Соединенных Штатах Америки 4 ноября 2008 года. Миссия бдипч обсе, с учетом отсутствия института международного мониторинга выборов в американском закон
| Вид материала | Закон |
- Доклад по оценке предвыборной ситуации 17-22 августа 2011 года, 726.54kb.
- Анализ медиамониторинга обсе/бдипч по выборам депутатов государственной думы 4 декабря, 58.62kb.
- Соединённых Штатах Америки. Целью курса является раскрытие содержания капиталистических, 92.73kb.
- Технического регулирования и стандартизации в соединенных штатах америки, 141.78kb.
- Программа Артур М. Холст *6198 Российская Федерация Экологическая Политика и Городские, 70.86kb.
- Две недели в Соединенных Штатах Америки, 93.66kb.
- Супоницкая, 217.58kb.
- Конституция Соединенных Штатов Америки Содержание Статьи в дополнение и изменение Конституции, 6676.71kb.
- Комментарий, 842.25kb.
- Доклад об итогах деятельности Миссии наблюдателей от шос за выборами, 58.08kb.
Президентские выборы в США: наблюдение и оценки
В период с 15 октября по 10 ноября 2008 года представители ЦИК России осуществляли мониторинг подготовки и проведения выборов в составе российской части долгосрочных наблюдателей Ограниченной миссии БДИПЧ ОБСЕ на всеобщих выборах в Соединенных Штатах Америки 4 ноября 2008 года.
1. Миссия БДИПЧ ОБСЕ, с учетом отсутствия института международного мониторинга выборов в американском законодательстве, а также в рамках имеющихся обязательств США по ОБСЕ, была организована на основании приглашения Государственного департамента США. Ее цель - изучение опыта подготовки и проведения всеобщих выборов в США. Для БДИПЧ ОБСЕ данная миссия отличалась форматом наблюдения, стала более масштабной по территории наблюдения и по числу участников за последние годы наблюдения в США.
БДИПЧ ОБСЕ удалось достичь договоренностей с приглашающей стороной об осуществлении типовой программы ограниченного мониторинга выборов с привлечением до 100 долгосрочных наблюдателей из государств-участи и ко в ОБСЕ. В соответствии с имеющейся методикой наблюдения, с 8 октября 2008 года в Вашингтон была направлена группа основного состава миссии из 13 экспертов во главе с послом Одри Гловер (Великобритания), бывшим директором БДИПЧ ОБСЕ.
Начиная работу в Вашингтоне 8 октября 2008 года, участники миссии не имели официальной аккредитации в качестве иностранных наблюдателей. Отсутствие юридически установленного законодательством США мандата по наблюдению не позволило руководству миссии БДИПЧ ОБСЕ обеспечить экспертов основного состава никакими правовыми основаниями для их деятельности, кроме регуляций, установленных в инструкциях по наблюдению БДИПЧ ОБСЕ и в Кодексе поведения международного наблюдателя БДИПЧ ОБСЕ. Поскольку данные документы ОБСЕ не утверждали ни США, ни другие государства-
участники организации, юридической силы на территории наблюдения они не имели. Таким образом, единственным подтверждением права на ведение наблюдения (если не считать таковым визитную карточку участника миссии) явилась визовая отметка в паспорте, в которой Госдеп США в качестве цели поездки каждого из участников миссии обозначил «наблюдение за выборами».
Правовой вакуум, в котором оказалась миссия БДИПЧ ОБСЕ при организации наблюдения в США, по мнению участников, стал одной из основных проблем, затруднивших наблюдение. Так, данный фактор в практическом плане затруднил сбор материалов по запросам миссии, организацию встреч, а также решение таких вопросов, как транспортное обеспечение и передвижение по стране, платежи, взаимоотношения с местными властями, в том числе с дорожной полицией и др.
Не получив необходимого правового статуса, миссия БДИПЧ ОБСЕ не привлекала к себе особого внимания американских СМИ, участников избирательной кампании и властей, стремилась поддерживать невысокий «информационный профиль».Миссия не провела ни одного пресс-брифинга или встречи с дипкорпусом в ходе наблюдения, что является неотъемлемым атрибутом работы подобных миссий в других странах. Долгосрочным наблюдателям миссии также было предложено, не избегая контактов со СМИ на местах, тем не менее, строго согласовывать все возможные интервью в содержательном плане с руководством миссии или переадресовывать все вопросы её основному составу. На итоговой пресс-конференции миссии БДИПЧ ОБСЕ, по информации её замглавы В.Ждановича (Россия), присутствовало только пять журналистов, не последовало ни одного вопроса.
Не имея официального собственного мандата на наблюдение, миссия БДИПЧ ОБСЕ, видимо, по этой причине не представила особого интереса для наблюдателей от Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Впервые в практике наблюдения ОБСЕ парламентарии из ПА ОБСЕ осуществляли наблюдение в США и устанавливали отношения с местными властями в автономном режиме.
По итогам наблюдения в США обе группы представителей ОБСЕ -от БДИПЧ и Парламентской Ассамблеи - впервые в нарушение традиции сделали несогласованные по срокам самостоятельные предварительные заявления, которые, тем не менее, звучат по смыслу практически идентично.
Миссия БДИПЧ ОБСЕ расценила выборы 4 ноября с.г. как «продемонстрировавшие основные принципы плюралистической демократии, характеризующейся уважением к основным свободам, нормам права и прозрачностью избирательного процесса». Наблюдение осуществлялось в 40 штатах. Миссия отметила, что «в целом эти выборы отвечали обязательствам по ОБСЕ по проведению демократических выборов».
Наблюдатели от ПА ОБСЕ заявили, что данные выборы «послужили убедительным доказательством приверженности Соединенных Штатов демократическим принципам. Избирателям, вне всякого сомнения, была предоставлена исключительная возможность реализовать свое право на осознанный выбор..., а международные парламентарии (от ПА ОБСЕ) в ходе наблюдения за выборами в девяти ключевых штатах выявили лишь несущественные нарушения».
2. При решении задач по сбору материала с мест отсутствие института международного наблюдения в избирательном законодательстве штатов поставило в такое же «сомнительное» положение долгосрочных наблюдателей миссии. Они разъехались по штатам - территориям их ответственности по наблюдению, имея на руках в качестве «мандата», обеспечивающего право на наблюдение, лишь копию информационного письма исполнительного директора Национальной ассоциации Секретарей штатов с приложением к нему поименного списка образованных миссией «двоек» наблюдателей с их распределением по штатам.
Таким образом, на местах решения о допустимых границах международного наблюдения БДИПЧ ОБСЕ воспринимались иногда как обращение «частной» (т.е. не федеральной государственной) организации, которая не может обязывать его к соответствующим действиям.
В целом появление столь значительного числа иностранных наблюдателей в штатах и в графствах, а также на избирательных участках в истории американских выборов происходило впервые. Уже только в силу данного обстоятельства в плане обеспечения и организации работы наблюдателей отсутствие персональной аккредитации, подтвержденной официальными властями США, очевидно, не позволяло им быть вполне убедительными, хотя бы при ответе на такие естественные вопросы местных собеседников, как:
- что такое Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе,
представленная БДИПЧ в лице двух иностранцев?
- почему именно эта организация осуществляет наблюдение за выборами
в США, кто ей это разрешил?
- какие конкретные задачи решают наблюдатели, каковы цели данного
наблюдения?
- наконец, на получение какой информации у них есть право?
Для разрешения данной ситуации в документе, предоставленном долгосрочным наблюдателям, говорилось, что они «изучают передовой опыт по проведению выборов в США», а также проводят его сравнительный анализ с обязательствами по ОБСЕ.
Никто в той Америке, которая «удалена от туристических маршрутов», всерьез интересуется или знает что-либо про ОБСЕ. Не говоря уже о каких-то обязательствах США в рамках ОБСЕ по выборам. Наоборот, все в США в основном убеждены в том, что проводимые выборы - самые честные и справедливые, а предусмотренным избирательным процедурам можно полностью доверять.
Миссия БДИПЧ ОБСЕ отметила в предварительном заключении: «Вразрез с важным обязательством по ОБСЕ избирательное законодательство большинства штатов США не предусматривает доступа международных наблюдателей. Доступ для внутренних наблюдателей также варьируется в зависимости от штата». И далее: «Наблюдатели миссии БДИПЧ не смогли следить за работой комиссий в день голосования в Алабаме, Аризоне, Флориде, Джорджии, Огайо и Техасе, потому что законы этих штатов не разрешают доступ беспартийных наблюдателей на избирательные участки. Кроме того, наблюдатели столкнулись с трудностями в доступе на избирательные участки в некоторых округах или на конкретных избирательных участках в штатах Колорадо, Луизиане, Пенсильвании и Вирджинии.»
Наблюдатели ЦИК России могут добавить ещё и Южную Дакоту, где в частности, двое особо «бдительных исконных американцев» заподозрили, что «странные иностранцы» (ведь они не голосуют), вероятно, разыскивают затерявшийся где-то в их родной степи избирательный участок, чтобы совершить «теракт». После долгих расспросов, тем не менее, полицию индейцы решили не вызывать. Предпочли не пропускать из-за всего этого «Дня губернаторской охоты» (проведение этого мероприятия в Южной Дакоте совпало с днём голосования). Голосование в США проводится в рабочий день.
Немалую роль, в контексте «бесправия» наблюдателей, сыграли вопросники, подготовленные миссией. Они были построены в полном соответствии и по известной методике, отработанной БДИПЧ ОБСЕ при проведении наблюдения в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ. Вопросы в основном были обращены не к политическим обязательствам по ОБСЕ, а к имеющимся в законодательстве США избирательным процедурам. Данные вопросники были едиными для всех долгосрочников и касались процедур досрочного голосования, голосования по почте, включая регистрацию и идентификацию избирателей, а также голосования в день выборов и подсчета голосов.
Как выяснилось в ходе наблюдения, процедуры, установленные законодательствами штатов, существенно разнились, не говоря уже о различной практике проведения голосования, введенной решениями графств. Таким образом, где-то вопросы миссии БДИПЧ «работали», а где-то, наоборот, вызывали «удивление» собеседников.
Когда в данных специфических обстоятельствах упомянутые вопросы адресовались иностранными наблюдателями избирательным комиссиям или администрациям графств, а тем более, задавались на избирательных участках, у «местных» собеседников не оставалось сомнений в том, что иностранцы явно интересуются, правильно ли те понимают и исполняют законодательство. Кроме того, сам характер вопросов не мог не вызвать у них «подозрений» в том, что иностранцами производится некий сбор материала о преднамеренных или нет, но возможных нарушениях и фальсификациях.
Не меньшее число вопросов со стороны собеседников возникало при ознакомлении с документацией по выборам и, в особенности, с системой учета и регистрации избирателей в избирательных комиссиях и графствах. Таких вопросов в США обычно никто не задает за исключением представителей двух политических партий, которые имеют официальный доступ к базам данных по избирателям, работают с ними, а также организуют и контролируют проведение голосования в составе избирательных комиссий.
3. Масштабы задач и форматы наблюдения, предложенные БДИПЧ ОБСЕ в США, стали «новым вызовом» для миссии по наблюдению.
Изначально планировалось, что миссия должна была провести анализ избирательной ситуации в 50-ти штатах, где имеется самостоятельное законодательство и практика. Миссию БДИПЧ ОБСЕ на выборах 2008 года ожидало наблюдение за беспрецедентной избирательной кампанией. Ее характеризовали самые высокие в истории США расходы на агитацию, максимальная явка избирателей (прогноз увеличения явки составлял до 10 млн. чел.), широкое внедрение новых форм голосования и регистрации избирателей, незаконченность начатых с 2004 года технологических преобразований в избирательной системе страны.
Несмотря на такие «новые вызовы», организация работы наблюдателей в США сохранила типичные для БДИПЧ ОБСЕ черты. На них неоднократно указывали ранее российские наблюдатели: отсутствие налаженного обмена через миссию материалами «полевых» еженедельных отчетов между группами долгосрочных наблюдателей, недостаток «обратной» связи долгосрочников с основным составом миссии, проведение основного по содержанию итогового дебрифинга долгосрочников уже после опубликования предварительного заключения миссии. Публикация заключения в США также вновь последовала до официального подведения итогов выборов, за которыми проводилось наблюдение.
По договоренности с приглашающей стороной численность долгосрочных наблюдателей в США была установлена в 100 человек, а отсутствие компонента краткосрочного наблюдения в данных договоренностях в рамках наблюдения БДИПЧ ОБСЕ1 предполагалось компенсировать за счет приглашения в США 100 представителей Парламентской Ассамблеи ОБСЕ.
В ходе формирования миссии выяснилось, что большинство государств-участников ОБСЕ в отношении наблюдения в США либо вовсе воздержались, либо ограничили свое присутствие среди наблюдателей, представив лишь отдельные кандидатуры (по методике БДИПЧ каждому государству предоставляется до 10 проц. вакансий от общей численности наблюдателей). Также стало известно, что общий бюджет на расходы основного состава миссии был существенно - на 25 процентов - сокращен, в том числе урезаны расходы, предусмотренные для обеспечения работы долгосрочных наблюдателей.
При формировании миссии исключение на этот раз составили Казахстан и Россия, имевшие соответственно по 10 и 9 участников, если считать в совокупности основной состав и долгосрочных наблюдателей. Таким образом, даже с учетом 13 экспертов основного состава и 47 прибывших в США долгосрочных наблюдателей общая численность миссии фактически оказалась ниже квоты, оговоренной с американской стороной. Из числа долгосрочных наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ было сформировано 24 «двойки» (одна - неполная), которые были составлены по принципу один представитель от страны «молодой» демократии и один -от «традиционной» демократии. Это означало, что руководство миссии как бы предложило распределить оценки по итогам наблюдения за выборами на основе принципа «общей долевой ответственности». «Двойки» смогли охватить наблюдением 40 штатов, некоторым из них было поручено провести сравнительный анализ ситуации сразу в двух штатах.
Группа ПА ОБСЕ оказалась наиболее многочисленной. Начало самостоятельной миссии ПА ОБСЕ по мониторингу выборов было «ознаменовано» двухдневным семинаром в Конгрессе США в сентябре 2008 года - в нем участвовали 43 парламентария. В октябре ПА ОБСЕ предварительно оценила выборный процесс в пяти штатах. Краткосрочная миссия, в которую вошли 94 наблюдателя, включая 76 парламентариев из 28 стран, была продолжена 27 октября в Вашингтоне. Впоследствии члены миссии ПА ОБСЕ были направлены в девять штатов - Флориду, Северную Каролину, Вирджинию, Мэриленд, Нью-Гемпшир, Огайо, Миссури, Колорадо и Нью-Мехико, а также в федеральный округ Колумбия, где, к слову сказать, присутствовали и долгосрочники миссии БДИПЧ ОБСЕ.
4. Задачи наблюдения. Первоначально перед долгосрочными наблюдателями БДИПЧ ОБСЕ ставились следующие задачи: мониторинг процедур регистрации и идентификации избирателей, мероприятий по информированию избирателей, по оценке соблюдения избирательного законодательства, ходу рассмотрения жалоб и разрешения избирательных споров; мониторинг уровня политической активности кандидатов; анализ подготовки организаторов выборов, по установлению степени независимости избирательных органов, а также СМИ при освещении избирательной кампании; вопросы участия наблюдателей в контроле выборов2.
Миссия БДИПЧ ОБСЕ не располагала опытом и материалами, необходимыми для наблюдения на территории штатов (ранее БДИПЧ направляло в США «ознакомительные» миссии). В связи с ограниченностью сроков пребывания в США основного состава миссии (миссия начала свою работу за три дня до прибытия долгосрочных наблюдателей), в ходе брифинга долгосрочникам были предоставлены только материалы, связанные с общегосударственным законодательством о выборах и предыдущие справки-отчеты БДИПЧ ОБСЕ о проведении выборов в США.
Наиболее содержательно выглядело выступление экс-руководителя Комиссии по содействию выборам США П.Де Грегорио. Он подробно остановился на критических аспектах избирательной системы США, вопросах её реформирования, узловых моментах текущей избирательной кампании с точки зрения профессионального организатора выборов.
Долгосрочные наблюдатели были призваны самостоятельно обобщить весь объем документов, отражающих избирательное законодательство и практику проведения выборов на территории 40 штатов.
В соответствии с общепринятой в БДИПЧ ОБСЕ методикой долгосрочные наблюдатели трижды направляли основному составу миссии свои заключения по итогам наблюдения на различных этапах подготовки и проведения выборов. Каждая из «двоек» долгосрочников должна была выработать консолидированные оценки, касающиеся качества избирательного законодательства и практики проведения выборов на территории их ответственности в штатах. Отбор приоритетных для миссии тем наблюдения определялся ее основным составом. Тем не менее, наблюдателями были высказаны и собственные озабоченности, возникшие при осуществлении мониторинга.
Материалы наблюдения, собранные долгосрочниками на территории штатов, дважды обобщались основным составом миссии. Дважды «промежуточные» отчеты миссии публиковались на информационном сайте БДИПЧ ОБСЕ в Варшаве, а в копиях направлялись долгосрочникам. В целом миссия работала слаженно, без конфликтных ситуаций.
5. Изучение законодательной основы выборов. В ответ на проблемы, возникшие в ходе известного «флоридского» казуса с подсчетом голосов на президентских выборах 2000 года, спустя два года в США был принят федеральный акт о реформировании избирательной системы под названием «Помочь Америке голосовать» (по-английски сокращенно HAVA). Данный закон в различных штатах начал претворяться в жизнь в период между 2004-2006 г.г. Он был направлен на обеспечение равенства избирательных прав и возможностей их реализации по всей территории страны, а также на введение единообразия в процедуры и технологическое обеспечение проведения выборов в различных штатах США.
Как известно, в США не существует отдельного общегосударственного избирательного органа, осуществляющего надзор за всем, что касается избирательных вопросов. Федеральная избирательная комиссия (ФИК) составляет и приводит в исполнение положения о финансировании кампании, готовит рекомендации для избирательных комиссий в отношении избирательных процедур, технологического оборудования и некоторых других вопросов. Комиссия по содействию выборам, основанная в соответствии с законом «Помочь Америке голосовать», играет роль совещательного органа. Она обеспечивает общее руководство и координацию действий по исполнению закона «HAVA», выступает в качестве общегосударственного информационного центра по поддержке проведения выборов, ведет работу на уровне администраций штатов, реализует программы совместного финансирования при осуществлении нововведений в избирательные процедуры и технологическое оборудование в штатах.
Программа «HAVA», в частности, потребовала, чтобы каждый штат скоординировал свои регистрационные базы данных об избирателях и привел их в соответствие с другими федеральными базами данных и базами данных о населении штатов. Другое важное требование - чтобы Конгресс США выделил финансирование для замены механических (рычажных) систем голосования и систем на основе перфокарты. К 2008 году штаты лишь частично использовали федеральные фонды для закупки электронных машин для голосования и подсчета голосов (обязательные системы Автомаркер, сканеры Ml 00 или М350, «дополнительные» терминалы электронной идентификации и регистрации избирателей и др.), разработанные в соответствии с требованиями «HAVA». Добавив свои средства и возложив часть платежей по закупке оборудования на бюджеты графств, власти начали выстраивать единую систему проведения выборов.
Данные технологические решения были направлены на снижение влияния «человеческого» фактора, а также на решение задачиперепроверки точности исполнения избирательных процедур, на повышение доступности выборов для инвалидов,улучшение качества обработки сложных избирательных бюллетеней.
Как было отмечено в предварительном заявлении миссии БДИПЧ ОБСЕ, «на этих выборах большинство избирателей в США смогли проголосовать или отдать свой голос с помощью различных электронных устройств».
Следует отметить что, в основном, новые процедуры голосования также базировались на использовании бумажных бюллетеней, которые на начальном этапе, при голосовании, вручную заполнялись и собственноручно помещались американскими избирателями в обычные ящики для голосования или в оптические сканеры. Как показалось наблюдателям от ПА ОБСЕ, «форма бюллетеней во многих штатах была чересчур запутанной».
В докладе ПА ОБСЕ было отмечено, что закон «Помочь Америке голосовать» определил «базовые стандарты для штатов и во многом способствовал улучшению избирательного процесса». Тем не менее, в целом ряде штатов процесс внедрения положений закона еще не завершен. Другие штаты настаивают на необходимости выполнения второго этапа реализуемой программы». Замечания, как представляется, справедливые. Программа «HAVA» все-таки не вполне обеспечила единообразие процедур к ноябрю 2008 года, об этом открыто заявил на брифинге для наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ её настоящий «вдохновитель» - упомянутый выше П.Де Грегорио.
Наблюдателям так и осталось неизвестной причина неполного исполнения или отсутствие единообразия выполнения данной программы. Ведь, в действительности, рекомендованное оборудование (правда, нужно отметить, весьма дорогостоящее) выглядит чрезвычайно внушительным как с точки зрения обеспечения надежности процедур, так и с точки зрения удобства избирателей. Сходные задачи по модернизации избирательных процедур с успехом, в том же историческом отрезке при содействии США, проводились в таких государствах, как Индонезия, Мексика, страны Балканского региона.
Как обратили внимание наблюдатели ЦИК России, в США вообще считается не вполне «политкорректным», когда иностранные граждане критикуют имеющуюся избирательную систему, избирательные традиции. Вероятно, устоявшиеся традиции и стали главным препятствием к быстрой модернизации американских выборов. Убедительным аргументом в поддержку справедливости подобного отношения к критике извне явилась та самокритика, которая была отображена в американских электронных и печатных СМИ по всем «узким местам и направлениям» как избирательной системы, так и избирательной практики.
С учетом первой поправки к Конституции США, долгосрочным наблюдателям сообщили, что в США всё-таки существует система регулирования или обжалования действий вещательных СМИ как общественных носителей информации в плане неравенства или дисбаланса в отношении освещения конкурентов на выборах. Вопросов избирательной системы данный аспект не касается.
В действительности, наблюдатели убедились, что проблемы избирательной системы оказались предметом открытого публичного обсуждения в СМИ со стороны экспертного сообщества, неправительственных организаций и участников избирательной кампании.
6. Оценочные решения. Обе группы наблюдателей от ОБСЕ-миссия БДИПЧ и миссия Парламентской Ассамблеи, оценивавшие выборы в США по отдельности, сошлись в некоторых принципиальных позициях.
«Удовлетворяя американскую политическую систему, система правового регулирования выборов сильно децентрализована и усложнена минимальными федеральными стандартами, значительно разнящимися законами о выборах в штатах, что ведет к несогласованности среди штатов в вопросах проведения выборов. Также варьировалась трактовка федеральных законов, связанных с проведением выборов, что привело к некоторым противоречиям при их соблюдении отдельными штатами», -сказано в заключении БДИПЧ.
«....Децентрализация и высокая вариативность избирательной системы при отсутствии унифицированных стандартов обуславливают ее уязвимость, в том числе с точки зрения надежности и целостности процедур регистрации избирателей, их идентификации и использования электронного голосования», - говорится в заключение наблюдателей от ПА ОБСЕ.
В ходе дебрифинга участники долгосрочного наблюдения не могли не согласиться с выводами миссии БДИПЧ ОБСЕ и ПА ОБСЕ о том, что в условиях проведения непрямых президентских выборов в США к числу наиболее существенных моментов, повлиявших на избирательную ситуацию, относятся децентрализация системы организации и проведения выборов.
7. Вопросы регистрации избирателей. Наиболее наглядно децентрализация избирательной системы проявилась в отсутствии требования о едином общенациональном реестре избирателей. В одном из штатов - Северной Дакоте, требования о наличии постоянного реестра избирателей вовсе не существует в местном законодательстве. В 31 штате в рамках программы «HAVA» процессы создания постоянных реестра избирателей завершены полностью, в других процессы продолжаются. Наряду с этим на уровне графств нет единообразия в требованиях персональной идентификации при регистрации избирателей и их идентификации при условии участия в выборах.
«HAVA» устанавливает минимальные общенациональные требования для оборудования и систем проведения голосования,обеспечения единообразия при формировании баз данных об избирателях, создаваемых на уровне штатов (фактически – в графствах), а также возлагает контроль за выполнение данного закона на уровне штатов на соответствующие органы министерства юстиции. Единого требования о выявлении случаев повторной регистрации в списках избирателей различных штатов в законодательстве не имеется.
Данные обстоятельства не обеспечивают гарантий от случаев двойной регистрации, а имеющиеся механизмы контроля не дают гарантий от многократного или повторного голосования избирателей в различных штатах. «Двойное голосование расценивается как преступление третьей степени и нарушает федеральные законы о фальсификации результатов голосования», – отмечается в критическом плане в заключении миссии ПА ОБСЕ.
Однако в законодательстве не имеется единого требования об установлении точного числа избирателей, проживающих в штате. Заявительная система включения в реестр избирателей устанавливает лишь ответственность властей за точность идентификации избирателя при его внесении в списки, но не обязывает самих избирателей к участию в регистрации.
Как выяснилось, при сопоставлении ситуации с регистрацией избирателей в различных штатах требования по срокам минимального проживания на соответствующей территории, так же как и документы, необходимые для внесения избирателя в список, существенно различаются. Сроки начала регистрации для участия во всеобщих выборах, как и сроки ее окончания, отличаются в различных штатах. Обнаружены различия условий на уровне графств.
У долгосрочных наблюдателей возникли вопросы о том, каковы механизмы исключения из прежнего списка избирателей, зарегистрировавшихся по новому месту голосования, в особенности если ранее такой избиратель значился в другом штате. Также было отмечено, что имеется многообразие способов обращения с просьбой о регистрации: лично, по почте (электронной почте), в избирательной комиссии, либо, в основном, в регистрационном офисе графства непосредственно в день голосования.
Таким образом, как представляется, децентрализация управления выборами в части регистрации избирателей открывает, как минимум, широкие возможности для «политического маневра» в интересах сил, стремящихся добиться успеха за счет новых сторонников из числа «неактивных» избирателей или избирателей, вновь зарегистрировавшихся по новому месту голосования для участия в данных выборах.
Как отметили в своем заключении наблюдатели от ПА ОБСЕ, «одна из НПО – Ассоциация общинных организаций за немедленные реформы (ACORN) развернула акцию по массовой регистрации избирателей и по неподтвержденным данным задействовала фальсификационные механизмы регистрации. В ответ на появившиеся претензии к деятельности НПО ФБР инициировано соответствующее расследование».
Наблюдателям ПА ОБСЕ также поступила информация о незаконном удалении правомочных избирателей из списка зарегистрированных избирателей в шести штатах: Колорадо, Индиане, Огайо, Мичигане, Неваде и Северной Каролине.
Как отмечает миссия БДИПЧ ОБСЕ, «граждане ряда американских территорий3 не имеют права голоса на всеобщих выборах. Жители федерального округа Колумбия обладают правом голоса на президентских выборах, но не имеют представителей в Конгрессе, которые участвуют в выборах4. Законы некоторых штатов содержат ограничения на избирательные права заключенных и бывших заключенных, которые зачастую несоразмерны и сильно варьируются в зависимости от штата, таким образом, потенциально лишая избирательного права примерно 5,3 млн. американцев. Недавние поправки к законам в Алабаме, Флориде, Индиане и Мэриленде ослабили правовые ограничения избирательных прав для бывших заключенных».
В период проведения досрочного голосования критические замечания, связанные с вопросами регистрации, в беседах с международными наблюдателям высказывались как представителями двух главных политических конкурентов на выборах, так и местными организаторами выборов5. Тем временем представители демократической партии информировали о широком проведении ими митингов под лозунгом «зарегистрируйся и проголосуй досрочно», а республиканцы представили образец рекламной почтовой рассылки бланков для регистрации с целью проголосовать по почте6. Однако на местах никто не ставил вопроса об изменении законодательной основы и практики в рамках сложившейся традиции.
В плане анализа положения дел с регистрацией избирателей можно отметить, что децентрализация избирательной системы в данном её компоненте позволяет выявлять и устранять частные сбои, однако не дает возможности для установления системного характера нарушений, для гарантии избирательной системы, как и каждых всеобщих выборов, от возможных рисков отмены результатов голосования.
В данном контексте оценку положения дел с регистрацией избирателей можно проиллюстрировать на следующем примере. Если в Северной Дакоте гордились свободой выбора каждого в связи с отсутствием требования о регистрации, доступностью, справедливостью и четкостью предусмотренных процедур внесения в списки для голосования (с чем нельзя не согласиться), то в Южной Дакоте, Колорадо и Аризоне, в других штатах, наоборот, гордились точностью имеющегося реестра и строгостью мер по идентификации избирателей, по отсечению «мертвых душ».
8. Организация и проведение выборов. В отличие от России в США вся полнота ответственности за регулирование, opганизацию и проведение общенациональных выборов возлагается на соответствующие структуры в штатах, а точнее можно сказать, чтоответственность перед избирателями за обеспечение достоверности выборов делегируется графствам (т.е. возлагается на органы местного самоуправления). Здесь формируются составы участковых избирательных комиссий, проводится их обучение, устанавливается оплата труда, определяется количество открываемых избирательных участков и подбираются для них помещения, определяются сроки и методы досрочного голосования, устанавливается оборудование и, как следствие, определяются процедуры идентификации избирателей, заказываются бюллетени для голосования, решается многое другое, десь же подводятся итоги голосования, здесь же, то есть на уровне «решений» местных сообществ, предопределяется и итоговый результат общенациональных выборов.
В подобных обстоятельствах выбираемые для проведения голосования на соответствующих территориях (штатов и графств) избирательные технологии, с учетом возможного манипулирования ими со стороны участников избирательной кампании, играют не меньшую роль, а, пожалуй, даже приобретают большее значение, чем уровень эффективности агитационной кампании, проводимой кандидатами. В «стабильных» штатах, таких как Северная Дакота и Южная Дакота, где на президентских выборах избираются всего по три выборщика и куда кандидаты особо не наведываются, данный фактор вполне осознается представителями основных участников общенациональной кампании.
9. Мнение избирателей. Как констатировал один из руководителей штаба демократов в Северной Дакоте, 75 проц. местного населения вполне удовлетворены всем, что происходит в штате, поэтому, в основном, традиционно голосуют за республиканцев, когда выбирается руководство исполнительной власти, и выступают за комбинацию с демократами в органах законодательной власти. С другой стороны, 80 проц. от общего числа тех же избирателей считают, что страна в целом движется неправильным путем, поэтому на общенациональных выборах они голосуют несколько иначе. Несмотря на то, что на президентских выборах предпочтение, как заведено, отдается республиканцам, то уж в Конгресс проходят преимущественно демократы. Помимо прочего, считается, что конгрессмены-демократы имеют больше лоббистских «ресурсов», часть которых из «центра» может достаться и штату. Поскольку в штате нет существенной миграции, а традиционные избиратели стареют и их число сокращается, на данных выборах было весьма важно, как проголосуют расчетные десять процентов вновь зарегистрированных избирателей из числа местной молодежи и студентов, прибывших сюда временно на учебу из соседних штатов. Молодежь легче голосует за демократов, так что в борьбе «за умы» существенную роль в таких штатах, как Северная и Южная Дакота, могли сыграть и применяемые здесь технологии как голосования, так и регистрации избирателей.
10. Замечания долгосрочных наблюдателей. В отношении собранных долгосрочными наблюдателями материалов можно выделить следующие аспекты.
а. Избирательные комиссии и вопросы организации голосования
Руководители избирательных администраций штатов и графств зачастую избирались на свои посты не как независимые выдвиженцы, а в качестве кандидатов – представителей политических партий; они же нередко участвовали в качестве кандидатов на выборах, которые сами же и проводили.
Проведение голосования для избирателей из числа «коренных» американцев (т.е. индейцев) часто проводилось администрациями соседних графств, а представители местных сообществ не включались в число членов соответствующих избирательных комиссий.
В ряде случаев по согласованию с политическими партиями избирательными администрациями графств принимались решения о проведении досрочного голосования силами штатных сотрудников администраций без формирования соответствующих участковых комиссий. Голосование проводилось непосредственно в помещениях администраций, при этом в иных графствах одного и того же штата образовывались специальные комиссии, центры для голосования, арендовались помещения, выборы проводились представителями двух партий или независимыми членами комиссий, нанятыми по объявлению.
Выдача бюллетеней для досрочного голосования по почте и досрочное заочное голосование осуществлялись штатными сотрудниками администраций графств, а не окружными избирательными комиссиями; однако в иных случаях для удобства избирателей образовывались участковые комиссии, которые работали в контакте с администрациями графств по вопросам идентификации избирателей.
Сроки начала проведения досрочного голосования, в т.ч. голосования по почте, в ряде случаев предшествовали завершению сроков закрытия окончательных списков избирателей (при этом зачастую решение о начале досрочного голосования принималось на уровне администрации графств «по факту» получения из типографий бюллетеней для голосования и конвертов для досрочного голосования). Процедуры регистрации и идентификации избирателей при выдаче бюллетеней досрочного голосования оказывались совмещенными. Сверка по электронным базам производилась «по факту» явки избирателя. Списки избирателей в различных штатах и в графствах закрывались в разные сроки, а регистрация избирателей проводилась на основе различных идентификационных документов.
В некоторых случаях для регистрации и получения бюллетеня было достаточно предъявления счетов об оплате электричества или решения руководства участковой комиссии, когда избирателю было достаточно подписать документ, в котором он давал обязательство, что не состоит в другом списке избирателей (affidavit). В иных случаях в обязательном порядке требовалось удостоверение с фото, иначе избиратель получал только «обусловленный» (provisional) бюллетень, который впоследствии, как правило, не учитывался при подсчете голосов, если разрыв между основными кандидатами являлся существенным.
б. Списки избирателей и конфиденциальность электронной информации
С учетом проведения многоступенчатых выборов в подавляющем большинстве штатов США праймериз проводятся по так называемой «закрытой» системе, в то время как такие штаты, как Аляска, Висконсин, Вермонт, Гавайи, Миннесота, Северная Дакота, Юта, составляют исключение и проводят праймериз по «открытой» системе. «Закрытая» система требует обязательной заблаговременной декларации партийной принадлежности избирателя, который имеет намерение принять участие в праймериз. С учетом заявительного принципа регистрации избирателей исполнительные власти штатов и графств обязаны произвести сверку заявителя в реестре. Его данные сопоставляются с данными других электронных баз на предмет достоверности его самоидентификации и исключения возможности двойной регистрации в списках избирателей штата по другим графствам. Подобные сверки осуществляются в автоматическом режиме, а результаты в большинстве случаев в электронном виде отражаются в интернет-базе соответствующего штата и графства (некоторые графства до сих пор не имеют собственных сайтов). В этих же базах производится учет явки избирателя для голосования на выборах.
Наблюдатели обратили внимание на то, что данные о политической аффилиации (принадлежности) избирателя (в США нет членства в политических партиях) являются необходимым атрибутом его заявления о регистрации в списке избирателей в тех штатах, где проводятся «закрытые» праймериз. Данная графа также оказалась включена и в форму заявления о регистрации в списке для участия в голосовании на всеобщих выборах 4 ноября 2008 года.
Подобные данные хранятся в электронном виде. Они доступны самому избирателю, а также сотрудникам администраций графств и штатов. Те же данные по запросу предоставляются уполномоченным представителям Демократической и Республиканской партий в ходе кампании, членам окружных и участковых избирательных комиссий, доверенным лицам партий, аккредитованным при участковых комиссиях (последние используют данные регистрации в ходе предварительного голосования и в день выборов для приглашения своих сторонников на выборы). Отталкиваясь от этих данных, партийные штабы отслеживают динамику роста числа своих сторонников. Указанная официальная статистика не расценивается партиями как конфиденциальные данные об избирателях.
Так, в день голосования в штате Южная Дакота в номере столичной газеты «Капитал Жорнал» от 4 ноября 2008 года были опубликованы адреса избирательных участков. Секретарь окружной избирательной комиссии сообщил избирателям, что в графстве Хьюджес для участия в выборах 4 ноября 2008 года в списках зарегистрировано 11 162 местных избирателей, из которых 2940 - сторонники демократов, 6935 - республиканцев, 14 -либертарианцев и 1274 - сторонники "независимых". Вместе с тем, в штате Северная Дакота, где праймериз являются «открытыми», таких официальных данных не существует и их публикация невозможна.
Незащищенность конфиденциальной информации о политических предпочтениях избирателей подтвердилась в ходе наблюдения в день голосования. Так, на одном из избирательных участков в графстве Дейви (Южная Дакота) на рабочем столе избирательной комиссии находился распечатанный вариант полного списка избирателей графства с обозначенными в нем данными о партийной аффилиации каждого избирателя. Аналогичные сведения были воспроизведены в распечатанном списке избирателей по данному участку (в связи с отсутствием надежной телефонной связи с администрацией графства УИК было предложено таким образом производить установление идентификации избирателей). На том же участке наблюдатели зафиксировали отдельный список избирателей под заголовком «неактивные избиратели», также с обозначением их партийных симпатий. Копии данных списков имелись и в распоряжении общенациональной НПО, осуществлявшей наблюдение за выборами на данном участке; с этими данными могли также ознакомиться соседи -избиратели.
в. Процедуры голосования и вопросы тайны волеизъявления. Досрочное голосование
С учетом значительного числа американских избирателей, проголосовавших досрочно лично или по почте (от 30 до 70 проц. от общего числа проголосовавших в разных штатах и графствах), у долгосрочных наблюдателей вызвало обеспокоенность положение дел с обеспечением тайны волеизъявления в целом ряде штатов. Процедуры данной формы голосования предусматривали только один конверт, в который упаковывался проголосованный бюллетень избирателя перед его подсчетом в участковой или в окружной избирательной комиссии (подобные «некорректные» процедуры, в частности, предусматривались в штате Южная Дакота).
В Южной Дакоте, например, инструкция члена УИК предусматривает обязательное получение подобного конверта для досрочного голосования на соответствующем избирательном участке, идентификацию избирателя в списке по участку, дальнейшее вскрытие конверта членом комиссии и погашение им данного бюллетеня печатью комиссии, как проголосованного на соответствующем участке. Далее бюллетень тайного голосования помещается членом комиссии от имени избирателя в ящик для голосования, а разглашение им информации о сделанном выборе избирателя запрещается инструкцией УИК.
Внимание наблюдателей привлекли различия в подходах штатов и графств к организационным процедурам проведенияголосования и подсчета голосов. Так, где-то голоса избирателей, в том числе и по досрочному голосованию, подсчитывались в участковых комиссиях или в специальных центрах для подсчета, объединявших ряд участков, а голоса, поданные по почте, приобщались к данным результатам уже в окружных комиссиях. В других случаях на избирательных участках подсчитывал ось только число бюллетеней, включая те, что были направлены избирателем досрочно при личной явке или по почте, а результаты голосования устанавливались по каждому участку уже в окружной комиссии. В каких-то случаях корректно сформулированные в законе в части обеспечения тайны голосования по почте (штаты Северная Дакота и Колорадо) процедурные решения соблюдались досконально. Однако, бывают случаи в окружных избирательных комиссиях, когда одновременно одним и тем же лицом вскрываются все три конверта. Далее то же лицо производит подсчет голосов.
г. Вопросы равенства избирательных прав
Долгосрочные наблюдатели отметили, что «не вполне» равными выглядели возможности участия граждан и их условия доступа к участию в голосовании. Не были одинаковыми как требования по их регистрации, так и требования по их идентификации, которые предъявлялись в администрациях графств.
Выяснилось, в частности, что при проведении досрочного голосования неравными являются возможности граждан в выборах. В некоторых штатах, например, конверты с бюллетенями досрочного голосования, поступающие по почте, принимались до определенного часа дня выборов, в иных - до окончания голосования. В штате Северная Дакота они должны были быть отмечены штампом почтового отделения накануне дня голосования, но при этом принимались к учету вплоть до первого заседания Комиссии по обсуждению спорных вопросов (саnvassing), которое проходит в первую пятницу после дня голосования, либо переносится на следующий понедельник.
В других штатах подобные бюллетени избирателей, проголосовавших в аналогичных обстоятельствах, принимались как «обусловленные» и рассматривались по специальным «условиям». В некоторых штатах участие в выборах при досрочном голосовании или голосование по почте не требовало от избирателей никаких объяснений в отношении мотивов не голосовать в день выборов. Напротив, в других штатах или даже в отдельных графствах тех же штатов применялись комбинированные варианты личного досрочного голосования, предлагалось также на выбор проголосовать по почте, по факсу или по электронной почте (для военнослужащих). Наряду с этим, в день выборов на той же территории открывались избирательные участки и центры для подсчета голосов.
В различных штатах и графствах применялись различные методики проведения голосования. В частности, в штате Колорадо (столица штата г. Денвер) избиратели голосуют бумажными бюллетенями, которые они опускают в обычные ящики для голосования, а при подведении итогов голосования данные бюллетени сканируются. Такая же ситуация наблюдается в штате Южная Дакота. В других местах, скажем в Северной Дакоте, оптические сканеры для голосования установлены прямо на избирательных участках, где избиратель голосует бумажным бюллетенем специальной формы, самостоятельно пропуская его через устройство (ему предоставляется три попытки).
В целом ряде графств используются устройства безбумажного электронного голосования различных типов, при этом совмещается проведение всеобщих и местных выборов, а голосование на образованных избирательных участках проводится в формате единого «совмещенного» избирательного бюллетеня графства.
11. Предварительные оценки БДИПЧ ОБСЕ. Можно ожидать, что вышеперечисленные аспекты, вызвавшие неоднозначные оценки долгосрочных наблюдателей, будут отражены в заключительном отчете миссии БДИПЧ ОБСЕ. Часть из них уже отмечена в предварительном заключении миссии.
В частности, в этом заключении было заявлено следующее:
законы большинства штатов предоставляют достаточные гарантии для обеспечения целостности процесса досрочных выборов, однако в штатах Мэриленд, Невада, Северная Каролина, Орегон, Вайоминг они не гарантируют тайны досрочного личного голосования и заочного голосования по почте; в штатах Аризона, Калифорния, Флорида и Нью-Йорк разрешается подсчет голосов участников досрочного голосования до дня выборов;
недостаточно четкие и непрозрачные процедуры по сопоставлению базы данных учета избирателей с другими официальными базами данных по населению приводили в ряде случаев к несоответствиям, что, в свою очередь, фактически лишило часть избирателей их избирательного права;
применение в штатах разных методов регистрации избирателей, поддержания списков избирателей и их идентификации привели к судебным разбирательствам; в публичных обсуждениях в СМИ фигурировали заявления о фальсификациях регистрации избирателей, лишении избирателей их избирательных прав и о сбоях в работе некоторых систем для голосования;
меры, регулирующие избирательные права заключенных и бывших заключенных, зачастую несоразмерны и сильно варьируются от штата к штату.
БДИПЧ ОБСЕ обеспечило организацию наблюдения в США на завершающей стадии избирательной кампании, которая, если говорить обо всех ее этапах, длится более года. Поэтому долгосрочные наблюдатели миссии смогли лишь поверхностно ознакомиться с законодательной базой, действующей в разных штатах, с избирательной документацией, системой организации, порядком формирования и работы окружных и участковых избирательных комиссий.
Тем не менее, долгосрочные наблюдатели получили возможность присутствовать при обучении организаторов выборов, провести встречи в отдельных штабах политических партий и кандидатов на территории наблюдения, оценить современные технологии и оборудование для голосования, составить общее впечатление о системе организации и проведения досрочного голосования, голосования по почте. Отсутствие краткосрочного наблюдения в составе миссии БДИПЧ ОБСЕ не позволило составить внятной картины процедур проведения голосования и подсчета голосов в день выборов, с учетом их многообразия.
Наблюдатели от ЦИК России, работавшие в составе миссии, проехали порядка 3 тыс. миль по дорогам различных штатов США, посетили голосование в резервациях, где подавляющее большинство избирателей составляют индейцы, познакомились с организаторами выборов в администрациях штатов и графств, с членами участковых избирательных комиссий, с представителями политических партий и местными журналистами. В день голосования наблюдатели посетили избирательные участки, присутствовали при подсчете голосов в УИК, наблюдали за подведением итогов выборов в окружных избирательных комиссиях (там, где это было разрешено). Если говорить о миссии БДИПЧ ОБСЕ в целом, то день голосования и процедуры подведения итоюв были охвачены наблюдателями в недостаточной степени.
Итак, как констатировала миссия БДИПЧ ОБСЕ в предварительном заявлении, «4 ноября американские граждане участвовали в голосовании за избрание Президента и Вице-президента, 35 сенаторов и 435 представителей в Конгресс США. Президент и Вице-президент избираются Коллегией выборщиков, состоящей из 538 выборщиков7. Выборщики, сенаторы и представители избираются непосредственно народным голосованием в соответствующих штатах. Выборщики избираются по принципу «победитель получает все», кроме штатов Мэн и Небраска. Сенаторы и представители избираются по принципу мажоритарной избирательной системы.
На пост Президента США сенатор Джон Маккейн был выдвинут Республиканской партией, а сенатор Барак Обама – Демократической партией. Они были отобраны в процессе проведения более 50 предварительных выборов и закрытого собрания членов своей политической партии из 15 кандидатов в президенты, стремящихся занять этот пост. Кроме того, 22 независимых кандидата в президенты и кандидаты от третьей партии были оспорены на президентских выборах в одном или более штатах. Поэтому только четверо из них разместили свои имена на избирательных бюллетенях в достаточном числе штатов и теоретически могли рассчитывать получить свыше 270 голосов в коллегии выборщиков для победы на выборах. Недостаточный «профиль» кампании этих кандидатов объясняется обременительными требованиями и значительными ресурсами, необходимыми для получения пассивного избирательного права в разных штатах и проведения кампании, а также отсутствием интереса со стороны государственных СМИ. Некоторые штаты предоставляют пассивное избирательное право третьей партии и независимым кандидатам после сбора 3 проц. подписей избирателей, которые участвовали в последних президентских выборах».
По итогам наблюдения руководство миссии БДИПЧ ОБСЕ выразило признательность Государственному департаменту США за направление приглашения БДИПЧ ОБСЕ посетить США в целях изучения «передового опыта» проведения выборов. Участие в проведенной миссии БДИПЧ ОБСЕ позволило государствам - участникам ОБСЕ впервые направить своих долгосрочных наблюдателей для участия в наблюдении за выборами в США в рамках имеющихся методик, разработанных БДИПЧ ОБСЕ применительно к наблюдению в государствах Центральной и Восточной Европы, а также в странах СНГ.
Долгосрочные наблюдатели отметили, что масштабы территории при осуществлении наблюдения в США, своеобразие американской избирательной системы, а также различия в законодательной основе выборов в штатах, большие объемы документации и нормативных документов по выборам не позволили им в полной мере оценить соответствие американской избирательной систему обязательствам государств-участников ОБСЕ.
Как численность наблюдателей миссии, так и оговоренные с приглашающей стороной БДИПЧ ОБСЕ сроки пребывания миссии в США оказались не вполне достаточными для проведения глубокого и всестороннего анализа сложившейся к ноябрю 2008 года избирательной ситуации в данном государстве-члене ОБСЕ. Долгосрочные наблюдатели миссии также высказали пожелание в дальнейшем расширять масштабы мониторинга по линии БДИПЧ ОБСЕ в США в целях углубленного изучения электорального опыта и инновационных технологий в данной области.
1 МИДами государств-участников ОБСЕ не было предложено секондировать краткосрочных наблюдателей для контроля процедур голосования и подведения итогов всеобщих выборов в США.
2 Нота БДИПЧ ОБСЕ о приглашении долгосрочных наблюдателей
3 Пуэрто-Рико, Гуам, Виргинские острова, Американское Самоа, Острова Суэйнс и Содружество Северных Марианских островов.
4 Парламентская ассамблея ОБСЕ в своей Вашингтонской декларации 2005 года обратилась к американскому Конгрессу с просьбой принять "такой закон, который нужен для того, чтобы жители Вашингтона, округ Колумбия, могли иметь равные избирательные права". Законопроект по данному вопросу в настоящее время находится на рассмотрении в Конгрессе.
5 По итогам наблюдения ПА ОБСЕ было объявлено, что выборы 2008 года побили все рекорды увеличения числа избирателей – на 10 млн. человек и что 153 млн. участников выборов составили 75 процентов от общего числа потенциальных избирателей (?), однако в заявлении миссии БДИПЧ ОБСЕ фигурирует цифра в 180 млн. зарегистрированных избирателей.
6 Факт наблюдения был зарегистрирован и направлен в миссию БДИПЧ ОБСЕ. 1 [о оценке Правового управления ЦИК России, данное наблюдение противоречит положениям Конвенции Совета Европы о защите физических лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера (ЕТЗ № 108 от 28 января 1981 года), а также ратифицированной США Конвенции Совета Европы о преступности в сфере компьютерной информации (ЕТ5№ 185 от 23 ноября 2001 года). Обязательства по последней включают в себя все изложенное в преамбуле к вышеупомянутой (см. в приложении)
12 В каждом из штатов число выборщиков соотносится с числом избираемых сенаторов и представителей в Конгрессе США. Федеральный округ Колумбия (ОК) назначает трех выборщиков, как отдельный штат.