Geum.ru

В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности

Вид материалаРеферат
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Так как для различных отраслей социальной жизни, реализуемых на локальном уровне и сфер местного хозяйства нехарактерны иерархические взаимоотношения между собой (например, здравоохранение не может подчиняться образованию, или наоборот), то каждой отрасли должна соответствовать иерархия на местном уровне с несовпадающими территориальными границами. Такое обстоятельство нашло свое заметное отражение в системах местного самоуправления США. Следует однако иметь в виду, что требования, обычно предъявляемые к политическому устройству государства, вынуждают идти на компромисс и “подгонять” общественные структуры к административно - территориальному делению страны.

При этом эффективность самоорганизации может иметь серьезную тендендию к снижению, так как внешне навязанные административные границы мешают взаимодействию отдельных частей формирующегося образования (например, произвольное административное рассечение системы энергоснабжения или транспорта), или если эти границы слишком широки, а соответствующий нижний уровень самоорганизующихся единиц не образован (например, чрезмерная централизация управления бытовым обслуживанием).

Здесь непосредственно обнаруживается подход к проблеме взаимоотношения демократических структур и экономических основ существования общества на локальном уровне. Если все виды общественно полезной деятельности осуществляются на базе государственной собственности и в условиях государственной монополии, зависимость учреждений любого рода, так или иначе удовлетворявших потребности населения, от административно - территориальных границ и органов государственной власти будет являться достаточно высокой.

На практике это ведет к усложнению системы муниципального устройства, увеличению числа иерархических уровней, расширению номенклатуры служб и росту аппарата чиновников. Иначе эта система не может своевременно и эффективно реагировать на запросы населения и субъектов хозяйственной деятельности и обеспечивать принятие решений, отнесенных к компетенции государственных структур. В то же время рост и усложнение системы местного самоуправления резко повышают требования к её организованности, техническому оснащению и квалификации персонала, что в конечном итоге ложится чрезмерными затратами на плечи налогоплательщиков, при отсутствии гарантий, что необходимое качество функционирования системы будет достигнуто.

Разгосударствление собственности и более высокий уровень обобществления форм социальной деятельности приводит к большей самостоятельности производителей товаров и услуг от представляющих интересы государства административных структур. Это, в свою очередь, снижает требования к этим структурам и позволяет им быть организационно достаточно простыми, осуществляя свою деятельность без существенных потерь в отношении требуемой эффективности. Таким образом, чем большую часть потребностей населения обеспечивает самоорганизующаяся по своим законам сфера свободного предпринимательства, тем меньше вопросов и проблем остается органам местного самоуправления, тем проще задача моделирования эффективного муниципального устройства.

Однако следует отметить, что чрезмерное упрощение и сокращение муниципального аппарата также неизбежно приводит к снижению эффективности его функционирования, неспособности своевременно решать соответствующие задачи и, в конечном итоге ложится неоправданно большими затратами на плечи налогоплательщиков. То, что эти не давшие необходимого эффекта затраты произойдут в сфере здравоохранения или образования, а не непосредственно в управленческом аппарате местного самоуправления - для жителей определенной территории существа дела не меняют.

Все сказанное выше касается прежде всего общих теоретических предпосылок формообразования самоуправления и его институциональных структур. Основной же практической предпосылкой конституирования локальной демократии является фактическое наличие обусловленных исторически и этнографически территориально - общественных образова­ний: например, городов, островов, прибережных зон и горных долин, центров горнорудной промышленности или летнего отдыха. Таким образом, объективно существующие исторические, географические, этнические, экономические и другие условия предопределяют естественные границы объединения людей в соответствующие социально-политические общности.

Здесь следует учитывать, что сеть административно - территориального деления и демократических институтов государственной власти накладывается не на плоскую однородную равнину, заселенную одинаковыми людьми, а на сложный этнографический ландшафт, являющийся естественным формообразующим фактором для структур местного самоуправления. Недостаточный учет этого обстоятельства в погоне за формальной стройностью схемы неизбежно приводит к большим потерям в эффективности управления, а иногда и к серьёзным конфликтам.

Требование унификации муниципального устройства для страны с различными в разных ее частях этнографическими условиями ведет к созданию бюрократических структур, не способных исполнять предусмотренные законодательством функции местного самоуправления, поскольку они не являются центрами реально существующих самоорганизующихся образований. Вполне логично, поэтому, существование даже в рамках одного государства самых различных форм муниципального устройства.

Как видим, установление границ и иерархии, а также определение компетенции локального самоуправления представляет собой при достаточно профессиональном и заинтересованном подходе очень сложную задачу. Решением этой задачи, прежде всего, является пакет законодательных актов, определяющих процедуру избрания, границы компетенции и способы деятельности местного самоуправления и его органов.

На следующем этапе становления локальной демократии возникает иная большая проблема – проблема внутренней структуризации и организации функционирования муниципальных органов. В решении этой проблемы законодательство может предоставлять большую или меньшую свободу самим муниципалитетам. Однако, представляется обоснованным, что объективные требования необходимой унификации гражданских институтов и процедур вынуждают эту свободу ограничивать. Поэтому основные решения в отношении структуры местного самоуправления часто навязываются самому самоуправлению законом или правительственными постановлениями.

Вместе с тем, думается, что подобное вмешательство (быть может, и неизбежное) ограничивает пространство допустимых решений в отношении структуры местного самоуправленияи, теоретически, не может привести к лучшему результату, чем достаточно квалифицированные собственные решения, принимаемые на локальном уровне. Поэтому, проблема для законодателя, на наш взгляд, состоит прежде всего в том, чтобы либо предложить управленческое решение относительно структуры и компетенции органов местного самоуправления, достаточно близкое к оптимальному, либо оставить местному самоуправлению достаточно свободы искать этот оптимум самостоятельно. Однако, в любом случае внутригосударственное законодательство должно быть достаточно полным, чтобы исчерпывающим образом определить границы компетенции органов местного самоуправления (или, если угодно, пределы компетенции государственных органов - оставив все остальное самоуправлению).

Поскольку муниципальные организмы существуют в интересах своих членов – жителей определенного местного сообщества, более или менее демократическим путем формирующих органы местного самоуправления, общая задача самоуправления распадается на отдельные блоки, реализуемые посредством соответствующих их назначению элементов функциональной структуры.

При этом всякое управление начинается с определения целей, а выбор конкретных целей, как известно, подразумевает определенный результат социальной активности, достигаемый определенным институционально-функциональным способом. Здесь с самим результатом могут быть сопряжены не только положительные, позитивные последствия (более или менее гарантированное удовлетворение тех или иных общественных потребностей локального характера), но и последствия негативного, отрицательного характера (более или менее вероятные сопутствующие результату факторы и побочные явления, а также вполне возможная бесполезная потеря ресурсов и времени). Однозначная оценка ситуации в будущем невозможна из-за стохастичности (беспорядочности, случайности) системы и окружающей ее среды. Поэтому неизбежен риск при принятии решения.

Исходя из представления о свободе личности и о конкретном жителе-члене местного сообщества, как первичном субъекте права, необходимо согласиться с тем, что принятие важного решения, касающегося его будущего и связанного с использованием принадлежащих ему ресурсов, в условиях неопределенности ситуации и сопряженного с этим риска, является неотъемлемой прерогативой именно каждого этого жителя. Поэтому, кто бы ни занимался исследованием ситуации, проработкой вариантов и формулировкой проектов целей, он должен твердо знать, что окончательное решение должно исходить от жителей-членов местного сообщества. Как это будет сделано, зависит от их соглашения между собой по вопросу способа принятия такого решения - от одной крайности в виде консенсуса при прямой (непосредственной) демократии (что предпролагает полное согласие всех жителей-членов местного сообщества), до другой крайности в виде абсолютного подчинения избранному ими представителю (что предполагает легитимность такого представителя, основанную на полном доверии к нему жителей-членов местного сообщества). Так или иначе, но объективно необходим избранный демократическим путем представительный орган местного сообщества, функционирующий на соответствующей территории (его роль может выполнять общее собрание жителей или отдельное должностное лицо), который принимает решения от имени всего населения, и несет солидарную с ним ответственность за результаты своей деятельности.

При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание. Другими словами, представительный орган осуществляет выбор одного плана из множества возможных решений, среди которых определить наилучшее никаким формальным методом не представляется возможным, что обусловлено многофункци-ональностью задачи. Одним из способов такого решения является введение дополнительного критерия - им служит в данном случае “мнение” депутатов, имеющее вполне объективное значение.

Однако, следует иметь в виду, что поиск такого решения является профессиональной функцией, которая требует достаточной информации и большой аналитической работы. Для выполнения этой функции должен создаваться орган сбора и обработки данных, который на пересечении всех имеющихся знаний и оперативной информации отыскивает оптимальные управленческие решения. Этот орган должен быть компетентным, достаточно мощным и эффективным. Репрезентативность по отношению к населению муниципалитета для этого абсолютно ни требуется. Скорее он должен репрезентативно представлять и “другую сторону” - весь объем имеющихся у местного сообщества, как части социума, знаний и профессиональных навыков, необходимых в сфере муниципального управления.

Здесь следует учитывать тот факт, что организация выполнения решений, т.е. приведение в движение определенных материальных процессов и дальнейшая корректировка этого движения вплоть до достижения поставленной цели (или полного расходования имеющихся для этого ресурсов) представляет собой также глубоко профессиональную деятельность, несмотря на то, что она осуществляется на локальном уровне управления. Деятельность по непосредственному управлению и оперативному распоряжению муниципальными ресурсами неотделима от процессов сбора и обработки информации, о которых речь шла выше.

Поскольку требования к аппарату исполнения решений, в значительной степени совпадают с требованиями к аппарату подготовки решений и они лишь несколько шире, то, представляется вполне целесообразным, с целью экономии различных видов ресурсов и управленческого потенциала, использование на локальном уровне в пределах одного местного сообщества и одного аппарата управления, а именно - управляющего органа местного самоуправления - как для подготовки решений, так и для их реализации. Этот аппарат должен заниматься также ординарной регуляцией процесса, т.е. проверкой работы всей структурно-функциональной системы, анализом её отклонения от заданных значений, разработкой управляющих воздействий и оценкой её эффективности.

Здесь, представляется необходимым, сделать оговорку относительно двух возможных уровней функционирования органа управления в сфере локальной демократии. В одном случае, осуществляя муниципальное управление в узком смысле, этот орган действует как исполнительный саморегулирующийся механизм, произвольно выбирающий внутреннюю стратегию поведения для обеспечения значений выходных параметров, заданных извне от представительного органа. В ситуации дефицита ресурсов необходимая информация о приоритетах также должна быть представлена извне. При этом орган управления не может нести ответственности ни за отдаленные последствия своих действий (если они выполнялись в заданных рамках), ни даже за текущий результат в отношении реального удовлетворения потребностей населения. Поэтому представительный орган вынужден осуществлять непрерывный контроль как за корректностью способов выполнения конкретных заданий исполнительным органом, так и за полученными частными результатами. С одной стороны – они должны соответствовать постановке задачи – ведь именно в этом состоит ответственность исполнительного органа, с другой стороны – они должны эффективно и позитивно влиять на достижение общих целей местного самоуправления – ответственность за это лежит на самом представительном органе.

Во втором случае, осуществляя муниципальное управление в широком смысле, орган управления сам определяет необходимые значения выходных параметров, обеспечивающие достижение общих целей самоуправления в достаточно длительной перспективе. Например, в первом случае заданное представительным органом значение выходного параметра может состоять в следующем: “реализация населению мяса в количестве не менее 300 тонн в месяц”. Если реализована 301тонна, то орган управления свою задачу выполнил и его вовсе не интересует, что жители остались голодными, тем более, если выделенные “сверху” ресурсы для решения задачи использованы. Во втором случае задача должна ставиться иначе: “удовлетворить потребности населения в мясе” - и решена она, может быть также совсем иначе, например, использованием альтернативных возможностей – путем увеличения продажи рыбы и птицы или успешной пропаганды вегетарианства. Контроль со стороны представительного органа ограничивается анализом качества функционирования органа управления, оцениваемого по степени эффективности использования ресурсов для удовлетворения потребностей населения с учетом заданных приоритетов. Ни способы решения отдельных задач, ни их частные результаты для представительного органа, в этом случае, принципиального значения не имеют.

Указанные два уровня, каждому из которых соответствует определенная самостоятельность и сопряженная с ней ответственность, в дальнейшем будут различаться, посредством применения наименований либо “исполнительный орган”, либо “орган управления”. В той или иной реальной ситуации может быть оправдан как один, так и другой вариант. Однако здесь следует иметь в виду, что, во-первых, эти варианты нельзя смешивать и никакой компромисс здесь невозможен (кто принимает решение, сколько в этом месяце реализовать мяса, тот отвечает и за то, чтобы люди были сыты в следующем месяце). И, во - вторых, чисто теоретически достижимая эффективность всей системы управления по второму варианту значительно выше, поскольку допускает более широкий диапазон допустимых действий.

При этом следует учитывать, что первый вариант возможен только для относительно небольших муниципальных образований при относительно благополучной социально-экономической ситуации. Второй же, предъявляет более высокие требования к организации и контролю муниципальной деятельности, а также профессиона-льному составу служащих, но, вместе с тем, он универсален и позволяет получить лучшие и весьма позитивные управленческие результаты во всех случаях. Поэтому, представляется, что для большого по числу жителей местного сообщества и сложного по разнообразию условий местного самоуправления, действующего в достаточно напряженной внутренней и внешней обстановке, практически приемлем чаще всего только второй вариант. Отсюда, при дальнейшем анализе муниципальных структур будет говориться преимущественно о структуре именно “органа управления”.

Основное предназначение такого органа можно определить как оперативное распоряжение ресурсами местного самоуправления для наиболее полного удовлетворения разнообразных потребностей населения с учетом установленных представительным органом приоритетов и ограничений. Из этой достаточно широкой формулировки вытекают следующие функции муниципального органа управления: 1) измерение, учет и прогнозирование потребностей населения, анализ способов их удовлетворения, сопоставление ценностной ориентации, выработка критериев для принятия решений и согласование их с представительным органом;

2) измерение, учет и прогнозирование ресурсов, анализ их состояния, возобновление и пополнение имеющихся и изыскание новых ресурсов, контроль над их использованием;

3) анализ и структуризация поставленных перед муниципальным органом управления общих задач, выяснение, какие необходимы для их решения ресурсы, подготовка соответствующих требований к системе информационного обеспечения управления;

4) генерирование и анализ различных вариантов действий, выбор целей определяющих стратегию муниципального самоуправления, разработка соответствующих программ и выдача команд;

5) контроль над ходом выполнения программ и выдача корректирующих команд;

6) контроль над достигаемой эффективностью и корректировка программ по ходу их выполнения или перед повторением очередных циклов;

7) измерение конечных результатов, сопоставление их с общими задачами и использование полученных данных для уточнения стратегии и оптимизации управления.

Создание необходимых для выполнения этих функций административных структур на локальном уровне управления должно в обязательном порядке осуществляться с учетом специфики предметных областей. Представляется, что эти области, в свою очередь, определяются пересечением широких полей того или иного типа интересов граждан, с полями деятельности, определенными для органов местного самоуправления конституцией и законодательством. При этом, однако, муниципальный орган управления отвечает только за эффективное удовлетворение той части и того вида потребностей, которые требуют использования находящихся в его оперативном распоряжении видов ресурсов. Все остальные потребности должны быть адресованы либо представительному органу местного самоуправления для пересмотра приоритетов, либо органам центральной государственной власти для принятия соответствующего управленческого решения нормативного характера.

В отношении каждой из отнесенных к его компетенции предметных областей муниципальный орган управления должен осуществлять все перечисленные выше функции. Если бы для удовлетворения разноплановых и разноуровневых потребностей населения требовались различные, иные в каждом случае и не взаимозаменяемые ресурсы, структура муниципального органа управления могла бы представлять собой горизонтальный ряд подразделений, ответственных за те или иные группы интересов граждан. Структуризация внутри таких подразделений могла бы отражать специфику исполнения тех же самых функций - т.е. в каждом подразделении была бы своя структурная единица, ответственная за учет ресурсов, своя единица, ответственная за измерение потребностей и т.д.

Однако, поскольку ресурсы местного самоуправления достаточно универсальны (особенно - финансы) выполнение первых четырех функций невозможно либо нецелесообразно разбить по предметным областям (потребностям). Поэтому разработка локальных программ развития в различных сферах требует учета их глубокой объективной взаимосвязи в части использования общих ресурсов и перекрестного влияния на результаты реализации таких программ. Отсюда, представляется необходимым объединить большую часть работ, связанных с выполнением первых четырех функций и последней, седьмой функции, в одном блоке, охватывающем все предметные области и структурированном внутри себя по принципу группировки родственных функций и специалистов. Назовем его “блок общего мониторинга и стратегического планирования”. Все остальные общие и частные функции, связанные с пополнением соответствующего вида ресурсов и исполнением программ, как осуществляемых постоянно, так и имеющих разовый характер, целесообразно сгруппировать по общности предметных функций в подразделениях. Они должны соответствовать тем или иным направлениям практической деятельности муниципального органа управления (например, “культура и образование”, ”окружающая природная среда и производственная инфраструктура” и т.д.).

Безусловно, работающие в этих подразделениях служащие должны принимать участие в разработке стратегических программ, однако основной их задачей является обеспечение четкого и эффективного выполнения указанных программ. Поэтому в данном случае логично применить наименование “блок исполнительных подразделений”. Другими словами, не оглядываясь на тавтологию, это тот самый исполнительный орган представительного органа местного самоуправления, о котором речь шла выше.