Собственности

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14

к
онституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности. Специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения соответствующих территорий. Согласно действующему законодательству, в муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных образований находятся имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства) и другие объекты, осуществляющие коммунальное обслуживание. Кроме того, в муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия имущественного комплекса, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития территории в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Суть местного самоуправления - самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция связывает самостоятельное решение вопросов местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправдано, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. И от эффективного и грамотного ее использования зависит уровень благосостояния и степень обеспечения потребностей населения муниципальных образований во всех сферах их жизнедеятельности. Причем уровень требований жителей к органам местного самоуправления по обеспечению качества жизни в их муниципальных образованиях мало зависит от общей экономической ситуации в стране. Самостоятельность означает и принятие на себя ответственности за все принятые решения и последствия. В связи с этим, по меньшей мере, должна быть предусмотрена в законодательстве ответственность всех органов местного самоуправления перед населением соответствующих территорий. Отсутствие такой нормы и реальных форм ответственности не только нарушает конституционный принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения, но и превращает в юридическую фикцию сам институт местного самоуправления, закрепленный в статьях 3, 12 и 130 Конституции.

В сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов населения городов и сел, составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов местного самоуправления в определении ее пообъектного состава, и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как таковой.

В условиях отсутствия муниципальной политики, ставящей своей целью последовательный переход от централизованной системы управления государством к децентрализации власти, отсутствия четкого законодательного регулирования местного самоуправления с прочными системообразующими связями (своеобразного кодекса муниципального права), у населения муниципальных образований как одна из проблем, требующих решения в сфере управления муниципальной собственностью, появилась необходимость создания системы эффективного контроллинга.

Одним из ключевых факторов, сдерживающих контроль со стороны населения, является недостаточность информационного обеспечения. Неразвитость информационной среды характеризуется, с одной стороны, неохотным желанием органов местного самоуправления идти на контакт с жителями и встречи с ними не в стенах администрации, так и неразвитость информационной структуры — с другой.

В ноябре 1998 г. Московский общественный научный фонд в рамках программы " Местное самоуправление" при поддержке института "Открытое общество" провел конкурс среди представителей органов местного самоуправления муниципальных образований России. Также к участию в конкурсе приглашались аудиторские фирмы и физические лица.

Цель конкурса:

Обобщение имеющегося опыта и создание типовых нормативных правовых актов, устанавливающих систему контроля со стороны населения либо представительного органа местного самоуправления за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности органами и должностными лицами местного самоуправления.

Участникам необходимо было представить следующие материалы:

1. Нормативные правовые акты местного самоуправления, действующие в муниципальном образовании и определяющие порядок контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности.
   
2. Анализ основных проблем, связанных с организацией такого контроля.
   
3. Один либо несколько типовых нормативных актов (раздел в Устав муниципального образования, положения и т.п.), устанавливающих систему контроля со стороны населения либо представительного органа местного самоуправления за использованием муниципальной собственности органами и должностными лицами местного самоуправления.
   

В специальных требованиях конкурса представленные материалы в обязательном порядке должны обеспечивать регулирование по следующим направлениям:

• управление муниципальными финансами (бюджетное устройство и бюджетный процесс);
  
• управление муниципальным имуществом;
  
• управление муниципальными землями;
  
• проведение внешнего финансового и хозяйственного аудита;
  

• информирование населения об эффективности использования муниципальных финансов и муниципальной собственности.
  

На конкурс было подано 15 заявок. То, что проблема "прозрачности" использования муниципальной собственности важна для жителей муниципальных образований и актуальна для органов местного самоуправления, следует из материалов конкурсантов.

Анализ проблем, связанных с организацией системы контроля за использованием муниципальной собственности представленных конкурсантами, подтверждает отсутствие четкого правового механизма, укрепляющего самостоятельность местного самоуправления. Гражданский кодекс, федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" не устанавливают порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Указанные законы определяют лишь общий принцип, что права собственника осуществляют органы местного самоуправления и они же определяют порядок пользования и распоряжения этой собственностью. Как говорится: "вольному — воля".

Что же касается муниципальных земель, то все правовые акты местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению ими не более, чем продолжение федеральных законов, то есть население муниципальных образований так и не стало хозяином своей земли. Назрела твердая необходимость разработки и принятия Закона на уровне Федерации "О муниципальных землях".

До сих пор ресурсы, составляющие муниципальную собственность, находятся в ведении государственных структур: Комитета по управлению имуществом, Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам, Финансового управления.

Законом Российской Федерации "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определен порядок формирования местного бюджета, внебюджетных и целевых фондов, но при этом полное отсутствие гарантий бюджетной самостоятельности ввиду незакрепления доходных источников местного бюджета на длительный срок, отсутствия механизма возмещения местным бюджетам расходов, связанных с выполнением отдельных государственных полномочий, недополученных доходов, вследствие принятия решений о льготах в налоговом законодательстве и законов "О ветеранах и инвалидах", "О милиции", "О статусе военнослужащих" и др.

Политические и экономические преобразования в стране привели к значительному обострению проблемы кадрового состава органов местного самоуправления. Для того, чтобы разрабатывать местные нормативно-правовые акты, пользоваться методами и приемами анализа и контроля, осуществлять оценку ситуаций и готовить управленческие решения, ориентироваться в законах социологии и психологии, действовать самостоятельно и брать на себя ответственность, власть должна быть профессиональной. Это зависит и от выбранной модели избирательной системы муниципальных выборов.

И как еще одна из проблем, связанных с организацией контроля за использованием муниципальной собственности: отсутствие у местного самоуправления своих контрольных органов, способных квалифицированно и непредвзято проводить контроль.

В представленных выписках из Уставов, положениях по управлению муниципальными финансами, муниципальным имуществом, землями и др., в основном, прописано: кто контролирует, что именно, какое имеет право, но не прописано как. А ведь функция контроля замыкает контур управления муниципальной собственностью через введение определенных корректирующих условий.

Целесообразно было бы в работах рассмотреть систему контроля, состоящую из нескольких уровней:

• Высший уровень контроля — население муниципальных образований. Конституционная норма четко говорит о населении как субъекте права муниципальной собственности, который осуществляет через образуемые им органы полномочия собственника - владение, пользование и распоряжение.

• Верхний уровень контроля - представительный орган местного самоуправления. Образованные населением органы местного самоуправления (представительный и исполнительно-распорядительный) на основе разработанных нормативных актов осуществляют функции управления и контроля муниципальной собственности. Причем нормотворческие и контрольные функции исполняет представительный орган местного самоуправления - выразитель общих интересов населения, представитель населения как собственника муниципального имущества. А исполнительно-распорядительные - местная администрация - орган оперативного управления, обеспечивающий функционирование инфраструктуры муниципального образования и его социально-экономическое развитие.

• Средний уровень контроля - местная администрация, являясь исполнителем решений, принятых представительным органом, осуществляет контрольные функции за использованием муниципальной собственности муниципальными предприятиями и учреждениями, другими юридическими и физическими лицами, кому она была передана в аренду, хозяйственное ведение, оперативное управление или в виде целевого финансирования в соответствии с решениями представительного органа.


• И последний уровень контроля - внутренний аудит: четкое соблюдение условии, на которых передавалась муниципальная собственность в пользование самими юридическими или физическими лицами.

На каждом уровне можно продумать систему показателей, на которых строится система анализа, контроля и отчетности. Кроме того, необходимо сформировать механизм взаимодействий между уровнями контроля через положения, договоры, отчеты, контракты с руководителями муниципальных предприятий и учреждений, через ценообразование и т.д. Здесь уместно подумать и об органе, который будет осуществлять координацию и сопровождение взаимоотношений, а также инфор-мирование.

Демократия — это управляемый процесс и исключить произвол можно только через систему анализа и контроля. А как таковой системы никто из конкурсантов не представил. Тем самым основное условие конкурса по представлению местных нормативных актов, устанавливающих систему контроля со стороны населения либо представительного органа местного самоуправления за использованием муниципальной собственности органами и должностными лицами местного самоуправления, не выполнено.


Практически во всех работах основной акцент сделан на бюджетно-финансовый контроль. Это более близко и понятно. Система контроля в этой области отрабатывалась годами и не очень претерпела изменения, несмотря на экономические преобразования в стране, построена на основе принципов законности, плановости и постоянства, обеспечения целевого использования финансовых ресурсов, эффективности и гласности, закреплена законодательными актами.

Тем не менее конкурс показал, как много сделано на местах органами местного самоуправления для организации контроля за использованием муниципальной собственности. Так, в городе Заречный Свердловской области глубоко проработаны практически все основополагающие документы по управлению муниципальной собственности:

• Положение о контрольных функциях Городской Думы муниципального образования "Город Заречный" в сфере бюджета и финансов, устанавливающее экономические и организационные основы бюджетно-финансового контроля.
  
• Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Заречный", определяющее содержание и стадии бюджетного процесса в муниципальном образовании, регулирующее отношения между органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления муниципального образования "Город Заречный", связанное с разработкой, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджета муниципального образования.
  
• Положение о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования "Город Заречный".
  
• Достаточно четко прописаны в Уставе "Города Заречный" контрольная деятельность Городской Думы, отчет органов местного самоуправления перед населением, о муниципальных землях, в Регламенте Городской Думы — порядок осуществления контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Осталось увязать их в единую систему через введение определенных корректирующих показателей на разных уровнях управления и продумать создание координирующего и контролирующего органа.
  

В городе Томске очень хорошее положение о системе контроля за муниципальными финансами, определяющее основные принципы организации финансового контроля, порядок проведения ревизий и проверок, создающее правовую базу для осуществления контроля и взыскания средств, использованных не по целевому назначению, начисленных процентов и штрафных санкций по ним. Определены контролирующие органы, создан контрольно-ревизионный отдел в Управлении финансов администрации города Томска. На него возложено осуществление финансового контроля за целевым и рациональным использованием средств, выделенных из городского бюджета, внебюджетных и целевых фондов администрации города и его территориальных округов. Финансовый контроль вправе осуществлять бухгалтерские службы управлений (комитетов) администрации города в подведомственных им организациях, а также органы государственного финансового контроля в пределах их компетенции. Это положение может быть использовано на среднем уровне контроля: со стороны исполнительно-распорядительного органа (местной администрации). Заслуживает внимания положение о региональном конкурсе аудиторских фирм на право получения заказе на оказание аудиторских услуг.

В городе Александрове Владимирской области рассмотрены наиболее перспективные пути решения поставленных проблем: - новизна в предложении по положению о муниципальном инвестиционном налоговом кредите. Хорошее положение о комиссии по местному самоуправлению и муниципальной собственности как верхнем уровне контроля.

В городе Протвино Московской области - отличная система по собираемости налогов (система мониторинга финансовых потоков). Эти можно использовать как раздел в положение по управлению муниципальными финансами на среднем уровне контроля в части пополнений доходной части городского бюджета путем влияния на каждого налогоплательщика. То же самое касается материалов города Обнинска Калужской области по оптимизации сбора земельного налога через формирование налогового зонирования с дифференциацией по ставкам земельного налога для хозяйствующих субъектов по результатам их хозяйственной деятельности.

Из материалов Зеленоградского административного округа города Москвы следуют активные поиски нетрадиционных путей решены поставленных задач в условиях отсутствия юридической основы и материальной базы для формирования собственных бюджетов, фактического отсутствия муниципальной (районной) собственности и законодательной базы для ее формирования, отсутствия законодательных актов, регламентирующих контроль за эффективным использованием материально-финансовых ресурсов муниципального района на всех этапах деятельности (получение ресурсов, формирование муниципального заказа, распределение заказа и его использование). В этой ситуации интерес представляет работа по проекту закона города Москвы "О муниципальном заказе".

В работе города Тутаева Ярославской области подробно описаны аспекты управления контроля за муниципальной собственностью через принятие следующих положений:

• о разграничении полномочий органов местного самоуправления Тутаевского муниципального округа в отношении муниципальной собственности;

• о порядке и условиях приватизации муниципальной собственности в Тутаевском муниципальном округе;

• о порядке предоставления в аренду муниципального имущества Тутаевского муниципального округа;

• о муниципальном унитарном предприятии, муниципальном учреждении;

• о порядке передачи муниципального имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование; о ставках земельного налога, действующих на территории округа; о порядке изъятия и предоставления земельных участков на территории округа;

• о порядке продажи и подготовки материалов для продажи земельных участков под приватизированными предприятиями и объектами в Тутаевском муниципальном округе;

• о порядке предоставления земельных участков на основе конкурса или аукциона в округе;

• о сдаче в аренду, установлении арендной платы за землю и сроках проектирования в округе;

• о порядке контроля за использованием муниципальных финансов.

Кроме того, создана общественная палата, являющаяся выразителем общественного мнения всех слоев населения Тутаевского муниципального округа, и через нее осуществляется информация населения и контроль за использованием муниципальной собственности. К сожалению, материал, изложенный в виде пояснительной записки, носит декларативный характер, т.к. не представлены сами положения, которые подтвердили наличие разработанной системы управления и контроля и могли бы войти в сборник как рекомендации к модельным нормативным актам. По этой же причине невозможно оценить работу.

В условиях отсутствия реальной эффективной системы местного самоуправления, подкрепленной законодательной базой, работы, опубликованные в сборнике, как догму воспринимать не следует. И судить о том, хороши они или не очень, не стоит. Идет процесс становления местного самоуправления при активном участии и заинтересованности и государства, и населения соответствующих территорий. Новый опыт хозяйствования, мучительно добываемый и накапливаемый в одних регионах, неизвестен в других. В этой ситуации материалы, вошедшие в сборник, могут внести определенный вклад по обмену опытом в вопросах управления, анализа и контроля муниципальной собственности, Возможно, объем его был бы намного больше, если бы на участие в конкурсе откликнулось большее количество участников. Необходимо шире привлекать муниципальные образования, поскольку опыт не ограничивается представленными работами и, однозначно, кто-то продвинулся намного дальше в проработке и решении поставленной проблемы.

Совершенствование системы местного самоуправления зависит от правового обеспечения этого процесса. Законодательное регулирование должно быть своевременным, достаточно полным и относительно устойчивым. И анализ заявленных на конкурс работ это подтверждает.

Часть из представленных материалов может быть рекомендована к использованию в разработке типовых нормативных правовых актов, определяющих систему анализа и контроля за использованием муниципальной собственности.