Собственности

Актуальность.

Факторы, снижающие эффективность

использования ресурсов муниципального района.

Особенности города Москвы

1. Введение

существление эффективного управления и контроля является основой успешного функционирования любой системы, не говоря уж о такой сложной и несбалансированной, как существующая на всех уровнях в нашей стране система бюджетного финансирования. Это наглядно может быть продемонстрировано на примере бюджета нижнего уровня — муниципального.

Следует, прежде всего, отметить, что в настоящее время в понятие "муниципальный бюджет" вкладывается смысл, несколько отличный от принятого в мире. Законодательно закреплены бюджеты лишь двух уровней — Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, например, в Москве помимо государственного бюджета по закону существует только городской бюджет. Другие территориальные формирования — административные округа (0,2 — 1,5 миллиона жителей) и муниципальные районы (20 — 200 тысяч жителей) формально своих бюджетов не имеют. Естественно, что органы управления таких формирований не могут функционировать (не говоря уже об эффективном управлении) совсем без финансирования. Поэтому роль бюджета в этих формированиях исполняют целевые отчисления из "бюджетов" более высоких уровней (для муниципального района — городского бюджета и "бюджета" административного округа) и средства из собственных источников, аккумулируемые на счете фонда финансовых ресурсов (Приложение 1). Изначально эти фонды предназначались для финансирования внебюджетных затрат муниципального района (материальной помощи организациям образования и культуры, общественным формированиям, гражданам в исключительных случаях и т.п.). Однако по ряду причин (в основном из-за недостаточности бюджетного финансирования) фонды финансовых ресурсов часто используются на традиционно "бюджетные" цели — благоустройство территории, жилищно-коммунальное хозяйство, текущие затраты на содержание бюджетных организаций образования, социального обеспечения, культуры и др. Причем доля "внебюджетного" финансирования отдельных направлений может быть весьма значительной и составляет до 50 %. Это приводит к ситуации, когда практически любая статья расхода в муниципальном районе может быть профинансирована, по крайней мере, из 6 источников (бюджетных и внебюджетных районах, округа и города).

С другой стороны, в фонды финансовых ресурсов направляются средства, традиционно являющиеся источниками бюджетных поступлений — арендная плата за нежилые помещения, различные штрафы и сборы и пр.

Эти факторы крайне осложняют контроль за использованием финансовых средств муниципального района, который и без того значительно затруднен экономической нестабильностью в стране и существовавшим до недавнего времени параличом представительной власти в г. Москве, которая в соответствии с мировой практикой и должна осуществлять этот контроль. Впервые избранным в декабре 1997 г. муниципальным Советам, таким образом, необходимо внести коренные изменения в систему контроля за средствами муниципального района. Первым шагом в этом направлении должно стать принятие на уровне, по крайней мере, Московской городской Думы правовых актов, определяющих:

1. Порядок формирования и состав финансовых и иных ресурсов муниципального района, муниципальной собственности.
   
2. Полномочия, права и обязанности представительных органов муниципального управления по контролю за формированием ресурсов, распределением муниципальных заказов и их исполнением, исполнением бюджета.
   

Ниже мы приводим проекты возможных правовых актов по этим вопросам, предварительно коротко обосновывая некоторые их положения.


2. Основные принципы формирования, использования и контроля финансовых и материальных ресурсов муниципального района

2.1. Источники формирования

Рассмотрим коротко существующие по действующему законодательству и на практике источники формирования материально-финансовых ресурсов органа местного (районного) самоуправления.

2.1.1. Финансовые ресурсы

Финансовые ресурсы муниципального района состоят из переданных району бюджетных средств и внебюджетных средств, аккумулируемых на счете внебюджетного фонда финансовых ресурсов района (далее — ФФР).

Бюджетные средства направляются в службы района непосредственно соответствующими Департаментами Правительства Москвы через финансовое управление административного округа, либо через внебюджетный фонд административного округа, или, как отмечалось, через тот же фонд финансовых ресурсов района. Для районов Зеленоградского административного округа, впрочем, постановлением № 105 Московской городской Думы O Положении о фонде финансовых ресурсов района города Москвы" бюджетные поступления не предусматриваются.

Средства ФФР в соответствии с п. 1.2 упомянутого Положения "являются собственностью города Москвы, входят в состав материально-финансовых ресурсов района и находятся в оперативном управлении главы районной Управы (далее — главы Управы)". Основным источником формирования ФФР в настоящее время является торговый сбор за право мелкорозничной торговли с объектов, расположенных на территории района, поступления от служб социальной защиты населения (Пенсионный фонд, Комитет по делам семьи и молодежи Правительства Москвы и др.) для целевого решения отдельных задач социальной защиты групп населения и средства из фонда финансовых ресурсов административного округа, большей частью целевые. Другие предусмотренные законодательством поступления в ФФР, по крайней мере в настоящее время, крайне незначительны. Следует отметить, что основные источники формирования ФФР имеют недостаточно твердое юридическое обоснование. Так, в частности, упомянутый выше торговый сбор за право мелкорозничной торговли взимается не с вида деятельности, а с конкретных субъектов, что противоречит налоговому законодательству, и налоговые органы отказываются признавать его местным налогом. Велика вероятность, что ближайшие изменения в налоговом законодательстве вовсе лишат ФФР этого источника.

2.1.2. Материальные ресурсы

В соответствии с Законом города Москвы "О районной Управе в городе Москве" материальные ресурсы района, используемые Управой для решения местных (районных) вопросов, составляют:

• собственность города, переданная Управе, в оперативное управление на условиях и в порядке, предусмотренном законодательством Москвы;
  
• собственность, приобретенная на средства района или иным законным путем, а также средства, полученные от использования собственности района.
  

Как следует из пп. 2.1.1., в соответствии с действующим законодательством район не располагает собственными финансовыми ресурсами, поскольку, как отмечалось, ФФР является собственностью города Москвы. Таким образом, у района нет законодательно определенных источников формирования собственности района, за исключением передачи в дар, Положение о ФФР также не предусматривает расходов на ее содержание. Поэтому районы города Москвы фактически не имеют своей собственности.

Что касается собственности, переданной району в оперативное управление или хозяйственное ведение, то за исключением оборудования и техники для непосредственного обеспечения деятельности Управы, примеров такой передачи, по крайней мере в Зеленоградском административном округе, авторам не известно.

Таким образом, можно констатировать, что сколько-нибудь значительными материальными ресурсами, как собственными, так и находящимися в хозяйственном ведении или оперативном управлении, органы местного самоуправления по действующему законодательству не обладают.

2.2. Направления использования финансовых ресурсов муниципального района

Как отмечалось, основными направлениями расходования финансовых ресурсов муниципального района являются благоустройство территории, коммунальное хозяйство, поддержка учреждений образования и культуры, материальная помощь отдельным гражданам района, общественным организациям, проведение районных мероприятий, финансирование организации и проведения выборов и ряд других. Основные направления и примерные объемы финансирования определяются в ежегодном прогнозе социально-экономического развития района, утверждаемом районным Собранием. Причем до 90-95% финансирования производится из бюджетов более высокого уровня по отраслям (Дирекция единого заказчика, Спецавтохозяйство, Управление дорожного хозяйства и благоустройства, строительные управления и т.д.). Контроль администрации муниципального района за бюджетными средствами крайне ограничен (сводится в основном к возможности снижения оценки за качество выполненных работ и соответственного уменьшения финансирования), практически отсутствует возможность контроля смет, выбора подрядчиков и т.п. Контроль со стороны представительного органа власти полностью отсутствует.

Таким образом, в настоящее время районной Управе реально подконтрольны 5-10% от общего объема финансирования района, проходящие через ФФР. Несмотря на то, что эти средства составляют незначительную часть бюджетного финансирования района, они обладают определенными преимуществами (в частности, возможностью оперативного использования без дополнительных согласований по достаточно широкому спектру направлений), что при организации должного контроля за их использованием может в несколько раз повысить их эффективность. В абсолютном выражении эти средства также весьма значительны и составляют в зависимости от конкретных условий в районе, компетентности и активности Управы от единиц до нескольких десятков миллионов рублей в год.

2.3. Формирование и размещение муниципального заказа

Как известно (см., например, С.Фишер, Р.Дорнбуш, Р.Шмалензи. выявление предпочтений населения, является в любом случае субъективным и политическим процессом. Тем более важно в условиях крайнего дефицита бюджетного финансирования, чтобы это решение осознанно принималось с максимальным учетом спроса населения на общественные блага, по крайней мере, представительным органом власти, на муниципальном уровне — районным Собранием.

После определения приоритетов и соответствующего распределения средств по статьям, т.е. формирования определенного муниципального заказа на виды работ, следующим фактором, определяющим эффективность использования бюджетных средств, является выбор подрядчика и определение действительной рыночной цены соответствующих работ, т.е. — размещение заказа. Действовавшая при социализме жесткая нормативная система тарификации работ сегодня полностью разрушена, и расценки на материалы и работы в различных фирмах могут отличаться в несколько раз. В настоящее время в Зеленоградском административном округе ложилась определенная практика распределения работ муниципального заказа через систему конкурсов, безусловно, повышает эффективность распределения муниципального заказа. Однако, в основном, эти конкурсы представляют собой закрытые тендеры с ограниченным количеством участников. На наш взгляд, необходимо принять меры, повышающие эффективность контроля за распределением муниципальных заказов, исключающие субъективизм, обусловленный личным пристрастным отношением к той или иной фирме или недостаточным изучением рынка соответствующих услуг. Это может быть осуществлено на основе проведения открытых конкурсов на право выполнения муниципального заказа, критерием отбора в которых должны являться цена и качество.

Законодательное закрепление этого механизма крайне важно. Гласное освещение (например, в местных СМИ, предполагаемых и размещенных муниципальных заказов с указанием цены, объема и конкретного адреса) также может повысить эффективность контроля непосредственно со стороны населения района. Условия для этого (периодическая муниципальная газета, доставляемая бесплатно в каждый почтовый ящик района, периодический муниципальный журнал, системы кабельного телевидения, местного радио, электронные средства информации) в муниципальном районе № 3 и многих других районах Москвы созданы.

2.4. Организация контроля за использованием муниципальных ресурсов Следует отметить, что административный контроль за движением финансовых средств на счетах Управы достаточно жестко осуществляют Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации, финансовое управление административного округа, бухгалтерия префектуры, налоговая инспекция и другие контрольные органы. В то же время административный контроль целевого использования ресурсов района и осуществление хозяйственного аудита крайне затруднены как протяженностью территории, так и сложностью материального учета объектов вложения средств (элементов благоустройства, озеленения и т.п.). Однако сама направленность использования средств (удовлетворение потребностей жителей в общественных благах) может сделать общественный контроль за их целевым использованием со стороны любого жителя района, общественных организаций и комиссий исключительно действенным при условии максимальной гласности (например, через СМИ, как отмечалось выше) использования ресурсов.

Роль районного Собрания в обеспечении контроля в этом случае состоит в формировании соответствующей комиссии, сопоставлении расходов с результатами конкурсов на осуществление муниципальных заказов, заключенными договорами и отзывами населения.

Выводы

1. В настоящее время в муниципальных районах города Москвы нет юридической основы и материальной базы для формирования собственных бюджетов.
   
2. Существующие основные собственные источники финансовых поступлений в муниципальных районах недостаточно юридически обоснованы и могут в ближайшее время иссякнуть.
   
3. Фактически отсутствует муниципальная (районная) собственность и законодательная база для ее формирования.
   
4. Отсутствуют законодательные акты, регламентирующие контроль за эффективным использованием материально-финансовых ресурсов муниципального района на всех этапах деятельности (получение ресурсов, формирование муниципального заказа, распределение заказа и его исполнение).
   
5. Существующее законодательство вместе с тем допускает существование районных бюджетов, муниципальной районной собственности, предписывает представительным органам власти контроль за использованием материально-финансовых ресурсов района.
   
6. Таким образом, нам представляется необходимой разработка законодательных актов, направленных на повышение эффективности использования ресурсов муниципального района, в первую очередь определяющих источники формирования этих ресурсов и контроля за их использованием. Эти акты не должны противоречить действующему законодательству, не приводить к перераспределению собственности, не приводить к резкому изменению сложившихся финансовых потоков. Вместе с тем они должны создавать новые возможности бюджетных поступлений и закладывать прочную основу для формирования в будущем полновесных районных бюджетов. На наш взгляд, такими актами могли бы стать Законы города Москвы "О муниципальной (районной) собственности в городе Москве" и " О муниципальном заказе", проекты которых прилагаются ниже.
   

ПРОЕКТ ЗАКОНА ГОРОДА МОСКВЫ

"О МУНИЦИПАЛЬНОЙ (РАЙОННОЙ) СОБСТВЕННОСТИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ"

Настоящий Закон на основании законодательства Российской Федерации, Устава города Москвы устанавливает основные нормы формирования муниципальной (районной) собственности в городе Москве (далее — муниципальная собственность), управления и контроля за этой собственностью.

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Правовой статус муниципальной собственности

Муниципальная собственность — собственность жителей муниципального района (далее — жителей), постоянно прописанных (зарегистрированных) на территории данного района, и находящаяся в управлении органа власти района — районной Управы.

Все жители района независимо от возраста и времени проживания на территории района имеют в отношении муниципальной собственности равные права.

Жители, выписавшиеся с территории района, утрачивают свои права в отношении муниципальной собственности.

Родители могут без доверенности представлять права своих несовершеннолетних детей в отношении муниципальной собственности.


Статья 2. Назначение муниципальной собственности

Муниципальная собственность предназначена непосредственно для удовлетворения потребностей жителей района, а также для получения дохода, направляемого в состав финансовых ресурсов района.

Доходы и другие общественные блага от управления муниципальной собственностью, а также расходы по ее содержанию учитываются в планах и прогнозах социально-экономического развития района, сметы расходов и доходов района, а в случаях, предусмотренных законодательством, — в бюджете района.

Статья 3. Формирование муниципальной собственности

Муниципальная собственность формируется за счет:

• приобретения на собственные или заемные средства, а также на средства внебюджетного фонда финансовых ресурсов района;
  
• передачи в собственность городскими или федеральными органами власти;
  
• дарения юридическими и физическими лицами;
  
• иных законных источников.
  

Статья 4. Состав муниципальной собственности

В состав муниципальной собственности входят:

• здания, постоянные и временные сооружения, малые архитектурные формы, жилые и нежилые помещения, другое недвижимое имущество, в том числе и не находящееся на территории района;
  
• транспортные средства;
  
• станки, оборудование, средства вычислительной техники, оргтехника;
  
• мебель;
  
• акции, облигации, другие ценные бумаги;
  
• предметы декоративно-прикладного искусства;
  
• денежные средства в рублях и иностранной валюте;
  
• имущественные права и иные нематериальные активы;
  
• интеллектуальная собственность в виде авторских и иных прав;
  
• другое законно приобретенное имущество.
  

Статья 5. Учет муниципальной собственности

Муниципальная собственность учитывается бухгалтерией районной Управы на отдельном балансе в соответствии с действующими правилами материального и бухгалтерского учета, финансовые средства хранятся на отдельном банковском счете (счетах).

ГЛАВА II. ПОРЯДОК УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Статья 6. Права собственности

Жители района обладают всеми правами собственника в отношении муниципальной собственности.

В соответствии с правовым статусом муниципальной собственности, жители не имеют фиксированной доли участия во владении муниципальной собственностью ни в натуральном, ни в денежном выражении. В каждый момент времени доля каждого жителя, постоянно проживающего на территории района, равна единице, деленной на количество жителей, проживающих в данный момент на территории района.

Свои права собственника жители могут реализовывать непосредственно, путем участия в местных референдумах, или иным способом, предусмотренным законом. Для учета мнения собственников районная Управа может выпустить именные сертификаты (ваучеры) на право владения долей муниципальной собственности. Районная Управа может установить не противоречащую законодательству форму учета мнения жителей по вопросам управления муниципальной собственностью. Результаты референдума, проведенного в соответствии с законодательством, в отношении управления муниципальной собственностью обязательны для исполнения органами власти района.

В случаях, когда проведение референдума невозможно или нецелесообразно, права собственника в отношении муниципальной собственности делегируются избранному населением района органу представительной власти — районному Собранию.

Статья 7. Управление муниципальной собственностью

От имени районного Собрания оперативное управление муниципальной собственностью осуществляет глава Управы.