Доклад по оценке предвыборной ситуации 17-22 августа 2011 года
| Вид материала | Доклад |
- А. В. Егорова на аппаратном совещании 1 августа 2011 года Овопросах улучшения водоснабжения, 39.4kb.
- Об оценке экономического положения банков, 871.96kb.
- Зарегистрировано в Минюсте РФ 8 февраля 2011, 30.44kb.
- Извещение №67 от 09 августа 2011 года, 20.55kb.
- Обзор красноярских сми c 22 августа по 28 августа 2011 года, 622.65kb.
- 8 августа 2011 г. 20 августа 2011 г., срок заявок: 1 августа 2011, 14.46kb.
- Докладов, 63.48kb.
- В. Н. Старцева «15» августа 2011 г. Публичный доклад, 436.85kb.
- I. технологии предвыборной агитации и злоупотребление ими, 1664.3kb.
- Свердловский областной суд, 5136.02kb.
неофициальный перевод с английского
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ВЫБОРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
4 ДЕКАБРЯ 2011 ГОДА
ДОКЛАД ПО ОЦЕНКЕ ПРЕДВЫБОРНОЙ СИТУАЦИИ
17-22 августа 2011 года
БДИПЧ ОБСЕ
Варшава
14 сентября 2011 года
ОГЛАВЛЕНИЕ
1. ВВЕДЕНИЕ
2. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ
3. НАБЛЮДЕНИЯ
а. Введение
б. Законодательная основа
в. Избирательная система
г. Организация и проведение выборов
д. Регистрация избирателей
е. Регистрация политических партий и кандидатов
ж. Избирательная кампания, финансирование
з. Положение дел со СМИ
и. Наблюдение за выборами
4. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ
ПРИЛОЖЕНИЕ: Список встреч и собеседников группы БДИПЧ ОБСЕ
Далее следует текст самого документа:
1. ВВЕДЕНИЕ
В ожидании приглашения российских властей для наблюдения за выборами в Государственную Думу, назначенными на 4 декабря 2011 года, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ) организовала поездку в Москву в период с 17 по 22 августа группы экспертов в составе начальника Отдела по выборам БДИПЧ ОБСЕ д-ра Беаты Мартин-Розумилович, главного советника по выборам д-ра Армина Рабица, советника по выборам г-жи Татьяны Богуссевич.
Целью визита было посещение тренировки избирательных комиссий, организованной Центральной избирательной комиссией (ЦИК), а также проведение оценки предвыборной ситуации, хода подготовки к выборам. Во время поездки состоялись встречи с представителями Министерства иностранных дел России, Уполномоченного по правам человека, в ЦИК России, в Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и международному сотрудничеству, во Всероссийской государственной теле-радио компании (ВГТРК), с представителями политических партий, СМИ, гражданского общества и в дипломатических представительствах. Список встреч прилагается. БДИПЧ ОБСЕ хотело бы выразить признательность собеседникам за проведенные встречи.
2. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ
Парламентские выборы 4 декабря будут проводиться в целях избрания 450 депутатов Государственной Думы, нижней палаты двухпалатного парламента России. Члены парламента будут избираться по федеральным спискам на основе пропорциональной избирательной системы с семипроцентным проходным барьером. Также, в соответствии с поправками к законодательству, принятыми в 2009 году, партии, набравшие от пяти до шести процентов голосов, премируются одним дополнительным мандатом, а те, кто набрал от шести до семи процентов - двумя мандатами.
Правовое регулирование проведения выборов является сложным, включает в себя целый ряд весьма детализированных законов. Со времени проведения последних выборов в Государственную Думу основы законодательного регулирования подверглось существенному пересмотру. В особенности, это относится к изъятию требования о внесении избирательного залога, как условия для допуска (регистрации) партий для участия в выборах. Также изменения затронули партии, получившие «компенсационные» мандаты в составе парламента, которые получили право назначать своих представителей в состав избирательных комиссий. Изменились нормы регулирования, связанные с голосованием по открепительным удостоверениям, а также с голосованием на дому и с досрочным голосованием. По данным позициям ранее были высказаны озабоченности в ходе проведения последних выборов. Теперь нормы были пересмотрены и ужесточены. После предстоящих выборов ожидается внесение окончательных редакционных поправок в законодательство, касающееся снижения проходного барьера в Государственную Думу до пятипроцентного уровня. Большинство собеседников сошлись во мнении, что имеющиеся законодательные рамки способны обеспечить достаточную основу для проведения выборов, но, вместе с тем, утверждают, что законодательство не всегда последовательно применяется.
Предстоящие выборы будут проводиться четырехуровневой системой избирательных органов, а политические партии, наделенные такими правами, назначают членов избирательных комиссий всех уровней. Собеседники БДИПЧ ОБСЕ оценили работу ЦИК России как в целом положительную, отметив, что управление избирательными процессами осуществляется профессионально и эффективно. Тем не менее, собеседники в меньшей степени доверяют работе комиссий нижнего уровня, допуская возможное давление на часть их членов со стороны местных властей, которыми они были назначены.
Списки избирателей формируются территориальными избирательными комиссиями (ТИК) на основе данных, предоставляемых местными администрациями. На последних возлагается ответственность за поддержание сведений о местах проживания и регистрации избирателей на местном уровне. Собеседники не отнесли вопросы качества списков избирателей к числу вызывающих главные опасения, однако указали на некоторые несоответствия в списках в прошлом.
Собеседники сообщили об имеющихся ожиданиях яркой кампании и заинтересованного отношения к ней избирателей, относя это за счёт имеющихся в обществе ожиданий всеобъемлющих реформ. Несмотря на правовые гарантии равенства участников кампании, многие из собеседников высказались, что не вполне уверены, что конкуренты на выборах окажутся способны соперничать в равных, свободных от административного вмешательства, условиях. Многие из них также высказывали недоумение в отношении роли, которая будет отводиться в избирательной кампании Общероссийскому народному фронту, незарегистрированному движению, основанному действующим премьер-министром.
Семь политических партий зарегистрированы и имеют законные основания для участия в предстоящих выборах. Отказ в регистрации оппозиционной группе, учрежденной группой бывших высокопоставленных должностных лиц в преддверии данных выборов, подвергся критике со стороны многих собеседников. Существующие правила регистрации политических партий расценивались собеседниками как имеющие ограничительный характер в плане учреждения и деятельности политических партий. Внепарламентские партии обязаны собирать подписи в свою поддержку перед подачей списков своих кандидатов для регистрации в ЦИК. Процедуры, предусматривающие сбор подписей и их проверку на предмет достоверности в ЦИК, расцениваются многими как чрезмерно забюрократизированные, а также создающие дополнительные препятствия для партий в плане участия в выборах.
Многие собеседники расценили положение дел со СМИ, как критическое. Были высказаны озабоченности, в связи с прямым или косвенным контролем правительства над национальными телевизионными сетями вещания, а также в связи с зачастую чрезмерно строгими мерами наказания по делам о клевете, преследованием журналистов и актами насилия в отношении журналистов со стороны правоохранительных органов. В то время как законодательство обязывает государственных вещателей обеспечивать парламентские партии постоянным и равным объемом эфирного времени, внепарламентские партии утверждают, что они получают очень ограниченное освещение вне рамок времени, отведенного для политической рекламы. Во время официальной избирательной кампании участники выборов наделены правом на получение оплачиваемого и бесплатного эфирного времени, так же, как и правом на участие в дебатах.
Подавляющее большинство собеседников считают, что международное наблюдение БДИПЧ ОБСЕ на предстоящих выборах принесет пользу. Собеседники выразили мнение, что подобное наблюдение могло бы стать вкладом в любые возможные будущие усилия по пересмотру избирательной практики и законодательства. Была подчеркнута важность наблюдения за предвыборным периодом, включая этапы регистрации кандидатов, избирательной кампании, ее освещения в СМИ Кроме того, с учетом несоответствий, с которыми местные участники прошедших выборов сталкивались ранее, большинство собеседников посчитали, что присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов, будет также полезным.
Основываясь на вышеперечисленных наблюдениях, экспертная группа БДИПЧ ОБСЕ рекомендует, чтобы для наблюдения за предстоящими выборами была организована Миссия по наблюдению за выборами обычного формата. В дополнение к основному составу миссии, который должен быть направлен в Москву в период времени, начиная с шести недель до дня голосования вплоть до двух недель после, БДИПЧ ОБСЕ намеревается обратиться к государствам-участникам с просьбой о командировании 60-ти долгосрочных наблюдателей для наблюдения за избирательным процессом по всей стране. БДИПЧ ОБСЕ также намеревается просить о командировании 200 краткосрочных наблюдателей для контроля за процедурами дня голосования.
3. НАБЛЮДЕНИЕ
а. Введение
Выборы в Государственную Думу были назначены на 4 декабря 2011 года Указом Президента Российской Федерации от 30 августа 2011 года. После последних парламентских выборов, проведенных 2 декабря 2007 года, в Государственной Думе представлены четыре политических партии. Партия «Единая Россия» получила большинство мандатов (315) и сформировала правительство; прежний Президент страны был назначен премьер-министром. Оставшиеся места были распределены между Коммунистической партией Российской Федерации (57), Либерально-демократической партией России (40) и партией «Справедливая Россия» (38).
Выборы 2007 года были критически оценены многими национальными участниками избирательной кампании и международными организациями. Делегации наблюдателей от Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (ПА ОБСЕ) и Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) пришли к заключению, что выборы «не были справедливыми и не смогли соответствовать многим обязательствам и стандартам демократических выборов ОБСЕ и Совета Европы». Обе делегации отметили, что в то время как выборы были хорошо организованы, «они проходили в атмосфере, которая серьезно ограничивала показатели политической соревновательности». Этому сопутствовало частое злоупотребление административным ресурсом, СМИ демонстрировали явную поддержку правящей политической партии, в то время как избирательное законодательство только усиливало эффект противодействия политическому плюрализму». В то же время Миссия международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств оценила выборы 2007 года как «свободные», «прозрачные» и «соответствующие нормам избирательного законодательства и, в целом, общепризнанными принципами демократических выборов». Миссия отметила «определенное неравенство» в освещении в СМИ участия в избирательной кампании политических партий и предположила, что некоторые поправки в законодательстве были бы оправданы, включая предоставление международным наблюдателям права мониторинга всех стадий избирательного процесса, а не только дня голосования. БДИПЧ ОБСЕ не имело возможности провести наблюдение за выборами 2007 года вследствие ограничений по формату наблюдения.
В ходе состоявшихся встреч многие собеседники высказывали предположение, что приближающиеся выборы вызовут значительный интерес избирателей и приписывали это растущим общественным ожиданиям, связанным с проведением всеобъемлющих политических реформ. В то же время многие собеседники утверждали, что в последнее время наблюдается снижение общественного доверия к честности избирательных процессов, как, впрочем, и по отношению к государственным учреждениям. В связи со следующими президентскими выборами, которые состоятся в марте 2012 года. Многие из собеседников группы экспертов из БДИПЧ ОБСЕ расценивают предстоящие выборы в Государственную Думу как репетицию выборов следующего года.
б. Законодательная основа
Проведение выборов в Государственную Думу в первую очередь регулируется Конституцией, Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Эта правовая основа подверглась существенному пересмотру после проведения предыдущих парламентских выборов. Последние изменения были внесены в июле 2011 года.
К числу наиболее существенных изменений относятся следующие: политическим партиям, получающим голосов меньше установленного семипроцентного порога, но более пяти процентов, предоставляются так называемые «компенсационные» мандаты (см. раздел «избирательная система»), а также право назначать членов избирательных комиссий; требования по внесению избирательных залогов для регистрации участников выборов исключены; число подписей в поддержку политических партий, требуемое для их регистрации на выборах снижено, а пределы расходования средств, предназначенных для ведения избирательной кампании, были повышены. В целях устранения проблем, отмеченных в ходе предыдущего наблюдения за выборами при проведении голосования с использованием открепительных удостоверений, а также при проведении досрочного голосования и голосования вне помещений для голосования, соответствующие положения законодательства были пересмотрены в плане ужесточения контроля этих процедур. Помимо этого, множество специальных требований были включены в законодательство в целях обеспечения голосования инвалидов.
Далее, в качестве составляющей пакета поправок к Конституции, принятых в 2008 году, срок полномочий Президента увеличился с четырех до шести лет, а срок полномочий Государственной Думы – с четырех до пяти лет. Кроме того, в июне 2011 года, Государственная Дума в первом чтении приняла законопроект, о снижении избирательного порога на выборах до пяти процентов. Данное изменение, как ожидают, будет принято Государственной Думой нового состава и вступит в силу в 2016 году.
Собеседники были едины во мнении, что имеющиеся законодательные рамки могут стать полноценной основой для проведения выборов; между тем, некоторые из них отметили, что не всегда положения законодательства применяются последовательно. Также было отмечено, что частые изменения в законодательстве приводят к многочисленным несоответствиям и разночтениям. Представители политических партий и гражданского общества надеются, что обсуждения проектов нового избирательного кодекса, которые проводилось в течение нескольких последних лет на различных общественных площадках, завершатся после проведения предстоящих выборов. В данном плане собеседники позитивно расценивают усилия властей по обсуждению новых законодательных инициатив с политическими партиями, включая внепарламентские, в рамках неформальной рабочей группы под эгидой Администрации Президента.
В соответствии с законодательством избирательные заявления и жалобы могут подаваться в избирательные комиссии и в судебные инстанции. Практика рассмотрения заявлений и жалоб по избирательным вопросам в судебных инстанциях вызывает обеспокоенность большинства собеседников БДИПЧ ОБСЕ. Было отмечено, что в общественном мнении, в целом, бытует низкая оценка способности судебных органов к обеспечению должного и своевременного восстановления нарушенного права. Многие из собеседников указывали на формальные подходы судебных инстанций к рассмотрению жалоб, связанных с проведением выборов. Позиция, часто занимаемая судами, согласно которой отдельные нарушения, даже будучи доказанными, в целом не влияют на процесс и результаты выборов, подверглась критике со стороны некоторых собеседников.
в. Избирательная система
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пятилетний срок по принципу пропорционального представительства, избираемых по единому общенациональному избирательному округу. В выборах могут принимать участие только зарегистрированные политические партии (см. раздел Регистрация политических партий и кандидатов). Участие в выборах независимых кандидатов и незарегистрированных избирательных объединений не допускается. Для получения мандатов в составе Государственной Думы политические партии должны получить не менее семи процентов от действительных голосов избирателей. В дополнение политическая партия, получившая от пяти до шести процентов голосов избирателей, получает одно место, а партия, получившая от шести до семи процентов – два места.
Право голосовать предоставляется гражданам от 18 лет и старше, за исключением лиц, которые отбывают тюремный срок или признанных недееспособными по решению суда. Право принимать участие в выборах в Государственную Думу предоставляется лицам старше 21 года. Определенные ограничения применяются к лицам, которые имеют гражданство или проживают в других государствах, либо не имеют российского гражданства, или имеют гражданство другого государства, либо отбывают тюремный срок за совершение тяжких преступлений, или за действия, связанные с экстремизмом, либо которым запрещено баллотироваться.
г. Организация и проведение выборов
Руководство предстоящими выборами будет осуществляться четырехуровневой системой избирательных органов: ЦИК, 83 избирательными комиссиями субъектов (ИКСРФ), приблизительно 2 700 территориальных избирательных комиссий (ТИК) и около 100 000 участковых избирательных комиссий (УИК). ЦИК, ИКСРФ и ТИК являются постоянно действующими органами, избираемыми на пятилетний срок, в то время как комиссии нижнего уровня вновь назначаются в преддверии каждых выборов.
ЦИК в его настоящем составе был назначен в марте 2011 года. 15 членов Комиссии были выдвинуты Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом Российской Федерации (по пять представителей). Формирование комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется следующим образом: половина членов комиссий назначается законодательным органом субъекта Федерации, другая половина руководителем субъекта. Территориальные и участковые избирательные комиссии назначаются вышестоящими комиссиями. В соответствии с Законом, по меньшей мере, половина членов избирательных комиссий субъектов Федерации, территориальных и участковых избирательных комиссий должны назначаться политическими партиями. Кроме того, политические партии, участвующие в выборах, наделены правом назначать своих представителей с правом совещательного голоса в избирательные комиссии всех уровней.
Собеседники оценивают работу ЦИК в целом позитивно, в частности, отмечая, что руководство избирательным процессом осуществляется профессионально, эффективно и хорошо организовано. Многие собеседники приветствуют усилия ЦИК, направленные на прозрачность в работе и широкое информирование общественности, включая внепарламентские политические партии, а также гражданское общество, в частности, путем обновления информации и публикации данных на веб-сайте.
Вместе с тем, многие собеседники выразили меньшее доверие к избирательным комиссиям низового уровня, ссылаясь на склонность части членов комиссий действовать в соответствии с интересами назначивших их местных властей. В отчёте за 2009 год Уполномоченного по правам Российской Федерации подчеркивается, что большинство жалоб, полученных его офисом, относится к числу связанных с «плохим или иногда политически мотивированной работой территориальных и участковых избирательных комиссий» и рекомендует, чтобы процедуры формирования, как минимум, участковых избирательных комиссий были пересмотрены « с целью обеспечения гарантий независимости данных комиссий от властей». Политические партии, с которыми встречались эксперты БДИПЧ ОБСЕ, заявили о намерениях назначить в состав комиссий значительное число своих представителей и обеспечить надзор за деятельностью комиссий.
В соответствии с требованиями законодательства, голосование на не более чем одном проценте избирательных участков будет производиться с использованием устройств сенсорного голосования. Голосование на не более чем пяти процентах участков будет производиться с использованием оптических сканирующих устройств. Большинство собеседников в целом приветствовали использование новых избирательных технологий, позволяющих ускорить избирательный процесс, исключить фактор человеческой оплошности и способствовать привлечению молодых и неактивных избирателей к участию в голосовании. В то же время некоторые собеседники остановились на необходимости использования дополнительных средств для предотвращения возможных манипуляций и повышения общественного доверия к подобным технологиям. В частности, предлагалось сделать выборочную на сегодня процедуру пересчета бюллетеней обязательной.
д. Регистрация избирателей
Списки избирателей составляются территориальными избирательными комиссиями на основе данных, предоставляемых местными администрациями, которые отвечают за поддержание баз данных о местах проживания и регистрации на местном уровне. Избиратели включаются в список по месту их постоянного проживания. Списки избирателей передаются в участковые избирательные комиссии, на которые возлагается обязанность произвести сверку списков и опубликовать их не позднее, чем за 20 дней до дня голосования. Избиратели вправе потребовать внесения поправок в список избирателей вплоть до окончания голосования в день выборов. Избиратели, намеревающиеся отсутствовать по месту постоянной регистрации в день голосования, могут проголосовать в любом месте по открепительному удостоверению, которое выдается в соответствующей участковой или территориальной избирательной комиссии по месту их регистрации. Граждане, проживающие за рубежом, военнослужащие, находящиеся в лечебных учреждениях, местах предварительного заключения, или проживают на отдаленных территориях, включаются в списки соответствующими участковыми избирательными комиссиями.
Собеседники БДИПЧ ОБСЕ не посчитали качество списков избирателей вопросом, вызывающим серьезную озабоченность даже с учётом несоответствий в прошлом, которые были ими отмечены.
е. Регистрация политических партий и кандидатов
Семь политических партий в настоящее время зарегистрированы в России и имеют право участвовать в приближающихся выборах. После проведения последних выборов, только одна новая партия, «Правое дело» во главе с видным бизнесменом, была зарегистрирована Министерством юстиции в 2009 после реорганизации. Трем другим политическим партиям отказали в регистрации, включая оппозиционную Партию народной свободы, которая была основана рядом бывших высокопоставленных чиновников. Согласно Минюсту, в регистрации Партии народной свободы было отказано из-за процедурных нарушений, в том числе, из-за включения в списки членов партии несовершеннолетних и умерших граждан, а также из-за отсутствия в уставе партии положений о ротации руководства. Лидеры Партии народной свободы подвергли критике решение об отказе в регистрации как политически мотивированное.
Многие из собеседников БДИПЧ ОБСЕ считали правила регистрации политических партий скорее чрезмерно строгими и ограничительными, нежели способствующими созданию и функционированию политических партий. В интервью, данном в июне 2011 года, Министр юстиции высказался в поддержку либерализации порядка регистрации партий и предложил, чтобы регистрация политических партий была заменена уведомительной процедурой.
В апреле 2011 года Европейский Суд по правам человека принял решение по делу о роспуске Республиканской партии, которая была расформирована Верховным Судом Российской Федерации в 2007 на основании несоответствия требованиям о минимальном членстве и количестве региональных отделений. Суд постановил, что роспуск партии был непропорционален законным целям, заявленным правительством, и признал факт нарушения Статьи 11 Европейской конвенции по правам человека. Председатель парламентского Комитета по конституционному законодательству и госстроительству сообщил экспертам БДИПЧ ОБСЕ о намерении правительства обжаловать решение суда в Верховную Палату.
Чтобы состязаться на выборах, политические партии должны представить в ЦИК для регистрации списки своих кандидатов, содержащие до 600 лиц, распределенных как минимум по 70 региональным группам кандидатов. До подачи списков кандидатов непарламентские политические партии обязаны собрать и представить по 150 000 подписей, чтобы участвовать на выборах. Многие представители партий и гражданского общества расценили процедуры по сбору подписей и по их представлению на проверку в ЦИК как чрезмерно бюрократические и создающие дополнительное препятствие для участия партий в выборах.
Законодательство предусматривает, что списки кандидатов должны быть сформированы партиями на предвыборных съездах и устанавливает, что конкретные процедуры должны быть предусмотрены в уставах партий. До этих выборов «Единая Россия» провела первые общенациональные необязательньные праймериз, чтобы определить потенциальных кандидатов на последующее выдвижение съездом партии. Политические партии на встречах с экспертами БДИПЧ ОБСЕ, признали, что у них нет никаких особых механизмов, чтобы способствовать выдвижению в кандидаты женщин. Некоторые партии, тем не менее, заявили, что прилагают усилия для того, чтобы включать представителей национальных меньшинств в списки кандидатов, в особенности в местах их проживания.
ж. Избирательная кампания, финансирование
Законодательство устанавливает, что избирательная кампания начинается со дня утверждения списков кандидатов и заканчивается за день до дня голосования. Всем кандидатам предоставляется равные возможности для ведения избирательной кампании, а использование административных ресурсов запрещается. Собеседники ожидают резонансной избирательной кампании. Политические партии намереваются использовать разнообразные инструменты ведения кампании, включающие собрания, встречи с избирателями, поквартирную агитацию, расклейку плакатов и наружную рекламу на дорогах, как и использование бесплатного и платного рекламного эфира и полос в печатных изданиях. Невзирая на законодательные гарантии равенства возможностей, многие собеседники выразили сомнение в том, что участники будут обладать равными возможностями по части реальной состязательности, свободной от административного влияния. Незарегистрированная Партия народной свободы отметила, что она, вероятно, будет проводить кампанию, нацеленную на бойкотирование предстоящих выборов в знак протеста против отказа в её регистрации и в связи с ожидаемыми нарушениями.
Многие собеседники выразили недоумение в связи с ролью Всероссийского народного фронта, незарегистрированного движения, основанного в мае 2011 года действующим премьер-министром и лидером правящей партии «Единая Россия». По информации представителей партии «Единая Россия», Народный фронт был создан для объединения различных групп и граждан на основе широкой политической платформы, для привлечения новых лиц и выработки новых политических идей в целях дальнейшего использования в избирательной программе «Единой России». Партия заявила о намерении предоставить 150 мест в своем списке кандидатов участникам из Народного фронта. Многие собеседники рассматривают Фронт как инструмент для усиления поддержки «Единой России» на предстоящих выборах в обстоятельствах отмечаемого падения партийных рейтингов. В данном контексте многие ставят вопросы о законности деятельности Фронта и его возможной вовлеченности в избирательную кампанию. В частности, ставятся вопросы относительно источников получения финансирования Народного фронта, а также будут ли, и в какой форме, данные расходы отражаться в финансовой отчетности по избирательной кампании партии «Единая Россия».
Законодательство обязывает участников выборов покрывать все расходы на избирательную кампанию со специальных счетов, открываемых для данных нужд. Политические партии обязаны отчитываться в получении средств и их расходовании ЦИК, которая наделена полномочиями по проверке представленных отчётов в соответствии с требованиями закона. Отчёты представляются дважды – в начале кампании и не позднее, чем через 30 дней после публикации окончательных результатов выборов. Прозрачность финансирования кампании обеспечивается путем опубликования всех представленных отчётов ЦИК в СМИ и на вэб-сайте Комиссии.
Представители некоторых политических партий, с которыми встретились эксперты БДИПЧ ОБСЕ, информировали о том, что даже с учётом того, что политические партии в основном выполняют требования по финансовой отчётности, данные отчеты не всегда отражают полностью полученную помощь и произведенные в ходе кампании расходы. В данном контексте было отмечено, что в то время как ЦИК тщательно проверяет все представленные финансовые отчёты, незадекларированные вливания в кампании остаются невскрытыми.
з. Положение дел со СМИ
Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам свободу выражения мнений и запрещает цензуру. Тем не менее, многие из собеседников БДИПЧ ОБСЕ расценили ситуацию со свободой СМИ как критическую. Озабоченность выражалась по поводу прямого или косвенного контроля со стороны властных структур над общенациональными телевизионными каналами, которые для большинства избирателей являются основным источником получения информации. Альтернативные источники информации, к которым относятся местное телевидение, радиостанции и газеты считаются выражающими более широкий круг взглядов, в действительности расцениваются как имеющие крайне незначительное воздействие на общественное мнение в силу ограниченности охвата аудитории или малых тиражей.
Как отмечали собеседники ОБСЕ, часто применяемая судами практика вынесения чрезмерных наказаний по делам об обвинении в клевете, а также случаи преследования и насильственных действий в отношении журналистов негативно влияют на свободу слова и поощряют самоцензуру.. Во время визита в Россию в апреле 2011 года Глава офиса ОБСЕ по свободе СМИ поставила основной целью своей поездки изучение проблемы насилия в отношении журналистов, заявив, что это "наносит вред обществу и демократии в целом и, поэтому не может рассматриваться как обычное преступление". Верховный комиссар ООН по правам человека во время ее посещения в феврале 2011 года Российской Федерации отметила "серьезный отход от демократии - включая убийства, запугивание и преследование [...] журналистов, занимающихся независимыми расследованиями, а также независимых средств массовой информации" и оценила "эти насильственные действия и запугивание как факторы, неизбежно влекущие за собой вредоносное воздействие...". Многие опрошенные также высказывались критически о положениях Федерального закона о противодействии экстремистской деятельности, заявляя, что он содержит неоднозначные формулировки и лазейки, которые могут использоваться и используются в качестве инструмента преследования честных журналистов.
После принятия Закона об обеспечении гарантий равного доступа политических партий к СМИ всем партиям, представленным в парламенте, было предоставлено право на получение равного эфирного времени на государственных федеральных телевизионных каналах и радиостанциях. Представители парламентских политических партий приветствовали принятие этого закона, облегчающего их доступ к СМИ и гарантирующего основным партиям равные возможности по доведению до населения своих программных установок. Руководство ВГТРК, которая фактически является единственной вещательной компанией, к которой относится вышеупомянутое требование, заявило, что оно тщательно соблюдает данное требование закона и установленные в нем принципы, регулярно представляя в ЦИК России доклады о выполнении положений данного закона. Некоторые парламентские партии выражали опасения по поводу того, что, несмотря на соблюдение по большей части принципа равенства в количестве выделяемого эфирного времени, этот принцип сводится на нет, как тональностью освещения различных событий и форматами программ, так и временем их выхода в эфир. Представители правящей партии «Единая Россия» сообщили, что этот закон время от времени действует и против самой этой правящей партии, что выражается в отказе вещателей от освещения ее деятельности партии из-за отсутствия информации о деятельности других партий. Представители партий, не представленных в парламенте, а также гражданского общества сообщили, что деятельность непарламентских партий получает крайне ограниченное освещение в государственных СМИ и что эта деятельность зачастую преподносится в неблагоприятном свете.
В таких условиях большинством собеседников особо подчеркивалась важность Интернета как альтернативного источника информации. Представители непарламентских политических партий заявляли, что благодаря Интернету, остающемуся в значительной степени нерегулируемым законом сегментом информационного пространства, они наращивают свои возможности по его использованию в интересах партийной жизни и в проводимых мероприятиях и кампаниях.
В ходе избирательной кампании политическим партиям, участвующим в выборах, по закону гарантируются равные условия освещения их деятельности в государственных СМИ. Соперники, которые набрали не менее трех процентов голосов на предыдущих парламентских выборах, имеют право на получение бесплатного эфирного времени на государственных СМИ в течение последних 28 дней до дня голосования. Все партии-участники выборов имеют право участвовать в дебатах и покупать платное эфирное время. Представители ВГТРК проинформировали экспертов БДИПЧ ОБСЕ о том, что в ходе нынешней избирательной кампании ВГТРК впервые планируют удвоить эфирное время, отведенное для проведения дебатов, и освещать дебаты на двух каналах и в «прайм-тайм». Порядок распределения эфирного времени контролируется ЦИК России, которая еженедельно анализирует отчёты, предоставляемые государственными теле- и радиокомпаниями, и имеет право вмешиваться в случае нарушения ими существующего порядка.
з. Наблюдение за выборами
Законодательство предусматривает наблюдение за избирательным процессом со стороны представителей политических партий, международными наблюдателями, СМИ и содержит положения, раскрывающие в общих чертах их права и обязанности. При этом внутреннее наблюдение представителями гражданского общества не предусматривается. К тому же основная сфера деятельности международных наблюдателей главным образом ограничена краткосрочным наблюдением за досрочным голосованием и процессом голосования непосредственно в день голосования. Положения Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» и Закона «О выборах депутатов Государственной Думы…», как и «Разъяснения порядка деятельности международных (иностранных) наблюдателей…» явно не предусматривают долгосрочное наблюдение предвыборных кампаний и последующих за днем голосования событий. В соответствии с пунктом 4.2 Разъяснений, международным наблюдателям запрещена любая деятельность, за исключением вышеперечисленной. В дополнение к пункту 4.1.2 Разъяснений международным наблюдателям запрещается делать любые оценки работы организаторов выборов, а также государственных органов, местных органов власти и их представителей, а также других участников избирательного процесса. В то время как вышеупомянутые условия не способствуют проведению долгосрочного наблюдения миссиями БДИПЧ ОБСЕ, представители ЦИК России заверили экспертов БДИПЧ ОБСЕ в том, что наблюдателям БДИПЧ в случае развертывания миссии будут обеспечены всеми требуемыми предпосылками для осуществления их деятельности.
Ряд организаций гражданского общества планирует осуществить проекты, связанные с выборами. Ассоциация «Голос» намеревается провести долгосрочное и краткосрочное наблюдение за выборами в более чем 40 регионах страны, а также осуществить мониторинг СМИ и наружной рекламы. Коалиция “За гражданский контроль” намерена осуществлять наблюдение за выборами и мониторинг СМИ, работать с избирателями по специальным программам, а также планирует запустить проект по созданию «горячих линий», которые позволят избирателям информировать их нарушениях в избирательном процессе. В ходе визита экспертов ОБСЕ представители нескольких организаций гражданского общества провели консультации, направленные на объединение усилий на электоральном направлении.
Представители ряда политических партий и некоторых организаций гражданского общества выразили озабоченность по поводу ухудшающегося отношения к наблюдателям на избирательных участках со стороны официальных лиц. Подобные примеры были приведены из практики последних региональных и местных выборов, когда наблюдатели отстранялись от наблюдения или выдворялись из избирательных участков под предлогом вмешательства наблюдателей в работу избирательных комиссий.
Большинство собеседников указали на особую ценность участия БДИПЧ ОБСЕ на предстоящих выборах в Государственную Думу. Многие особо подчеркнули важность наблюдения в течение предвыборного периода, включая регистрацию кандидатов, непосредственно саму кампанию и её освещение в СМИ. Указывая на трудности наблюдения, связанные с большими размерами и большим количеством избирательных участков, большинство опрошенных высказались за предпочтительность присутствия наблюдателей на избирательных участках в день голосования.
В создавшихся условиях собеседники экспертов БДИПЧ усматривают возросшую ценность и значение международного наблюдения за предстоящими выборами в Госдуму. Многие из них подчеркивали важность наблюдения в период до выборов, включая регистрацию кандидатов, в ходе избирательной кампании, а также говорили о необходимости мониторинга СМИ.
Подтверждая свои оценки, собеседники приводили многочисленные примеры различного рода нарушений, допущенных в ходе предыдущих парламентских и недавно прошедших выборов в местные органы власти, в том числе, такие как манипулирование с голосованием на дому, с голосованием по открепительным удостоверениям, а также по голосованию от чужого лица, а также вброс бюллетеней в урны для голосования, подмены итоговых протоколов.
4. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Подавляющее большинство собеседников БДИПЧ ОБСЕ видят пользу от международного наблюдения по линии БДИПЧ ОБСЕ на предстоящих выборах в Государственную Думу. Было отмечено, что подобное наблюдение могло бы стать полезным вкладом в любые возможные будущие усилия национальных представителей по пересмотру избирательной практики и законодательства. Важность наблюдения за предвыборным периодом, включая этапы регистрации кандидатов, избирательной кампании и ее освещения в СМИ была подчеркнута многими собеседниками. Кроме того, с учетом нарушений, отмечавшихся национальными наблюдателями на прошлых выборах, большинство собеседников высказались, что присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов, будет также продуктивным.
Основываясь на вышеперечисленных наблюдениях, экспертная группа БДИПЧ ОБСЕ рекомендует, чтобы для наблюдения за предстоящими выборами была организована Миссия по наблюдению за выборами стандартного формата. В дополнение к основному составу миссии, который должен быть направлен в Москву в период, начиная с шести недель до дня голосования и до двух недель после, БДИПЧ ОБСЕ намеревается обратиться к государствам-участникам ОБСЕ с просьбой о командировании 60 долгосрочных наблюдателей для наблюдения за избирательным процессом по всей стране. БДИПЧ ОБСЕ также намеревается просить о командировании 200 краткосрочных наблюдателей для мониторинга процедур дня голосования.
Подготовлено в Управлении внешних связей
ПРИЛОЖЕНИЕ:
СПИСОК ВСТРЕЧ И СОБЕСЕДНИКОВ ГРУППЫ БДИПЧ ОБСЕ
Государственные учреждения
Центральная избирательная комиссия
Елена Дубровина, член Комиссии
Татьяна Воронова, член Комиссии
Сергей Даниленко, член Комиссии
Александр Фоменко, советник Председателя
Федор Смуглин, начальник Управления внешних связей
Всеволод Перевозчиков, главный советник Управления внешних связей
Министерство иностранных дел
Анвар Азимов, Посол по особым поручениям
Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Георгий Кунадзе, помощник Уполномоченного
Максим Сигал, эксперт по международным связям
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству
Владимир Плигин, Председатель Комитета
Политические партии
Парламентские политические партии
Константин Косачев, Заместитель секретаря по международным связям и межпартийным связям, партия «Единая Россия»
Иван Мельников, первый заместитель Председателя Центрального комитета коммунистической партии Российской Федерации
Евгений Колюшин, член Коммунистической партии Российской Федерации, член ЦИК России
Владимир Жириновский, Председатель Либерально-демократической партии России
Ярослав Нилов, член парламента от Либерально-демократической партии России
Борис Гуселетов, руководитель Международного отдела, партия «Справедливая Россия»
Другие политические партии и движения
Андрей Дунаев, руководитель Исполнительного комитета, партия «Правое дело»
Алексей Уразов, пресс-секретарь партии «Правое дело»
Галина Михалева, Исполнительный секретарь политического комитета, партии «Яблоко»
Владимир Рыжков, сопредседатель, Партия народной свободы
Олег Буклемишев, главный эксперт, Партия народной свободы
СМИ и связанные со СМИ организации
Всероссийская государственная телерадиовещательная Компания
Дмитрий Киселев, заместитель генерального директора
Зоя Матвеевская, юрист Союза журналистов России
Союз журналистов России
Всеволод Богданов, Председатель Союза журналистов
Надежда Ажгихина, исполнительный секретарь Союза журналистов
Павел Гутионов, секретарь Союза журналистов
Фонд защиты «Гласность»
Алексей Симонов, Президент
Гражданское общество
Юрий Джибладзе, Президент Центра развития демократии и прав человека
Александр Брод, сопредседатель, «Гражданский Контроль»
Ярослав Темовский, сопредседатель, «Гражданский Контроль»
Александр Игнатов, член Президиума, «Гражданский Контроль»
Ярослав Темовский, сопредседатель, «Гражданский Контроль»
Ольга Мельникова, Заместитель директора, Ассоциация "За Демократию и права людей"
Лилия Шибанова, руководитель, Ассоциация «Голос»
Андрей Бузин, ведущий эксперт, Ассоциации «Голос»
Людмила Алексеева, руководитель московской хельсинкской группы
Международные организации
Рид Нельсон, руководитель представительства Национального демократического Института США
Али Алиев, руководитель программ представительства Национального демократического Института
Анна Севортян, директор, наблюдение за соблюдением прав человека
Рональд Гласс, директор отдела демократических инициатив Представительства Агентства международного развития США
Инна Луковенко, старший советник по вопросам демократии и управления Представительства Агентства международного развития США
Дипломатические Представительства
Майкл Вебб, Советник-посланник, Заместитель руководителя Представительства Европейского союза в Российской Федерации
Пивт Блондс, советник политического отдела Представительства Европейского Союза в Российской Федерации
Александр Меламед, советник политического отдела Представительства Европейского Союза в Российской Федерации
Андрюс Пулокас, полномочный посланник Посольства Литовской Республики
Говард Соломон, заместитель советника по политическим вопросам Посольства Соединенных Штатов Америки