Geum.ru

В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности

Вид материалаРеферат

Содержание


В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы “мэр – совет” – “слабый” мэр и “силь­ный" мэ
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
.

Следует также указать на то, что после Октябрьской революции 1917 года идеи местного самоуправления актив­но развивались. Основой их развития служили тезисы В.И. Ленина по этому вопросу, которые опирались на положение, выдвинутое К. Марксом, о том, что объединение коммун во Франции в 1872 году позволяло формировать национальное представительство для выполнения общих функций. Тогда местное само­управление не выступало уже в качестве противовеса государственной власти, а посредством его обеспечивалось управление народом посредством самого народа. При этом К. Марксом указывалось на необходимость того, чтобы постепенно, но неуклонно все тру­дящееся население привлекалось к участию в управлении государством. Идея привлечения все большего числа граждан к непосредственному и ежедневному несению тягот по управлению государством связывалась с идеей отмирания государства, управления обществом посредством самого общества.

Теоретическая мысль в этот период развивалась двояко. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зре­ния его самостоятельности и взаимоотношений органов местного самоуп­равления с центральными органами. Так, например, А.И. Елистратов в 1922 году в своей работе “Очерк административного права” писал: “...в применении к административному аппарату государства самоуправление означает постро­ение административных учреждений на началах известной их самостоятель­ности, в пределах закона, и теснейшей их связи со сложившимися террито­риальными, хозяйственными и иными группировками населения, но при этом самостоятельность самоуправления не следует отождествлять с какой-либо независимостью органов самоуправления от государственной власти” [33]1.

В работах советских ученых того периода подчеркивалось, что относи­тельная самостоятельность органов самоуправляющейся единицы отличает­ся только степенью своей зависимости от прочих циклов административных установлений. Поэтому большинство из них склонялись к государственной теории самоуправления.

С другой стороны, во второй половине 20-х годов ХХ века стали появляться рабо­ты, в которых высказывалось мнение, что если термин “советское самоуп­равление” еще сохранился, то это явилось только результатом неполной ясности про­блемы. Постепенно и все более зримо появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие госу­дарства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрали­зацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетар­ской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством цент­рализованным.

В результате упомянутых выше тенденций, развитие теоретических и практических наработок местного самоуправления на территории СССР задержалось в своем разви­тии на долгое время. В 30—40-е годы ХХ века во многих научных исследованиях отбрасывается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х годов, впервые в работе советского ученого С.Н. Братуся “Субъекты гражданского права” вновь появляется само понятие “самоуправле­ние”, правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов депутатов трудящихся. Указывалось, что “Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле”.

Практически только после этого, идея развития местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в со­ветской юридической науке. Правда, вначале самоуправление трактовалось весьма узко и однобоко, под ним понимался лишь небольшой круг вопросов: расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсужде­нии подготовленных проектов решений.

Затем, до 1959 года в научной литературе о местном само­управлении вообще практически не упоминалось. Термин “самоуправление” вновь появился в партийных документах только в 1959 году во время рабо­ты XXI съезда КПСС, а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: “Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местно­го значения” 341.

Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х го­дах ХХ века. Появились даже специальные исследования, посвященные проблеме развития самоуправления, основой для которого должны были стать именно местные Со­веты.

В 1963 году была опубликована работа В.А. Пертцика с названием, характерным уже для современной юридической литературы - “Проблемы местного само­управления в СССР”. Автор определил характерные признаки местного самоуправления в СССР, как: отражение воли местного населения; отсутствие интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесённых к их ведению и построение взаимоотношений с центральными органами власти на началах демократического централизма 352.

В соответствии с последним принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих ор­ганов государственной власти. Их акты были обязательными для ис­полнения нижестоящими советскими органами власти. Одним из ор­ганизационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Со­ветов. «По горизонтали» они были подотчетны местным Советам, которые их фор­мировали, а «по вертикали» одновременно подчинялись соответствующим

исполнительным органам вышестоящих Советов. Следует особо подчеркнуть, что В.А. Пертцик рассматривал местное само­управление как часть государственного самоуправления.

В последующие десятилетия ХХ века проблеме самоуправления уделялось значительно меньше внимания. Тем не менее, в 70—80-е годы в правовой науке существовали не­которые теоретические разработки по данной теме, имевшие впоследствии и важное прагматическое значение. Например, работы В.Г. Афанасьева “Науч­ное управление обществом”, А.К. Белых. “Управление и самоуправление”, Ю.А. Тихомирова “Механизм управления в развитии социалистического об­щества”, А.И. Щиглика “Самоуправление в условиях развитого социализ­ма”, в которых авторы пытались увязать жесткую централизацию государственной власти с некоторыми, скорее декоративными, элементами самоуправления, явились своеобразными «предвестниками» актуализации проблемы становления и развития подлинного местного самоуправления в СССР.

Вместе с тем, авторы этих работ рассматривали местные Советы по-прежнему как в ординарных условиях, так и в перспективе, лишь как органы, имеющие “двойственную” природу — они выступали как органы государственной власти на местах, вхо­дящие в единую систему Советов, и одновременно, как органы общественного самоуправле­ния населения, представляющие интересы народа. Несмотря на этот, во многом новаторский характер указанных выше теоретических работ, местные Советы в них так и не обрели качеств органов, самостоятельно решаю­щих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституцион­ные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах отводилась их авторами аппарату партийных органов, волю которых выполняли Советы. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами, превращало их в бесправный придаток партийной машины.

Следует отметить, что существенные недостатки в практике органи­зации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы еще в 1923 году, пришел к выводу о том, что: “Мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объеди­ненную организацию, которая находится под громадным давлением цент­рализации” 361.

Конструктивный интерес к проблемам самоуправления и, в частности, местного самоуправления вновь возник в конце 80-х годов ХХ века, в пе­риод так называемой “перестройки”. В то время наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении на местном уровне предста­вительных и исполнительных органов, о разделении и соотношении их полномочий. В конечном счете, победила идея переноса центра тяжести в принятии реше­ний по важнейшим вопросам социального и экономического характера с органов исполнительных на органы представительные, формируемые самим народом.

В 1986 году актуализируется и получает широкое распространение, в том числе и в рамках КПСС, идея о необходимости проведения в жизнь прин­ципа самоуправления народа, чтобы управление все в большей степени ста­новилось делом самого населения. В связи с этим были предприняты попытки,

улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов стали осуществлять некоторые управленческие функции, кото­рые ранее принадлежали исполнительным комитетам (подготовка сессий местных Советов, коорди­нация работы постоянных комиссий местных Советов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий пре­зидиумов местных Советов и их исполнительных комитетов в из­менившихся условиях политической жизни страны оказалось довольно сложно. На местном уровне нача­лись заметные и многочисленные конфликты между президиумами и исполкомами. Наблюда­лись случаи, когда местные Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя их функции президиуму Совета.

С выходом в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” самоуправленческие начала впервые находят свою правовую легализацию и начинают развиваться не вне, а внутри социалистической государственности. Таким образом, было реализовано положение, согласно которому местное самоуправление уже не противоречит государственному управлению, а сочетается с ним, т.е. имеет “государственный” характер. Правда, тогда уже существовала и другая точка зрения: многие ученые полагали постановку во­проса о государственной природе местного самоуправления одно­сторонней. Они полагали, что более правильным было бы говорить о двойственной природе местного самоуправления — государствен­ной и общественной.

Демократизация всех сторон общественной и государственной жизни в период «перестройки», движение общества в сторону реального расширения активности населения, появле­ние и реализация на практике новых форм представительной и непосредственной демократии свидетельствовали о насущной необходимости расширения и углубления теоретических разработок по вопросам и проблемам местного самоуправления. И они не заставили себя ждать, так как находились в фокусе системы социальных интересов и были востребованы социальной практикой.

Обобщая опыт и тенденции социалистического самоуп­равления, Б.Н. Топорнин определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности 371, а Г.В. Дыль­нов в своей работе “Представительные органы власти — главное звено со­циалистического самоуправления” дает самоуправлению такое определе­ние: “Самоуправление — это способ, форма организации жизнедеятель­ности общества, демократическая система управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и через самих трудящихся, при их непосредственном и решающем участии” 381.

К принципам самоуправления в тот период относили: принадлежность власти всему социальному коллективу (макроколлектив, мезоколлектив, микроколлектив); осуществление ее коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной (опосредованной) и прямой (непосредственной) демо­кратии, государственных и общественных начал в управлении, централизо­ванного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта уп­равления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм.

В конце 80-х годов ХХ века в советской юридической литературе поднимаются и актуализируются вопросы повышения роли представительных органов в системе самоуправ­ления. Ввиду того, что представительными органами в тот момент являлись Со­веты народных депутатов, повышенное внимание уделялось их месту и зна­чению в развитии самоуправления. В Советах видели главное звено госу­дарственной самоорганизации народа как субъекта управления, сочетаю­щих в себе государственные и общественные начала, одну из форм непо­средственного взаимодействия народа с государством.

Проблема взаимоотношений человека и государства, роль человеческого фактора в развитии социалистического самоуправления стали объектом исследований советских ученых. В них в конце 80-х годов ука­зывалось, что предметом особой заботы должно стать совершенствование процессуально - правового механизма взаимоотношений граждан с государ­ственными органами, упорядочение на законодательном уровне организа­ционных форм участия граждан в территориальном самоуправлении 392.

Многие исследователи этой проблемы указывали, что “личность имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной ценностью”. Как известно, эти же проблемы имеют особое значение и актуальность и в наши дни.

Таким образом, и в таких непростых исторических условиях происходило развитие теории самоуправления в 80-е годы ХХ века. Законодательство России, Украины, Белоруссии начала 90-х годов уже исходило из позитивного опыта советской представительной системы, а также из существую­щих к этому времени в большом количестве различных теоретических разработок зарубежных ученых, которые трактовали местное управление как относительно децент­рализованную форму государственного управления и дали толчок для возникновения ряда современных концептуальных подходов к перспективам развития местного самоуправления.

Так, например, финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с го­сударственной организацией, в то же время отмечали: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать поло­жение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление определено государством в законодательстве, и коммуны, таким образом не обладают суверенным правом на управление своей территорией, как государство. Другие придерживаются той позиции, что коммуна и государство равно­правны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следова­тельно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первона­чальный субъект общественного правления” 401.

По этому вопросу О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев отмечают, что “двойственный характер деятельности органов местного самоуправ­ления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление опреде­ленных государственных функций на местном уровне) нашел свое отраже­ние в теории “дуализма муниципального управления”. Сущность этой тео­рии в том, что, раз муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, следова­тельно, они должны действовать как инструмент государственной админи­страции.

В основе теории ”социального обслуживания”, имеющей широкое распространение в государствах Западной Европы и нашедшей значительное количество сторонников на постсоветском пространстве, делается ставка на осу­ществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач: организация обслуживания населения, предложение различных услуг своим жителям. Главной целью всей деятельности местного самоуправления эта теория считает благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными современными теориями местного самоуправления существовали и существуют различные “социал-реформистские муници­пальные концепции”, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления.

Весьма конструктивной теоретической и нормативной базой для становления идей о местном самоуп­равлении в постсоветской Украине явилась Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы в 1985 году по инициативе Постоянной конференции местных и региональных властей Европы (в настоящее время она преобразована в Конгресс местных и региональных властей Европы).

Вместе с тем, несмотря на своеобразную «муниципальную эйфорию» на постсоветском пространстве, следует указать на то, что понятие “местное самоуправление” еще не получило однозначного представления и понимания. Ряд авторов, исходя из традиционных теорий местного самоуправления, отождествляют местное самоуправление с государственным управлением на местах, не проводя между ними различий. Так, например, Б.А. Страшун, С.Ю. Кашкин под местным управлением подразумевают “управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления … через назначаемые вышестоящей властью административные органы” [41]1.

Термины “местное самоуправление” и “местное управление” часто употребляются как синонимы, что представляется неверным [42]1. Это связано с тем, что термин “местное управление”, как правило, используется для обозначения модели местного самоуправления, тяготеющей к государственной природе [43]2 (местные органы являются продолжением государственной власти на местах). Такой вариант организации местного самоуправления, в частности, не соответствует Закону о местном самоуправлении, действующему в Украине.

В этом отношении В.В. Медведчук, анализируя местное самоуправление в сопоставлении с местным управлением в Украине, справедливо полагает, что “местное управление – это деятельность местных органов исполнительной государственной власти, а местное самоуправление – деятельность самоуправленческих органов, которые избираются местным населением и выполняют соответствующие функции по обеспечению его интересов” [44]3.

Более верной, нам представляется, позиция Г.В. Барабашева, который при определении местного самоуправления исходил из “наличия двух оснований здания общественной жизни” [45]4. Во-первых, он учитывал местный (локальный) интерес, в пределах которого развивается местное самоуправление и органы которого должны иметь максимум свободы и материальных средств, что

позволит им “править” вместе с населением, используя все формы

прямой демократии. При этом органы местного самоуправления должны обладать обширной и юридически защищённой сферой компетенции. Во-вторых, местное самоуправление должно быть “проводником общего интереса, …действовать в одной связке с центром… С этой точки зрения следует говорить о местном управлении” [46]5.

Местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан нельзя смешивать с административно – территориалными единицами, на которые делятся государства. Это привело в Украине в своё время к ”распределению” системы местного самоупрвления на собственно местное и региональное, которое оказалось не только научно необоснованным, но и прктически неэффективным. Следует отметить, что местное самоуправление не исключает функционирования параллельно с ним в соответствующих административно – территориальных единицах и органов местной государственной власти. [47]1.

В рассуждениях О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева следует обратить внимание на то, что местное самоуправление не сводится ими только к форме самоорганизации населения для решения местных вопросов, но подчёркивается, что это форма осуществления публичной власти, власти народа. “Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа” [48]2.

Таким образом, государственная и муниципальная власть представляются формами публичной власти. При этом местное самоуправление, муниципальная власть характеризуется определенными признаками: она имеет специальный субъект

(территориальную громаду), специальный объект (вопросы местного значения), она обладает таким свойством как самостоятельность, которая выступает в качестве ключевой категории, характеризующей местное самоуправления как самостоятельную подсистему публичной власти (самоуправленческую), что конституционно гарантируется государством [49] 3.

Достаточно лаконично и весьма определенно по этому поводу высказался А.Я. Слива в своем выступлении на круглом столе, посвященном обсуждению актуальных проблем местного самоуправления в Институте государства и права РАН: “Местное самоуправление – это власть, и иных вопросов нет. Из недавней истории мы прекрасно знаем, что такое монолит государственной власти. Это недемократическая государственная власть. Отсюда вытекает проблема власти муниципальной. А что общего у государственной и муниципальной власти? Весь мир ответил на этот вопрос. Вместе они есть публичная власть и всё ” [50] 4.


1.2. Формы и методы деятельности местного самоуправления.


Как отмечалось выше, многие теоретические положения, выдвинутые и обосно­ванные в трудах А. Токвиля, Л. Штaйна, Р. Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных концептуальных воззрений на местное самоуправление и его роль в системе институционализации человеческих сообществ и управления всем обществом. В настоящее время можно выделить две основные такие теории, которые по-разному трактуют сущность местного самоуправления - теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания [51]1.

Согласно первой теории – теории муниципального дуализма (двойственности), муниципальные органы, осу­ществляя управленческие функции в пределах местного сообщества, все же выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Вторая теория – теория социального обслуживания - делает основной упор на функциональный аспект деятельности муниципальных органов - организацию муници­палитетами достаточно разветвленной и многоаспектной системы локального обслуживания населения (оказание коммунальных услуг, организация локальной системы охраны здоровья и образования и т.д.), её основной целью является обеспечение и повышение благосостояния жителей коммуны посредством расширения перечня социальных услуг и повышения их качества.

Вместе с тем, следует отметить, что теория муниципального дуализма имеет все же большее количество сторонников. Действительно, большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

Представляется, что независимо от практической реализации той или иной теоретической модели локальной демократии, прежде всего, интерес вызывает ее влияние на эффективность местного самоуправления, что непосредственным образом должно сказаться на улучшении работы органов местного самоуправления и повышении жизненного уровня населения.

На наш взгляд, эффективность местного самоуправления во многом зависит от организационных принципов, положенных в основу отношений между представительными и исполни­тельными органами местного самоуправления. О многообразии организационных форм и методов местного самоуправ­ления, свидетельствует зарубежный опыт.

Так, например, в США в результате эволюционного развития самоуправления сложилось три основные формы осуществления местного самоуправления: “мэр – совет”, “совет – менеджер”, “комиссионное управление” [52-58]1.

Наибольшее распространение получила и является исторически традиционной форма “мэр – совет”. Этим объясняется тот факт, что до сих пор она продолжает оставаться наиболее применимой. Этой формы придерживаются около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс. человек [59]2. В колониальный период, следуя английской практике, американские города управ­лялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случаев мэры

избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно, в течение XIX века, полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов.

В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы “мэр – совет” – “слабый” мэр и “силь­ный" мэр.


Система “слабый” мэр – совет” в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При “слабом” мэре действует “сильный” совет, который не только осуществляет нормотворческие полно­мочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается решением многих оперативных вопросов управления. Такому совету принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.

Следует, однако, отметить, что при указанной форме управления мэр все же избирается населе­нием и наделяется некоторыми самостоятельными полно­мочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Но слабость позиций мэра, связанная с отсутствием у него широких прав в административных вопросах, достаточно явно проявляется в его повседневной деятельности. “Слабый” мэр может назначать только второсте­пенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координи­ровать деятельность этого аппарата. Позиции мэра ослаб­ляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, атторней, клерк, асессор и др. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального совета.

Следует указать еще на один фактор, ослабляющий позиции мэра. Это наличие относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий (их члены могут, как назначаться, так и избираться населением), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и нередко наделенных прямыми административными полномочиями.

Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система “слабый” мэр – совет” ведет к заметному снижению эффек­тивности местного самоуправления. Поэтому в настоящее время она используется в основном только в небольших городах и вилиджах. В крупных городах “слабых” мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно заменили “сильные” мэры, наделенные довольно широкими полно­мочиями, как в политических, так и в административных вопросах.

“Сильный” мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполне­ние. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета.

Советы в системе управления с “сильным” мэром обычно небольшие (состоят из семи-девяти членов). Срок пребыва­ния в должности “сильного” мэра и членов совета продол­жительнее, чем при муниципальном управлении со “слабым” мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со “слабым” мэром.

Такая форма муниципального руководства получила широкое распро­странение в крупных городах США. Но, однако, у неё есть и свои недостатки. Большая концентрация полномочий в руках у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом, причем, эти конфликты носят перманентный характер. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать достаточными управленческими способностями и профессиональной подготов­кой, необходимыми для эффективного управления админи­стративным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт полити­ческого лидера. В ряде городов США эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подот­четного мэру и обеспечивающего повседневное оперативное руководство работой муниципального аппарата.

Форма управления “совет – менеджер” является исключительно американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале XX века на волне рефор­мистского движения прогрессистов, стремившихся “очис­тить” городское управление от влияния боссизма и партийно-политического патронажа над муниципальным аппаратом. В противовес городской политике реформаторы-прогрес­систы выдвигали принципы профессионализма, эффектив­ности и экономии в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.

Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы “со­вет – менеджер”, строящейся по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров.

Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав советов (пять-девять членов). Советники избираются без участия партий непосредственно населением от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из “деловой” среды либо являются профессиональными чинов­никами, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.

Менеджеру дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение в долж­ности которых осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он также непосредст­венно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном предста­вительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия, и нет права вето.

Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более гибким и интегрированным, что, как представляется, ведет к повышению эффективности его деятельности.

Появление формы “совет – менеджер” отражает объектив­ную необходимость в квалифицированном, профессиональ­ном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом технократического подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления.

Система “совет – менеджер” получила в США весьма широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе “мэр – совет” среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. и от 250 до 500 тыс. [60]1. Ее обычно принимают новые, быстрорастущие средние и небольшие города, относительно однородные по социальному и расово-этническому составу населения. В старых, крупных ин­дустриальных центрах, где наиболее остро проявляются социальные проблемы и противоречия, система “совет – менеджер” практически не используется. В этих городах применяется исключительно форма “мэр – совет”, которая позволяет с помощью “сильного” мэра и его “политической машины” обеспечивать социальное маневрирование и сглаживать остроту локальных конфликтов. Не применяется система “совет – менеджер” и в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего.

Институт “муниципальных менеджеров” получил распро­странение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

Комиссионная форма управления, как и форма “совет – менеджер”, появилась в США в начале ХХ века. Но если образцом для системы “совет – менеджер” служила крупная корпорация, то организационным прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей. В городах с такой формой управления избирается только

муниципальная комиссия (в составе трех - пяти человек), члены которой выполняют не только функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют адми­нистративное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый “комиссионер” является одновременно и непосред­ственным руководителем одного или нескольких депар­таментов муниципалитета. Принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе. Ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муни­ципалитета. Обычно посты “комиссионеров” занимают известные в городе “социально активные” бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности.

Комиссионная форма управления первоначально полу­чила довольно быстрое распространение в средних и малых городах США. Однако вскоре проявились её существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций законодателей и администраторов; разработчиков муниципальной политики и её исполнителей; отсутствие у “комиссионеров” времени и уровня необходимой квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее. В настоящее время комиссионное управление применяется лишь в 200 муниципалитетах с населением более 2,5 тыс. человек (3,4% от всего числа муниципалитетов этой группы) [61]1.

Позже в крупных американских городах (среди них - Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бос­тон, Филадельфия и др.) и во многих средних городах стали использоваться гибридные формы управления, совмеща­ющие в себе черты систем “мэр – совет” и “совет – менеджер”. Различные модификации этих форм обычно именуются системой “сильный” мэр - совет с главным администрато­ром”. Смысл ее состоит в том, чтобы сконцентрировать вни­мание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой и специализированной компетенции, функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать наемному профессиональному и высококвалифи-цированному управ­ляющему (главному администратору). Мэр обычно само­стоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муници­палитета, либо в специальном постановлении муници­пального совета. В некоторых городах назначение и освобождение от должности главного администратора должны одобряться советом.

Объем полномочий и реальная власть управляющего могут быть различными, но, как правило, ему предоставляется право назначать и смещать (с согласия мэра) руководителей ряда департаментов и служб, осуществлять контроль над деятель­ностью этих подразделений, а в некоторых городах и обеспечивать общую координацию деятельности всего муниципального аппарата. Он также консультирует мэра по различным вопросам городского управления, помогает ему подготавливать отчеты и дает рекомендации при разработке общего курса действий.

Появление данной смешанной формы городского управ­ления связано, прежде всего, со стремлением избавиться от негативных черт, присущих обеим “базовым” формам муниципального управления.

В Великобритании все различия в строении отдельных муниципальных органов умещаются в рамках одного организационного типа. Главной особенностью организации британских муници­пальных учреждений является соединение в ведении советов и их членов функций общего управления и оперативно-исполнительной деятельности. Наиболее существенными признаками этой формы являются отсутствие единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата и принцип участия депутатов в местном отраслевом управлении через систему комитетов. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах - председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на один год, исполняют только представительские функции и председательствуют на заседаниях советов.

Система комитетов - существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действует по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40-50 подкомитетов. Численный состав комитета составляет от 10 до 30 членов, а в отдельных случаях он может возрасти до 100 человек. [62]1.

Совет может привлечь для работы в комитет лиц, не являющихся его членами (исключение составляет комитет по финансовым вопросам). При этом их число не должно превышать 1/3 состава комитета. Такой принцип кооптирования применяется в тех случаях, когда это полезно для работы совета (например, в библиотечный комитет могут быть привлечены педагоги и священники). Любое лицо, не лишенное права участвовать в работе местного органа, может быть кооптировано в комитет.

Существуют различные классификации комитетов, имеющие значение в определении характера их деятельности в английском местном самоуправлении [63]2. Так, например, выделяются:

А) Постоянные и специальные комитеты. Постоянными являются комитеты, созданные на весь период работы совета и наделённые полномочиями, объем которых варьируется в зависимости от вида местного органа и значения поставленных перед ним задач. Специальные комитеты создаются с целью изучить какой-либо отдельный вопрос и представить доклад совету (например, для рассмотрения общего плана развития территории муниципалитета). После этого такой комитет становится funktus officii (юридически несуществующим).

Большинство комитетов являются постоянными, это отраслевые и функциональные комитеты. Отраслевые комитеты руководят определенными отрас­лями деятельности совета (жилищное строительство, охрана парков и т.д.). Функциональные комитеты связаны с определенными аспектами деятельности совета. К ним относятся: финансо­вый комитет; организационный комитет (занимается вопросами кадров); комитет по законодательству и парла­ментским вопросам. Функциональные комитеты считаются наиболее важными. Например, отраслевые комитеты, имеющие права расходовать определенные средства, не могут без разрешения

финансового комитета тратить деньги или рекомендовать какие-либо расходы совету, если они не предусмотрены сметой. Без согласия организационного комитета такие комитеты, например, как транспортный или по охране окружающей среды не имеют права учредить новый отдел или повысить в должности какого-либо чиновника. Членами функциональных комитетов обычно являются старейшие советники.

Б) Комитеты, создаваемые в соответствии со статутом. В некоторых случаях советы по закону обязаны создавать комитеты для выполнения специальной задачи. Так, например, Закон о социальных службах 1970 года требует от советов создания комитета по специальным проблемам. При этом обычно предусматривается, что совет обязан действо­вать в соответствии с рекомендациями комитета.

В) Объединённые комитеты создаются двумя или более органами местного самоуп­равления для проведения совместных мероприятий. Пол­номочия такому комитету предоставляют органы-учредители. Он финансируется органами-учредителями и не имеет права взимать налоги или получать займы. Члены объединенного комитета являются так же членами, создавших его учреди­тельных органов.

Г) Исполнительные и консультативные комитеты. Муниципальные советы имеют право делегировать любому комитету свои полномочия, за исключением тех, которые касаются установления налогов и получения ссуд. Такие комитеты считаются исполнительными. Они получили широкое распространение в местном само­управлении Великобритании. В тех случаях, когда комитеты действуют в пределах переданных им полномочий, ни одно их решение не может быть изменено или аннулировано. Единственно, что могут сделать члены совета, - это выразить неодобрение такому решению. Исполнительный комитет, утративший доверие совета, может быть распущен, но принятое им реше­ние останется в силе. Если делегирование полномочий не произошло, то комитет считается консультативным органом. Его реко­мендации не будут иметь юридической силы, пока не получат одобрения на заседании совета.

Комитеты могут быть частично исполнительными и частично консультативными органами. В таком случае на заседании совета они представляют отчет из двух частей - по делегированным и консультативным полномочиям.

Муниципальное управление в Великобритании имеет как бы два этажа: комитет и подчиненный ему чиновничий аппарат. Комитеты - почти единственный канал связи советов с департаментами и прочими административными органами муниципалитета. В комитетах протекает основная часть муниципальной деятельности, связанная с принятием решений и контролем за их исполнением.

В большинстве местных органов правила процедуры предусматривают, что ни один вопрос не может быть рассмотрен советом до тех пор, пока он не будет обсужден в соответствующем комитете.

Местное управление в Англии при всех его недостатках имеет одно большое преимущество - это система комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников имеет непосредственную возможность участвовать в местном управлении и приобретает таким путем большой практический опыт, нередко связанный с хорошим знанием насущных нужд населения [64]1.

В Германии сложились четыре основных типа организа­ционного устройства общин: южно - германский совет; магистрат; бургомистр и северо-германский совет [65-69]2.

“Южно-германский совет” (существует в землях Баден - Вюртемберг и Бавария). Представительным органом при таком общинном устройстве является общинный совет, главой исполнительного аппарата и одновременно председателем совета - бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полно­мочиями в сфере планово-финансовой деятельности, в большинстве случаев самостоятельно решает кадровые вопросы. Это позволяет ему оказывать большое влияние на совет.

В ходе непосредственных выборов избирается не только представительный орган, но и правление общины - магистрат. В состав этого органа входят бургомистр и директора департаментов. Оба коллегиальных органа организационно и функционально разделены достаточно четко. Каждый из них наделен полномочиями самостоятельно принимать решения по тем или иным вопросам. В

ряде случаев магистраты вправе опротесто­вывать противозаконные решения совета, а бургомистр - решения магистрата. До последнего времени эта разновид­ность организации местного самоуправления действовала в земле Гессен и несколько в видоизмененном варианте в некоторых городах земли Шлезвиг - Гольштиния. С 1993 года бургомистр в земле Гессен избирается населе­нием в ходе непосредственных выборов, а правление - советом общины.

В совет общины входят депутаты, избранные в ходе выборов, и бургомистр, который является председателем этого органа. Он избирается не непосредственно населением, а опосредовано - советом общины, как правило, сроком на 10 лет. Бургомистр является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины.

Различают две модификации этого типа: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами.

В первом случае бургомистр по отношению к общинному совету является достаточно самостоятельной фигурой и занимает весьма независимую позицию, несмотря на то, что избирается им. Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротес­тования решения представительного органа.

Во втором случае влияние бургомистра значительно слабее. Как правило, он лишен возможности, использовать право опротестования. Этот тип организации имеет много общего с типом южно-германского совета.

При такой организации общинного управления все дела общины находятся в компетенции органа представительного органа - совета. Совет контролирует деятельность главы администрации - директора общинной управы. Председатель совета (обычно его называют бургомистром) обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает на общественных началах.

Эта разновидность организационного устройства общин сложилась в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. На нее существенное влияние оказало англо­саксонское право. Это объясняется прежде всего тем, что обе эти земли после окончания Второй мировой войны находились в пределах британской оккупационной зоны.

Во Франции муниципальный совет из числа своих членов избирает сроком на 6 лет мэра. В коммунах, насчитывающих более 2000 жителей, мэр создает свой аппарат. Ему помогают генеральный секретарь мэрии и его помощник. Мэр является главой местного самоуправления и государственным служа­щим. Свои полномочия он осуществляет под двойным контролем - муниципалитета и префекта - представителя государства в департаменте. В качестве государственного служащего он доводит до сведения населения законы и обеспечивает их выполнение, принимает участие в наборе в армию, ведает актами гражданского состояния, изби­рательными списками, выдает лицензии и т.д. Мэр пред­седательствует на заседаниях муниципального совета, управляет муниципальным имуществом, отвечает за его сохранность, подготавливает бюджет, руководит ком­мунальными работами. Как представитель коммуны, он исполняет решения муниципального совета [70]1.

Поскольку мэр совмещает функции главы местного самоуправления и должность государственного служащего, он не несет ответственности перед муниципалитетом за свою деятельность в качестве государственного служащего и не может быть отстранен муниципалитетом от занимаемой должности. Отстранить его может лишь министр внутренних дел Франции сроком на 3 месяца, а сместить с поста - только правитель­ство Республики.

Иногда такой порядок управления сравнивают с режимом “президентского типа”, так как, будучи избранными муни­ципальным советом, мэр и его заместители не могут быть им смещены [71]2.


1.3. Модели местного управления и местного самоуправления


В мировой практике к началу XXI века сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная (”гибридная”) и советская.

Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных пред­ставителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам.

В ряде стран с такой системой организации местной власти, наряду с представительными органами, непосредст­венно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответст­вующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.

В Великобритании и ряде штатов США некоторые комитеты наделяются и распорядительными функциями. Они руководят отдельными направлениями муниципальной деятельности, играя фактически роль исполнительного органа.

В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип “позитивного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.

Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий государ­ственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управле­нием местных органов власти; министерством планирования города и села; министерством местных правительств и планирования; министерством жилищного строительства и органов местной власти; министерством местных органов; министерством окружающей среды [72]1.

Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел. В случае неудов­летворительных результатов проверок правительством может быть санкционирована такая мера, как передача на опре­деленный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб. Специфи­ческим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам админи­страции местного управления.

В США функционирование муниципалитетов регулир­уется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, раз­личен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-эконо­мическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекоменда­циями и т.п. Наряду с этим, губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании “прямого государ­ственного управления на местах" и местного самоуправле­ния. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех администра­тивно-территориальных единицах.

Так, во Франции комиссар Республики – “хранитель” власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за испол­нением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государствен­ными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе [73]1.

В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-террито­риальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции предста­вителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства [74]1.

В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контро­лирует различные, периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы [75]2.

Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании [76]3.

В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством [77]4.

Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки [78]5.

Континентальная модель характеризуется также опреде­ленной

подчиненностью нижестоящих звеньев вышесто­ящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодатель­стве страны и областных статутах [79]6.

В странах с континентальной моделью утвердился принцип “негативного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, в соответствии, с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.

В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная (“гибридная”) модель местного самоуправления. Она имеет сходство, как с англосак­сонской, так и с континентальной моделью, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительствен­ными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управ­ления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построен­ную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты или районные директора) - являются одновременно и государст­венными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления [80]1.