Щербак С. В. Ф79 Виконавче провадження в Україні. Навчальний посібник

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Практикум з педагогіки вищої школи: Навчальний посібник за модульно-рейтинговою системою, 411.72kb.
• Дмитриченко М. Ф., Навчальний посібник, 2842.03kb.
• Дмитриченко М. Ф., Навчальний посібник, 2529.95kb.
• Мусієнко М. М., Панюта О. О. Біотехнологія рослин. Навчальний посібник, 5445.72kb.
• Наталя Чабан навчальний посібник з історії української культури мвс україни, 9171.9kb.
• Рекомендовано Міністерством освіти України як навчальний посібник для студентів архітектурних, 1979.84kb.
• Т. Г. Сабірзянов Печі ливарних цехів. Гриф «Навчальний посібник», 375.04kb.
• Н. М. Борівська Навчальний посібник містить цікавий матеріал стосовно урок, 283.61kb.
• Закон україни про виконавче провадження, 1267.36kb.
• Харківська національна академія міського господарства організація податкового контролю, 1756.39kb.

28

цивільного процесуального права, соціальними функці­ями, які виконує ця галузь права, і органічним її зв'яз­ком з галузями матеріального права. За змістом метод цивільного процесуального права є імперативно-диспо­зитивним.¹

Слід погодитися з цією концепцією, яку тією чи ін­шою мірою поділяє багато вчених, але неможливо засто­совувати її до виконавчого провадження без виявлення специфічних йому рис.

Якщо звернутись до буквального тлумачення імпера­тивного методу, то в його основі лежить корінь, що свід­чить про безумовну вимогу, категоричну форму, одно­значну поведінку тощо. В той же час виконавче прова­дження поряд із примусовим порядком передбачає мож­ливість добровільного виконання зобов'язання; стягувач має право подати заяву про відмову від стягнення і пове­рнення виконавчого документа; сторони мають право укласти мирову угоду, яка затверджується судом. З цьо­го випливає, що однозначно зазначати метод правового регулювання правовідносин у виконавчому провадженні як імперативний неможливо.

Крім того, виконавче провадження не може не асоці­юватися з примусовим порядком стягнення - це аксіома. Говорячи про загальний порядок реалізації рішень і ви­років, необхідно брати за основу найбільш загальну про­цедуру стягнення - вона характеризується як примусова. Отже, в цивільних справах після набрання судовим або іншим повноважним рішенням законної сили перед по-зивачем-стягувачем та відповідачем-боржником постає питання про шляхи і способи його виконання. Але по­тенційно вони усвідомлюють не тільки «неприємність» процедури примусового стягнення, а й те, що в цьому випадку потребуються додаткові витрати. Вважати, що вони позбавлені можливості вирішити проблемні право­відносин на добровільній основі на будь-якій стадії ци­вільного процесу або до виникнення виконавчих право­відносин, не має підстав. З цього положення випливає висновок, що звернення стягувача до виконавчого про­вадження вважати диспозитивним важко, оскільки він змушений до цього порушеним правом і поведінкою

^с ' Штефан М. Й. Цивільний процес // Ін Юре- К., 1997-

С. 607.

29

боржника, який не хоче відновити його право або при­пинити правопорушення.

При цьому, виконавчим провадженням не передбаче­но, щоб із відповідною заявою про примусове виконання рішень звертався відповідач. Тобто диспозитивність ви­ходить однобокою, а правовідносини багатосторонніми. Представництво прав та інтересів неповнолітніх у вико­навчому провадженні мають здійснювати органи опіки та піклування, і важко знайти підстави для того, щоб во­ни відмовились від примусового стягнення, крім добро­вільного виконання боржником відповідного рішення. Стягнення на користь держави штрафів, конфіскація майна та інші провадження відрізняються владним харак­тером правовідносин, що не допускають альтернативи. Тому на перший план методу регулювання виконавчих правовідносин необхідно ставити загальний характер правовідносин. Держава наділила певними повноважен­нями виконавчу службу, оскільки вимоги державного виконавця є обов'язковими, тобто владою.

Таким чином загальний метод правового регулювання виконавчих правовідносин не можна вважати диспози­тивним. В основі методу врегулювання лежить санкціо­нування державою і стягувачем застосування примусу до зобов'язаної особи. Тобто санкціонувати - це затверджу­вати, дозволяти, визнавати законним, правильним.¹ Тут мається на увазі, що, з одного боку, держава чітко визна­чила процедуру, засоби примусового виконання рішень, врегулювала порядок звернення та підстави застосування державного примусу і таким чином санкціонувала потен­ційну можливість примусу до зобов'язаної особи в чіт­ких межах виконавчого провадження. З іншого ж боку, стягувач, подаючи встановлені законом документи до дер­жавної виконавчої служби, санкціонує примусове стяг­нення до конкретного боржника як наслідок невиконан­ня останнім своїх обов'язків у добровільному порядку.

Тому принцип санкціонування державою дій, спрямо­ваних на порушення прав боржника на недоторканість його житла, права власності тощо, є визначальним.

Звідси випливає загальна назва методу правового ре­гулювання виконавчих правовідносин, а саме «санкціо-

нований примус». Не тільки за назвою, а й за змістом такого методу врегулювання правовідносин у судових органів немає. Отже, це характеризує виконавче провад­ження як особливу процедуру, котра має бути відокрем­леною від суду.

Однак, не бажано застосовувати до цієї процедури доволі поширене словосполучення «самостійна галузь». Уданому випадку можна констатувати лише виділення самостійних предмету та методу правового регулювання виконавчих правовідносин. Говорячи ж про будь-яку га­лузь права при застосуванні прикметника «самостійна», необхідно усвідомлювати неможливість практичної й теоретичної реалізації цього положення. Так, будь-яка галузь права не може вважатися самостійною, оскільки вона водночас випаде з правової системи. Така орієнта­ція вчених на розробку окремих галузей права призво­дить до прискіпливого аналізу їхніх інститутів та норм, коли поза увагою залишаються зв'язки між різними га­лузями права, існують прогалини в законодавстві, а че­рез це й у правовій системі. Ще фактично не створено наукову структуру виконавчого провадження, а вже іс­нують пропозиції щодо виділення самостійного виду ад­міністративного провадження.¹

Продовжуючи аналіз позицій учених щодо загальних положень науки про виконавче провадження, необхідно відмітити позицію Ю. Білоусова щодо назви майбутньої галузі як цивільного виконавчого права. Є підстави вважати, що вона пропонується за аналогією з кримі­нально-виконавчим правом, в якому слово «криміналь­не» є доцільним у силу того, що там виконуються тільки вироки суду у кримінальних справах, які набрали закон­ної сили (згідно із ст. 4 ВТК). Вони є підставою відбу­вання кримінального покарання і застосування до засуд­жених заходів виправно-трудового впливу.

Загальновідомо, що примусовому виконанню за пра­вилами виконавчого провадження підлягає цілий ряд виконавчих документів. Ст. З Закону України «Про ви­конавче провадження» передбачає 17 підстав виконання, що підлягають примусовому виконанню Державною


¹ Юридическая знциклопедия / За ред М Ю Тихамирова II Изда-ние господина Тихомирова М. Ю.- М, 1997.- С. 399.

ЗО

Миронюк Р. Виконавче провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення: окремі питання // Право України.- № 1,2001-С. 81.

31

виконавчою службою, причому лише 5 із них виносить суд загальної юрисдикції. Всі інші рішення виносяться не в порядку цивільного судочинства іншими державни­ми та недержавними органами, що розглядали справу. Це може бути постанова, винесена органами (посадови­ми особами), уповноваженими законом розглядати спра­ви про адміністративні правопорушення, рішення Анти-монопольного комітету України або вирок суду про конфіскацію майна. Тому включення до назви галузі слова «цивільне» не відтворюватиме всіх підстав для по­рушення виконавчого провадження.

Виконавче провадження можна умовно назвати ста­дією цивільного процесу, оскільки воно є органічним про­довженням попередніх судових стадій, як і всіх процесів, що передували виконавчому провадженню. Оскільки фак­тично само по собі рішення або інший акт, що володіє правовими властивостями, має ініціювати виконавче провадження, а без відповідних гарантій його реалізації такий акт втрачатиме правовий характер. Він перетво­рюватиметься у форму, яка під собою не має підґрунтя. Лише існування виконавчого провадження, його потен­ційні можливості застосувати примус до зобов'язаної особи створюють таке підґрунтя.

Якщо ж розглядати виконавче провадження як стадію цивільного процесу, тоді і сукупність норм, що його ре­гулюють, також слід віднести до цивільного процесуаль­ного права, оскільки одні й ті ж норми регулюватимуть одні й ті ж правовідносини, але одночасно у двох галузях права - в цивільному процесуальному праві та в цивіль­ному виконавчому праві. Навіщо тоді взагалі виділяти названу сукупність норм з цивільного процесуального права, коли воно вже виділялося вченими як його підга-лузь, але не відокремлювалося взагалі від цивільного процесуального права?

У випадку примусового виконання державним ви­конавцем рішення іноземного суду чи буде виконавче провадження, що провадиться в Україні, за правилами українського законодавства про виконавче провадження органічним продовженням рішення іноземного суду?

Не можна погодитись також із думкою Ю. Білоусова, що виконавче провадження не є провадженням. Справді, сучасне виконавче провадження ще на шляху творення і наукового обгрунтування його моделі. Але вже сьогодні

32

необхідно говорити про стадії виконавчого провадження, висувати та аналізувати конкретні пропозиції щодо зміс­ту кожної стадії провадження. Так, будь-яка процедура при її застосуванні на практиці має відтворювати чіт­кий, регламентований нормами законодавства процес. Це дасть можливість не тільки спостерігати за його роз­витком, але й контролювати його на будь-якій стадії.¹ Оскільки цей процес здійснюватиметься за активною участю головної особи виконавчого провадження - дер­жавного виконавця - під його контролем, то можна го­ворити про провадження певних дій, санкціонованих державою, і під контролем її повноважних органів та по­садових осіб.

Водночас слід зазначити, що поняття «провадження» характерне не лише для цивільного процесуального пра­ва, але й для адміністративного. Виконавче провадження повинно увійти до системи адміністративного процесу, підставою для цього є такі ознаки:

1. Державна виконавча служба входить до структури
   Міністерства юстиції України, тобто примусове вико­
   нання рішень суду та інших юрисдикційних органів
   здійснюється органами державної виконавчої влади і є
   функцією державного управління. Також до функцій дер­
   жавного управління можна віднести контроль за діями
   державних виконавців.
   
2. Державний виконавець має визначений законом
   правовий статус державного службовця.
   
3. Правовідносини, що виникають у зв'язку з про­
   веденням виконавчих дій, мають адміністративний ха­
   рактер.
   
4. Відповідальність у виконавчому провадженні є
   адміністративною і передбачається нормами Кодексу
   України про адміністративні правопорушення (стат­
   тя 188-13 «Невиконання законних вимог державного ви­
   конавця»).
   
5. Державна виконавча служба є органом адміністра­
   тивної юрисдикції.
   

В адміністративному процесі виконавче провадження посідатиме місце одного з видів проваджень, нарівні з такими їхніми видами, як провадження в справах про

Фурса С. Я, Фурса Є. І. Нотаріат в Україні. Загальна частина // Вентурі- К., 1999- С. 155-169.

2 2—315

адміністративні правопорушення, дисциплінарне прова­дження та іншими.

В теорії адміністративного права існує полярна думка щодо виконавчого провадження. Так, Р. Миронюк ви­окремлює виконання постанов про накладення адмініст­ративних стягнень у самостійний вид адміністративного провадження,¹ звертаючи увагу на зміст і характер дій, які вчинюються в ході виконання постанов про накла­дення стягнень, самостійні завдання, що не співпадають з іншими стадіями адмішстративно-юриедикційного процесу, визначену коло учасників, характерних тільки для даного виду діяльності, визначену процедуру, вре­гульовану Кодексом України про адміністративні право­порушення.

Засобами реалізації норм матеріального права щодо адміністративних правопорушень є 2 види проваджень:

1. у справах про адміністративні правопорушення (ад-
   міністративно-юрисдикційний процес);
   
2. виконавче провадження у справах про адміністра­
   тивні правопорушення.
   

З цим не можна не погодитись, оскільки тоді ним вза­галі відкидається існування стадії виконання в адмініст-ративно-юрисдикційному процесі. Не слід забувати, що постанови про накладення адміністративних стягнень можуть приймати і виконувати різні державні органи та їхні посадові особи. Тут необхідно кардинально розме­жувати питання, які з них підвідомчі діяльності суду та правоохоронних органів. Це завдання стоятиме при створенні проекту кодексу про адміністративні правопо­рушення. Але у випадку примусового виконання поста­нов про накладення адміністративних стягнень за за­гальним правилом вони виконуються згідно процедури виконавчого провадження, що передбачена Законом України «Про виконавче провадження». В той же час немає достатніх підстав виділяти саме виконання поста­нов у справах про адміністративне правопорушення в окремий вид адміністративних проваджень, а потрібно говорити про певну специфіку їхнього виконання. Без­умовно, що при виконанні зазначених видів постанов є певна специфіка в діяльності державних виконавців, але

¹ Миронюк Р. Виконавче провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення: окремі питання.- Право України.- 2001.-№ 1.-С. 81-84.

34 ■' С

вона не така суттєва, щоб виділяти виконавче прова­дження у справах про адміністративні правопорушення в окремий вид провадження.

Слід відмежувати виконавче провадження від провад­ження у справах про адміністративні правопорушення як окремий вид адміністративного провадження, включивши при цьому до нього і виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. При цьому не виникне супе­речок ні щодо завдань виконавчого провадження, ні щодо його процедури, ні щодо учасників.

Далі в статті автор наводить своє розуміння змісту виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення, до якого включає наступні елементи:

а) звернення постанови про накладення адміністрати­
вного стягнення до виконання (направлення постанови
для виконання конкретному органу);

б) вирішення питань, пов'язаних із виконанням по­
станови про накладення стягнення;

в) безпосереднє (фактичне) виконання постанови про
накладення стягнення;

г) контроль за правильним і своєчасним виконанням
постанови про накладення стягнення.

Аналізуючи названі елементи, можна дійти висновку, що наведені Р. Миронюком елементи змісту є не чим ін­шим, як стадіями виконавчого провадження. Так, авто­ром виділено такі стадії виконавчого провадження: від­криття виконавчого провадження, стадія добровільного виконання рішення, застосування заходів примусового виконання до боржника, заключна стадія виконавчого провадження.

Суперечності вбачаються і в позиції інших учених, які вважають виконавче провадження стадією цивільного процесу, визнають, що цивільний процес може складатися взагалі з однієї стадії судового виконання (у випадку, якщо справу розглядав не суд). З цим однозначно погодитись не можливо, оскільки ні з часом вчинення виконавчого про­вадження, ні з процесуальним змістом дій державного ви­конавця, ні з процесуальними ускладненнями виконавчо­го провадження це положення не узгоджується.

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що місце виконавчого провадження в системі права суттєво змінилося, у зв'язку з чим воно підлягає чіткому визначен­ню з метою відповідної побудови системи права взагалі.

²* 35

1.4. Принципи організації

та діяльності Державної виконавчої служби

Формуючи систему принципів організації та діяльно­сті Державної виконавчої служби, необхідно зробити ак­цент на тому, що до цієї системи потрібно відносити й принципи виконавчого провадження. Враховуючи тен­денції сучасної правової науки, віднесення державних виконавців до державних службовців, принципи вико­навчого провадження, слід викладати у взаємозв'язку із загальними положеннями щодо принципів, що характе­ризують державну службу, а також принципів, які влас­тиві адміністративному праву взагалі. Слід зазначити, що принципи виконавчого провадження в галузевому законодавстві чітко не визначені у відокремлених нор­мах, як це має місце в багатьох останніх проектах норма­тивних актів. Теоретичні ж джерела навіть у той період, коли виконавче провадження було складовою частиною цивільного процесу, не висвітлювали принципів здійс­нення виконання, хоча принципам цивільного процесу приділяли досить значну увагу.

Так, М. В. Федоренко¹ фактично замість принципів діяльності пропонує розглядати процедуру здійснення виконавчих дій щодо реалізації рішень арбітражного суду.

Аналіз чинного законодавства дає можливість виділи­ти дві групи принципів діяльності Державної виконавчої служби:

1. загальні, тобто властиві не лише організації та дія­
   льності ДВС, а й іншим органам, зокрема, органам вико­
   навчої влади, нотаріату, судам;
   
2. спеціальні, тобто властиві лише виконавчому про­
   вадженню.
   

Відтак зупинимось на докладній характеристиці за­
гальних і спеціальних принципів організації та діяльнос­
ті ДВС. і

¹ Федоренко Н. В. Исполнение решений арбітражного суда о взьіскании денежньїх средств.- М: Издательство «ПРИОР», 1999.-С. 45-51.

36

Принцип законності

Принцип законності закріплений у ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'я­зані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією і законами України. У виконавчому провадженні принцип законності необ­хідно розглядати у двох аспектах. По-перше, всі дії дер­жавного виконавця повинні відповідати нормативно-пра­вовим актам, і, по-друге, закону повинні дотримуватися й інші суб'єкти виконавчого провадження. Крім того, принцип законності виражається ще й у встановленні відповідальності (адміністративної, кримінальної), що за­стосовується у виконавчому провадженні як до сторін, так і до інших осіб.

Характерним для правового регулювання виконавчого провадження завжди була значна кількість підзаконних нормативно-правових актів. Звернувшись до історії роз­витку законодавства про виконавче провадження, є мож­ливість простежити підзаконний характер нормативної бази щодо регулювання виконавчого провадження. Так, після прийняття другого ЦПК УРСР у 1929 р., що рег­ламентував питання примусового виконання рішень, у 30-х роках приймаються: Інструкція про порядок вико­нання судових рішень, що була затверджена НКЮ СРСР 28 вересня 1939 р., Положення про Наркомат юстиції УРСР від 27 грудня 1939 р., 4 липня 1941 р. Нарком юс­тиції СРСР видав наказ № 107, згідно з яким судовим виконавцям запроваджувалась виплата преміальної ви­нагороди. Список можна продовжити наступними нор­мативними актами, що приймались щодо виконавчого провадження. Це Наказ Президії Верховної Ради СРСР від 30 квітня 1955 р. «Про порядок призначення судо­вих виконавців», Інструкція «Про порядок виконання судових рішень» від 1966 р., 24 квітня 1973 р. міністром юстиції СРСР була затверджена нова Інструкція «Про порядок виконання судових рішень». 15 листопада 1985 р. Наказом Міністра юстиції СРСР № 22 була затверджена Інструкція про виконавче провадження, яка стала остан­нім нормативно-правовим актом, прийнятим у радянсь­кі часи щодо виконавчого провадження.

^тже> „^властивий виконавчому провадженню інст­руктивний порядок регулювання залишається і донині,

оскільки законодавець не врегулював у прийнятих Зако­нах «Про виконавче провадження» та «Про Державну виконавчу службу» всі питання виконавчого проваджен­ня. Крім Інструкції «Про проведення виконавчих дій», затвердженої Наказом Міністерства юстиції України № 74/5 від 15.12.1999 р. (із змінами), останнім часом при­йнято цілу низку підзаконних нормативно-правових актів Міністерства юстиції України, що доповнюють або вста­новлюють взагалі нові норми порівняно із зазначеними законами. Необхідною передумовою реформування адмі­ністративного права визнається підвищення ролі законів у адміністративно-правовій регламентації відносин між ор­ганами виконавчої влади і громадянами. Для виконавчого провадження ця проблема набула найбільшої актуаль­ності. Існує можливість порушень прав і свобод громадян з боку посадових осіб Державної виконавчої служби, і рівень відомчих актів цьому сприяє. Тому слід запропо­нувати лише законодавчий підхід до правового регламен­тування виконавчого провадження шляхом прийняття но­вого Закону, що міститиме весь механізм правової регла­ментації виконавчого провадження, або шляхом внесення змін та доповнень до вже існуючих законів.

Говорячи про побудову державної служби, до якої належить і Державна виконавча служба, слід виділити принцип верховенства права як визначальну засаду реформування державної служби. Він вимагає підпоряд­кування діяльності державних інститутів потребам реалі­зації прав людини, забезпечення їхньої пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичної держави¹. В ньому втілюється забезпечення неухильного дотри­мання прав та свобод стягувана, боржника та інших учас­ників виконавчого провадження, адміністративного та судового оскарження суб'єктами виконавчого провад­ження рішень, дій або бездіяльності державних виконав­ців та інших посадових осіб Державної виконавчої служ­би. На запровадження цього принципу слід спрямувати роботу з добору і виховання кадрів Державної виконав­чої служби, підвищення їхньої кваліфікації, формування правової свідомості учасників виконавчого провадження.

Авер 'янов В. Б. Принцип верховенства права - вирішальна заса­да реформування державної служби // Наукові засади реформування державної служби в Україні- Наукова доповідь / За заг. ред. В. Б. Аве-р'янова-К.: «Юрнаукацентр», 2000-С. 6-13.