В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности

Вид материала

Реферат

Содержание В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы “мэр – совет” – “слабый” мэр и “силь­ный" мэ

Подобный материал:

• Статья Местное самоуправление > Местное самоуправление как выражение власти народа, 629.05kb.
• Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований, 315.8kb.
• Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к числу основ конституционного, 555.21kb.
• Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
• Программа «Продвижение и защита интересов некоммерческих организаций Северного Кавказа», 64.83kb.
• Через местное самоуправление к комплексному развитию территорий, 146.43kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 987.86kb.
• Местное самоуправление, 35.96kb.
• Федеральный закон, 2154.5kb.
• Тии на местном уровне, предусматривающей право гражданина прямо участвовать в управлении, 386.85kb.

В.А. Григорьев


Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности


Одесса

2001


Рецензенты:

Баймуратов М.А., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Одесской национальной юридической академии, академик Украинской академии наук национального прогресса.

Фрицкий О.Ф., доктор юридических наук, профессор института адвокатуры Киевского национального университета им. Т.Г. Шевченко.

Похомов И.Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правоведения Одесского экономического университета, заслуженный деятель науки Украины.

В монографии на основе сравнительно-правового анализа рассматриваются актуальные проблемы организации и деятельности института местного самоуправления в зарубежных странах. Исследуется процесс формирования и развития принципов становления, организации и деятельности этого важнейшего социально-политического института в различных сферах функционирования публичной самоуправленческой власти и демократической государственности, анализируются основные тенденции становления локальной демократии в странах мира.

Рассчитана на научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, а также депутатов советов различных уровней, работников органов местного самоуправления и местных государственных администраций, государственных служащих и всех интересующихся проблематикой муниципального права

Содержание

Введение …………………………………………………….……………………….4

Раздел 1.Понятие, сущность и организация местного

самоуправления……………………………………………………….12

1.1.Историко-правовые аспекты становления и организации

местного самоуправления………………………………………….12

1.2.Формы и методы деятельности местного самоуправления..50

1.3. Модели местного управления и местного самоуправления.71

1.4.Представительные и исполнительные органы местного

самоуправления…………………………………………………………86


Раздел 2. Политико-правовые и социально-экономические

основы деятельности местного самоуправления…………113

2.1. Полномочия и функции местного самоуправления…….113

2.2. Законодательная основа деятельности местного

самоуправления……………………………………………………124

2.3. Экономическая политика и финансово-экономическая

основа местного самоуправления…………………………….151

2.4. Социальная политика и социально-политическая

основа местного самоуправления…………………………….204

Заключение……………………………………………………………………….212

Список использованных источников……………………………….…….217


Введение


Внимание исследователей и широкой общественности всё в большей степени приковывается к тому, что в настоящее время именуется процессами общеправового развития. Изучать и познавать эти процессы, выявлять присущие им противоречивые либо сходные тенденции становится сегодня важнейшей задачей для стран мирового сообщества, причем, задачей, приобретающей глобальный характер. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, ”объективный анализ позволяет правильно оценивать степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, социально-культурном, экологическом развитии стран и регионов и адекватную меру ”правовых различий” и меру “правовой интеграции” [1]¹. Именно на его основе рождается политика компаративистики с присущими ей приемами сопоставления и сравнения, определением на закрытость, открытость и возможность взаимопроникновения правовых систем, их отторжение и критицизм, гармонизацию и унификацию.

Сравнительное правоведение дает возможность выявить и продемонстрировать, как происходит процесс сближения правовых систем, институтов и методов правового регулирования, оно предопределяет рамки и объемы сравнения правовых систем, их взаимовлияние и возможности использования для каждой из них зарубежных правовых доктрин и практики. Эта деятельность характеризуется весьма высокой социально-правовой целесообразностью, так как распространение правовых взглядов и концепций является наиболее подвижным и действенным средством их соотношения и реагирования на существование друг друга. В современном мире с его перманентно растущей взаимосвязью и взаимозависимостью государств, их экономик, со становлением системы разнообразных и разноплановых отношений и обменов между государствами и их гражданами право начинает выполнять функцию “нормативной интеграции”. В этом ракурсе его действие становится все более универсальным ввиду актуализации потребности в разработке, согласовании и применимости сходных правовых принципов и решений, особенно к выработке общих подходов к разрешению совместных задач, стоящих перед мировым сообществом и регионально-субрегиональными группами государств, в расширении правового поля согласованного правового развития.

Естественно, что ”общее правовое поле” во многом формируется и охраняется международным правом. Но сфера самого международного права также значительно изменилась. Если ранее она была достаточно ограниченной, замкнутой и развивалась как бы параллельно сферам, регулируемым внутренним правом, то теперь она тесно смыкается с внутренним правом, а его структуризация в немалой степени зависит от общего в системах национального права. Таким образом, сфера международно-правового регулирования увеличивается за счет объектов внутригосударственного регулирования, но не столько путем ”изъятия”, сколько совместного регулирования. И оно выступает как гарант и как общий “правовой стандарт” для национальных правовых систем. Вместе с тем такой стандарт не имеет однобокого характера. Да, по большому счету, и не может иметь, так как структурно-нормативные различия правовых систем очевидны. Это проявляется, прежде всего, в самой трактовке их понятий и содержания. Спецификой характеризуются системы национальных законодательств: в них не совпадает классификация отраслей, подотраслей и институтов законодательства, их соотношение между собой. Например, в системе французского права и законодательства весьма зримо в качестве классических, выделяются конституционное и административное право с их богатыми историческими традициями, точностью и лаконичностью формулировок, тщательно разработанными процедурами. В Германии особое внимание привлекает федеральный механизм права, в котором весьма удачно урегулированы уровни компетенции федерации и земель, юридические способы разрешения коллизий (в частности, при возникновении конкурирующей компетенции). В Швейцарии на передний план выдвигается консьюмерское (потребительское) право, в ряде стран - экологическое право. В бывшем Союзе ССР долгие годы приоритет отдавался уголовному праву как отражению доктрины классового насилия и подавления инакомыслящих.

Однако, несмотря на существенные национально-государственные различия в праве, в современный период демократизации международной жизни особое значение в функционировании современных государств приобретает конституционное право, нормы которого регулируют важнейшую сферу общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодействия государства, общества и личности. Именно эта система отношений, носящая преимущественно внутригосударственный характер, привлекает особое внимание мирового сообщества, международной научной общественности, простых граждан государств. Именно по ней судят о степени демократичности государства и общества, о правовом положении личности, о подлинности и мнимости прав и свобод человека и гражданина.

Как отмечает С.А. Егоров, современные американские юристы подразделяют исследование конституционного права на блоки проблем: рассмотрение государственной власти, ее деятельности и функций; соблюдение законности и охраны прав граждан; разрешение коллизий конституционных принципов и гарантий основных прав; непротиворечивость развития конституционных норм при сохранении в них ”духа и буквы” конституции, особенно в судебной практике. В целом, обобщая мнения американских юристов, С.А. Егоров заключает, что сущностью конституционного права в США является гарантия обеспечения в обществе “фундаментальной свободы”, что предполагает разграничение сфер свободы индивида и пределов действия государственной власти” [2]¹. Иные взгляды по вопросу о сути конституционного права существуют во Франции. Французская доктрина на одно из первых мест в конституционном праве выдвигает политическую власть и политический режим. М. Прело писал, что “конституционное право - это нормы, касающиеся установления, передачи и осуществления политической власти” [3]². Итальянский конституционалист Дж. де Верготти считает, что конституционное право обеспечивает формализацию политического поведения [4]³. Другие итальянские авторы, хотя все и отмечают традиционный предмет (власть и права человека), в то же время склоняются к более широкой трактовке конституционного права: предметом этой отрасли являются политические партии, государство, свобода личности и ”социальные образования” [5]¹.

Cледует отметить, что свои взгляды по вопросу о сущности конституционного права имеются в большинстве стран мира. И это, применительно к теме и предмету исследования, во-первых, доказывает необходимость и полезность проведения сравнительных исследований конституционного права, которое, как отмечают американские юристы, имеет дело с “ценностями... общества” [6]². А во-вторых, можно сказать, что компаративное исследование вопросов местного самоуправления, которое выступает в качестве одного из основных материально-процессуальных способов проявления и реализации народовластия и реализации прав граждан, в рамках конституционного права большинства современных государств, приобретает большое научное и практическое значение.

Местное самоуправление как первичное звено демократии, призвано выполнить задачу укрепления публичной власти: публичной самоуправленческой власти (легализация, становление, развитие, институционализация) и публичной государственной власти (стабилизация, децентрализация и деконцентрация).

Действительно, значительную часть общегосударственных проблем и их остроту можно было бы снять, если бы в стране действовало реальное местное самоуправление. Реальное местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания, развитию инициативы и самодеятельности граждан, становлению системы самопроявления их интересов. Оно также, что не менее важно, формирует гибкую систему локального управления, приспособленную к местным условиям и особенностям, создаёт необходимые условия для реального приближения публичной власти к населению и вовлечения жителей определенных территорий в процесс ее реализации, оберегает и развивает культурные традиции самоорганизации, которые характерны для конкретных территориальных единиц и ментальности населения, скрепляет его прочными духовными узами. Поэтому, справедливым является мнение, согласно которому, объединяя людей для решения локальных проблем, местное самоуправление выступает в качестве важного условия обеспечения социального мира.

До сих пор нет единого мнения относительно социально-правовой природы, сущности института местного самоуправления. Одни ученые-государствоведы понимают под ним власть, сравнимую с властью суверенного государства. Другие, подразумевают под местным самоуправлением только общественное самоуправление. У некоторых сложилось мнение, что местное самоуправление должно существовать в том виде, в каком оно было в советский период – органы местного самоуправления должны являться органами государственной власти на местах, и с реформой самоуправленческих структур они связывают лишь только изменения в наименовании местных советов.

Представляется, что для создания правовых основ эффективного функционирования местного самоуправления необходимо осуществить децен­трализацию публичной государственной власти с тем, чтобы локальные вопросы решались населением определенных территорий и формируемыми им органами местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность. Грань между государственной властью и местным самоуправлением проводится потому, что слишком специфичны их задачи и функции а, следовательно, и характер взаимоотношений с людьми. [__] (Григорьев В.А. Пути становления и конституционного закрепления принципа разделения государственной власти и местного самоуправления в Украине//Юридический вестник. – 2001. -№1. - С.84-88). Такой стратегический подход создаст реальные условия, где каждый гражданин страны - житель определенной территории, станет непосредственным участником происходящих на местах социально-политических процессов.

Для становления реального местного самоуправления необходимо обеспечить ему собственную экономическую и финансовую базу. При этом, следует учитывать, что сегодня невозможно создавать экономическую основу местного самоуправления, пополняя состав местной собственности лишь социальными, причем наиболее убыточными объектами. Органы местного самоуправления должны иметь в своем распоряжении и другие объекты социальной и производственной инфра­структуры, землю и иную собственность, способные приносить доходы в местный бюджет.

Общество, основанное на принципах самоуправления, нуждается в четком правовом определении условий своего существо­вания, в четком разграничении компетенции публичной государственной и публичной самоуправленческой власти, местного и общественного самоуправления. Поэтому законодатель, путем принятия соответствующих законов, должен определить правовой статус субъекта местного самоуправления, четче конкретизировать характер взаимоотношений органов местного самоуправления с местными органами государст­венной власти, определить порядок и условия передачи им отдельных государственных полномочий, в том числе и в форме делегирования, наделить органы местного самоупарвления соответствующими мате­риальными и финансовыми ресурсами.

Поэтому предпринятое комплексное исследование местного самоуправления с современных позиций теории государства и права, положений конституционного, финансового, административного и гражданского права Украины и других государств мирового сообщества, направлено не только на определение общих теоретико-правовых оснований становления и развития местного самоуправления, но и проведение сравнительно - правового анализа современных научных и прагматических концепций организации публичной самоуправленческой власти, что позволяет концептуально восприняв зарубежный опыт, определить ее политико-правовую природу, выявить основания для формирования полномочий органов местного самоуправления, акцентировать внимание на позитивных тенденциях, находящих свое проявление в процессах конституирования и институционализации локальной демократии и на проблемах становления и развития местного самоуправления, требующих нормативного урегулирования.


Раздел 1. Понятие, сущность и организация местного самоуправления.


1.1. Историко-правовые аспекты становления и организации местного самоуправления.


Формирование социально-правового института местного самоуправления имеет идейные и институциональные истоки, связывающие исторически первичные идеи и институты местного управления с современным его состоянием по законам преемственности форм управления и самоуправления человеческого общества, больших и малых социальных групп во времени (исторически) и в пространстве (мировой опыт) [7]¹. Онтология этой проблемы имеет серьёзные исторические предпосылки. Ещё города – государства древней Эллады имели деление на “демесы” – мелкие административные самоуправляемые единицы. В республиканскую эпоху древнеримской истории “municipium” уже обозначали города с правами самоуправления, отсюда в современных США муниципальным, именуется только городское управление.

Следует указать, что местное самоуправление во всём мире, в России и, возможно, наиболее последовательно в Украине и Германии проходило становление и проверку на реализуемость в городах. И это отмечали многие исследователи, которые считали, что современный юридический и политический строй “вытек из средневекового миросозерцания лишь через посредство городов” (О.Гирке), экономическое благосостояние США Алексис де Токвиль объяснял

развитием самоуправления в городах, которые он называл основой страны. Определяющую роль городов в становлении института местного самоуправления отмечали М.С.Грушевский, М.Богословский, М.И.Костомаров [8]². Мысль об организации власти в городских общинах и её соотношении с государственной властью начала развиваться ещё в средневековой Европе. Её развитие было связано со стремлением отдельных городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния. В связи с этим рождается идея о примате общины над государством, так как общины возникли и сформировались раньше него.

Ещё в 1790 году идеи организации общинного управления были высказаны французом Турэ. Он обосновал их в своём докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал два основных положения учения о местном самоуправлении: понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению и понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления. Следует отметить, что эти проблемы впоследствии получили своё концептуальное развитие в различных теориях местного самоуправления.

Важнейшие основы учения о местном самоуправлении теоретического характера были заложены в XIX веке. Конституционное движение, взятие на вооружение государством конституционализма, как политико-правовой системы цивилизованной государственности, толчок которому дали Американская и Великая французская революции, привели не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставили задачу преобразования местного самоуправления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки.

В указанный исторический период получили широкое распространение взгляды на самоуправление Т. Джефферсона, который рассматривал небольшие общины, как идеальную форму становления и функционирования демократической государственности. Такой концептуальный подход породил концепцию “слоеного пирога” государственной власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контроли­руемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах [9]¹. Исходя из этого, можно сделать вывод, что идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением раннебуржуазного демократизма.

Одним из первых, кто в XIX веке привлек пристальное внимание мировой научной общественности и прогрессивных кругов многих государств мира к проблемам местного самоуправления, был французский государственный деятель, историк и литератор Алексис де Токвиль.

Токвиль посетил Англию и США, изучил жизнь эти двух народов, у которых, как он отмечал, общественная свобода достигла наивысшего развития. Прислушиваясь к мнению представителей различных политических партий, встречая в США много людей, настроенных враждебно к демократическим институтам своей страны, а в Англии - людей, осуждающих аристократическое построение английского общества, А.Токвиль не встретил никого, кто бы ни признавал общественные свободы “высшим условием благоденствия своего Отечества…”. Поэтому, А.Токвиль пришел к выводу, что “самоуправление есть основа гражданственности и благосостояния Великобритании и США”. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке» он писал: “Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако, истинного духа свободы она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности” [10]¹.

Одной из центральных идей в концепции А.Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами. Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.

Идеалом А.Токвиля являлось общество, функцио­нирующее как совокупность множества свободных и само­управляющихся ассоциаций и общин. В системах правления, основанных на принципах децентрализации и самоуп­равления, он видел реальную альтернативу государственной автократии. Высоко оценивая опыт американ­ской демократии, А.Токвиль утверждал, что система права, совместимая с потребностями самоуправления, должна базироваться больше на разнообразии, нежели на едино­образии и исчерпывающем регулировании.

Возникновение первой относительно целостной теории, объясняющей сущность местного самоуправления, связано с Францией и Бельгией первой половины ХIХ века. Она получила название теории свободной общины, и даже Конституция Бельгии 1831 года, в которой эта теория получила свое закрепление, содержала специальный раздел, посвященный общинному управлению и компетенции местных сообществ.

Сторонники теории свободной общины считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как права человека. Они доказывали, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Община, считали они, имеет право на самостоятельность и независимость от государственной власти по самой своей природе, причём государство не создаёт общину, а лишь признаёт её, и обязано охранять, защищать и гарантировать внутриобщинное управление. Отсюда, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и четвёртая власть – местная (муниципальная, коммунальная, общинная).

Эта теория опиралась, прежде всего, на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно и единственно сложившейся территориально органической корпорацией, по существу независимой от государства. Обосновывая свободу и независимость общин, сторонники и апологеты этой теории ссылались на историю борьбы средневековых вольных городов за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины строилась на следующих основных принципах организации местного самоуправления: местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Следует отметить, что указанные принципы оказали определённое влияние на развитие законодательства в 30-40 годах ХIХ века, в частности, как уже отмечалось, многие идеи этой теории нашли своё воплощение в положениях бельгийской Конституции 1831 года.

Вместе с тем, необходимо указать, что идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима. Прежде всего, нельзя было считать сельские и городские общины единственно возможным видом самоуправления, а доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой лишь на их естественный характер было достаточно трудно. Поэтому уже во второй половине ХIХ века теория свободной общины в науке была признана несостоятельной.

Когда выяснилось, что наличие “свободной общины” нельзя признать в качестве основного атрибута местного само­управления, возникла необходимость заменить его другим. Поэтому некоторые ученые – ставшие впоследствии авторами хозяйственной теории местного самоуправления – предложили понимать под местным самоуправлением заведование не государственными, а собственными хозяйственными делами общины.

Однако и хозяйственная теория, стремившаяся свести всю многогранную деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Ведь повседневная социальная практика наглядно свидетельствовала о том, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались и решали целый круг нехозяйственных вопросов (охрана общественного порядка, призрение неимущих и больных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т.д.).

В государствоведческой науке второй половины XIX века значительное распространение и влияние получила аналогичная хозяйственной теории общественная теория местного самоуправления. Ее адепты противопоставляли местное само­управление государственному управлению, видя сущность самоуправления в осуществлении местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставят. При этом органы самоуправления, согласно этой теории, являлись органами не государства, а местного сообщества.

Российский государствовед Н.М.Коркунов так определял содержание этой теории: “Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами” [11]¹.

Наиболее последовательные представители обществен­ной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и иными добровольными обществами. Конечно же, деятельность последних, отличается от административной деятельности государства, однако, как представляется, между этими организациями и самоуправляющимися единицами существуют существенные различия. Прежде всего, следует указать, что существование частных союзов носит факультативный характер. Государство не требует, к примеру, от акционерных компаний и добровольных обществ, чтобы они образовывались и осуществляли ту или иную деятельность. Между тем, на органы местного само­управления оно возлагает ряд задач, исполнение которых носит обязательный характер.

Принадлежность человека к тому или иному частно­правовому союзу, благотворительному обществу, клубу и подчинение их установлениям зависит от его воли. Принадлежность же к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ее органам устанавливается законом.

Представители общественной теории тщетно пытались составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Поэтому государственный характер деятельности самоуправляющихся единиц был убедительно доказан Л. Штайном и Р. Гнейстом, выдающимися немецкими учеными, в выдвинутой ими государственной теории местного самоуправления.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное.

Р. Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показал, что такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка и сбор государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, призрение бедных, выполняются органами местного самоуправления по поручению государ­ства, которое возлагает их на общины, исходя из целесообразности, то есть считает, что органы местного само­управления, в силу своей приближенности к населению, справятся с ними лучше и оперативнее государственных. В тех местностях, где не существует органов местного самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны были быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой - несостоятельное утверждение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значи­тельное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправ­ляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю прави­тельственной администрации. Именно местное управление такого рода с середины ХIХ века, стало именоваться местным самоуправлением. Таким образом, исторически под местным самоуправлением понималось местное управление, осуществляемое самостоятельно населением определённой территориальной единицы [12]¹.

Наиболее видными представителями общест­венной теории в России были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Профессор Московского университета В.Н. Лешков выде­лял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой “союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей” [13]². Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешатель­ства. В.Н. Лешков критиковал Положение 1864 года за преимущества, предоставленные им помещикам при выборах земских органов. По его мнению, это внесло антагонизм в земства и разбило их на группы. В.Н. Лешков был сторон­ником равного участия в выборах всех слоев населения. Он выступал против включения в органы самоуправления государственных чиновников.

Основные принципы общественной теории получили наиболее полное выражение в работе А.И. Васильчикова “О самоуправлении”. Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором “местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - местными обывателями”, в отличие от порядка, при “котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства”. Местное само­управление признавалось А.И. Васильчиковым чуждым политике, имеющей свою особую сферу деятельности. В работе “О самоуправлении” он охарактеризовал системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена на русскую почву [14]¹.

В России в 60-е годы общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей [15]².

При подготовке земской реформы эту теорию взяли на вооружение

и правительственные круги. Вместе с тем, они предполагали узаконить вторичность самоуправления и оставить тем самым за администрацией последнее слово в решении всех дел на местах. Чиновники называли местные учреждения общест­венным управлением, подразумевая под этим, что они должны выполнять порученные государством функции общественными силами.

Такая позиция правительственных кругов многих европейских государств привела к тому, что в конце XIX века в государственно-правовой науке стала набирать сторонников и приверженцев госу­дарственная теория местного самоуправления, основные положения которой, как отмечалось, были разработаны Л. Штайном и Р. Гнейстом.

В России государственная теория местного самоуправления нашла свое более подробное развитие в трудах таких видных юристов, как Н.И.Лазаревский, А.С.Градовский и В.П.Безобразов [16]³. Согласно этой теории самоуправление – одна из форм организации местного государственного управления. «Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М.Коркунов, - видит в самоуправлении не

самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления» [17]¹. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление, согласно данной теории, осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу с целью реализации государственных интересов и задач.

Английские государствоведы, сторонники государственной теории, понимали местное самоуправление, как строй, при котором на местные выборные органы ложится ответственность за то, чтобы в данной местности в соответствии не только с законом, но и с соображениями особенностей местных условий осуществлялось заведование важными отраслями общественного управления. Заведование должно осуществляться под наблюдением центрального правительства, для которого нормальный путь вмешательства и принуждения состоит лишь в обращении к общим судам [18]².

Немецкие учёные-юристы второй половины ХIХ века, считали, что самоуправление образует такое гармоничное соединение государства и общества, где с политической точки зрения оно обеспечивается равновесием властей, а с правовой – является важнейшим элементом правового государства [19]³.

Одним из последовательных сторонников государственной теории самоуправления был Л. Штайн, который, обосновывая теорию местного самоуправления, писал, что “самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие.

Отсюда следует, что система самоуправления основывается на системе естественных факторов, её порождающих. А значит, необходимо исходить из мысли, что самоуправление… как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих”. [20]¹.

В процессе анализа местного самоуправления Л. Штайн выделял два вида функций его органов: функции, происходящие из самостоятельности “организмов (тел) самоуправления”, он называл естественными, или свободными, а совокупность функций, которые “проистекают из их органического отношения к единству государства”, называл служебными, государственными. Вместе с тем, он полагал, что никакое ведомство не имеет права распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действий.

Основной структурной единицей местного самоуправления Л.Штайн считал общину, обосновывая это тем, что её назначение и способность в ограниченной мере, для своей ограниченной области – создавать основные формы и органы государства. Поэтому община имеет своё устройство и своё управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, а народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом.

Сторонники государственной теории местного самоуправления полагали, что источником полномочий муниципальных органов является государственная власть. Но, если это так, то возникает вопрос, каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельно­стью? Представите­ли государственной теории в решении этого вопроса имеют два раз­личных подхода. Одни ученые видели критерий самостоятельности местного самоуправления в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие - в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач.

При этом, характерная особенность механизма замещения должно­стей самоуправления состояла или в том, что они выборные, или в том, что их исполнение является безвозмездным, почетным.

Следует отметить, что отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у широких слоев населения. Однако нетрудно доказать, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Ведь лицо, выполня­ющее управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется соответствующей самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если же оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не будет самостоятельно представлять интересы местного сообщества, несмотря на свой выборный характер. Так, например, в царской России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись органами самоуправления.

Невозможность одним только выборным порядком замещения должностей обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления побудила Р. Гнейста искать другие предпосылки для ее достижения. Он справедливо предположил, что зависимое положение чиновника обусловливается, главным образом тем, что служба является для него источником средств существования. Чиновник, относится к исполнению возложенных на него функций управления как к работе, за которую он получает материальное вознаграждение. Следствием чего является то, что он действует не в соответствии со своими убеждениями, а так, как требует от него начальство. Поэтому Р. Гнейст считал необходимым условием самостоятельности самоуп­равления установление безвозмездных, почетных должностей. Ведь чиновник, выполняющий функции управления без вознаграждения, является экономически независимым от правительства и потому самостоятельным в своей деятельности лицом. Так как органы самоуправления выполняют задачи государствен­ного управления, то замещение муниципальных должностей должно совершаться по назначению правительства. Этот вывод Р. Гнейст сделал, опираясь на опыт английского местного самоуправления.

Однако, вряд ли можно полностью согласиться с приведенными теретическими выкладками. Поэтому взгляды Р. Гнейста на природу местного самоуправления не получили широкой поддержки, а многие государствоведы были с ними не согласны. Так, Н.М. Коркунов писал, что Р. Гнейст придает исключительное значение экономической зависимости должностного лица органа самоуправления. В противоположность Гнейсту, Н.М. Коркунов считал, что занимая государственную должность, чиновник имеет не только материальные выгоды. Пользуясь своими полномочиями, должностное лицо помимо вознаграждения получает существенные дополнительные личные выгоды. Например, землевладелец, наделенный судебной властью (мировые судьи в Англии), получает возможность пользоваться предоставленными ему полномочиями в своих личных интересах. Поэтому, и не получая вознаграждения, он не меньше оплачиваемого чиновника заинтересован в удержании за собой должности, дающей ему существенные преимущества.

В случае же, если назначение на должность осуществляется государством, то стремление сохранить ее за собой неизбежно приводит чиновника к прямой зависимости от правительства. К тому же система безвозмездных должностей порождает зависимость органов местного самоуправления от имущих слоев населения, пред­ставители которых только и могут выполнять обязанности должностных лиц без вознаграждения. Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности).

Поэтому, особую роль в становлении государственной теории местного самоуправления, сыграло положение, сформулированное Л. Штайном, согласно которому, главное условие самостоя­тельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления. Во второй половине XIX века оно стало господствующим в юридической науке.

По мнению В.И. Фадеева, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штайна именно потому, что он как раз и видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управле­ния.

Но несмотря на определенные концептуальные достижения, научный поиск основ становления местного самоуправления продолжался. В начале XX века последователем Р. Гнейста высту­пил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского зако­нодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть независи­мое от министерского управления, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.

Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуп­равления то, что оно является публичным управлением “посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают” 21¹. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, управление осуществляется не профессиональны­ми чиновниками, а почетными гражданами.

В своей книге “Общее учение о государстве” он пишет, что обязанность отдельных индивидов к несению службы не основана, как у профессиональ­ного чиновничества, на постоянном служебном отношении, а основана на общей обязанности граждан к подчинению велениям государства. Она существен­но вознаграждается тем особым почетом, с которым связано отправление функций государственного органа. Лица, призванные к несению такой службы, есть почётные должностные лица, призванные как таковые к от­правлению определенной должности и поэтому не сменяемые. По общему правилу они подчинены только закону и закономерной распределительной власти, а не регламентам и инструкциям высших установлений и таким об­разом более независимые по отношению к центральной власти, чем про­фессиональные чиновники 22¹.

Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетен­ции, то, согласно Г. Еллинеку, община имеет свои собственные права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имущест­вом и т.д.), а также одновременно выполняет отдельные государственные функции, так как государ­ство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Отсюда Г. Еллинек делает вывод, что община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, порученную ей государством.

Согласно этому подходу правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правитель­ственные учреждения призваны выражать только права государства, выполнять только его обязанности. В их дея­тельности непосредственно проявляется деятельность го­сударства.

Другое дело органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определен­ными правами и обязанностями. Они наделены собствен­ностью, имеют право самостоятельно вступать в имущест­венные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с интересами государства, и поэтому полномочия государственных органов и органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами, что придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Следует отметить, что государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и ХХ вв. К числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский, В.П. Безобразов и Б.Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности) [23]¹.

Так, А.Д. Градовский особо подчеркивал политический смысл понятия “самоуправление”. Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять “акт власти” (то есть действовать на правах государственной власти). А.Д. Градовский также выступал за предоставление земствам в определенных законом пределах самостоятельности и властных полномочий [24]².

В.П. Безобразов, в свою очередь, трактовал бюрократические и самоуправ­ленческие учреждения как “двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”. Главный недостаток Положения 1864 года он видел в том, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены “подле нее...”. По мнению В.П. Безобразова, земским органам было дано “много воли и никакой власти”. Их слабость он объяснял отсутствием у них “правительственных” прав [25]³.

Исследуя проблемы местного самоуправления, Б.Н. Чичерин трактовал земства как юридические лица, которые государство учреждает для удовлетворения общих потребностей. Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются

“издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей”. Им проводи­лась мысль, что государство получает выгоду, приобретая помощника в лице местного самоуправления. Оно “избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, что без этой помощи легло бы на собственные его органы”. В случае недоста­точной эффективности деятельности земских учреждений “государство может, не забирая дела в свои руки, приходить на помощь... или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы” [26]¹.

Следует указать на то, что определенным влиянием в XIX в. пользовалась юриди­ческая теория, возникшая на базе государственной теории местного самоуправления [27]². В основном ее отличительным признаком было то, что ее апологеты сводили сущность местного самоуправления к одному основному признаку – самостоятельности самоуправляющихся единиц, которые являлись обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны для государства. Органы самоуправления, по их мнению, осуществляют волю не государства, а местных сообществ. У общин имеются особые цели и интересы, которые отличаются от целей и интересов государства.

Вместе с тем, эта теория имела целый ряд «слабых» мест: во-первых, неприкосновенность прав органов местного самоуп­равления существовала только для конкретных органов администрации, но не для самого государства, которое вправе законодательно изменить их или вовсе отнять; во-вторых, самоуправляющиеся единицы, являясь субъектами предоставленных им прав, так же, как и органы государ­ственной администрации, подлежат контролю правительства; в-третьих, невозможно реально определить критерии, с помощью которых, можно было бы установить, какие функции, исполняемые органами самоуправления, соответствуют их собственным интересам, а какие - интересам государства (разграничить эти две сферы стремилась и общественная теория самоуп­равления).

Исследуя теории местного самоуправления, известный русский правовед Н.И. Лазаревский пришел к выводу, что каждая из рассмотренных выше теорий верна “в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них сущест­венное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный” [28]¹. Исходя из этих соображений, он сфор­мулировал, на наш взгляд, комплексное определение сущности местного самоуправления, как формы децентра­лизованного государственного управления, при которой “тем или иным способом обеспечены как действительная независимость от коронной администрации, так и связь этих органов с местным населением” [29]².

Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления состоит в следующем:

а) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении мест­ных задач государственного управления;

б) самоуправление есть осуществление правительственных прав по по­ручению государства;

в) самоуправление есть исполнение задач государственного управле­ния самим государством;

г) органы самоуправления являются органами и представителями само­го государства.

В целом необходимо отметить, что русские правоведы уделяли большое внима­ние исследованию правовой природы и проблем становления и развития самоуправления. Так, еще в 1866 году Б.Н. Чичерин в своей работе “О народном представительстве” утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным управлением, поскольку государство требует единства действий, прежде всего, в ходе внутренних дел. Отдель­ные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удов­летворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с государственными интересами, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений.

Настоящей почвой для самоуправления Б.Н. Чичерин считал федератив­ную республику, так как именно при таком государственном устройстве местное самоуправление наилучшим образом согласуется с верховным началом государственной жизни [30]¹.

По мнению другого дореволюционного правоведа М.И. Свешникова, в проблеме самоуправления необходимо выделять три основных вопроса: “Его компетенцию, организацию и контроль. Компетенция самоуправления должна обнимать все дела местной адми­нистрации, которые могут быть переданы в местное заведование. Организация самоуправления — выборная система территориального представительства. Далее, необходимо установить то общее правило, чтобы контроль над местным самоуправлением был вверен какому-либо компетентному уч­реждению. Для самостоятельности администрации необходимо, чтобы кон­троль был над законностью, а не над целесообразностью местных самоуп­равляющихся органов” [31]².

Впоследствии его позицию поддержали и другие ученые, утверждавшие, что задача самоуправления — это обеспечение целесообразности в управ­лении, задача административной юстиции — обеспечение правомерности в нем.

В начале XX века в юридической литературе стал подниматься вопрос о расширении нормативной функции органов самоуправления. В частности, И.И. Евтихиев в одной из своих работ пишет, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной ад­министративной, но и нормативной функции. Орган самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие его деятельность, в преде­лах конституционного закона. Ценность той или иной системы самоуправления, согласно И.И. Евтихиеву, определяется в значительной степени тем, насколько широки пределы поль­зования нормативной функцией [32]³.

Таким образом, можно сделать вывод, что юристы-государствоведы конца XIX - начала ХХ вв. достаточно подробно исследовали сущность и дефинитивную характеристику местного самоуправления, опираясь на позиции государственной теории. При этом самоуправление не оставалось отвлеченным, чисто теоретичес­ким понятием, оно имело глубокое практическое значение. Уже в тот период многие государственные и общест­венные деятели считали, что в основе конституционного устройства государства должно лежать широкое местное самоуправление, а также то, что взаимоотношения между центральными и местными органами должны строиться на равноправных началах.

Проанализировав аргументы различных теорий местного самоуп­равления до 1917 года по поводу соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными разных стран Европы, представляется возможным сделать ряд выводов с учетом ак­туальности этой проблемы в настоящее время.

Думается, что все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей, сводились к одному и тому же. Определялся какой-либо один признак, обеспе­чивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отно­шению к государственным органам, и ему придавался характер до­минирующего.

Многолетний опыт формирования и развития концептуальных теорий местного самоуправления, осуществление местного самоуправления на практике, позволяют сделать вывод, что проведение четкой границы между местным само­управлением и государственным управлением необоснованно. В связи с этим, формула, рассматривающая органы местного самоуправ­ления как субъект исполнительной власти в системе разделения властей, по нашему мнению, позволила бы избежать опасности низведения этих орга­нов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает историчес­кий опыт, зависит в большей степени не от теоретического их не включения в систему органов государственной власти, а от признания за ними соб­ственных властных полномочий, наличия у них соответствующей матери­ально - финансовой базы