Соединенных Штатах Америки. Редакция литературы по вопросам государства и права isbn 5-01-001058-5 © The Free Press. A division of Macmillan Publishing Co., Inc. New York, 1979 © Вступительная статья

Вид материала

Статья

Содержание Операциональные кодексы и взяточничество Деловые взятки De minimis поп curat praetor. Тормозящие взятки Прямой подкуп Функциональные различия

Подобный материал:

• Соединённых Штатах Америки. Целью курса является раскрытие содержания капиталистических, 92.73kb.
• Технического регулирования и стандартизации в соединенных штатах америки, 141.78kb.
• Macmillan Publishers Limited, 2006), а также дополнительно использованы материалы, 99.32kb.
• Программа Артур М. Холст *6198 Российская Федерация Экологическая Политика и Городские, 70.86kb.
• Соединенных Штатах Америки 4 ноября 2008 года. Миссия бдипч обсе,  с учетом отсутствия, 341.18kb.
• Супоницкая, 217.58kb.
• В. В. Забродина Вступительная статья Ц. И. Кин Художник А. Е. Ганнушкин © Составление,, 3300.88kb.
• Русская диаспора в Соединенных Штатах Америки в первой половине ХХ века, 773.16kb.
• В. Э. Мейерхольд статьи письма речи беседы часть первая 1891-1917 Издательство "Искусство", 4810.66kb.
• Соединенных Штатах Америки Впервые напечатано в июне 2003 Собранные сведения, их толкование, 837.29kb.

Глава 3


ОПЕРАЦИОНАЛЬНЫЕ КОДЕКСЫ И ВЗЯТОЧНИЧЕСТВО


Я — не жулик. Ричард Никсон


В предыдущей главе были документально подтверждены различия в подходе мифа и операционального кодекса к взяточничеству в трех ключевых секторах современной жизни. Автор не намеревался доказывать законность взяточничества того или иного типа либо того, что все взятки подобны одна другой. Это вряд ли доказуемо. Взяточничество, насколько мы видим, процветает в одних социальных сферах и не приживается в других, поэтому его оценка зависит от положения и личности субъекта¹. Налицо существенно отличающиеся друг от друга типы взяточничества с разной степенью влияния на социальную систему, в которой они имеют место. Операциональный кодекс — это нормативный кодекс, поэтому он терпимо относится и даже поддерживает одни взятки и в то же время сурово наказывает другие. Выделяют три основных типа взяток²: деловые, «тормозящие» и прямой подкуп. Наличие характерных черт в каждом типе очевидно.


124


ДЕЛОВЫЕ ВЗЯТКИ


Деловая взятка (ДВ) — это обычный, как правило, обезличенный платеж государственному служащему с целью обеспечения или ускорения выполнения им своих должностных обязанностей. Примерами деловых взяток могут быть десятидолларовый счет, обыкновенно вручаемый местному клерку при утверждении завещания, для ускорения дела или взятка таможенникам на мексиканской границе для убыстрения досмотра. Тут можно выделить несколько параметров. Во-первых, платеж делается не за нарушение действующих правил, а за безотлагательное исполнение служебного действия. Взятка регистратору дается не за то, чтобы тот «не заметил» серьезного дефекта в завещании, а для того, чтобы не сидеть лишнее время в кабинете³. Клерк может положить вашу папку под стопку других, минут на двадцать углубиться в некие бюрократические таинства и затем еще на полчаса исчезнуть в канцелярии, а может, соответственно «подмазанный», сделать все в пять минут. Схожим образом взятка таможеннику обеспечивает быстроту операции, но не отступление от закона. Если импортер не уловит намека, у него есть все шансы прождать свой товар на таможне добрых три дня. Отсюда и расхожие понятия: «Не подмажешь — не поедешь», «Следи, чтобы ворота не скрипели» и т. п.

Деловая взятка определяется иногда уклончиво, иногда со смирением, а иногда почти с любовью как «обхаживание» должностного лица. Среди информантов наблюда-


125


ется тенденция оценивать ДВ как совершенно безвредное деяние, сравнивать его с «чаевыми» или скромным подарком, добровольно врученным post hoc* за хорошо выполненную работу. Некоторые ДВ по своим масштабам действительно напоминают «чаевые», однако иные могут быть весьма солидными, как, например, пятипроцентный «гонорар» чиновнику за проталкивание крупного правительственного контракта. Между тем характеризовать ДВ как простые «чаевые»— значит игнорировать ее главные отличительные особенности: ДВ взимается государственным служащим и неуплата ее грозит наказанием, пусть даже и незначительным. Тем самым ДВ воздействует на добросовестность выполнения служащими своих обязанностей и, что особенно важно, рассматривается ими как должностная прерогатива.

Деловая взятка не «подкупает» служащего и не заставляет его делать нечто выходящее за рамки нормативных предписаний. Время, конечно, представляет собой экономический продукт. Ускоренное решение проблем одного члена группы дает ему преимущество перед другими и с определенного момента начинает переходить в качество. Но это тонкий нюанс, относящийся лишь к некоторым ДВ и не всегда оцениваемый участниками сделки. Для других членов группы время может не быть столь ценным фактором, как для взяткодателя. Получатель взятки в данном случае не коррумпирован в широком смысле слова: его нельзя


* Post hoc (лат.) — после события.


126


«купить» и он не будет за деньги делать «все, что хотите». Попробуйте-ка заставить клерка утвердить дефектное завещание — он не только откажется, но, скорее всего, возмутится до глубины души. Одной из причин такой реакции является страх: клерк боится оказаться втянутым в неконтролируемую ситуацию, поддающуюся к тому же позднейшей проверке. Но это крайний случай. Решающим фактором, думается, будет честность клерка: регистрация дефектного завещания есть явное нарушение формальных правил, а получатели деловых взяток не идут на это. Подобная реакция указывает, что мы имеем дело не со строго экономическим явлением, а ситуацией, регулируемой особым кодексом, в который, помимо денег, входят и другие ценности. Конкретным результатом взятки становится превращение политической, или «нерыночной», ситуации в рыночную, где предметом торговли является время.

Деловая взятка в определенных обстоятельствах переходит в иную категорию. Предположим, вы вручаете должностному лицу сумму, вчетверо превышающую, как вам известно обоим, общепринятую плату за услугу. Если служащий взял деньги, вы превратили ДВ в иной тип взятки, который мы рассмотрим чуть позже. Но, уплатив нормальную цену, вы купили услугу, доступную на тех же условиях любому члену общества.

Это подводит нас к третьей характеристике деловой взятки — ее общедоступности. Хотя ДВ чаще всего совершается негласно⁴, пожалуй, лишь лицо, абсолютно незнакомое


127


с операциональным кодексом и опасающееся предложением взятки нарушить правовой миф, будет делать это в обстановке строжайшей секретности. Один латиноамериканский юрист поведал мне, как однажды положил десять долларов — обычную «смазочную» плату клерку паспортного бюро за оформление паспорта и выездной визы — в конверт, поскольку, заметил он не без иронии, считал себя «чересчур благородным». Десять долларов распределяются в соответствии с действующим тарифом между всеми чиновниками, причастными к подготовке документов. Скрывать что-либо не было никакой нужды, добавил мой информант: взяв конверт, клерк тут же совершенно открыто распределил «добычу»⁵.

В литературе, посвященной исследованию социальных условий, содействующих возникновению различных типов взяточничества⁶, материала, объясняющего причины процветания делового взяточничества, недостаточно. Как мы могли убедиться, ДВ присущ ряд имманентных черт: они являются раздельными микроактами, в большинстве своем подразумевающими возможность применения наказания в виде задержки исполнения (в случае отказа от платежа); не подлежащая обжалованию власть наложения наказания сосредоточена исключительно в руках ожидающего взятку должностного лица. Поскольку взятка не влияет на качество исполняемых служебных обязанностей, вся сделка остается неуловимой. ДВ укореняются там, где время — признанная экономическая ценность, а величина платежей относительно мала⁷.

128


Как я уже говорил, никто не взял на себя неблагодарную задачу анализа подлинных масштабов распространения делового взяточничества. Тезис о том, что это явление скорее восточное, нежели западное, либо скорее латиноамериканское, чем североамериканское, мог бы утешить ревнителей отечественной нравственности, но был бы абсолютно не верным. Думается, в каждом обществе наряду со сферами, где ДВ приемлемы с точки зрения операционального кодекса, есть участки, где они не действуют. Исследованию социальных границ, разделяющих такие зоны, посвящена глава 5. Фактическое же распространение практики ДВ трудно уловимо: оценки чаще всего зависят от точки зрения информанта и от того, что он считает деловой взяткой.

Остановимся на некоторых попытках анализа причин процветания ДВ. На мой взгляд, чисто экономическое объяснение данного феномена — стремление служащих при помощи взяток компенсировать низкое жалованье — неудовлетворительно. Множество должностных лиц с недостаточной, по их собственному мнению, заработной платой не вымогают ДВ. Культурологическое объяснение — например, что ДВ, вымогаемые и выплачиваемые в Индонезии за исполнение буквально каждого действия, составляют часть местной культуры — представляется трюизмом, подобно большинству идей функциональной антропологии. Любое деяние, совершенное где угодно, есть часть культуры. Приведенные нами примеры показывают, что ДВ, точно поганки, вырастают там, где льет дождь⁸. Похоже, снижению делово-

129


го взяточничества способствуют такие факторы, как профессиональная честь, структурные черты, вроде распределения функций между многими лицами и учреждениями вместо их концентрации в одном лице или департаменте, а также чуткость контроля.

«Контролируемость», т. е. относительная легкость административного управления и пресечения определенных типов поведения,— важный фактор криминализации того или иного поведения и установления степени его социальной опасности. Можно предположить, что легкость, с какой происходит как отклонение от нормативного курса, так и обнаружение этого отклонения, обратно пропорциональна числу соучастников сделки: чем меньше людей вовлечено в нее, тем легче смошенничать и тем труднее разоблачить обман. Сравните, где легче заметить уловку: в теннисе или бейсболе? По вполне очевидным причинам единоличные действия более поддаются подкупу и менее — обнаружению, а ДВ чаще всего являются именно таковыми. Сплошь и рядом их приходится терпеть только по одной причине — относительной трудности административного контроля.

De minimis поп curat praetor.* Поскольку порог, за которым есть риск столкнуться с уголовной ответственностью, имеет количественный компонент, бюрократы, участвующие в деловом взяточничестве, иногда кровно заинтересованы в том, чтобы не взвинчивать цены⁹. В то же время админи-


* De minimis non curat praetor (лат.) — претор не занимается пустяками.


130


страторы, стремящиеся сузить размах делового взяточничества, начинают распределять функции между многими группами, занятыми в бюрократическом процессе. Указанный метод, по мнению Вайцоса, дал определенные результаты в Латинской Америке¹⁰. Резонно предположить, что эффект будет меньше там, где операциональный кодекс занимает примирительную позицию по отношению к ДВ или где взяточники действуют решительно и безнаказанно. «Корнелий Вандербильт и Дэниел Дрю подкупили в ходе борьбы за овладение Гарлемской городской железной дорогой весь Нью-Йоркский муниципальный совет оптом, включая бесславного «Босса» Твида, а заодно и законодательное собрание»¹¹. Подобные взятки были скорее тормозящими, нежели деловыми. К тому же дело облегчилось нравами, царившими на нью-йоркской политической кухне, где такие операции являлись частью операционального кодекса.

Степень опасности ДВ для общественного порядка довольно трудно поддается оценке¹². Жители стран Запада, в особенности представители средних классов, нередко полагают, что, когда государственный аппарат провозглашает себя совершенно неподкупным, в то время как многие его служащие берут деловые взятки, это компрометирует власть, влечет развитие цинизма в обществе и эрозию надежд. Есть и другая точка зрения, гласящая, что существование мелкой коррупции подобного типа не страшно для общества¹³. Там, где социальное положение приобреталось ради перспектив солидных ДВ или было пожаловано монархом «лучшим


131


фамилиям», а затем переходило по наследству из поколения в поколение, ДВ срослись с системой и было бы нелепо говорить, что они вредят ей.

Социально опасным фактором является цена услуги. Если каким-то слоям она не по карману, она «замораживает» право на эту услугу. Таким образом, цена становится инструментом социального принуждения и дискриминации¹⁴, выполняя функцию, приблизительно схожую с калькуляцией цен на юридические услуги в либеральных демократиях. Но если цена услуги разумна, ДВ могут способствовать обращению к принятой норме относительно аполитичного слоя и тем самым способствовать расширению сферы ее действия¹⁵. Известную роль играет и экономическое положение бюрократии, получающей ДВ, по отношению к платящим. В глазах низкооплачиваемых служащих взятки выглядят обоснованной прибавкой к жалованью, т. е. оправданными. Если же бюрократам— получателям ДВ, по общему мнению, и так переплачивают, деловые взятки будут характеризоваться как грабеж и обострят скрытый антагонизм между управляющими и управляемыми, независимо от размеров подобных взяток. В этих обстоятельствах ДВ социально опасны.


ТОРМОЗЯЩИЕ ВЗЯТКИ


Второй и в целом более пагубный тип незаконного платежа может быть назван тормозящей взяткой (ТВ). Здесь взяткодатель платит не за облегчение или ускорение


132


актов, по существу соответствующих норме, а за приостановку действия нормы или неприменение ее в деле, где она в принципе должна быть применена. Деловую взятку нелегко проследить, поскольку она не предусматривает отклонений от закона. Тормозящая взятка может быть прослежена, поэтому она более опасна и более дорога. Примеры ТВ:

1)платеж таможенному служащему не за ускорение законных действий, а за разрешение импорта официально запрещенных к ввозу товаров;

2)платеж пожарному инспектору за игнорирование нарушений правил противопожарной безопасности и признание здания годным к жилью;

3)плата офицеру за отсрочку от призыва на военную службу, за досрочную демобилизацию или назначение подальше в тыл.

Вы платите тормозящую взятку для того, чтобы заставить систему работать на себя. Такой платеж является взяткой, поскольку закон в данном случае направлен против вас и вы хотите приостановить его действие. Для чиновника, к которому вы обратились, эта ситуация открывает возможность приобретения власти и денег. Не случайно в условиях либеральных демократий и рыночной экономики политики стремятся расширить сферы своих дискреционных полномочий, стараясь заполучить право назначать на негосударственную службу¹⁶, утверждать строительные подряды, заключать контракты на страхование государственных строений, размещать общественные фонды в банках и т. п.


133


Поскольку подобные решения не подлежат правовому регулированию, с их помощью можно рассчитаться за старые долги или получить ответное вознаграждение за любезность. Чем строже нормативные установления, тем сильнее тенденция к ТВ.

Тормозящие взятки зачастую инициируются взяткодателем для уклонения от норм, обязательных для членов его группы. Именно поэтому их следует считать значительно более серьезным отступлением от закона, чем деловые взятки. В той мере, в какой закон рассматривается как орудие обеспечения эффективности данных моделей производства и распределения ценностей в обществе, ТВ сводит его на нет в интересах сильных мира сего. Процесс ТВ осложняется многими факторами. В частности, он может указывать на непреложность операционального кодекса, выработанного носителями власти и богатства. Иногда ТВ вводятся в практику представителями контролирующего аппарата, становясь, как мы увидим, формой вымогательства.

Рассмотрим типичный пример «беловоротничкового» взяточничества: вашему сыну (или дочери) вручен талон на уплату штрафа за превышение скорости при езде на автомобиле. Поскольку инцидент влечет за собой отметку в полицейском участке, увеличение суммы страхового взноса и иные неприятности, вы договариваетесь об «улаживании» дела с членом местного административного совета. В зависимости от того, кто вы такой или каковы ваши связи с представляемой этим членом политической партией, вы вручите ему определенную сумму за «хлопоты в


134


городе», сделаете взнос в партийную кассу или не заплатите ничего, обещав собеседнику финансовую или политическую поддержку. Операциональный кодекс, тормозящий действие закона, в подобных случаях может быть очень сложным и доступным не для любого нарушителя. Вам, не исключено, придется «доказывать», что ваш ребенок — хороший, что это его первое нарушение, и, хотя многое говорится не всерьез, вы постараетесь изобразить отцовское беспокойство и придать законный тон тому, что, в сущности, является договорной операцией о нецелесообразности применения к вашему отпрыску юридических санкций¹⁷.

Некоторые связанные с ТВ ситуации характерны для деловых взяток. Бывает, что административный аппарат создает такие ограничения, которые нельзя обойти иначе, как с помощью взятки. Хотя вы платите за то, что следовало бы считать отклонением от нормы, обыденность самого процесса приближает взятку к сбору, санкционированному операциональным кодексом. Там, где административный совет энергично вмешивается в разбор дорожных нарушений и полицейские знают, что большинство этих нарушений будет «улажено», они гораздо охотней прибегают к строгостям: санкции превращаются в своего рода дорожный сбор. В коммерческих сферах все чаще доводится слышать, что государственное регулирование вырождается в форму вымогательства. Регулирующие правила обременительны, и подчиниться всем требованиям бюрократических рогаток просто невозможно, не потерпев при этом полного краха. Следовательно,


135


система требует тормозящих взяток, вымогательство и сбор дани становятся ее основными функциями. В качестве примеров информанты приводили строительные нормы в ряде американских городов, а также таможенные и налоговые правила в некоторых развивающихся странах.

Обеспечиваемое взяткой отклонение от нормы не обязательно влечет за собой существенное нарушение закона или операционального кодекса. Дело в том, что нормы зачастую сформулированы в терминах, допускающих толкование исполнителями путей и способов их применения с учетом различных факторов. Иногда отклонение оказывается уместным и реализуется без взятки, но взятка убыстряет ход дела. В других случаях отклонение, хотя и недоступное без взятки, считается оправданным. В этих обстоятельствах ТВ приобретает черты деловой взятки.

Истинная тормозящая взятка, как следует из названия, означает скрытую приостановку действия или применения нормы взамен на незаконный платеж или ценный подарок. Можно выделить два типа тормозящей взятки. К первому и наиболее общему относятся платежи, приостанавливающие надлежащее применение существующей нормы. Второй включает взятки, направленные на незаконную трансформацию общественных норм¹⁸. Примерами первого типа служат платежи инспекторам по качеству мяса за уклонение от проверки качества товара или платеж¹⁹ инспекторам по качеству зерна за игнорирование расхождений между записанным в накладной и реально поставленным


136


количеством зерна²⁰. Туда же относятся взятки законодателям или иным реальным операторам за особое внимание к определенным вопросам²¹. Такие платежи (чаще всего производимые наличными) за политический нажим простираются от проталкивания контрактов²² в обход целого ряда предписаний до принятий специальных актов²³ по возврату налоговых сумм той или иной компании²⁴.

Второй тип тормозящей взятки характеризуется проникновением взяточничества в процесс правотворчества. Это явление имеет место как внутри страны²⁵, так и на международном уровне²⁶. Когда транснациональная корпорация дает должностному лицу взятку — напрямую или через агента по сбыту — с целью получения контракта²⁷, ТНК приостанавливает действие существующих правил свободной конкуренции. Но когда ТНК дает должностному лицу взятку — напрямую или через агента по сбыту — с целью повлиять на законодательство, процесс выборов или конституционный порядок в целом, мы сталкиваемся со вторым типом торможения²⁸. Криминальность подобного платежа зависит от местных правовых норм. Указанные типы тормозящей взятки взаимосвязаны, и зачастую различия между ними неочевидны²⁹.

В противоположность деловой взятке ТВ — «штучный товар», а не массовая продукция. Тормозящие взятки существенным образом искажают предписывающую нормативную программу общества. В ближней перспективе они блокируют применение норм, но с годами придают новые формы системе в целом. Последний процесс заслу-

137


живает более пристального внимания.

ТВ стимулируют отклонения от предписывающих норм путем предоставления личных благ или платежа должностному лицу, которому вверено исполнение закона. Со временем тормозящее взяточничество может институционализироваться и превратиться в законодательно согласованный или даже доминирующий процесс принятия правовых решений. Пример такой специфической трансформации обнаруживается в развитии юрисдикции суда справедливости параллельно с судами общего права в английской системе судопроизводства. Хотя обзор такой генеалогии отдает святотатством, в контексте нашего исследования он весьма поучителен. Источником большинства решений, на основе которых образовались ключевые институты законодательной системы Англии, был Curia Regis (Королевский совет). Одним из его наиболее ранних институтов стал Суд королевской скамьи — сеть судов, применявших законы на основании зафиксированного свода, частично базировавшегося на прежних юридических решениях. Если тяжущиеся были не удовлетворены решением Суда королевской скамьи, они имели право обратиться непосредственно к монарху с прошением о специальном дискреционном рассмотрении, результатом которого могла стать отмена уже вынесенного (а позже и предстоящего) решения. По мере того как все больше и больше тяжущихся стремились изменить решения Суда королевской скамьи, король все чаще передоверял свою функцию арбитра члену Королевского совета — канцлеру.


138


Думается, есть основание предположить, что отправление дискреционного правосудия канцлером проходило в обмен на внесение определенной суммы в королевскую казну или платеж самому канцлеру либо (что более вероятно) и то, и другое. Иными словами, суд справедливости с самого начала был системой тормозящих взяток: основой ее являлась возможность выкупа некоторых отклонений от нормы лично у монарха. Со временем объем рассматриваемых канцлером дел достиг такого уровня, что для приема тормозящих взяток потребовался целый бюрократический аппарат, по иронии судьбы принявший форму дополнительной системы трибуналов, функционирующей бок о бок с системой судов общего права. Канцлерские отделения Высокого суда постепенно обрели не меньшую законность, чем монаршьи суды, а их легитимация дошла до такой степени, что система взяток целиком и полностью интегрировалась в официальную систему³⁰.

Поначалу канцлерские отделения Высокого суда стояли над судами общего права. Затем оформилась система сосуществования и раздела юрисдикций. Тяжущиеся и судьи усвоили достаточно сложный кодекс, согласно которому одни дела входят в компетенцию канцлерских отделений Высокого суда, а другие — судов общего права. Отныне нельзя было ожидать смягчения решений судов общего права при помощи платы канцлерским стряпчим. Утвердились две судебные системы с частичным совмещением функций, существовавшие в полном согласии друг с другом.


139


Установившаяся, но значительно менее институционализированная и легитимизированная система тормозящих взяток процветала в западноафриканской республике Либерии³¹. В силу исторических причин, на которых мы не станем сейчас останавливаться, либерийская структура принятия правовых решений состоит из множества относительно самостоятельных компонентов. На побережье, где преобладают западноевропейские политические традиции, работа судебных и исполнительных органов построена по образцу английской и американской юридических систем. Во внутренних же районах действует система племенных советов, где зачастую решение принимается вождем единолично. В столице Монровии в период длительного правления президента Табмена развилась правовая система по типу права справедливости. По словам очевидцев, многие лица, имевшие возможность выбирать между обращением в суд и официальные правительственные органы и президентом, предпочитали обращаться непосредственно к президенту Табмену. Такое отправление правосудия повсеместно считалось наиболее эффективным, хотя по иронии судьбы означенной юридической системе не суждено было пережить самого президента. Правосудие Табмена может рассматриваться как структурный вариант тормозящей взятки на первых этапах своего развития.

Начни система Табмена институционализироваться — и мы столкнулись бы с феноменом, приблизительно схожим с английской системой: «Канцлерские отделения Высокого суда—суды общего права». Такие примеры,

140


кстати, есть и в американских городах, где действует распределение юрисдикции между официальным аппаратом (скажем, канцелярией мэра) и неофициально действующим аппаратом, вроде «штаба» местного партийного босса³². Опытный оператор легко подскажет вам, по каким делам следует обращаться к боссу, а по каким — к мэру, примерно так же, как его далекий предшественник мог бы объяснить, какую дань надо платить Риму, а какую — Константинополю.

Схожий, хотя и не юридический пример институционализации системы тормозящей взятки представляет современная макрополитическая взятка. Нередко полагают, что сумма в 1,1 млн. долларов, выплаченная американской авиакомпанией иностранному должностному лицу, остается на личном счете этого лица. Конечно, всякое бывает, однако для большинства стран, где были вскрыты случаи такого взяточничества, подобное представляется маловероятным. В ряде государств вторичная организационная структура, основанная на членстве в партии или политических организациях, а в некоторых обстоятельствах — на племенной или родственной близости, глубоко пронизывает структуру официального управления. Выплата дополнительного жалованья из партийных касс и иных подобных источников является наградой для активистов политических групп, необходимой прибавкой, обеспечивающей прожиточный минимум в инфляционной ситуации, и в конечном итоге — методом внутреннего контроля³³. Средствами для таких дополнительных выплат часто становят-


141


ся платежи лиц, добивающихся особых преимуществ от правительства.

Рассмотрим классический пример: предприимчивый бизнесмен хотел бы гарантировать своей фирме исключительное право продажи американских автомобилей в маленькой латиноамериканской стране. Он платит высокопоставленному чиновнику министерства торговли сумму, равную 100 тыс. долларов, и в ответ получает гарантию монопольной торговли на год. Конечно, помимо этого, предприниматель должен внести плату за официальную лицензию, никак не связанную с тайной взяткой в 100 тыс. долларов³⁴. Как мы вскоре увидим, эти 100 тыс. идут не в карман чиновнику, а переводятся в казну партии или кассу некоей малой группы, использующей власть как опору своего могущества. Затем уже деньги делятся между своими.

Множество ставших известными случаев крупных взяток, выплаченных отдельным лицам в развивающихся странах, истолковывались как платежи посредникам или операторам. На самом деле львиная доля этих средств затем распределялась по стране и нередко «впрыскивалась» в правительственный аппарат. Такие действия, вероятно, достойны осуждения, но следует уяснить, что речь идет не о частных взятках, хотя, должно быть, к рукам посредников кое-что и прилипает³⁵. Само «снятие пенок» регулируется операциональным кодексом, устанавливающим пределы присвоения и санкции за чрезмерную жадность³⁶.

Формально действия взяткодателя в стране получателя кажутся абсолютно незакон-


142


ными. В действительности же они могут быть частью укоренившегося внутреннего операционального кодекса и соответственно находиться в процессе легитимации и вхождения в систему правового мифа. Во многих развивающихся странах на первых порах независимого существования законодательство либо было скопировано с метрополии, либо носило откровенно идеализированный характер. Да и в так называемых развитых странах правотворческий энтузиазм нередко превосходит законодательные намерения или возможности. В результате сами законы становятся нереальными, неприменимыми и почти взывают к их обузданию и упорядочению. К примеру, страна X вводит для высших государственных служащих добавки к заработной плате. Безудержная инфляция быстро сводит их на нет. Любому политически грамотному гражданину этой страны ясно, что потребуются дополнительные суммы, восполняющие потери в заработке. Такие добавки высшим чиновникам обычно предоставляет политическая партия.

Выплата дополнительного жалованья обеспечивает партии действенный контроль над служащим госаппарата, ибо власть кошелька означает, что исключенный из партии чиновник столкнется с невозможностью принимать дальнейшее участие в управлении и. таким образом, повышать свое финансовое положение. Фонды для выплаты такого дополнительного жалованья регулярно пополняются из взносов, вторичных сделок или описанной выше системы тормозящих взяток. Подобно всем компонентам операционального кодекса, система дополнительного


143


жалованья весьма чувствительна к злоупотреблениям. Очищенная от «высоких» мотивов, она предстает как метод удобного «самообслуживания» партийной системы, инструмент обогащения функционеров и укрепления дисциплины сверху.

Там, где техника ТВ органично включена в основную структуру власти, называть их противозаконными все равно что трактовать незаконными подрядные торги в Соединенных Штатах. На практике линии поведения, выраженные в местном правовом мифе или моральном кодексе, нарушаются достаточно часто. Тормозящая взятка, безусловно, никак не способствует социальному прогрессу. Если естественное право в изложении Штаммлера обладает «переменным содержанием», то цели общественного блага в нынешнем столетии допустимо считать естественно-правовым «компасом» властей. Теоретически можно предположить существование Робин Гудов взяточничества, но представлять, что система ТВ способна облагодетельствовать широкие слои населения — утопия.

Сказать, что операциональный кодекс узаконивает взяточничество, еще не означает, что все аспекты взяточничества законны. Скрытный характер деяния открывает немало возможностей для побочных правонарушений. Любая система, в которой крупные суммы переводятся со счета на счет без сопроводительных записей, поощряет «снятие пенок» и удержание комиссионных посредниками. Охотно верю, что масштабы «пенкоснимательства» часто преувеличены. Сам по себе факт заражения отдельных сделок бациллой противозаконности в рам-

144


ках операционального кодекса или официального мифа не обязательно делает всю сделку недействительной или незаконной.

Наверное, большинство людей склонно считать взятку, предложенную представителями организации, достигшей значительного прогресса в деле институционализации системы тормозящих взяток, законной. Отсюда вытекает, что взятки, предлагаемые на более ранних стадиях вырождения организации, скорей всего, рассматриваются как незаконные — в той мере, в какой наблюдатель успел усвоить ценности вырождающейся правовой системы. Самое парадоксальное, что наблюдатель часто охотно приветствует ценности появившейся на горизонте новой системы.

По мысли Гарольда Лассуэлла, эффективная власть стремится к авторитарности, поэтому бюрократизирующаяся система тормозяшей взятки подбирает, поощряет и формирует соответствующих личностей, которые затем стремятся к респектабельности. Система ТВ институционализируется в сле-дующих случаях:

1) когда они пользуются явной или скрытой поддержкой основных звеньев политического процесса;

2) когда ТВ обретают широкое распространение;

3) когда бюрократия разрастается до размеров, соответствующих масштабам ТВ.

При отсутствии одного из этих элементов система ТВ будет оставаться вспомогательной по отношению к официальной системе принятия решений, т. е. приемлемой с точки зрения операционального кодекса, но не системы мифа³⁷.

145


Легитимация тормозящего взяточничества парадоксальным образом поощряет развитие ее нового варианта³⁸. По мере углубления расхождений между аппаратами номинальной и реальной власти возникают дополнительные системы отклонений. Логично допустить, что склонность к институционализации системы ТВ будет возрастать в примерном соответствии с увеличением расхождений между номинальной властью и аппаратом реального контроля. Для удобства назовем это явление несанкционированным изменением. Исходя из сказанного, склонность к институционализации системы ТВ будет возрастать:

1)если несанкционированные изменения носят радикальный или произвольный характер;

2)если изменения выдвигаются контрэлитой,

и будет убывать, если изменения осуществляются влиятельными элитами в соответствии с санкционированными процедурами.

По мнению некоторых авторов, тормозящие взятки независимо от степени их институционализации выполняют множество социальных функций, среди которых могут быть и позитивные. Так, В. Кей полагает, что этот тип взяточничества способен установить временное перемирие между группами с несхожими и несовместимыми моральными кодексами:

«Пуританское течение наталкивается на мощное сопротивление со стороны масс с иными нормами поведения, а также тех, кто потакает их вкусам из личных выгод. Мнения разделяются.


146


Газеты и церкви время от времени обрушиваются на пороки общества, которое в целом ведет себя по-ханжески. В таком состоянии разброда и шатания система полицейской взятки открывает дорогу проституции, азартным играм и тому подобным вещам. В некотором смысле это позволяет «регулировать» и удерживать в определенных рамках незаконную деятельность, поскольку законными способами она уже не поддается контролю»³⁹.

Кей также утверждает, хотя и менее убедительно, что подобное взяточничество может облегчать или ускорять благоприятные социальные перемены⁴⁰. Последнее представляется чистой случайностью. Качество перемен зависит, безусловно, от точки зрения наблюдателя. Если рассматривать ситуацию с других общественно-целевых позиций, ТВ, напротив, ускоряют развал социальных функций.

Верить в благотворное влияние ТВ на общество можно, лишь уподобившись Панглосу* или оценивая системы исключительно с точки зрения элиты, вовлеченной в тормозящее взяточничество⁴¹. ТВ являются настоящим правонарушением. Прежде всего они подрывают веру людей в законность. Кроме того, они подрывают основы рынка, который в нашей цивилизации обязан управлять качеством продукции и услуг и контролировать цены в интересах потребителей.


* Персонаж «Кандида» Вольтера, тип безудержного оптимиста.


147


Правда, в условиях, когда нарушаемые законы не связаны с рыночным механизмом, пагубные качества ТВ не так очевидны.

Приверженцы тормозящего взяточничества считают полезными не те законы, которые стоят на страже общественного блага, а те, что предоставляют возможность требовать тормозящих платежей, не создавая при этом помех необходимым социально-политическим функциям. Таким образом, ТВ особенно пышно процветают там, где законы установлены как будто с единственной целью — создать условия для «торможений». К примеру, по утверждению одного информанта, правила безопасности эксплуатации лифтов в одном американском городе практически неосуществимы. Если исходить из предписанных норм, ни один лифт в городе не соответствует техническим требованиям, потому инспектору при каждом осмотре платят за то, чтобы он закрыл на это глаза. (На серьезные нарушения, создающие угрозу для пассажиров, он глаза не закроет.) Думается, вряд ли законы принимались для создания рынка ТВ, но затем это стало их единственной функцией.

В широком организационном смысле ТВ могут выполнять функцию поддержания равновесия, разряжая социальные конфликты, порожденные косностью формальных структур, не соответствующих более распределению реальной власти. Но рассматривать эту роль как позитивную социальную функцию можно только в контексте предельно неэффективной организации. Информация о том, что организация или личность даже в этих условиях продолжают существовать, мало


148


что говорит нам, поскольку любая цельная структура обладает известной степенью свободы выбора для реализации индивидом его конкретных целей. Основной вопрос с точки зрения организационной и этической — какие альтернативы отвергаются и почему? В этом отношении следует отметить весьма специфические издержки тормозящей взятки и парадоксальность причин обращения к ней авторитарной элиты.

Говорят, что в какой-то момент уотергейтского дела Ричард Никсон тяжко вздохнул: «Когда же все это кончится?» Дающий тормозящую взятку, конечно, покупает услугу, но платить ему приходится больше и дольше, чем он рассчитывал. Взяткодатель совершил нечто незаконное, о чем известно по крайней мере одному служащему государственного аппарата. Если дальнейшие шаги требуют содействия других служащих, факт рискует стать известным значительному кругу лиц. Взяткодатель как бы превращается в пленника процесса, инициатором которого он выступил сам⁴². То, что ему рисовалось простой сделкой, оказывается звеном целой цепи⁴³. Отныне он вряд ли решится публично критиковать коррупцию, а будучи политическим деятелем, связывает себя по рукам и ногам.

Для элиты плата за страх разоблачения предпочтительней социального контроля — она дешевле и «тише». Правящая группа может решить, что в ее интересах поощрять рост тормозящего взяточничества, следить за ним и фиксировать, не пресекая. Скажем, в Пакистане, по сообщению одного информанта, несколько бизнесменов добивались

149


желаемого с помощью платежей частным лицам и лишь много позже узнали, что правительство с самого начала было в курсе дела. После этого бизнесменов обязали поддерживать правительство финансовым и иным образом. Там, где нормативный кодекс и бюрократические правила усложнены настолько, что без тормозящей взятки невозможно обойтись, страх становится формой управления поведением целых слоев.

За несколько лет до революции в Иране информанты рассказывали мне, что шах поощрял взяточничество и коррупцию, а его тайная полиция САВАК следила за махинациями и составляла подробные досье, которые становились затем коварным орудием шантажа и полицейского контроля⁴⁴. В то время как ДВ может способствовать разделению власти, ТВ парализует политическую активность и увеличивает степень концентрации власти⁴⁵.


ПРЯМОЙ ПОДКУП


Третий самостоятельный тип взяточничества— это прямой подкуп (ПП), т. е. покупка не услуги, но служащего. Целью здесь является не обеспечение исполнения определенного действия, а «приобретение» должностного лица с тем, чтобы оно, оставаясь на работе в организации и внешне соблюдая полную лояльность, на деле пеклось о своекорыстных интересах взяткодателя. Всякая личность — сложная совокупность свойств, и вряд ли сыщется чиновник, не связанный родственными или дружескими узами с группами за


150


пределами государственного аппарата. Так же обстоит дело с лояльностью, принимающей в современном обществе все более преходящий характер: нас приучают по очереди соблюдать верность каждой из множества «команд», в которые мы вступаем на протяжении жизни.

Говоря о ПП, мы не имеем в виду случаи, когда работник официального ведомства примыкает к какой-то фракции или сообщает прессе информацию, наносящую ущерб организации. Не идет речь и о бытующей в Америке и в Европе практике, в соответствии с которой чиновник или, скажем, судья получает свой пост благодаря членству в определенной организации или партии. Прямой подкуп — особое понятие, хотя его обособленность и размыта тем фактом, что порой ПП совершается завуалировано, при помощи устных обещаний и даже намеков.

Выражение «конфликт интересов» зачастую является эвфемизмом неприкрытого подкупа. В Соединенных Штатах государственный служащий обязан хранить верность государству. Если он тайно работает в чьих-либо интересах, будь то частная корпорация или иностранная держава, он коварно обманывает доверие народа и теоретически должен нести суровое наказание⁴⁶. Нынешний спор о сущности конфликта интересов в регулирующих, законодательных и исполнительных органах Соединенных Штатов⁴⁷ вызван тем обстоятельством, что во многих случаях весьма трудно установить, продиктованы ли поступки отдельных служащих верностью «своей» фракции или группе либо же они продались из чисто корыстных побуждений.

151


Хотя идеологические или родственные узы могут содействовать ПП, его сущностью независимо от иных причин становится сдвиг служебной лояльности по всем или отдельным вопросам в сторону объекта, не являющегося частью государственного аппарата⁴⁸.

Прямой подкуп имеет широкое хождение. Не без помощи детективной литературы в представлении публики даже сложился образ «переметнувшегося» чиновника, которого за деньги или путем шантажа заставили снабжать информацией своего тайного хозяина. Колоритную картину практики ПП нарисовал Ф. Эйджи:

«Офицеры связи (ЦРУ) намеренно подпускают к деньгам работников местных служб. Предполагается, что коллега «из глубинки» обязательно прикарманит какую-то сумму, даже если средства отпущены только на операцию. Смысл в том, чтобы приучить его регулярно получать небольшую наличность сверх оклада. Человек начинает рассчитывать на получение от конторы не только обмундирования и профессионального руководства, но и денег на личные расходы.

Местные работники, в частности полицейские, принадлежат к наименее оплачиваемым категориям государственных служащих и редко отказываются от взятки. Постепенно они созревают, и кураторы из ЦРУ заставляют их выполнять задания, о которых те не оповещают никого в отделении, особенно свое непосредственное начальство.


152


Потом полицейский начинает докладывать о том, что делается в его управлении и в конце концов становится преданным человеком ЦРУ, ибо щедрее всех платит оно»⁴⁹.

Этот пример иллюстрирует ситуацию, в которой действуют несколько конкурирующих структур, однако ПП может иметь место и внутри одной организации, где различные отделы и даже подразделения сохраняют относительную самостоятельность. Так. в правительстве Соединенных Штатов Объединенный комитет начальников штабов заправил лейтенанта ВМС на незначительную должность в Совет национальной безопасности специально для слежки за Генри Киссинджером, тогдашним советником президента по вопросам национальной безопасности. Информанты уверяли меня, что подобная практика в порядке вещей не только в крупных корпорациях, но и в более мелких коммерческих объединениях. Комиссионер, например, может «купить» клерка оптовой фирмы, с которой имеет деловые связи, дабы получать нужную информацию из первых рук. Аналогичные цели преследует и биржевой маклер. Прямой подкуп используется также правительством или политической партией для поддержания лояльности государственных служащих и групп избирателей в системах, где избиратели разобщены и не имеют общих идеалов. В последнем случае политическая машина с помощью ПП исполняет контролирующие функции⁵⁰.

Польза обладания «своим» человеком в чужом стане вряд ли требует пространных доказательств⁵¹. Остановимся лишь вкратце


153


на способах вербовки. В некоторых обстоятельствах, как утверждает Копленд, чиновник сам пускается на поиски клиента⁵². Ивлин Во* рассказывает забавную историю о некоем Вазире Алибее, продававшем информацию по очереди каждому иностранному корреспонденту в Аддис-Абебе, разумеется, уверяя, что делает это «только по дружбе» ⁵³. В других случаях, свидетельствует Эйджи⁵⁴, заказчик дает «объекту» сначала увязнуть, а затем требует ответных услуг⁵⁵.

Вознаграждения за услуги колеблются в диапазоне от денег и денежных эквивалентов⁵⁶ до обещаний будущих привилегий, скажем выгодной лицензии, теплого местечка в частной фирме после ухода на пенсию с государственной или воинской службы и т. п.⁵⁷ Некоторые услуги добываются путем угрозы или шантажа, но эти методы лежат за пределами исследуемой нами проблемы.

Раздача должностей и постов победившей на выборах партией в американской политической машине являет собой институционализированную систему прямого подкупа, отличающегося от других разве что степенью откровенности, с которой он проводится⁵⁸. Милости распределяются элитарным слоем среди служащих и избирателей для установления и упрочения лояльности. Распределение должностей необходимо в случаях, когда (1) вызвать достаточную лояльность одними лишь символами невозможно, (2) индивидуальное осознание общественных интересов находится на низком уровне и (3) принужде-


* Во, Ивлин (1903 —1966) — английский писатель.

154


ние представляется экономически невыгодным или невыполнимым. Бывает, что раздача постов членам своей группы рассматривается в качестве профилактической меры против потенциального ПП извне. Отсюда и афоризм «Босса» Хейга*, гласящий: «Честный политик тот, кого нельзя подкупить».

Политическая машина» в Америке не обязательно бранное выражение. Многие из тех, кто вкусил от ее благ, вспоминают методы ПП с ностальгической теплотой⁵⁹. Изъясняясь чисто организационными терминами, следует признать, что эта система работает, хотя и обладает врожденной инфляционной динамикой⁶⁰. Увы, она мало пригодна для эффективного контроля за отправлением власти. Пугающим современным примером «политической машины» может служить режим Иди Амина в Уганде, где приверженцы диктатора вербовались и поддерживались «жирными кусками», буквально вырывавшимися из тела страны. Ко времени свержения Иди Амина Уганда была обглодана дочиста, как верблюжья кость на караванном пути в Сахаре.


ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РАЗЛИЧИЯ


Комиссия Кнаппа в Нью-Йорке в свое время установила различия в отклонениях от системы мифа. Согласно выводам комиссии, сам факт получения должности судьи за


* Хейг, Ф. («Босс») (1876—1956) — американский политический деятель. В 1917—1947 гг.— мэр Джерси-Сити, штат Нью-Джерси.


155


деньги еще не означал коррупции, если покупатель искал престижа или возможности действовать на благо общества. Другое дело, если он покупал судейское кресло, чтобы «делать деньги». Квартальный полицейский, бравший мелкие взятки, следуя примеру многих своих коллег, отличался от сотрудника управления, снабжавшего информацией главарей шаек⁶¹. «Мелкую сошку» можно, конечно, было припугнуть, чтобы заставить ее сотрудничать в разоблачении серьезных преступлений, но «мелкая сошка» не интересовала комиссию⁶². Все взятки признавались незаконными. Однако комиссия Кнаппа усматривала разницу между правомерным и неправомерным взяточничеством. Тем самым представители общественности и взяточники молчаливо признали существование операционального кодекса.

Показательно, что и в Комиссии по ценным бумагам и биржам, и в сенатском подкомитете по ТНК руководители корпораций охотно каялись в деловом взяточничестве и уступках перед лицом угроз или шантажа, но ни один не сознался в тормозящих взятках или прямом подкупе. Судя по их утверждениям, наши корпорации дают исключительно деловые взятки. Позволим себе усомниться в этом. Думается, адвокаты объяснили своим клиентам, что ТВ и ПП подпадают под антитрестовское законодательство и рискуют повлечь уголовное наказание, в то время как ДВ можно изобразить в виде уступки местным порядкам. По крайней мере они не так затрагивают интересы вкладчиков. Границы раскаяния удивительно совпадают с границами операционального ко-

156


декса; есть взятки, нарушающие даже операциональный кодекс...

ДВ оказывают минимальное воздействие на функционирование системы. ТВ изменяют систему, ставя формальное право и реальную власть на один уровень. Кроме того, они усиливают могущество элиты, порождая беспокойство и неуверенность в обществе. Инфильтрация же ПП подрывает систему в корне. Недаром в отличие от первых двух категорий взяточничества ПП осуществляется в строжайшей тайне и карается самым суровым образом. В глазах общества ПП выглядит законченным предательством и ставится вне закона почти любым операциональным кодексом. Правда, о законности, как и о красоте, у каждого свое представление, основанное на нормативах его морального кодекса, и о них мы поговорим позднее.


157