Geum.ru

В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности

Вид материалаРеферат
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет и целый ряд общегосударственных функций [81]2.


В развитых демократических странах различия между рассмотренными моделями организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об

определенной конвергенции, сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы ХХ века).

Иначе обстоят дела в ряде стран “третьего мира”, где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупней­шей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем, здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно - территориального деления. Во главе области (наиболее крупное территориальное подраз­деление штата, объединяющее зачастую несколько округов) стоит комиссар, а округа - коллектор (заместитель комиссара). Они назначаются губернатором штата (по указанию прави­тельства) на определенный срок. Каждый из них может быть отозван губернатором досрочно, если не справится со своими обязанностями либо если 3/5 членов совета корпорации потребуют его отставки.

С середины 60-х годов ХХ века в Индии наблюдалась нерегулярность проведения выборов в органы деревенского самоуправления - панчаяты (с интервалом в 10-15 , а иногда и в 20 лет, вместо 4-5, как предусмотрено законодательством штатов), вследствие чего в середине 80-х годов не функционировали более 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Управление ими было передано в руки государственным чиновникам [82]1. В результате этого весьма популярный в период борьбы за независимость Индии лозунг самоуправления, по словам авторитетного индийского специалиста по проблемам управления Ш. Махешвари, в настоящее время утратил свое былое значение. Он отмечает, что “Индия добилась самоуправления, как на общенациональном, так и на местном уровнях и теперь самоуправление там осуществляется в основном в форме государственного управления” [83]2.

Провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления (местной админи­страцией) не всегда представляется возможным. Это происходит по причине наделения исполнительных органов местного самоуправления функциями обще­государственными. Так, например, в Колумбии в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации [84]3 .

Таким образом, во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление было фактически подменено государственным управлением, что, безусловно, снизило демократический потенциал полити­ческой системы, сделало ее менее гибкой и динамичной, нарушило двустороннюю связь избирателей с

государством.

Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрь­ской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социа­листической ориентацией.

В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия предста­вительных органов (Советов) на соответствующей террито­рии. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной

власти как высшие органы государст­венной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориаль­ных единицах [85]1.

Cоветскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассмат­риваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответст­вии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны [86]1.

Исполнительными органами местных Советов, как пра­вило, являются формируемые ими из своего состава ис­полнительные комитеты. Они обычно действуют согласно принципу двойного подчинения - вышестоящему органу уп­равления и соответствующему местному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся исполнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

В Китае исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты [87]2.

В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провин­циальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей [88]3.

Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в Польше в бытность ее членом социалистического Содружества, где наряду с единой системой предста­вительных органов (национальных советов) функцио­нировала и исполнительная вертикаль государственной администрации. Исполнительными органами общей компе­тенции здесь являлись единоличные администраторы.

Назначение этих лиц на воеводском (среднем) уровне осуществлялось председателем совета министров с согласия соответствующего совета. Администраторы низового уровня избирались представительным местным органом, после чего официально назначались вышестоящим админи­стратором. Хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям [89]1.

Подобная организация политической власти вплоть до последнего времени наблюдалась и в ряде стран Африки. Система управления там отличалась полным слиянием аппарата правящей и единственной легально существующей партии с аппаратом

государства. Единый государственно-партийный механизм власти функциони­ровал на всех уровнях административно - территориального деления.

Такая государственно-партийная администрация действо­вала до начала 90-х годов ХХ века в Заире, где местными руково­дящими органами власти, наряду с выборными советами, признавались комитеты правящей партии Народное движение революции (НДР). Например, управление областью осуществлялось областным комитетом НДР, областным советом, председателем обкома НДР и губернатором.

В Камеруне, хотя и не было такого открытого партийного влияния на управление, партия все же играла решающую роль в формировании и деятельности местных органов, поскольку выборы в местные советы проводились исключительно по партийному списку. Чтобы получить возможность выдвинуть свою кандидатуру, необходимо, было, обратиться в минис­терство территориальной организации, которое на основе характеристики, данной префектом и руководителем местной партийной организации, принимало соответствующее решение [90]1.

Таким образом, муниципальные органы находились под руководством правящей партии, сохраняя лишь внешнюю видимость “представительства” интересов местного населения.

На рубеже 80-90-х годов ХХ века положение стало существенно меняться. В большинстве африканских стран начался процесс утверждения многопартийной системы.

В это же время от советской системы организации местного управления отказались и страны Восточной Европы, взяв на вооружение более близкую им континентальную модель местного управления.

1.4. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления


Определяющим признаком муниципалитетов является на­личие в их структуре выборных представительных органов - советов. Так, в Великобритании они создаются во всех граф­ствах, городах, округах, Лондонском сити и других районах столицы. В приходах с населением более 300 человек советы графств обязаны учреждать приходские советы; в приходах с населением от 200 до 300 человек последние формируются советом графства по ходатайству приходских собраний избирателей; в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства.

В среднем в количественном отношении советы графств в Англии и Уэльсе насчиты­вают 86 человек, советы графских городов - 57, прочих городов - 26, сельских округов - 32, городских округов -18. Минимальный состав приходских советов - 5, максимальн­ый - 21 человек (по усмотрению приходских властей). Городской совет Лондона состоит из 100 советников и 16 олдерменов, районные советы столицы - максимум 60 советников и 10 олдерменов [91]1.

Советники избираются на 4 года прямым голосованием. Весь состав советов графств, районов Лондона и около 2/3 сельских округов полностью переизбираются через 4 года. В остальных округах (включая все городские) каждый год между выборами в советы графств переизбирается 1/3 членов совета [92]2.

Олдермены – это члены совета с особыми привилегиями. Они избираются советниками из своего состава сроком на 6 лет. При каждом избрании нового совета половина олдерменов переизбирается. Их количество зависит от общего числа депутатов данного совета. Обычно они составляют 1/6 часть численности совета. Нельзя быть советником и олдерменом одновременно. Институт олдерменов - один из старейших в английском местном управлении. Исторически он сложился в период расцвета королевской власти и представлял ее на местах [93]1.

Активным избирательным правом на муниципальных выборах обладают британские подданные и граждане Ирландской Республики, достигшие на 10 октября (время, предшествующее ближайшим выборам) 18 лет и постоянно проживающие на территории муниципалитета [94]2.

В Великобритании члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, границы которых устанавливаются министерством внутренних дел по представлению советов графств или окружных муниципалитетов. При проведении выборов городских советов города, как правило, разделяются на многомандатные округа, от которых избирается по три или кратное трем число советников (это определяется хартией города или актом правительства). Выборы советов сельских округов прово­дятся по приходам. Совет графства может объединять несколько приходов в один округ. Он устанавливает также количество советников, избираемых от прихода. Для выборов приходского совета приход может разбиваться советом графства на избирательные округа или объявляться единым избирательным округом.

Кандидаты в муниципальные советники, помимо наличия у них активного избирательного права, должны отвечать следующим требованиям: не являться чиновниками испол­нительного муниципального аппарата; не выполнять для муниципалитета работу по контрактам; не быть банкротами; не пользоваться пособиями по бедности [95]1.

Инициатива подбора кандидатов обычно исходит от местных функционеров политических партий, от непар­тийных объединений, реже - от отдельных граждан и групп.

Кандидаты в муниципальные советники выдвигаются путем петиций. Петиции, предлагающие кандидатуры в советы графств, городов и городских округов, должны быть подписаны не менее чем 10 избирателями, а в советы сельских округов и приходов - двумя избирателями. К петиции прилагается письменное согласие претендента баллотироваться в совет. Кандидатов регистрируют в городах мэры, а в прочих административно-территориальных подраз­делениях - клерки муниципалитетов [96]2.

Голосование проводится путем тайного волеизъявления и личного участия избирателей в выборах. Определение результатов выборов в основном осу­ществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Пропорциональная система в практике муниципальных выборов встречается очень редко.

На муниципальных выборах нередко складывается ситуация, когда число кандидатов в муниципальные советники не превышает числа мест в совете. Британское законодательство предусматривает объявление всех выстав­ленных кандидатов, не имеющих конкурентов,

избранными без голосования.

Прямые выборы в муниципальные советы сочетаются с многостепенными выборами и принципом должностного формирова­ния состава этих органов. Так, в советы шотландских графств, помимо представителей от сельских избирательных округов, избранных непосредственно населением, входят советники, избираемые городскими советами графства из числа их членов. В окружные советы Шотландии, наряду с выборными окружными советниками, автоматически попадают совет­ники графства, избранные от населения округа [97]1.

В США выборные муниципальные органы действуют в графствах, городах, таунах, тауншипах и вилиджах.

Средняя численность городских советов в США состав­ляет 5-7 членов (63% муниципалитетов имеют от 5 до 10 депутатов, около 28% - менее 5 депутатов, 9% - более 10 депутатов) [98]2. Исключение составляют некоторые крупные города. Например, в городском совете Чикаго - 50 советников, Кливленда - 33, Нью-Йорка – 25 [99]3.

Муниципальные советы графств, как правило, насчиты­вают 3-5 членов, иногда встречаются советы из 9 и совсем редко - 30, 50 и более человек. Так, население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии представлено советом из 5 депутатов (на одного члена совета приходится более миллиона граждан). Советы специальных округов обычно состоят из 3-5, очень редко 7 членов.

В прошлом численность муниципальных советов в США была большей. В отдельных случаях они насчитывали свыше 200 человек. В настоящее время коллегия из 15 советников считается уже большой [100]1.

Активное избирательное право на муниципальных выборах принадлежит гражданам США, достигшим определенного возраста. Так, например: в 46 штатах - 21 года; в Джорджии, Кентукки - 18 лет; на Аляске – 19; Гавайях - 20 лет. Имеется ценз проживания в штате, графстве и избирательном округе, причем такой установленный минимальный срок различается также от штата к штату.

Важным элементом организации муниципальных выборов является формирование избирательных округов. В соответствии с законами штатов муниципальными советами образуются округа двух различных типов: территория муниципалитета составляет один изби­рательный

округ, от которого избираются все члены совета; территория муниципалитета подразделяется на ряд одномандатных или многомандатных округов (много­мандатные округа превалируют).

Первый тип округов создается в 62% городов страны с населением свыше 5 тыс. жителей, второй - в 21% городов, 17% городов применяют различные комбинации обоих типов [101]2.

Основным способом выдвижения кандидатов на муници­пальных выборах, как и при выборах в вышестоящие органы, являются праймериз, т.е. первичный отбор претендентов, осуществляемый путем голосования. При партийных праймериз кандидатом от данной партии становится лицо, получившее при голосовании наибольшее количество голосов сторонников партии. В случае проведения выборов на непартийной основе кандидатами признаются обычно два лица, набравшие наибольшее количество голосов по сравнению со всеми другими претендентами, участвовав­шими в праймериз. Определение результатов выборов, как и в Великобри­тании, в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Пропорциональная система встречается весьма редко.

Путем прямых выборов целиком образуются лишь две трети советов графств. В одной трети графств используются другие способы

формирования советов. Например, совет графства может формироваться из выборных должностных лиц, представителей городских муниципалитетов (в отдельных случаях), судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов совета.

Во Франции представительным органом коммуны является муниципальный совет. Число муниципальных советников колеблется в зависимости от численности населения коммуны: 9 человек для коммун численностью менее 100 жителей; 25 - для коммун численностью от 2500 до 3499 жителей; 53 – с численностью от 80 тыс. до 99999 жителей; 69 - для коммун численностью от ЗОО тыс. жителей и выше (за исключением Парижа, Лиона и Марселя); Париж - 163 советника; Марсель - 101 советник; Лион - 73 советника [102]1.

Муниципальные выборы осуществляются прямым всеобщим голосованием. Для обладания правом голоса необходимо иметь французское гражданство, являться совершеннолетним, правоспособным и не быть лишенным гражданских прав. Эти условия должны выполняться одновременно. При этом необходимо: иметь в коммуне место жительства или проживать в ней не менее 6 месяцев; числиться в списке налогоплательщиков в течение 4 лет; проживать в коммуне в связи с исполнением обязаннос­тей

государственного служащего определенной категории. Эти условия могут соблюдаться не одновременно, а на альтер­нативной основе, т.е. не обязательно все одновременно, а путем соблюдения хотя бы одного из них.

По французскому законодательству некоторые лица, не имеющие указанных выше прямых связей с коммуной, могут быть, тем не менее, внесены в избирательные списки. Это, например, речники; граждане, не имеющие постоянного места жительства; французы, работающие за границей. В этом случае они должны быть приписаны к коммуне.

Муниципальные советы переизбираются каждые 6 лет одновременно во всех коммунах Франции, обычно в одно из воскресений марта. Дата выборов назначается декретом. Переизбирается весь состав муниципального совета. Организация выборов различна в зависимости от размеров коммуны.

В коммунах, насчитывающих менее 3,5 тыс. жителей голо­сование идет по мажоритарной системе в два тура. Избиратель имеет право вносить изменения в списки во время голосования: вычеркивать одни кандидатуры и добавлять другие. Для избрания в первом туре кандидатам необходимо набрать половину так называемых “засчитывае­мых” голосов (засчитываемыми или действительными называются голоса всех проголосовавших минус пустые и неправильно заполненные бюллетени). Причем число этих голосов должно составлять не менее четверти числа зареги­стрированных избирателей.

Если не все места заполняются после первого тура, проводится второй тур в следующее воскресенье для избрания советников на оставшиеся места. Выставить свои кандидатуры могут все, кто не был избран в первом туре, а так же лица, не вошедшие в первый список. Для избрания во втором туре достаточно набрать относительное большинство голосов.

В коммунах, насчитывающих более 3,5 тыс. жителей выборы проходят путем голосования по спискам в два тура с использованием как мажоритарной, так и пропорциональной систем. Избираемые не могут выставлять свои кандидатуры индивидуально, а только в составе так называемых закрытых списков различных партий, движений и т.п. Избиратель не имеет право изменять список при голосовании.

Если один из списков получил абсолютное большинство голосов и собрал четверть списочного состава избирателей, то второго тура не будет. Все места в муниципальном совете заполняются следующим образом:

- победивший список получает половину мест ”с округ­лением вверх” (если нужно заполнить 69 мест, то победивший список получает 35);

- вторая половина мест заполняется по пропорциональной системе в соответствии с распределением голосов между партийными списками, при этом победившая партия также участвует в распределении мест.

Если ни один из списков не получил абсолютного большинства голосов в первом туре или четверти списочного состава избирателей, то проводится второй тур. В нем участвуют только списки, получившие в первом туре не менее 10% голосов (засчитываемых или действительных). При этом нет препятствий к изменению списков между двумя турами: разрешается сводить в единый список кандидатов, выступав­ших в первом туре в соперничавших списках, но при условии, что каждый из объединяемых списков собрал не менее 5% голосов в первом туре. После утверждения списков в префектуре избиратели уже не могут изменять их в день выборов. После второго тура список, собравший большинс­тво голосов, получает большинство мест. Оставшиеся места распределяются пропорционально между другими партий­ными списками, из которых исключаются списки, получив­шие менее 5 % голосов.

Муниципальный совет избирает из своего состава мэра, его заместителей и от 2 до 13 постоянных депутатов (в зависимости от численности избирателей). Для повышения эффективности своей работы советы могут создавать постоянные или временные комиссии. Они обеспечивают непрерывность в работе советов в период между сессиями. Кроме того, комиссии изучают конкретные вопросы прежде, чем они выносятся на сессию и вырабатывают по ним реко­мендации [103]1.

Руководящим органом департамента является Гене­ральный совет. Советники избираются на шестилетний срок. При этом каждые три года проводится переизбрание не менее половины депутатов. Это позволяет избегать резких перемен, возможных при полном обновлении. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура по принципу “один депутат от кантона” [104]2. Например, департамент Верхней Гаронны разделен на 50 кантонов, значит и Генеральный совет имеет такое же число советников. Кантоны образуются только в целях проведения выборов. Деление на кантоны - преро­гатива правительства. Их число и границы могут быть изменены только правительственным декретом.

Для избрания в первом туре голосования кандидату необходимо набрать абсолютное большинство “засчиты­ваемых" (действительных) голосов и не менее четверти голосов зарегистрированных избирателей. Для победы во втором туре достаточно набрать относительное большинство, т.е. больше голосов, чем соперники. Для выдвижения кандидатом на второй тур необходимо собрать в первом туре не менее 10% голосов зарегистрированных избирателей.

Активным избирательным правом обладают лица, достигшие 18 лет, пассивным - 21 года.

Любой член Генерального совета может быть избран в Национальное Собрание или Сенат, а также может выполнять какие-либо функции на коммунальном уровне. Генеральный совет из своего состава избирает бюро, пред­седателя, его заместителей сроком на 3 года. Генеральный совет является постоянно действующим органом.

Третьим звеном территориальных коллективов является регион. Он возглавляется Региональным советом. Выборы в Региональные советы проводятся одновременно по всей территории Франции. Голосование проходит по закрытым спискам. Избиратели не имеют права изменять их во время выборов. Распределение мест происходит по пропорциональ­ной системе, что позволяет проводить выборы в один тур. Списки, собравшие менее 5% голосов не получают ни одного места. Региональный совет полностью обновляется один раз в 6 лет [105]1.

В ФРГ представительным органом общины является совет (общинное представительство). Количество членов в нем зависит от численности населения. В общинах с населением до 1 тыс. человек избирается 8 членов, до 3 тыс. - 14, до 5 тыс. - 16 и т.д. Максимальное количество членов общинного совета 80 человек (если жителей более 1 млн.). Все избранные члены общинного представительства осуществляют свою деятельность на общественных началах.

Выборы представительства общины являются всеоб­щими, свободными, равными, прямыми при тайном голосовании. Принимать участие в них имеют право все, кто в день выборов: достиг 18-летнего возраста; проживает на территории общины не менее 3 месяцев; является немцем [106]2.

Права голоса лишаются лица, объявленные недееспо­собными, находящиеся на временном попечении, содер­жащиеся в психиатрической больнице или ввиду душевной болезни, нуждающиеся в уходе, а также те, кто по суду или на основе других официальных предписаний на момент выборов не об­ладает активным избирательным правом.

Пассивным избирательным правом обладают лица, имеющие право голоса, достигшие 18 лет, проживающие на территории общины не менее 6 месяцев, если не лишены права быть избранными по решению суда или не утратили способности занимать официальные должности [107]1.

В Италии представительным органом местного самоуп­равления в общине является общинный совет. Он избирается сроком на 5 лет в количестве от 15 до 80 депутатов (в зависимости от численности населения). В общинах с населением менее 5 тыс. человек выборы производятся по мажоритарной системе, более 5 тыс. человек - по пропор­циональной системе - на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании.

Провинциальный совет избирается населением провин­ции на 5 лет в количестве от 24 до 45 членов (в зависимости от численности населения).

Представительным органом самоуправления области яв­ляется областной совет, который избирается гражданами тайным голосованием. Количество депутатов в зависимости от численности населения области колеблется в пределах от 30 до 80 человек. Областной совет избирает бюро в составе председателя, 2 заместителей председателя и 2 секретарей. Совет избирает из своего состава также 3 контролеров и постоянные комиссии [108]2.

В Болгарии представительным органом местного само­управления является общинный совет, избираемый жителями общины. Число депутатов общинного совета зависит от количества жителей общины – от 9 (до 1000 жителей) до 65 (свыше 100 тыс. жителей) человек. Столичный общинный совет состоит из 101 советника. Из своего состава общинный совет тайным голосованием избирает председателя, постоянные и временные комиссии [109]1.

В Польше представительным органом гмины является совет. В него входят избранные населением прямыми выборами депутаты в количестве от 15 (в гминах с населением до 4 тыс. жителей) до 45 (с населением до 200 тыс. жителей) человек. Каждые следующие 100 тыс. жителей дают право увеличивать количество депутатов на 5 человек, однако общее количество депутатов совета гмины не должно превышать 100 человек. Срок полномочий совета - 4 года. Совет гмины избирает из своего состава председателя и 1 - 3 вице - председателей. Выборы проводятся путем тайного голосования.

На территории воеводства гмины образуют предста­вительный

орган, получивший название самоуправляю­щегося сеймика. Выборы делегатов в сеймик проводят советы гмин тайным голосованием из состава своих членов (в гминах с населением до 20 тыс. жителей - одного делегата, до 50 тыс. жителей - 2, до 100 тыс, - 3, более 100 тыс. - по 1 допол­нительному делегату на каждые 100 тыс. жителей) [110]2.

Основной формой работы представительных органов являются сессии (очередные и внеочередные). Частота их проведения неодинакова. Так, в США муниципальные советы крупных городов обычно заседают еженедельно, а в небольших поселениях - раз или два в месяц. Такова же периодич­ность заседаний советов графств, таунов и тауншипов. В Великобритании закон предусматривает для муниципальных советов минимум 4 заседания в год. Советы графств заседают чаще, обычно 6 раз в году, прочие советы - ежемесячно [111]1.

Во Франции муниципальные советы и Генеральные советы департаментов обязаны собираться не менее четырех раз в год [112]2.

Здесь же сессия муниципального совета, посвященная принятию бюджета, длится шесть недель, прочие - 15 дней. В некоторых

небольших городах советы собираются ежемесячно на несколько часов для того, чтобы рассмотреть (утвердить или отвергнуть) решения, принятые на бюро совета и мэром. Бюро совета собирается еженедельно для оперативного решения текущих вопросов. В Японии советы собираются на очередные сессии 4 раза в год. В марте, когда утверждается проект местного бюджета, сессия длится от 20 до 28 дней. Продолжительность остальных - в среднем 10 дней. В Италии муниципальные советы обязаны собираться не реже двух раз в год. Собрание коммунальных уполномоченных в Швеции заседает один раз в месяц [113]3.

При принятии решений органами местного самоуправления применяются разнообразные способы голосования - поднятием руки, поименное, тайное с помощью бюллетеней и др.

В США заседания муниципальных органов проходят открыто для всех. Каждый житель по предварительной заявке может на них выступить. Для информирования населения используются специальные бюллетени и кабельное теле­видение. Во Франции на заседание сессии может прийти (правда, без права на выступление) любой гражданин. Перед каждым заседанием развешиваются афиши с повесткой дня. Гласность работы обеспечивается также при помощи

издаваемого советом ежемесячного журнала, в котором сообщается о проделанной и предстоящей работе. В Велико­британии накануне сессии вывешиваются объявления, информирующие население о дате ее проведения, а иногда и о повестке дня. Издается также бесплатная газета (до 15 страниц), в которой публикуются финансовые отчеты, результаты контрольных проверок работы различных коммунальных служб, сообщения об общественных меро­приятиях [114]1.

Народные избранники в Германии, Норвегии и ряде других стран работают на общественных началах. Во Франции депутаты совмещают свою деятельность в муниципальном совете с основной работой по специаль­ности. Только мэр работает постоянно. Его заместители ос­вобождаются для исполнения своих обязанностей в му­ниципалитете только на один день в месяц. Муниципальный совет может (но не обязан) устанавливать своим членам плату [115]2.

В Великобритании советники не получают жалования. Считается, что депутаты избираются в совет не зарабатывать, а служить интересам территории. Депутатскую деятельность они совмещают с основной профессией. Правда, советники могут претендовать на единообразную налоговую льготу или на возмещение финансовых

потерь, вызванных их деятельностью в совете. Они также имеют право на оплату транс­портных и командировочных расходов (кроме членов приходских советов в пределах своих территорий) [116]1.

В Японии, напротив, депутатам выплачивается ежеме­сячное

жалование. Например, советники средних городов получают зарплату в размере 440 тыс. йен (это примерно на 1/3 выше среднемесячной зарплаты по стране). Помимо этого каждый из них получает 260 тыс. на “исследовательскую работу” и 120 тыс. йен на “ознакомительные поездки” в другие префектуры и города. В дни сессии советникам начисляются суточные в размере 2 тыс. иен (приблизительная стоимость завтрака и обеда). При этом им не запрещается заниматься предпринимательской деятельностью или иметь другие частные заработки. Оплата деятельности муниципальных советников предусмотрена в США и ряде других стран в виде ежегодных выплат определенных сумм или пособий за посещение заседаний совета [117]2.

В местном самоуправлении, наряду с выборами, широко применяются разнообразные формы прямой демократии. Так, в Великобритании официально принятыми формами непосредственного

участия населения в муниципальном управлении являются приходские собрания и публичные обсуждения проектов муниципальных решений. Приходские собрания собираются один - два раза в год. Открытые обсуждения проводятся в основном по поводу нормативных актов, которые до их принятия подлежат обязательному опубликованию [118]1.

В США применяется несколько видов местного рефе­рендума. В ряде штатов действует институт обязательного референдума, на который советы выносят проекты муни­ципальных хартий и поправок к ним, решения о займах, изменениях муниципальной территории. Реже используется так называемый добровольный референдум, проводимый по усмотрению муниципальных советов. При этой форме референдума неодобрение избирателями проекта решения муниципалитета не имеет юридической силы. Существует и референдум третьего типа, который назначается при поступ­лении от избирателей петиции, требующей пересмотра принятого муниципалитетом решения [119]2.

С референдумом тесно связан институт инициативы. Под инициативой понимается право избирателей (обычно от 5 до 10 % избирателей, принявших участие в предыдущих выборах) внести в муниципалитет петицию о принятии того или иного решения, проект которого исходит от населения. Отклоненный муниципалитетом проект обычно выносится на референдум.

Муниципальными хартиями в 28 штатах США предусмат­ривается институт отзыва должностных лиц местного самоуправления. Отзыв может быть применен в отношении советников, выборных чиновников, иногда и назначаемых должностных лиц [120]3.

Так, например, мэры Лос-Анджелеса отзывались дважды: в 1909 и в 1938 гг., мэры Сиэтла - в 1910 и 1931 гг. Избиратели города Лонг-Бич в Калифорнии в 1934 г. отозвали сразу весь муниципальный совет, а избиратели города Форт-Уорт в Техасе в 1938 г. отозвали 6 членов совета [121]1.

Составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений предста­вительных органов. Так, в Италии исполнительным органом областей, провинций и общин является джунта. В общине джунта в составе от 2 до 14 человек избирается абсолютным большинством голосов избирателей.

Провинциальный совет избирает из своего состава провинциальную джунту в количестве от 4 до 8 человек, возглавляемую председателем. Джунта готовит проекты решений провинциального совета, проекты бюджета, смету доходов и расходов.

В областях с населением до 1 млн. жителей областная джунта состоит из председателя, 6 действительных и 2 запасных асессоров. В областях с населением до 3 млн. жителей число действительных асессоров составляет от 8 до 10. В других областях - от 10 до 12. Запасные асессоры заменяют действительных в случае их отсутствия или бо­лезни. Председатель и члены джунты избираются областным советом из его членов [122]2.

Областной совет избирает асессоров из своего состава тайным голосованием в присутствии не менее 2/3 советников. Для избрания необходимо абсолютное большинство голосов.

В состав джунты не могут входить родственники по восходящей и нисходящей линии, братья и сестры, супруги, свойственники первой степени, усыновитель и усынов­ленный.

Джунта принимает решения абсолютным большинством голосов (50% плюс один голос). При равенстве голосов решающим является голос председателя. Заседания джунты являются закрытыми.

Областная джунта выполняет следующие функции: обеспечивает исполнение законов области; управляет имуществом области; контролирует промыш­ленные и торговые службы; подготавливает предварительный бюджет и ежегодно представляет отчет о расходах.

Кроме того, джунта принимает решения: о переводе фондов из одной статьи в другую в одном и том же разделе бюджета; о проектах работ; о договорах области; о гражданских спорах, в которых область выступает истцом или ответчиком.

Областная джунта под свою ответственность, в порядке, установленном областным статутом, может в экстренных случаях принимать решения по вопросам, входящим в компетенцию областного совета. Такие решения представ­ляются в областной совет для утверждения на его заседании.

Областная джунта ежегодно отчитывается перед советом о проделанной работе. По требованию 1/4 советников джунта обязана в любой момент отчитаться перед советом. Не менее чем 1/3 советников может потребовать отставки председателя областной джунты, самой джунты, или нескольких асессоров. Отставка принимается, если она одобряется поименным голосованием абсолютным большинством голосов совет­ников (на заседании должно присутствовать не менее 2/3 советников).

Председатель областной джунты и асессоры могут быть отстранены от выполнения своих обязанностей с момента вынесения постановления о предании их суду или поста­новления о вызове в судебное заседание вплоть до завер­шения судебного разбирательства (если они привлекаются по делу о преступлениях, которые наказываются лишением свободы на минимальный срок свыше одного года). Они временно отстраняются от занимаемой должности и в том случае, если имеется постановление об их аресте [123]1.

В Болгарии органом исполнительной власти общин является избираемый населением кмет. По предложению кмета общинный совет избирает одного или нескольких его заместителей. Кмет и его заместитель (заместители) участвуют в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

В полномочия кмета входит: руководство всей исполнительной деятельностью; направление и координация деятельности специали­зированных исполнительных органов; назначение и освобождение от занимаемой должности руководителей и сотрудников исполнительного аппарата общинного совета и наложение дисциплинарных взысканий; соблюдение общественного порядка и с этой целью издание приказов, обязательных для начальника соответ­ствующего полицейского управления; организация исполнения бюджета общины, выполнения ее долгосрочных программ и решений общинного совета; поддержание связей с политическими партиями, общест­венными организациями и движениями, а также с другими органами самоуправления в стране и за рубежом.

Кмет может в письменной форме оспорить отлагающее решение общинного совета в течение 7 дней. Однако при повторном подтверждении советом решения он обязан его исполнить. Кмет назначает секретаря общины (без опреде­ления срока службы). Секретарь общины организует общин­ную администрацию и её деятельность. Служащие общинной администрации считаются государственными служащими [124]1.

В Польше исполнительным органом гмины является правление. Правление в количестве от 4 до 7 человек избирается советом гмины из числа своих членов путем тайного голосования.

Работу правления организует войт или бургомистр. Он руководит решением текущих вопросов, а также выполняет представительские функции. Войт или бургомистр избира­ется советом гмины тайным голосованием абсолютным боль­шинством голосов в присутствии 2/3 предусмотренного законом состава советников. Правление осуществляет свою работу с помощью аппарата управления. Принципы организации деятельности управления определяются организационным регламентом, принимаемым советом гмины по предложению правления. Руководителем аппарата управления является войт или бургомистр.

Правление выполняет следующие функции: готовит проекты решений совета; определяет способ исполнения решений совета; распоряжается коммунальным имуществом; исполняет бюджет; принимает на работу и освобождает от занимаемой должности руководителей гминных организационных единиц.

При реализации собственных задач правление подчи­няется только совету гмины. Совет гмины контролирует дея­тельность правления и подчиненных ему единиц. Для этих целей он может создавать ревизионные комиссии.

Отзыв правления гмины или отдельных его членов производится тайным голосованием абсолютным боль­шинством голосов всех членов совета гмины [125]1 .

Следует отметить, что характерной чертой системы местных органов управления в довоенной Польше был дуализм в её построении, то есть существование на местах двойного рода органов управления, органов правительственной администрации и органов местного самоуправления [126]2. Таким образом, каждая административно-территориальная единица была одновременно единицей местного самоуправления.

Местное самоуправление занималось лишь незначительными, второстепенными хозяйственными, коммунальными, культурно-просветительными и благотворительными вопросами местного значения. В финансовом отношении оно зависело от центральных правительственных органов [127]3.

Отсюда органы местного самоуправления в довоенной Польше были полностью подчинены и подконтрольны правительственной администрации. Они не являлись органами государственной власти. Государственную власть на местах осуществляли воеводы, старосты и другие органы бюрократического централизованного аппарата правительственной администрации [128]4.

Местное самоуправление было фактически лишь беспомощным придатком к этому аппарату.

Преобразования, произведенные Законом ПНР от 20 марта 1950 года “О местных органах единой государственной власти” и значительно углублённые в Конституции ПНР 1952 года привели к полному государственному управлению на местах и упразднению дуализма в построении местных органов власти [129]5.