Соединенных Штатах Америки. Редакция литературы по вопросам государства и права isbn 5-01-001058-5 © The Free Press. A division of Macmillan Publishing Co., Inc. New York, 1979 © Вступительная статья

Вид материала

Статья

Содержание Взяткодатели и администраторы Современная кампания Формы политической конфронтации Международные соглашения Федеральное законодательство Законодательство и судебное преследование в штатах Ответ. Вряд ли они станут спрашивать меня об этом. Вопрос. Истинная цена имитации

Подобный материал:

• Соединённых Штатах Америки. Целью курса является раскрытие содержания капиталистических, 92.73kb.
• Технического регулирования и стандартизации в соединенных штатах америки, 141.78kb.
• Macmillan Publishers Limited, 2006), а также дополнительно использованы материалы, 99.32kb.
• Программа Артур М. Холст *6198 Российская Федерация Экологическая Политика и Городские, 70.86kb.
• Соединенных Штатах Америки 4 ноября 2008 года. Миссия бдипч обсе,  с учетом отсутствия, 341.18kb.
• Супоницкая, 217.58kb.
• В. В. Забродина Вступительная статья Ц. И. Кин Художник А. Е. Ганнушкин © Составление,, 3300.88kb.
• Русская диаспора в Соединенных Штатах Америки в первой половине ХХ века, 773.16kb.
• В. Э. Мейерхольд статьи письма речи беседы часть первая 1891-1917 Издательство "Искусство", 4810.66kb.
• Соединенных Штатах Америки Впервые напечатано в июне 2003 Собранные сведения, их толкование, 837.29kb.

ВЗЯТКОДАТЕЛИ И АДМИНИСТРАТОРЫ


С точки зрения администратора, несанкционированное и неуполномоченное взяточничество представляет собой организационную патологию, поскольку оно задерживает точное исполнение распоряжений и приказов. В любом ценностном процессе бюрократию можно толковать как социальную систему, предназначенную для проведения в жизнь руководящих указаний. Ее эффективность зависит, помимо таких факторов, как структурный состав, компетентность персонала и соответствующая численность, от беспрекословного выполнения бюрократами исходящих свыше приказов. Лояльность участников обеспечивается на основе соглашений, общих культурных норм, тщательного отбора кадров, угрозы уголовного преследования и псевдорелигиозных ритуалов, вроде клятв верности служению народу⁵¹.


230


Взяточничество, подобно Платоновой лжи во благо,— полезный, даже незаменимый инструмент элиты. Но все зависит от того, в чьих руках он находится. В той мере, в какой практикуются тормозящие взятки и прямой подкуп, в той же мере бюрократия терпит неудачу. Хотя объяснение этому дается, как правило, в морализаторских терминах, таких, как «коррупция» и «продажность» бюрократов, сторонний наблюдатель легко обнаружит, что взятка была предложена и принята по наущению или в интересах другой организации или администрации, лояльным членом которой оставался один из участников сделки⁵². Продолжая на словах клеймить коррупцию, администрация, начиная с определенного уровня, учитывает это обстоятельство и старается обезопасить себя с помощью особых технических приемов: устанавливая особые условия найма на службу, заставляя давать более суровые клятвы, ужесточая отбор кадров и внутренний контроль. Нет оснований полагать, что противостоящие организации не предпримут соответствующих усилий, в результате все сведется, скорей всего, к взаимной нейтрализации. Поскольку волокита замедляет бюрократические функции, а время для покупателя — это деньги, усложнение административных процедур лишь увеличивает суммы взяток. А это в свою очередь ведет к усилению централизации управления.

Ключевым фактором взяточничества, характерным, вероятно, для любых сфер социальной жизни, является сосуществование конкурирующих организаций и сообществ со своими собственными системами привержен-

231


ности. В периоды, когда созвездия соподчинения ясно видны на административном небосводе, условия для взяточничества не исчезают, но по крайней мере понятно, что можно делать, а что нет. Напротив, в периоды, когда плеяды межгрупповых отношений затуманены или изменчивы, силовые линии взяточнического поведения также менее понятны и для властей, и для исполнителей. Оказавшись на перепутье конфликта приверженностей, люди не знают, что более правильно в данных обстоятельствах — дать взятку или нет, велик ли риск наказания (или какова его суть) со стороны одной из конкурирующих организаций за дачу или недачу взятки. Даже нормативные правила не проясняют картину. Наставление Иисуса «кесарю кесарево, а Богу Богово», замечает Торо, «сделало людей не более умудренными, чем ранее, в отношении того, кому и что принадлежит, поскольку этого они знать не хотели» ⁵³.

То, что в центре нынешней кампании против взяточничества оказались транснациональные корпорации, не случайно: общественность видит в них не просто коммерческие объединения, но конкурирующие политические системы со своими нормативными кодексами, отделами внешних сношений, пресс-атташе, программами социального страхования, внутренней полицией, придворными священниками и моралистами. Эти современные левиафаны, как мы видели, требуют от служащих беззаветной преданности. Однако претензии на такую преданность предъявляют также множество конкурентов: нации, регионы, религии, языковые и ди-

232


алектные группы, племена, различные правительственные ведомства и органы. Любая приверженность способна стать основой некоей групповой организации. Даже стремление к личной наживе за счет большой группы, являющееся квинтэссенцией взятки, отражает наличие определенной приверженности и нормативной системы.

В условиях обособленности групп и общин элитам часто приходится устанавливать нормы необходимой межгрупповой активности: ненападения, уважения зон других групп, сдержанности в применении силы, взяточничества, пропаганды и прочего. Они могут быть широко обнародованы и стать частью мифа, но отнюдь не обязательны к применению, поскольку напряженность между системами мифов и операциональными кодексами сохраняется, а управляющих от управляемых отделяет все возрастающая социальная дистанция.

Рольф Дарендорф сделал весьма мрачный вывод из «железного закона олигархии» Робера Мишеля о неотвратимости стратификации* управляющих и управляемых⁵⁴. Если управляющие рассматривают себя как прослойку, отличающуюся от остального сообщества, неизбежно возникает напряженность между мифом и операциональным кодексом. И до тех пор, пока управляющие твердят: «Это делать нельзя», одновременно давая понять словом и делом ограниченной элитарной аудитории, что в случае необходимости


* Расслоение общества с выделением выше- и нижерасположенных каст, слоев, классов, социальных групп.— Прим. ред.


233


это делать можно (желательно только без огласки), к взяточничеству наряду с иными отклонениями от мифа будет проявляться избирательная терпимость. Таким образом, даже там, где взяточничество запрещено межэлитными соглашениями, оно продолжает быть орудием операторов и, что более важно, остается морально двусмысленным, поскольку конечный вывод о его правомерности зависит от контекста, системы ценностей и приверженности оценивающего.

Даже предположив, что каждая группа может стать абсолютно обособленной, лишенной ролевых специализаций, элит, масс, систем мифов и операциональных кодексов, само существование множества групп будет фактором, содействующим воспроизводству взяточничества. Распространение ростовщичества, как показал Нельсон, было следствием широкомасштабных социальных и личностных изменений: перехода от «племенного братства» к «всеобщей обособленности»⁵⁵. Для прекращения ростовщичества потребовался бы возврат к миру всеобщего братства. Точно так же взяточничество исчезнет, когда каждый человек возлюбит ближнего, как себя самого. Окончательное устранение взяточничества потребует громадной социальной и психологической перестройки, а также создания свободной от конкуренции системы общей приверженности. Взяточничество, рассматриваемое в самом широком контексте, само по себе не является злом. Его следует расценивать как вторичную патологию плюралистического мирового сообщества и следствие постоянного процесса образования селективных групп и привер-


234


женностей. Гиббон называл его «наиболее верным симптомом конституционной свободы». Следствием полного искоренения взяточничества явится прекращение непрерывного процесса индивидуализации, образования групп и самоопределения, когда на смену старой философской радикальной концепции плюрализма и диалектического характера истины явится единый неоспоримый авторитет. О таком ли типе мирового порядка и психоличностной организации мы мечтаем?


235


Эпилог


СОВРЕМЕННАЯ КАМПАНИЯ

ПРОТИВ ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА


После всего сказанного остается ответить на главный вопрос: «Как руководителям бизнеса надлежит действовать в таких местах, как Иран?»

«Святых нет», «Уолл-стрит джорнэл», 28 февраля 1978 г.


Есть ли у нашей элиты намерение изменить обычаи коммерческого взяточничества? Было бы весьма ошибочным утверждать, что правительство Соединенных Штатов ведет против этого явления «крестовый поход» либо исполнено решимости осуществить направленную против него реформу. Всякое изгнание демонов обладает собственным научным методом, и кампания против взяточничества здесь не исключение. Перефразируя Гарольда Лассуэлла, можно сказать, что отдельные частные вознаграждения отдельных деятелей в отдельных обстоятельствах характеризовались как взятки. Другие же — нет. Думается, различие в подходе не только представляет интерес, но и проясняет ситуацию. Правительство в Вашингтоне на деле состоит из множества «правительств» с изменчивыми моделями конфликтов и альянсов. Помимо них, в процессе отправления власти в США занято большое число неофициальных лиц. Для многих из этих «правительств» или их избирателей взяточничество частного или смешанного характера явля-

236


лось удобным, а возможно, и незаменимым инструментом социального влияния. Ввиду скудости прямых свидетельств, подтверждающих этот факт, лишь слепая вера в нравственность и глупость наших чиновников позволяют предположить, что замешанные в скандальном взяточничестве транснациональные корпорации не опирались на опыт, советы, если не на помощь и даже соучастие, некоторых должностных лиц.

Взяточничество, как мы видели, представляет собой разновидность одного из основных политических приемов, заключающегося в предложении немедленных или будущих привилегий с целью обеспечения определенного поведения. Поэтому нынешний скандал вокруг взяточничества транснациональных корпораций можно отчасти рассматривать как борьбу между конкурирующими социальными организациями за монополизацию этого специфического приема. Большинство операторов наверняка считают уместными (хотя и не «безупречными») тайные или явные платежи, производимые должностными лицами одной страны чиновникам другой¹. Так, государственный секретарь Сайрус Вэнс, отвечая на вопрос, видит ли он разницу между подкупом американских конгрессменов южнокорейскими бизнесменами и подкупом американской стороной южнокорейских политических деятелей, заявил, что ему «представляется совершенно отчетливой разница между межправительственной операцией и сделкой между частными лицами, как это имело место в южнокорейской ситуации». В последнем случае, добавил он, «операция не носила меж-

237


правительственного характера», что делало ее незаконной².

Разумеется, не все случаи правительственного подкупа законны по определению, но основной массе операторов будет нелегко согласиться с утверждением, что любая организация, действующая на международной арене, вправе использовать взятки как средство достижения своих целей. Один из членов комиссии Черча, разбиравшей деятельность корпорации «Локхид», сказал, что ему неясно, кто занимается внешней политикой — правительство Соединенных Штатов или «Локхид»?

Действительно, речь идет о разновидности социальной организации, стремительно превращающейся в важный фактор мировой политики. Транснациональной корпорации, вероятно, суждено стать конкурентом и преемником государства в качестве объекта приверженности. Немудрено, что ТНК требует для себя той же правомочности на использование взяток, которой обладает государство. В ответ государственные чиновники стараются оградить свою «исконную» прерогативу при помощи уголовных санкций. Вопрос не в том, что взяточничество в межнациональном контексте является незаконным, а в том, что некоторым группам оно не дозволено. Платоновская «ложь во благо» дозволена только правителям, но, в конце концов, кто такие правители? С этой точки зрения бум разоблачений «сомнительных платежей», осуществленных ТНК, приобретает зловещее политическое звучание. Все предложения, касающиеся регулирования подобной практики, равносильны попыт-

238


кам одной элитарной группы обуздать стремительно растущее могущество своих конкурентов³.

Официальное отношение к взяточничеству разнится в зависимости от роли правительственного чиновника. Лица, ответственные за баланс платежей или баланс власти, рассматривают «чрезвычайные выплаты» как необходимое зло (если вообще как зло); ну а к разведывательной деятельности за границей и внешней торговле⁴ вообще дозволено делать все, что угодно, если это должным образом санкционировано. Есть, однако, должностные лица, относящиеся к взяточничеству как к злу, терпеть которое недопустимо. Судя по сообщениям печати, в активное расследование и разоблачение коррупции включился ряд сенаторов и конгрессменов, некоторые представители администрации и исполнительный отдел Комиссии по ценным 6умагам и биржам. Короче, одни элементы нашего госаппарата выступают в роли реформаторов, другие — в роли крестоносцев.

Более однородным представляется отношение к взяткам в неофициальном секторе нашей национальной элиты. Я не проводил анализа отношения к этому различных групп, формирующих общественное мнение, например священников, но известно, что менялы издавна располагаются возле храма, а кодексы рыночных показателей свидетельствуют об отсутствии широкого возмущения взяточничеством. Иски акционеров не обязательно служат индикатором общественного недовольства, весьма часто они отражают активность юристов. Как сообщала «Нью-Йорк таймс», «разоблачения вызвали беспре-


239


цедентную волну судебных исков со стороны акционеров... Компании «Галф ойл» предъявлено семь исков, корпорации «Экссон» — три, а «Локхид эйркрафт», «Теннеко» и другим — по одному-два иска каждой... Очевидно, их число возрастет, как только юристы найдут охотников затеять тяжбу». Традиционным средством юридического вымогательства является предъявление корпорации требования о возмещении ущерба. Соглашения, достигнутые по искам акционеров к фирмам «Нортроп» и «Филлипс петролеум», однако, предусматривали не только «определенную денежную компенсацию, но и значительные структурные изменения в составе советов директоров и исполнительных комитетах компаний»⁵. Оказало ли это сдерживающее влияние на операторов?

В разгар антивзяточнической кампании в апреле 1987 г. «Уолл-стрит джорнэл» писала: «Связанные со взяточничеством скандалы не отражаются на престиже «запятнанных» корпораций. «Экссон», «Граммен» и другие фирмы, признавшие факты совершения сомнительных платежей за границей, сообщили, что число желающих поступить к ним на работу возросло, и большинство кандидатов не упоминало об этих платежах в беседах с работниками отдела кадров». По мнению заведующего отделом корпорации «Нортроп», соискатели не поднимали этот вопрос, «поскольку все они и раньше работали в аэрокосмической индустрии, т. е. были хорошо знакомы с системой». Слегка иное толкование высказал ответственный сотрудник другой неназванной компании: «Во взятках замешано столько фирм, что найти


240


работу в «чистом» месте практически невозможно»⁶.

Решающей причиной спокойной реакции общественности и многих акционеров на порочную практику корпораций можно считать то обстоятельство, что шумные разоблачения оказали ничтожное влияние на рыночную стоимость их акций, а следовательно, скандал не причинил ущерба бизнесу⁷. Родерик Хиллс, тогдашний председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам, заметил в телевизионном выступлении, что акционеры и даже судьи не склонны особенно вдаваться в то, как «их» компания получает прибыль. Он процитировал записку, присланную ему выездным судьей одного штата: «Прочел сегодня вашу бюрократическую стряпню о заграничных платежах в «Уолл-стрит джорнэл». Спуститесь на землю. Акционерам глубоко наплевать, как делаются деньги»⁸.

Держателей акций «Нортропа», во всяком случае, это не беспокоило. Услышав из уст председателя корпорации Томаса Джонса, признанного судом виновным в незаконном финансировании кампании за переизбрание бывшего президента Никсона, что в этом году прибыли «Нортропа» превысят один миллиард долларов, участники ежегодного собрания акционеров разразились «бурными аплодисментами»⁹. Так же были настроены и акционеры компании «Локхид», ставшей «героем» беспрецедентного международного скандала: шум от него еще стоял в воздухе, когда Канада приобрела у корпорации восемнадцать противолодочных самолетов «Локхид», совершив крупнейшую за всю свою


241


историю военную закупку в мирное время. Эта сделка недвусмысленно указывала, что близкий союзник готов игнорировать сенсационные взяточнические эскапады крупнейшего американского поставщика вооружении¹⁰.


ФОРМЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОНФРОНТАЦИИ


Во что выльется нынешняя кампания — реформу или «крестовый поход»,— будет зависеть от ее размаха, формы мероприятий и социально-политического контекста. Мы рассмотрим четыре основные формы мероприятий: международные соглашения, федеральное законодательство, законодательство штатов, а также саморегулирование или «чистку» в корпорациях¹¹. Каждая имеет свои отличия, но в любой можно выявить основные элементы «крестового похода» или реформы.

Международные соглашения


Хотя кампания против взяточничества является детищем Америки, она волей-неволей экспортируется во многие уголки земного шара. Это обусловлено исключительной ролью Соединенных Штатов в международной торговле. Некоторые американские должностные лица и коммерсанты утверждают, что устранение взяточничества из практики транснациональных корпораций возможно в рамках международных соглашений¹². Так, выступая в межправительственной рабочей группе по методам коррупции в 1976 г., представитель Соединенных Штатов заявил:


242


«Наш опыт свидетельствует, что проблема нелегальных платежей может быть разрешена только коллективными международными усилиями на основе многосторонних соглашений, проводимых в жизнь национальным законодательством. Мы также убедились, что традиционное уголовное право самостоятельно не в силах решить эту проблему»¹³.

Предложение Соединенных Штатов содержало схему разоблачения взяток, правда, в самом общем виде, без уточнения, что и как надлежит предавать гласности.

Одновременно раздавались голоса о том, что запрет законодательством Соединенных Штатов деловой практики, широко распространенной на международной арене, приведет к выбыванию американских фирм из конкурентной борьбы, но никак не к устранению взяточничества. Таким образом, утверждают защитники этой концепции, сначала нужно выработать международное соглашение, а уж затем принимать национальное законодательство против взяточничества. Подобная мера стала бы существенной поддержкой исполнительным органам в реализации кодекса поведения, составленного Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР).

Кампании против взяточничества по понятным причинам нигде не вызывают открытого сопротивления со стороны правительственных чиновников. Если законопроект составлен в достаточно зыбких выражениях, а конкретные меры «предстоит уточнить», единодушное «за» обеспечено. В 1975 г. Ге-


243


неральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, осуждающую все методы коррупции, в том числе взяточничество транснациональных и местных корпораций, посредничество ит. п., призвав всех членов (но никого конкретно) принять необходимые меры для предотвращения коррупции¹⁴.Резолюция прошла единогласно. 21 июня 1976г. ОЭСР выпустила политическое заявление, содержавшее призыв к фирмам: «(I) воздерживаться — в том числе в ответ на прямые требования и ожидания — от предоставления каких-либо взяток или иных благ в прямой или косвенной форме государственному служащему или лицу, состоящему на государственной должности; (II) не производить не разрешенных законом пожертвований кандидатам на занятие постов в государственном аппарате или политических организациях; (III) воздерживаться от какого-либо участия в политической деятельности чужой страны»¹⁵. Соединенные Штаты внесли в рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ) предложение о заключении договора по запрещению взяточничества¹⁶. В ООН была учреждена новая рабочая группа¹⁷ по выработке директив Комиссии по транснациональным корпорациям¹⁸.

В целом трудно представить, каким образом международное соглашение могло бы реально изменить операциональный кодекс в сфере взяточничества. Формально взяточничество запрещено уголовным кодексом всех стран¹⁹. Международное соглашение поэтому будет встречено всеобщим одобрением, но вряд ли принесет больший результат в сравнении с уже существующим и абсолют-


244


но неэффективным национальным законодательством. Международная прокуратура и международный суд с юрисдикцией, распространяющейся на все уголки Земли, могли бы сделать такое международное соглашение высоко действенным, но таких учреждений нет, как нет и шансов на их создание, поэтому не будем терять времени на пустые предположения. Предпринимавшиеся пока международные усилия производили впечатление скорее «крестового похода», нежели реформы. Их основным вкладом было создание видимости неких позитивных шагов.


Федеральное законодательство


Нынешняя кампания позволила законодательным органам Соединенных Штатов проявить всю меру активности в деле бумаготворчества. Взяточничество у нас в стране было объявлено вне закона давным-давно. Еще в 1918 г. члены Федеральной торговой комиссии обратились в конгресс с посланием, выдержанным почти в тех же выражениях. «крестового похода», что мы слышим и сегодня: «Взяточничество по своей сути преступно»²⁰. С законодательной точки зрения этим все сказано. Существует целый комплекс законодательных актов, в той или иной форме запрещающих взяточничество: законы Шермана, Клейтона, Робинсона-Пэтмена. Комиссии по справедливой торговле²¹, законы против мошенничества и рэкета²², решения Федеральной торговой комиссии²³, а также принятое в большинстве штатов антитрестовское законодательство, на-

245


правленное на установление справедливого коммерческого порядка²⁴. Во многих случаях взяточничество объявлено преступным деянием. Хотя Закон о налогах не является уголовным кодексом, он официально осуждает взятки, запрещая вычитать их из налогообложения как «накладные расходы»²⁵. Не требуется никакого нового законодательства для того, чтобы распространить действие законов Соединенных Штатов на операции за границей²⁶. Есть и правовой механизм для применения наших правовых норм. По иронии судьбы он появился после печально знаменитого «типотдомского скандала»*. По сути, лишь отдельные случаи требуют содействия со стороны иностранных правительств. С остальными Комиссия по ценным бумагам и биржам справлялась сама. Однако, когда административные органы слышат упреки в неэффективности их деятельности, они в свое оправдание ссылаются на недостаточность законодательства.

Расследования взяточничества корпораций, проведенные конгрессом, вызвали поток законопроектов и контр законопроектов из Капитолия и Белого дома. Думается, будет полезным проанализировать некоторые типичные образцы этого правотворчества. Предложения администрации Форда²⁷ предусматривали порядок, при котором корпорации в случае совершения экстраординарных платежей сами предоставляют информацию о сумме выплат и их получателях.


* Скандал, вызванный незаконным отчуждением в пользу министерства военно-морского флота США нефтеносных участков в 1918—1920 гг.


246


Информация поступает в распоряжение министра торговли, в течение года хранится в тайне, а затем может быть передана в другие исполнительные ведомства и правительственные органы по усмотрению самих корпораций. Государственный секретарь или министр юстиции, однако, вправе оставить информацию засекреченной по внешнеполитическим или юридическим причинам. В случае утайки информации на корпорацию налагается штраф. Законопроект Форда вряд ли можно назвать правовым достижением, поскольку ряд документов конгресса уже предусматривал подобную отчетность корпораций. Так, Закон о контроле над экспортом вооружений 1976 г.²⁸ требовал предоставления сведений о платежах, связанных с продажей вооружений за границу. Соответствующие положения содержались и в формах отчетности Налоговому управлению²⁹.

Требования полной информации фигурируют и в сенатском билле № 3379, предусматривающем уголовные санкции за утаивание финансовой отчетности:

«Любое лицо, не подпадающее под юрисдикцию иностранного законодательства и признанное судом виновным в (а) преднамеренном утаивании сведений, указанных в этом пункте, (б) преднамеренном внесении в отчет ложных сведений или (в) преднамеренном невостребовании сведений от какого-либо агента, наказывается штрафом на сумму до 25 тыс. долларов и тюремным заключением на срок от одного месяца до двух лет». Более того, билль предусматривал персональную ответствен-


247


ность за нарушения: «Лицо, подписавшее финансовый отчет и являющееся директором или компаньоном корпорации, обязанной предоставить указанный отчет, а также любое иное лицо, согласившееся подготовить или заверить какую-либо часть финансового отчета, не подпадающее под юрисдикцию иностранного законодательства и признанное судом виновным в (а) преднамеренном утаивании сведений, (б) преднамеренном невостребовании сведений или (в) преднамеренном внесении в отчет ложных сведений, наказывается штрафом на сумму до 25 тыс. долларов и тюремным заключением на срок от одного месяца до двух лет». Во всех законодательных актах описание техники предоставления финансовой отчетности выглядит до странности неконкретно. Ведь и прежде взяточничество было незаконным, а следовательно, совершалось втайне. Остается загадкой, почему законодательная власть в своей чрезмерной мудрости вдруг решила, что ее требование отчета о незаконной деятельности будет неукоснительно исполнено и удержит людей от взяточничества³⁰. Трудно не увидеть цинизма, сквозящего в этих предложениях. Как мы указывали в главе 1, исполнительная власть в прошлом не раз прибегала к приемам «разоблачения» с целью предупреждения принятия более эффективных мер. Предложение Форда, по существу, является имитацией борьбы со взяточничеством.

Иной характер носил законопроект Проксмайера³¹, предусматривавший уголовное на-


248


казание за дачу взяток корпорациям даже в том случае, если выплаты производились за границей. Хотя некоторые критики, особенно из числа представителей исполнительной власти, высказывали сомнения относительно возможности вызова свидетелей и распространения на них американской юрисдикции 32, подобный закон мог бы оказаться действенным. Другой вопрос, насколько исполнительная власть готова к его осуществлению. Решительное проведение в жизнь антивзяточнических законов в конечном счете и есть залог того, что общество намерено бороться с «беловоротничковой» преступностью. А соответствующих актов издано в избытке³³.

Функцией санкций является поддержание или восстановление общественного порядка. Ни больше, ни меньше. В общем аспекте теории наказания суровые и болезненные санкции, превосходящие меру нанесенного обществу ущерба — так называемые наказания in terrorem*,— эффективны лишь в том случае, если они действительно удерживают потенциальных правонарушителей от общественно опасных деяний. Если же подобные санкции не оказывают сдерживающего действия, а вызывают у правонарушителей лишь чувство легкого беспокойства, их можно считать несостоятельными с точки зрения охраны общественного порядка. Фактически они не менее пагубны для социального порядка, чем поведение, которое призваны пресечь. Как уже говорилось в главе 3, выборочное принуждение может стать ору-


* In terrorem (лат.) — для устрашения.


249


дием запугивания оппозиции и расширения полномочий исполнительной власти³⁴, что в конечном счете размывает устои демократии. Борьба с распространением взяточничества требует гораздо больших усилий. Заявлением министра юстиции об уместности действующего законодательства и наличии программы принудительных мер здесь не обойтись. Если судебное преследование взяточников окажется схожим с преследованием остальных форм «беловоротничковой» преступности, особых результатов ждать не следует.

Конечным законодательным продуктом таких усилий явился Закон о пресечении коррупции за границей (ЗПКЗГ) 1977 г.³⁵ Закон обязывает вести полный учет всех выплат, в том числе и взяток. Он, однако, позволяет не разглашать информацию о делах, касающихся сферы национальной безопасности:

«З.(А) В отношении вопросов, связанных с национальной безопасностью Соединенных Штатов: действие п. 2 данной статьи не распространяется на лиц, сотрудничающих с руководителем какого-либо федерального министерства или ведомства, ответственного за указанные вопросы, при условии, что сотрудничество осуществляется в рамках особой письменной директивы руководителя данного министерства или ведомства, уполномоченного президентом издавать такие распоряжения. В директиве должны быть перечислены все факты и обстоятельства, на которые распространяются условия данного


250


пункта. Без письменного продления действия каждой такой директивы она теряет силу через один год со дня издания»³⁶.

По сути, это можно считать невольным признанием вины. ЗПКЗГ как бы подтверждает имеющие хождение за границей подозрения в том, что правительство Соединенных Штатов использует зарубежные операции своих фирм в разведывательных целях. Положения ЗПКЗГ разъяснены в докладе сенатского комитета по банкам, жилищному строительству и городским проблемам, в котором особо подчеркивается озабоченность «репутацией американских бизнесменов»³⁷. К сожалению, стремление законодателей примирить высокие стандарты морали с земной реальностью привели к прямо противоположным результатам.

ЗПКЗГ запрещает всем «местным предприятиям» использовать почту или иные средства «в целях коррупции, а именно для предложения, обещания или санкционирования платежа или ценного подарка

1) любому иностранному должностному лицу в целях

а) оказания влияния на какое-либо служебное действие или решение этого иностранного должностного лица, включая отказ от выполнения своих должностных обязанностей;

б) побуждения этого иностранного должностного лица употребить свое влияние на иностранное правительство или подведомственное ему учреждение для получения,

251


сохранения или предоставления возможности ведения деловых операций;

2) любой иностранной политической партии, ее функционеру или кандидату на политический пост за границей в целях

а) оказания влияния на какое-либо действие или решение этой партии, ее функционера или кандидата, включая отказ от выполнения своих должностных обязанностей;

б) побуждения этой партии, ее функционера или кандидата употребить свое влияние на иностранное правительство или учреждение для получения, сохранения или предоставления возможности ведения деловых операций;

3) любому лицу при наличии сведений или обоснованных подозрений в том, что все или часть переданных ему денег или ценностей будут предложены, вручены или обещаны в прямой или косвенной форме какому-либо иностранному должностному лицу, политической партии, ее функционеру или кандидату на политический пост в целях

а) оказания влияния на какое-либо действие или решение этого иностранного должностного лица, политической партии, ее функционера или кандидата, включая отказ от выполнения им своих должностных обязанностей;


252


б) побуждения этого иностранного должностного лица, политической партии, ее функционера или кандидата употребить свое влияние на иностранное правительство или учреждение для получения, сохранения или предоставления возможности ведения деловых операций» ³⁸.

«Иностранное должностное лицо» определяется как «лицо, состоящее на службе в иностранном правительственном учреждении, ведомстве, органе или агентстве, либо лицо, официально уполномоченное выступать от имени или по поручению иностранного правительственного учреждения, ведомства, органа или агентства. Данный термин не включает работников названных учреждений, ведомств, органов или агентств, исполняющих сугубо вспомогательные или канцелярские функции»³⁹.

В докладе сената особо подчеркивается, что запрет не распространяется на «подмазывающие платежи»:

«Закон охватывает платежи, сделанные иностранным должностным лицам в целях приобретения права на ведение дел или воздействия на зарубежное законодательство или регулирующие правила. Под действие закона не подпадают так называемые «подмазывающие платежи», к которым относятся выплаты за ускорение таможенного досмотра, установление трансконтинентальной телефонной связи, получение требуемых

253


разрешений или обеспечение надлежащей полицейской охраны, т. е. сделки, гарантирующие правильное исполнение служебных обязанностей»⁴⁰. Учитывая расплывчатость определения «подмазывающих взяток», под их категорию можно подвести великое множество прегрешений. Остроту ЗПКЗГ еще больше притупляет требование наличия «коррумпирующего умысла». Как говорится в сенатском докладе, «слова «в целях коррупции» указывают, что предложение, платеж, обещание или подарок делаются с целью побудить получателя злоупотреблять своим служебным положением для предоставления платящему или его клиенту неправомерных деловых льгот или благоприятствующих законодательных правил. Слово «коррумпирующий» является синонимом злого умысла, т.е. намерения оказать дурное влияние на получателя. Умысел не означает фактического совершения действия или получения желаемого результата (курсив автора.— М. Р.) »⁴¹.

Вообразим себе такую ситуацию. Ваш товар превосходит изделие конкурентов своим качеством и ценой (иначе и быть не может!). Министр по делам развития другой страны с этим согласен, но, добавляет он, разводя руками, контракт, который вы по праву заслуживаете, может быть заключен лишь после того, как будут улажены «некоторые сопутствующие проблемы». Явится ли ваш платеж «коррумпирующим», совершенным со «злым умыслом» либо с «намерением оказать дурное влияние на получателя»? Подобный вопрос вообще не должен возникать, поскольку закон обязан просто нало-


254


жить запрет на все выплаты безотносительно к их коррумпирующему умыслу.

Рассказывают, что один дипломат перед выступлением на сессии Генеральной Ассамблеи ООН разметил свою речь наподобие нотной партитуры. В одном месте пометка на полях гласила: «Слабый аргумент. Говорить громче». Наказания, установленные ЗПКЗГ, суровы: штраф до 1 млн. долларов фирме-нарушительнице и штраф до 10 тыс. долларов или пятилетнее тюремное заключение для ответственного сотрудника или директора, виновного в умышленном нарушении⁴². По шкале наказаний это сравнительно суровая, если не чрезмерно суровая кара, однако, учитывая трудности применения закона, она может оказаться чисто символической: чем слабее законодательство, тем громче аккомпанемент угроз. В сенатском докладe прямо указывается, что «законодательство предназначено для искоренения подобных злоупотреблений. Отныне они становятся предметом забот не только Комиссии по ценным бумагам и биржам, но всей национальной политики»⁴³. Криминализация, безусловно, является наиболее ярким выражением общественного неодобрения. Сенатский доклад дает объяснение, почему был выбран этот путь: «Прямая криминализация не связана с заметным бременем для корпорации и освобождает исполнительную власть от бремени контроля за соблюдением законности. Криминализация заграничного взяточничества корпораций призвана стать частью механизма предупреждения нарушений законности»⁴⁴. Это по меньшей мере курьезное утверждение. При отсутствии ощутимого

255


бремени для корпораций и для правительства на какой эффект можно рассчитывать? Конечно, обладай закон превентивной силой, вся полиция могла бы спокойно перековать мечи на орала. В противном случае ЗПКЗГ не более чем отражение благих намерений конгресса.

Начатая Комиссией по ценным бумагам и биржам программа добровольной отчетности⁴⁵ получила громкую рекламу, но на практике ее результаты и даже замысел вызывают недоумение. Согласно Закону о ценных бумагах и биржах, подпадающие под его действие корпорации должны представлять так называемую «форму 8К» всякий раз, когда в минувшем месяце имело место событие, затрагивающее интересы акционеров или вкладчиков. Если в эту категорию входят взятки, они должны быть зарегистрированы. Только за период с 1974 по 1976 г. почти двести корпораций представили такие документы. Взятки в отчетах не фигурируют, и тот факт, что платежи делались тайно, свидетельствует, что администраторы корпораций знали об их незаконности. Почему авторы программы добровольной отчетности полагают, что она устранит подобные платежи в будущем, неведомо. Возьмем для примера историю «Нортропа». Компания признала судебный иск Комиссии по ценным бумагам и биржам и обязалась более не выплачивать взяток, однако позднее выяснилось, что уже после суда она выплатила за границей в виде взяток более 100 тыс. долларов⁴⁷.

11 октября 1976 г. Комиссия по ценным бумагам и биржам предъявила двадцати двум


256


компаниям иск в связи со взятками и незаконными выплатами. Все компании признали иски путем согласительной договоренности, т. е. согласились с судебным запретом на подобную деятельность и некоторыми иными санкциями, не признавая и не отрицая вину. Материалы таких соглашений не могут быть использованы в дальнейшем как доказательства при рассмотрении исков акционеров, что дало основания адвокату одной из фирм заявить: «Для моих клиентов это означает, что никакого дела и не было». Бывший юрисконсульт Комиссии по ценным бумагам а биржам Огаст Бикуэй, ныне ведущий частную практику и преподающий в Университете им. Джорджа Вашингтона, задает вопрос: «Почему комиссия, где в 50-х гг. работала горстка людей, превратилась в то, что она являет собою ныне? Потому, что палила вхолостую. После каждой согласительной договоренности комиссия ставит себе в зачет «галочку». Адвокаты получают свой гонорар. Публика в восторге: «Газеты потчуют ее очередной историей о «мошенничествах», а преступники исправляются прямо на глазах. Компания ничего не признает и ничего не отрицает. Все довольны»⁴⁸.

Иски акционеров против руководителей корпорации, дававшей взятки заказчикам или делавшей незаконные выплаты политическим деятелям, могут на первый взгляд казаться идеальной формой борьбы с тенденцией к коммерческому взяточничеству. По этим делам было вынесено значительное число неблагоприятных для фирм судебных решений⁴⁹. Что может быть надежнее своекорыстия акционера? Держатель акций спо-

257


собен оказывать влияние на деятельность фирмы, голосуя на собраниях и обращаясь в суд. Степень воздействия резолюций собрания акционеров на порочную практику корпораций не поддается оценке⁵⁰. Куда более обещающей выглядит практика предъявления исков. На деле же многое зависит от позиций судей. Понимающий и сочувствующий коммерсанту судья вряд ли станет поступать по всей строгости закона. При рассмотрении иска акционера против корпорации «Галф ойл» федеральный судья Джозеф Уилсон сказал, что действия ответчиков можно «понять по-человечески». «Не следует,— добавил он,— чересчур пенять на них». Хотя «Галф» ввела в свое правление всего одного нового члена, судья Уилсон объявил, что компания, «по словам ее нового президента, «перестроилась»»⁵¹.

Законодательство и судебное преследование в штатах

В большинстве наших штатов имеются собственное антитрестовское законодательство и законы о честной торговле, которые, согласно принципам федеральной юрисдикции, могут быть распространены на действия, происходящие за пределами штатов⁵². В соответствии с этим значительное число штатов ввело в действие или расширило законодательство, запрещающее и карающее участие американских фирм в некоторых видах арабского бойкота⁵³, несмотря на то, что эта опрометчивая инициатива зародилась на Ближнем Востоке. Не исключено, что пред-


258


приимчивый и честолюбивый прокурор какого-нибудь штата устремит грозный взор на грешащую взяточничеством транснациональную корпорацию. Правда, с недавнего времени рассмотрение подобных дел стали считать своей прерогативой федеральные суды⁵⁴.

Чистка

Совершение преступления, как известно, не оправдывает себя. Американские тюрьмы переполнены правонарушителями. Но некоторые могущественные группы нашего плюралистического общества пользуются особым статусом: уличенные в преступлении, они обещают исправиться и тем самым снимают вопрос о наказании. Поэтому типичной реакцией руководства ТНК на кампанию по борьбе со взяточничеством становится обещание навести у себя порядок⁵⁵. Международная торговая палата, к примеру, учредила комиссию по этике поведения корпораций⁵⁶.

Намерения могут быть честными и серьезными, но могут оказаться и просто способом предотвращения действительных реформ:

«Уолл-стрит не раз публично сек свою элиту. Но наблюдателю или летописцу этих запоминающихся сцен непременно полагалось бы заглянуть за кулисы. Он бы заметил, что решительные действия всегда начинались в момент, когда Уолл-стрит сознавал, что бездействие грозит утратой привилегий или, еще хуже, заставит перейти к действиям рассерженный конгресс»⁵⁷.


259


Вне зависимости от деклараций важно определить, действительно ли настроены на реформу ведущие члены группы. Но и в этом случае самоисправление возможно только тогда, когда ведущая группа обладает достаточно централизованной властью для проведения необходимых мероприятий. Транснациональный бизнес такой властью не обладает — по иронии судьбы ему бы пришлось для этого нарушить антитрестовское законодательство. Более того, включение ТНК в конкурирующую межгосударственную систему делает попытки проведения реформ еще более невероятными. В ходе нынешней кампании против взяточничества обещания самореформ, данные, быть может, из лучших побуждений, представляются невыполнимыми. «Перестройка лишь заново подтвердит соответствующие нормы в системе мифа».

Многие корпорации провели у себя внутренние кампании с целью определения масштабов взяточничества и выработки предписаний на будущее. Результатом явилось провозглашение принципов работы фирм. В проведенном Советом по экономическим приоритетам исследовании говорилось:

«Действенность подобных принципов остается сомнительной, поскольку на практике они весьма часто игнорируются. Так, фирма «Ксерокс» объявила о намерении решительно бороться с коррупцией, что не помешало ее агентам произвести в 1971 —1975 гг. за границей сомнительные выплаты на сумму 100 тыс. долларов. Поведение уличенных во взятках фирм, таких, как


260


«Нортроп» и «Контрол дейта», нуждается в тщательной проверке. Некоторые компании, в частности «Абекс» («И. С. индастриз»), ограничились краткими заявлениями о запрете незаконных платежей и фальсификации отчетности, не дав своим служащим никаких подробных директив»⁵⁸.

В вопросе применения внутренних правил возникают трудности, вызванные различным толкованием того, что «хорошо» для деловой организации, не стремящейся к разорению своих вкладчиков и созданной не для воздержания и альтруизма. Корпорации — это организмы, предназначенные для максимального извлечения прибыли. Стимулы в виде существенного вознаграждения и продвижения по службе обычно перевешивают этические соображения, оказывающиеся к тому же весьма накладными и выглядящие ханжеством. В начале 1977 г. журнал «Бизнес уик» опубликовал результаты опроса руководителей фирм, большинство которых заявили, что им приходится идти на компромисс с собственной этикой ради блага корпорации. Знаменательно, отметил журнал, что, «по мнению отвечавших, этика бизнеса при всем ее несовершенстве не хуже, если не лучше, этики остального общества»⁵⁹.

Интервью, которые я взял у юристов фирм, осуществивших внутреннюю перестройку, подтвердили общую серьезность намерений, хотя некоторые из них подчеркнули трудность применения запретов на взятки в тех странах, где «исключительные платежи» сделались чуть ли не источником валютных поступлений. Один юрист, прини-

261


мавший участие в разработке кодекса правил своей фирмы, засвидетельствовал факт увольнения руководящего работника, проигнорировавшего новые положения. Тот же юрист выразил сомнение в долгосрочной эффективности нового кодекса. Интересное замечание было высказано им о различном подходе юристов и коммерческих директоров крупных корпораций к взяточничеству. По его словам, большинство юристов считают, что на незаконные платежи нельзя идти даже под угрозой сокращения сбыта. Коммерческие директора, напротив, мыслят в категориях конкуренции и оценивают платежи с позиций их влияния на сбыт. Подобно другим сферам регулирования, здесь наступает момент, когда коммерческие факторы приобретают вселенские масштабы и юристы, как говорится, «покидают зал».

Там, где компании ценой героических усилий обеспечивают соблюдение внутренних правил и выявляют нарушения, прежде остававшиеся незамеченными, победа оказывается сомнительной. Мой коллега, занимавшийся проблемой внутреннего контроля в корпорациях, сообщил о любопытном случае. Он позвонил главному юрисконсульту одной транснациональной компании, проведшей «образцовую» внутреннюю чистку, и поздравил его с достижениями. Ответ юрисконсульта, уже год контролировавшего эту программу, был полон горечи: «Некоторые законы существуют для того, чтобы их нарушали. Мы вытащили на свет то, чего контролеры не знали и не хотят знать. Это мешает людям делать то, что испокон веку делалось в нашем бизнесе и что делают все


262


остальные; мы занялись саморазоблачениями и одним махом поставили себя в невыгодное положение по сравнению с конкурентами».

Как писал Роберт Мертон, «некоторые фазы социальной жизни порождают обстоятельства, при которых нарушение законов общества становится нормальной реакцией»⁶⁰. Иллюстрацией этой мысли могут служить комментарии нескольких опрошенных мной юристов относительно проблемы противоречивых указаний. Скажем, юридический отдел компании готовит инструкцию о запрете предосудительных платежей, которая за подписью президента фирмы рассылается во все подразделения. Дальше (как рассказал один адвокат) происходит следующее. Президент говорит вице-президенту, отвечающему за латиноамериканские рынки, что сбыт следует увеличить на 10%. Вице-президент пускается было в объяснения, но президент прерывает его: «Если мне надо входить во все мелочи, я обойдусь без вице-президента». Смысл указания ясен, и теперь все будет зависеть от ловкости исполнителя. Здесь мы, по сути, имеем дело с микромоделью операционального кодекса большой системы. «Конечно, мы не даем взяток. Но мы занимаемся продажей, и бывают времена, когда...»

Самореформа тех, кто обслуживает левиафанов современной торговли, имеет больше шансов на успех: они более организованны и с помощью кодексов профессиональной этики могут применять к членам своей группы определенные санкции⁶¹. В юридической сфере, однако, профессиональная этика пре-


263


пятствует перестройке. В либеральном государстве юристы обслуживают своих клиентов, а не государство. Часть юристов считает, что при исполнении профессиональной роли они обязаны воздерживаться от собственных суждений относительно поступков клиентов, предоставляя им наилучшие советы, а в случае необходимости наиболее эффективную защиту. Что касается юристов, обслуживающих гигантские транснациональные корпорации, то они действуют внутри особых организаций со своими собственными сводами норм. Примером тому — моя беседа с партнером одной известной юридической фирмы.

Вопрос. Предположим, ваш клиент (корпорация) просит совета, следует ли производить нелегальные платежи за границей.

Ответ. Вряд ли они станут спрашивать меня об этом.

Вопрос. Предположим, что спросили. Ответ. Я бы им посоветовал не платить.

Вопрос. А если они уже заплатили? Ответ. Узнай я об этом, подал бы в отставку. (Это означает, что отвечающий и его фирма более не обслуживали бы эту корпорацию.)

Вопрос. Но вы же сказали, что есть страны, в которых такие платежи делаются регулярно.

Ответ. Мне надо обезопасить свою фирму.

Мой собеседник прав. Юристов просто не спросят, по крайней мере в письменном виде. Бухгалтеры могут оказаться более крепкими

264


орешками, поскольку им приходится подсчитывать и удостоверять издержки. Их фамилии непременно фигурируют в судебных протоколах. Если бухгалтеры не освоят завуалированное словоупотребление и эвфемизмы, допускающие сокрытие платежей, они могут превратиться в действенный фактор реформы операционального кодекса. Некоторые из недавно принятых законов основаны на такой возможности⁶². Не забудем, правда, мнение, высказанное на слушаниях в конгрессе представителей Американского института делопроизводства: «Злоупотребления обычно совершаются в обход бухгалтерской отчетности». Таким образом, правовые изменения, скорее всего, будут неэффективными⁶³.

Истинная цена имитации

Нa ранней стадии кампании по борьбе со взяточничеством некоторые ответственные должностные лица в преддверии президентских выборов сочли за благо прибегнуть к спасительному lex simulata. Такое законодательство, на вид охватывающее данную проблему, но не осуществляемое на практике, призвано отразить наскоки оппозиции. Было запущено в оборот множество проектов, один эфемерней другого, все они горячо обсуждались, но не претворялись в жизнь. После президентских выборов антивзяточническая кампания пошла на убыль. Могло ли беззубое законодательство навязать хотя бы минимальные ограничения влиятельным экономическим и политическим силам? Ответ очевиден. Но цена этих законодательных упражнений на деле гораздо выше.


265


Да, введение имитационного законодательства обеспечивает иллюзию кратковременного очищения, важного для тех слоев населения, которые беспокоит коррупция, но в долгосрочной перспективе его бессилие подрывает веру общества в дееспособность правительства. В следующей кампании это бессилие станет дополнительным козырем в руках оппозиции. Lex simulata можно назвать оборонительным оружием с бесконтрольным взрывателем, в любой момент готовым разнести всю конструкцию.

И еще. Будучи запрограммировано как неэффективное, lex simulata способно в ряде случаев оказывать парализующее действие на коммерсантов. Опасение, что закон может быть пущен в действие для успокоения очередной волны общественного возмущения, удержит осторожного бизнесмена от сомнительных платежей или привычных взяток. Вероятность применения какой-либо части нового закона (не имеет значения какого— имитационного или нет) возрастает в соответствии с ростом числа учреждений, на которые возложена его реализация: всегда найдется ретивый прокурор, готовый пустить его в ход. Короче говоря, имитационное право дает некоторые краткосрочные выгоды, популярные у населения, но в отдаленной перспективе рискует оказаться накладным как для оператора, так и для общественного порядка в целом⁶⁴.

Если бы власти были всерьез настроены ограничить коммерческое взяточничество, повально охватившее международную и внутреннюю торговлю, они не стали бы спешить с принятием нового законодатель-


266


ства. Достаточно решительного применения имеющихся законоположений. Конечно, не требуется в каждом случае действовать по всей строгости. Так называемое прокурорское усмотрение позволяет отбирать дела, представляющие наибольшую угрозу общественному порядку, и оказывать максимально сдерживающее действие на потенциальных нарушителей. Это не означает, что закон перестает существовать или что он бессилен. Принципиально важно, чтобы деловой мир признал определенные типы коммерческого взяточничества порочными. Это признание имеет серьезное социальное значение, и оно требует доказательств действительного намерения реализовать закон, а не только обильного правотворчества. Какие плоды даст новое законодательство, покажет будущее.

Термонд Арнольд писал: «Неэффективные уголовные законы сохраняются для удовлетворения морально-мотивированного протеста против установившихся правил поведения. Они не применяются, поскольку мы хотим вести себя по-прежнему, но и не отменены, ибо нам важно блюсти свою нравственность»⁶⁵. Пока деловой мир не убедится, что программа решительного претворения законов в жизнь, подкрепленная достаточными ассигнованиями и назначением способных сотрудников, действует, он будет справедливо считать, что нынешняя кампания отнюдь не реформа, а «крестовый поход», для которого достаточно широковещательного поклонения мифам. Менять же операциональный кодекс необязательно.

267