимента разместить заказ на конкурсной основе на оказание услуг в области образования (здравоохранения, культуры). Заказ может иметь локализованный характер, но на деле он будет означать первый шаг в направлении реализации принципа финансирования социальных услуг, а не бюджетных учреждений. По итогам эксперимента, на основе анализа его результатов можно будет в дальнейшем сформировать отдельную программу повышения эффективности бюджетных расходов и качества оказываемых услуг.

Планируется внедрять систему тендерных закупок и на муниципальных предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, строительства, школьного питания. В дальнейшем имеет смысл и реформирование самих этих предприятий и создание механизма конкурсных закупок услуг в области жилищно-коммунального хозяйства в целом.

По мере наделения федеральным законодательством субъекта федерации полномочиями по ведению адресности предоставления социальных пособий и льгот, необходимо осуществлять переход на адресную систему распределения социальной помощи. Кроме этого планируется поэтапно произвести замену региональных и муниципальных социальных льгот на выплату пособий.

Будет сформирована и законодательно закреплена система индикаторов эффективности бюджетных расходов. Она должна включать в себя перечень индикаторов: расходы бюджета на душу населения по отраслям, динамика этих расходов, количество оказанных услуг и их динамика по соответствующим отраслям, качественные индикаторы, такие как уровень заболеваемости, уровень смертности, уровень рождаемости, уровень поступления выпускников в вузы и другие. Эти индикаторы должны публиковаться в СМИ. Целесообразна выработка сводного индикатора оценки эффективности.

Оценка эффективности бюджетных расходов предопределяет создание системы мониторинга, разработку методики этого мониторинга и самой оценки.

1.4.8Аудит

Внедрение системы независимого аудита бухгалтерской отчетности на областном уровне проводится:

С 2001 года в отношении государственных унитарных предприятий Вологодской области;
Для подтверждения отчетности об исполнении бюджетов муниципальных образований, но не ранее 2002 года, при условии принятия таких решений их представительными органами муниципальных образований.

Альтернативным и реалистичным направлением совершенствования системы бюджетного контроля и хозяйственного аудита в рамках программы явится реализация следующих мероприятий:

Разработка в 2001 году методики внутреннего аудита бюджетной организации.
Внедрение методики внутреннего аудита в работе КРУ департамента финансов, органов финансового контроля в муниципальных образованиях в течение 2002 года.
Разработка и принятие в 2002 году закона Вологодской области «О финансовом контроле» позволит законодательно закрепить обязательность систематического аудита бухгалтерской отчетности об исполнении регионального и муниципальных бюджетов, требования обязательной публикации аудиторских заключений по проверке этих отчетов в СМИ.

Повышение квалификации сотрудников контрольных органов администрации области и администраций муниципальных образований.
Внедрение в первой половине 2002 года методики хозяйственного аудита деятельности всех подразделений администрации (на областном и муниципальном уровне).

В результате реализации этих мероприятий в значительной степени будет усовершенствована процедура и организация контроля за соответствием ведения и организации бухгалтерского учета, расходования бюджетных средств заявленным целям, будет отлажен механизм систематического проведения аудита деятельности подразделений администрации области и муниципальных образований области.

1.4.9Развитие информационной инфраструктуры финансовой системы

Динамично развивающаяся социально-политическая и финансово-экономическая ситуация требует от органов государственной власти и местного самоуправления области осуществления повседневной деятельности по оперативному анализу складывающейся ситуации в финансовой сфере, принятия необходимых решений, доведения их до исполнителей, контролю полноты, точности и своевременности их исполнения.

В этой связи представляется необходимым осуществить следующие мероприятия:

развитие средств телекоммуникаций для обеспечения надежной оперативной связи "область - районы" посредством создания мультисервисной сети финансовых органов с единым управлением, предусматривающей возможность ее масштабирования;

модернизация и развитие парка технических средств обработки информации в департаменте финансов и ФО МО (персональные компьютеры, серверное оборудование, локальные вычислительные сети, гарантированное электропитание);

внедрение передовых технологий работы с удаленными пользователями, позволяющих решать вопросы управления техническими средствами и сопровождения программного обеспечения из единого центра, что крайне важно вследствие дефицита ИТ-специалистов в ФО МО;

внедрение системных и прикладных программных средств поддержки функционирования финансовых органов, предполагающих создание единого информационного пространства, оперативность получения необходимых сведений для формирования, исполнения и контроля за исполнением областного и местных бюджетов, автоматическую консолидацию данных на уровне департамента финансов области, предоставление объективной аналитической информации для принятия решений на уровне руководства области и органов местного самоуправления. Автоматизированная система формирования и исполнения бюджета приобретена для внедрения во всех финорганах области и уже эксплуатируется в департаменте финансов и финансовом управлении мэрии г.Череповца;

подготовку (повышение квалификации) специалистов финансовых органов области, обеспечивающих внедрение и сопровождение программно-технических средств;

создание корпоративной информационной системы организационного управления финансовой сферой в соответствии с заданными руководством технологиями, правилами и стратегиями управления.

В результате осуществления указанных мероприятий должен быть обеспечен переход к новой технологии управления финансовыми ресурсами области, что предполагает:

- автоматизированный обмен данными между удаленными пользователями на основе созданной ведомственной сети с интеграцией услуг;

- обмен данными между пользователями различных вычислительных сетей на основе выработанного регламента;

- внедрение безбумажной технологии документооборота.

Blog