Щербак С. В. Ф79 Виконавче провадження в Україні. Навчальний посібник

Вид материала

Закон

Содержание Підвідомчість скарг Порядок подачі та розгляду скарги. Битяк Ю. П., Зуй В. В. Закон україни про виконавче провадження

Подобный материал:

• Практикум з педагогіки вищої школи: Навчальний посібник за модульно-рейтинговою системою, 411.72kb.
• Дмитриченко М. Ф., Навчальний посібник, 2842.03kb.
• Дмитриченко М. Ф., Навчальний посібник, 2529.95kb.
• Мусієнко М. М., Панюта О. О. Біотехнологія рослин. Навчальний посібник, 5445.72kb.
• Наталя Чабан навчальний посібник з історії української культури мвс україни, 9171.9kb.
• Рекомендовано Міністерством освіти України як навчальний посібник для студентів архітектурних, 1979.84kb.
• Т. Г. Сабірзянов Печі ливарних цехів. Гриф «Навчальний посібник», 375.04kb.
• Н. М. Борівська Навчальний посібник містить цікавий матеріал стосовно урок, 283.61kb.
• Закон україни про виконавче провадження, 1267.36kb.
• Харківська національна академія міського господарства організація податкового контролю, 1756.39kb.

Суб'єктами оскарження є учасники виконавчого про­вадження, які зазначені в ст. 10 Закону «Про виконавче провадження», але фактично туди включені й особи, які залучаються до проведення виконавчих дій (як уже за­значалося в дослідженні - експерт, спеціаліст, перекла­дач). В даному випадку можна помітити розбіжності за­конодавця, який у статті 29 Закону України «Про вико­навче провадження» (Права та обов'язки сторін та інших осіб у виконавчому провадженні), надаючи сторонам та іншим учасникам виконавчого провадження право оскар­жувати дії (бездіяльність) державного виконавця з пи­тань виконавчого провадження, в статті 85 того ж Закону

298

наділяє таким правом лише стягувача та боржника. І така розбіжність є зрозумілою з точки зору цивільного проце­суального законодавства. Дійсно, крім стягувача та борж­ника звернутися до суду за захистом свого порушеного або оспорюваного суб'єктивного права в ході проведен­ня виконавчих дій не може жоден з інших учасників ви­конавчого провадження. В даному випадку йдеться про те, що у виконавчому провадженні можуть зачіпатися лише права сторін, та, відповідно і порушуватись, а не інших учасників виконавчого провадження, виконавче провадження взагалі для цього і виникає. Всі інші учас­ники виконавчого провадження не мають особистої за­інтересованості в результатах виконавчого провадження, і могли б звернутися до суду лише в порядку ст. 121 ЦПК України, тобто на захист прав та охоронюваних за­коном інтересів інших осіб, але нормативно-правовий акт, що дозволяв би звертатися до суду таким громадя­нам, в українському законодавстві відсутній. Однак це не означає, що зазначені громадяни позбавлені оскаржу­вати дії, бездіяльність або рішення державного виконав­ця в адміністративному порядку.

Підвідомчість скарг на дії державного виконавця. Законом встановлений альтернативний порядок оскар­ження дій та бездіяльності державного виконавця: до на­чальника відповідного відділу ДВС або безпосередньо до місцевого загального суду за місцем знаходження відпо­відного відділу ДВС або до іншого суду згідно з вимога­ми закону. Про подання скарги суд повідомляє відповід­ний відділ ДВС не пізніше ніж наступного дня після прийняття її судом. Господарському суду підвідомчі скарги на дії державного виконавця, якщо виконується рішення господарського суду за місцем знаходження відповідного відділу ДВС.

Порядок подачі та розгляду скарги.

Питання подачі та розгляду скарги на рішення, дії та бездіяльність державних виконавців слід розглянути від­повідно до наведеної класифікації порядку оскарження.

Слід зазначити, що порядок адміністративного оскар­ження рішень, дій або бездіяльності державних виконав­ців не регламентований нормативно.

У даному випадку слід керуватися положенням стат­ті 40 Конституції України, згідно якої усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звер-

299

нения або особисто звертатися до органів державної вла­ди, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, а також загальними положеннями адмі­ністративного права, що надають можливість громадя­нам звернутися зі скаргою згідно ст. 4 Закону України «Про звернення громадян».

Законом України «Про виконавче провадження» ви­значена лише можливість оскарження дій посадових осіб Державної виконавчої служби до начальника відповідно­го відділу Державної виконавчої служби. В той же час Закон «Про Державну виконавчу службу» в статті 5 на­дає повноваження розглядати скарги на дії державних виконавців і Департаменту ДВС Міністерства юстиції України і навіть Міністерству юстиції України, і Голов­ному управлінню юстиції Міністерства юстиції України в АРК, управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі. Отже, особа, яка вважає, що порушені її права і законні інтереси, може звернутися й до відповід­ного управління юстиції, про що, до речі, не зазначається нормативно, Таким чином, в адміністративному порядку передбачається дворівнева система оскарження дій дер­жавного виконавця:

1. до того ж відділу, де відкрите виконавче провад­
   ження і перебуває конкретний державний виконавець,
   що провадить виконавчі дії;
   
2. до органу Міністерства юстиції України, що здійс­
   нює контроль за діяльністю ДВС.
   

Стаття 13 Закону «Про ДВС», що надає право оскар­жити дії або бездіяльність до вищестоящої посадової особи, також має на увазі органи Міністерства юстиції України. Отже, вбачається досить завуальована регла-ментованість звернення зі скаргою до органів Мін'юсту України, а також нерегламентованість порядку звернен­ня до того чи іншого органу Мін'юсту,, з чого випливає можливість оскарження дій державного виконавця до будь-якого такого органу, причому без звернення до від­повідного відділу ДВС, що створює недоцільність існу­вання всіх вищестоящих органів ДВС і необхідність створення нових органів у самому Міністерстві юстиції України.

Оскаржити рішення, дії або бездіяльність державного

300

виконавця уповноважена особа вправі в 10-деннии строк з дня, коли вона дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав та інтересів, або в 3-денний строк у разі оскарження постанови про відкладення виконав­чих дій. Залишається без достатньої уваги той момент, коли особа спочатку звертається до начальника відповід­ного відділу ДВС або відповідного органу Мін'юсту України, а потім, не погодившись з його рішенням,- до суду за місцем знаходження відповідного відділу ДВС. У такому разі строки, що передбачені законодавством, не відповідають дійсним обставинам справи. Обов'язковим, на нашу думку, є при розгляді скарги в адміністративно­му порядку встановити строки розгляду скарги органа­ми, що її розглядають, які не повинні відповідати стро­кам, передбаченим в Законі «Про звернення громадян», тобто місячний та 15-денний строки. їх слід скоротити до 10 днів, а статтю ЦПК України слід викласти таким чином:

Скаргу може бути подано до суду у 10-денний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод, або у триденний строк з моменту отримання рішення органу, що розглядав скар­гу в адміністративному порядку».

С. Тараненко¹ пропонує вважати адміністративне оскар­ження адміністративно-процесуальним інститутом, що піддається сумніву.

Начальник відповідного відділу ДВС при розгляді скарги перевіряє законність і обґрунтованість оскаржу­ваного рішення, дії або бездіяльності й приймає одне з таких рішень: залишає рішення, дію або бездіяльність, які оскаржуються, без змін, а скаргу без задоволення; скасовує рішення, яке оскаржується, у разі невідповідно­сті його актам законодавства. В останньому випадку в своїй постанові начальник відділу ДВС повідомляє дер­жавного виконавця про прийняте рішення і зазначає, які дії йому слід вчинити. У разі незгоди з результатами роз­гляду скарги, скаржник має право звернутися зі скаргою у вищестоящий орган або оскаржити рішення до суду.

Слід було б також передбачити, що скарга розгляда­ється в присутності скаржника та державного виконавця,

Тараненко С. Механізм захисту громадянами прав та свобод під час здійснення провадження у справах про адміністративні правопо­рушення // Право України.- 1998.-№ 11.-С. 141-143.

301

ІГГ

чиї рішення, дії чи бездіяльність оскаржуються. Орган, що розглядає скаргу, має об'єктивно розглядати скарги, перевіряти факти, приймати рішення відповідно до зако­нодавства, забезпечувати їх виконання, а також повідом­ляти громадян про час розгляду скарг та його наслідки. Як зазначається в Концепції реформи адміністративного права України (п. 14 Правове забезпечення адміністратив­ного оскарження) має бути забезпечено право громадя­нина бути вислуханим, особисто викласти свої аргумен­ти, подавати додаткові матеріали та наполягати на їх запиті органом, який розглядає скаргу, користуватися послугами особи чи організації, що здійснює правоза-хисну функцію, одержувати письмову відповідь про ре­зультати розгляду.

Виходячи з редакції Закону «Про виконавче провад­ження», оскарження рішення, дії або бездіяльності дер­жавного виконавця в адміністративному порядку є оста­точним, не зважаючи на запропонований у адміністра­тивному праві механізм оскарження рішень виконавчої влади всіх рівнів¹. Система органів Державної виконав­чої служби чітко визначена законом, і забезпечення реальної вертикалі оскарження рішень, дій та бездіяль­ності державних виконавців є важливою гарантією до­тримання прав і свобод громадян.

Питання про порядок розгляду справи місцевим су­дом регламентується Законом України «Про внесення' змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Законів України «Про Державну виконавчу ■-службу» та «Про виконавче провадження» від 19 жовтня^! 2000 р., що передбачає включення у ЦПК України додат­кову главу 31-Г «Скарги на рішення, дії або бездіяль-' ність державного виконавця чи іншої посадової особи ДВС», яка віднесена до розділу 3-Б Провадження у спра­вах, що виникають з адміністративно-правових відносин. '

Зазначеним Законом встановлені 2 строки для звер­нення зі скаргою. Скаргу може бути подано до суду: ;

• у 10-денний строк з дня, коли особа дізналася або і
  повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод;
  
• у 3-денний строк з дня, коли особа дізналася або
  повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод, '
  

¹ Ю. Шемшученко, В. Авер 'янов. Людина і реформування адміні­стративного права // Урядовий кур'ср.- 23 березня 2000 р.- № 53.- ' С. 9.

302

у разі оскарження постанови про відкладення провад­ження виконавчих дій.

Законом встановлюється новий порядок розгляду скар­ги на рішення, дії або бездіяльність державного виконав­ця чи іншої посадової особи ДВС. Скарга розглядається у 10-денний строк у судовому засіданні за участю заяв­ника і державного виконавця або іншої посадової особи ДВС, рішення, дія чи бездіяльність якої оскаржується.

Якщо суд встановить, що особа, рішення, дія чи без­діяльність якої оскаржуються, не працює на попередній посаді, він залучає до участі в справі посадову особу, до компетенції якої належить питання про усунення пору­шення прав чи свобод заявника.

Частина 2 статті 248-23 ЦПК України містить прави­ло, згідно якого якщо заявник, державний виконавець або інша посадова особа ДВС не можуть з'явитися до суду з поважних причин, справу може бути розглянуто за участю їх представників. Якщо розглядати заявника, то зрозумілим є участь у справі його адвоката, іншої особи, яка представляє інтереси заявника чи його закон­ного представника, але у випадку неявки державного ви­конавця або іншої особи, про яку йдеться у статті, постає питання про їх представників. На нашу думку, в даному випадку доцільніше було б записати не «за участю їх представників», а «за участю представника відповідного відділу ДВС».

У силу того, що суд розглядає скаргу за правилами розгляду справ, що випливають з адміністративно-пра­вових відносин, за результатами розгляду він постанов­ляє рішення про задоволення або про відмову в задово­ленні скарги.

У разі встановлення обґрунтованості скарги суд ви­знає рішення, дії чи бездіяльність неправомірними і зо­бов'язує державного виконавця або іншу посадову особу ДВС задовольнити вимогу заявника та усунути пору­шення або іншим шляхом поновлює його порушені пра­ва чи свободи.

Якщо ж рішення, дії чи бездіяльність були прийняті або вчинені законно, і права чи свободи заявника не було порушено, суд постановляє рішення про відмову в задо­воленні скарги.

Рішення суду у справі може бути оскаржено.

Після набрання рішенням законної сили воно надси-

303

лається не пізніше 10 днів до відповідного відділу ДВС для виконання, а також заявнику. Про виконання рішен­ня відповідний орган ДВС повідомляє суд і заявника не пізніше ніж у місячний строк з дня одержання рішен­ня суду.

Законом України «Про внесення змін до Арбітражного процесуального кодексу України» від 21 червня 2001 ро­ку були встановлені нові положення щодо судового по­рядку оскарження дій, рішень чи бездіяльності держав­них виконавців, однак відразу слід зазначити, що цілий ряд питань, що потребували негайного вирішення, так і не знайшли детального нормативного закріплення. Зо­крема, стаття 121-2 ГПК (Господарського процесуально­го кодексу) України встановлює, що скарги на дії чи без­діяльність органів Державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал постанов господарських судів можуть бути подані стягувачем, боржником або проку­рором протягом десяти днів з дня вчинення оскаржува­ної дії, або з дня, коли зазначеним особам стало про неї відомо, або з дня, коли дія мала бути вчинена.

Що ж стосується порядку розгляду, то зазначається, що скарги на дії органів ДВС розглядаються господарсь­ким судом, а неявка боржника, стягувача або прокурора чи представника органу ДВС в судове засідання не є пе­решкодою для розгляду скарги. Зовсім не зазначені строки, в які господарський суд буде розглядати зазна­чені скарги.

Порівнюючи процесуальний порядок розгляду скарг на дії державних виконавців місцевими і господарськими судами, вбачаються розбіжності в їх законодавчому рег­ламентуванні. Адже, оскаржуючи дії державного вико­навця до того чи іншого суду в залежності від підвідом­чості, стягувач або боржник позбавляються процесуаль­них гарантій захисту своїх прав. А розглядаючи справу без участі стягувача, боржника або державного виконав­ця, що вчиняв виконавчі дії, яким чином може суд вста­новити обставини справи і винести об'єктивне рішення? Таке формулювання в ГПК України, як оскарження дій чи бездіяльності «органів Державної виконавчої служби» викликає заперечення, оскільки громадянин чи юридич­на особа не можуть оскаржувати дії всього відділу ДВС, у той час як виконавчі дії за чинним законодавством здійснюються державним виконавцем одноособово, що

304

автором дослідження виділяється як один із принципів діяльності ДВС, що фактично ігнорується законодавцем.

За результатами розгляду скарги виноситься ухвала, яка надсилається стягувачеві, боржникові та органу ДВС, яка може бути оскаржена до апеляційного госпо­дарського суду згідно ст. 106 ГПК України.

Окремо слід указати на недосконалість регулювання питань відстрочки, розстрочки виконання, зміни способу і порядку виконання рішення саме господарського суду. Так, виходить, що оскаржити дії державного виконавця з приводу виконання рішення господарського суду особа може в господарському суді, а вирішити питання зміни способу виконання рішення господарського суду - лише в загальному суді, який не розглядав конкретну справу і не виносив по ній рішення.

Зміни, внесені до ЦПК України та зміни, встановлені ГПК України, відображають чинний порядок судового оскарження рішень, дій та бездіяльності державних ви­конавців. Але вже сьогодні цей порядок є застарілим. У перспективі цю категорію справ слід передати до під­відомчості адміністративних судів, виключити з ЦПК України та передбачити в Адміністративно-процесуаль­ному кодексі України. Так, Концепція реформи адмініст­ративного права України в п.13 передбачає такі категорії справ, що підвідомчі адміністративним судам¹:

• про поновлення порушених прав і свобод громадян
  та інших суб'єктів адміністративно-правових відносин;
  
• про відшкодування шкоди, заподіяної органами
  адміністративної юрисдикції, дізнання, попереднього
  слідства, прокуратури та суду;
  
• про спори щодо розмежування компетенції між ор­
  ганами виконавчої влади та органами місцевого само­
  врядування;
  
• про скасування реєстрації суб'єктів підприємниць­
  кої діяльності, об'єднань громадян та інших організацій
  і установ, реєстрація яких здійснюється місцевою держ­
  адміністрацією або виконкомом ради;
  
• про адміністративні проступки посадових осіб, по­
  в'язані з порушенням прав і свобод громадян.
  

Див. також додаток № 7 Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення. Постано­ва Пленуму Верховного Суду України.

305

Очевидно, що провадження по оскарженню рішень, дій та бездіяльності державних виконавців підлягатиме розгляду адміністративними судами. В літературі давно зазначається незадовільний стан правового регулювання суспільних відносин у сфері судового контролю за до­триманням прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади¹, а адміністративна юстиція є важливою формою судового контролю за законністю в сфері державного управління². Однак тут постає цілий ряд проблем щодо врегулювання всієї процедури провадження. Тому слід погодитись з думкою І. Бородіна³ про те, що проце­суальний захист осіб, права яких порушено у адміністра­тивно-правових відносинах, більше нагадує форму позов­ного провадження. Для вирішення цієї проблеми авто­ром статті пропонується теорія адміністративно-правової суперечки. Однак І. Бородін не дає визначення такого виду спору, а лише зазначає, що адміністративно-право­вою суперечка може вважатися тільки тоді, коли звер­нення громадянина до суду пов'язано з публічним пра­вом. Продовжуючи думку І. Бородіна, можна зазначити, що у виконавчому провадженні адміністративно-правова суперечка може виникнути між громадянином чи юри­дичною особою, з одного боку, та державним виконав­цем, в провадженні якого перебуває конкретна справа, його начальником, а також органами ДВС або Міністер­ства юстиції України, з другого боку.

З іншого боку, адміністративному суду повинні бути підвідомчі і адміністративно-правові суперечки, пов'я­зані з відшкодуванням шкоди, завданої неправомірними діями сторін та іншими учасниками виконавчого про­вадження, як самому відділу ДВС як юридичній особі, так і державному виконавцю, оскільки під судовий за­хист органів адміністративної юстиції потрапляють лише громадяни та юридичні особи, що є суб'єктами виконав­чого провадження, але не державний виконавець, що є

¹ Андрійко О. Ф. Державний контроль на етапі реформування //
Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адмі­
ністративної реформи в Україні: Наукова доповідь / За заг. ред.
В. Б. Авер'янова.-К., 1999.

² Авер'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні
засади і шляхи реформування.- Харків: Право, 1998.- С. 22.

Бородін І. Про сутність адміністративної реформи // Право України.-2000.-№ 2.-С. 15-17.

306

порушенням принципу реординації у виконавчому про­вадженні.

Якщо розглянути переваги адміністративного та су­дового порядку розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяль­ність державних виконавців, то, безперечно, для грома­дянина або юридичної особи, що є стягувачем або борж­ником, адміністративний порядок оскарження, уявляєть­ся більш зручнішим, оскільки він є безоплатним порів­няно з судовим порядком, швидким (мається на увазі безчерговість оскарження), і, нарешті, передує судовому та не позбавляє громадянина права на судове оскарження рішення відповідного органу чи посадової особи. На дум­ку В. Стефанюка¹, відомчий розгляд адміністративних рішень підвищить якісний рішень адміністративних рі­шень через надання органові та відповідній заінтересо­ваній особі можливості переглянути факти, обгрунту­вання та застосування правової норми, а також надасть можливість виправити помилки, допущені нижчими інстанціями.

До переваг адміністративного порядку оскарження слід віднести і розвантаженість судів загальної юрисдик­ції, але ця проблема перестане існувати із запроваджен­ням адміністративної юстиції в Україні.

Досить цікавою є думка І. Пахомова² щодо відміннос­тей суду і адміністративних органів при розгляді справи, який вважає, що суд оцінює факти лише з точки зору їх законності, тоді як характер державного управління ви­магає під час розгляду спорів у сфері виконавчої влади оцінювати останні з точки зору не тільки їх відповідності закону, а й доцільності. Саме це і є головною ознакою між адміністративним та судовим порядком оскарження і дій державного виконавця.

В цивільному праві реалізація суб'єктивного права може бути примусовою лише при сприянні суду. В пуб­лічному праві адміністративне розпорядження, на відмі­ну від приватно-правових угод, здійснюється примусово і без рішення суду, оскільки виконання адміністративних актів підкріплюється силою держави і є обов'яковим для громадян і підприємств.

Стефанюк В. Запровадження адміністративної юстиції в Украї­ні /Право України.- 1999.- № 7.- С. 5-12.

Пахомов І. Чи потрібна поспішність у реформуванні адміністра­тивного права? // Право України.- 1999.- № 2.- С. 99-101.

307

Отже, визначення процедури оскарження рішень, дій і бездіяльності державних виконавців та інших посадових осіб ДВС, особливо адміністративної, є досить суттєвою гарантією забезпечення прав сторін у виконавчому про­вадженні, а правильне і своєчасне вирішення скарг на рішення, дії або бездіяльність державних виконавців та інших посадових осіб ДВС має важливе значення.

8.3. Адміністративна відповідальність за невиконання вимог державного виконавця

Гарантія виконання всіма суб'єктами, що беруть участь у процесі виконання рішень, забезпечується адмі­ністративною відповідальністю за невиконання вимог державного виконавця. Вперше державний виконавець наділений правом накладання штрафів на громадян за невиконання його законних вимог та інші дії, передбаче­ні ст. 88 цього Закону, на посадових осіб. Але слід зазна­чити, що розмір штрафу, встановлений ст. 88 того ж За­кону (від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на посадових осіб) та ст. 87 цього Закону (від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян -на громадян і від 10 до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на посадових осіб) встановлений без урахування всіх об'єктивних чинників. Навіть малозабез­печеному громадянину під силу буде зручніше заплатити штраф, ніж виконати рішення, що застосовувалось ще з часів радянської практики примусового виконання рі­шень. Для того, щоб боржник реально виконав рішення суду чи іншого юрисдикційного органу, проведення роз'яснювальної та виховної роботи державним виконав­цем вже замало. Крім того, порівняння українського та російського законодавства виявляє досить суттєві від­мінності. Так, стаття 85 Закону РФ «Про виконавче про­вадження» пропонує судовому приставу у випадку неви­конання без поважних причин виконавчого документа, що зобов'язує боржника виконати певні дії або утрима­тись від їх здійснення, накласти штраф у розмірі до 200 мінімальних розмірів оплати праці, а стаття 87 того ж Закону за дії, передбачені ст. 88 відповідного Закону України - до 100 мінімальних розмірів оплати праці. За невиконання відповідних дій в українському законі це 308

складає всього від 2 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Тут можна зважити на демократизм законодавця при прийнятті такої норми, але ж існує думка про відповідність методики визначення розмірів адміністративних штрафів принципу справедливості у проведенні штрафної політики при застосуванні адмініст­ративної відповідальності¹, а в даному випадку буде до­триманий не принцип справедливості, а безвідповідаль­ність сторін, а відповідно, створення перешкод у прове­денні виконавчих дій державними виконавцями.

Тому вважаємо за необхідне посилити відповідаль­ність у вигляді штрафу у виконавчому провадженні шля­хом підвищення їх розмірів. Крім того, така розбіжність у розмірі штрафу від 2 до 10 неоподатковуваних мініму­мів доходів громадян на практиці буде призводити, по-перше, до неоднакового застосування цього заходу, а, по-друге, надасть можливість державним виконавцям використовувати неконкретність норми у власних інте­ресах. Слід відмітити, що реальність застосування цієї норми потребує конкретики не тільки підстав застосу­вання штрафних санкцій, але й урахування особливості суб'єктів, до яких вони застосовуються. Так, до посадо­вих осіб штрафні санкції мають застосовуватись у біль­шому обсязі, оскільки їх правовий статус мусить зумов­лювати обов'язок додержання умов законодавства. При застосуванні штрафних санкцій до громадян слід урахо­вувати характер правопорушення та інші обставини кон­кретного провадження, але розмір штрафу не може ко­ливатись у таких широких межах - від 2 до 10 неоподат­ковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідальність у вигляді штрафу, що встановлена у виконавчому провадженні, є адміністративною. У про­міжок часу між вступом в силу Закону «Про виконавче провадження» та Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям За­конів України «Про Державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» від 19 жовтня 2000 р. бу­ло незрозумілим, чи законодавцем створено новий вид юридичної відповідальності чи слід відносити дії, зазна­чені в ст. 88 Закону «Про виконавче провадження» до

¹ Коломієць Т. Адміністративний штраф: матеріальні і процесуаль­но-правові характеристики // Право України.-1999.- № 8,- С, 90-92.

309

вже давно визначених теорією права видів юридичної відповідальності. В такому разі Державна виконавча служба фактично ставала б органом адміністративної юрисдикції, що явно суперечило природі цивільного про­цесуального права, в яке виконавче провадження про­довжувало входити як складова. Таку думку раніше роз­діляв і автор¹, але на сьогодні ця думка змінилася, і місце виконавчого провадження визначено в дослідженні в сис­темі адміністративного права. В Проекті адміністративно-деліктного кодексу постанови державних виконавців про накладення штрафу також зазначаються як один із видів постанов органів адміністративної юрисдикції.

Такій відповідальності були властиві всі ознаки ад­міністративної відповідальності (публічний державно-обов'язковий характер, зосередження прав накладення стягнень в органах виконавчої влади (наявність органів адміністративної юрисдикції), репресивний характер, особливий порядок притягнення до відповідальності, встановлення виключного переліку діянь, за які накла­даються стягнення, та відповідальність за них перед за­коном)², але остаточно думку про адміністративний ха­рактер відповідальності у виконавчому провадженні, підтвердили доповнення, що були внесені до Кодексу України про адміністративні правопорушення Законом від 19 жовтня 2000 р., згідно яких всі дії, перераховані в ст. 88 Закону «Про виконавче провадження» є адмініст­ративними правопорушеннями, за вчинення яких настає адміністративна відповідальність, і всі класифікаційні ознаки адміністративної відповідальності, що виділяють­ся вченими, притаманні при визначенні відповідальності як адміністративної. Інший підхід висловлює Д. М. Лук'я-нець , який необхідними та достатніми ознаками адмі­ністративної відповідальності вважає:

- суб'єктом притягнення до відповідальності є орган

¹ Українське адміністративне право: актуальні проблеми рефор­
мування: 36. наук, пр.- Суми: «Ініціатива», 2000.- С. 273.

² Стефанюк В., Галосніченко І., Михеєнко М. Інститут адмініст­
ративної відповідальності юридичних осіб: проблеми теорії та прак­
тики //Право України.- 1999-№ 9.- С. 6-9.

³ Лук'янець Д. М. Підстави адміністративної відповідальності
суб'єктів підприємницької діяльності // Автореф. дис.... канд. юр. наук:
12.00.07 / Інетитут держави і права ім. В. М. Корецького.- К., 2000.-
С.6.

310

адміністративної юрисдикції (орган виконавчої влади, а У передбачених законом випадках суд);

• порядок притягнення до відповідальності регла­
  ментується нормами адміністративного права, що містя­
  ться у відповідних нормативно-правових актах;
  
• між суб'єктом притягнення до відповідальності,
  відсутні відносини службового підпорядкування.
  

Проаналізувавши кожну ознаку у розрізі виконавчого провадження, можна зазначити, що дійсно суб'єктом притягнення до відповідальності є органи виконавчої влади - ДВС, стаття 188-13 Кодексу України про адмі­ністративні правопорушення передбачає відповідаль­ність за невиконання законних вимог державного вико­навця, а між суб'єктами виконавчого провадження та іншими особами і державним виконавцем немає відно­син службового підпорядкування.

Якщо порівняти статтю 88 Закону України «Про ви­конавче провадження» та статтю 188-13 Кодексу Украї­ни про адміністративні правопорушення, виявляється їх суперечність одна одній. Незважаючи на те, що йдеться про правопорушення у виконавчому провадженні, за які може наставати відповідальність, які мали б дублювати­ся, законодавець має іншу позицію та викладає їх в різ­них варіантах. Якщо у Кодексі правопорушення має наз­ву невиконання законних вимог державного виконавця щодо усунення порушень законодавства про виконавче провадження, то в Законі це викладено навіть як 2 різних правопорушення:

• порушення вимог цього Закону;
  
• невиконання законних вимог державного виконав­
  ця громадянами чи посадовими особами.
  

Отже, якщо виходячи з редакції наведених норматив­них актів, державному виконавцю залишається наклада­ти штраф у виконавчому провадженні за невиконання його законних вимог, посилаючись або на Закон, або на Кодекс, то за всі інші порушення вимог Закону «Про ви­конавче провадження» - лише на Закон. Крім того, в си­лу завуальованості суб'єкта притягнення до адміністра­тивної відповідальності в Кодексі, можна дійти виснов­ку, що і юридична особа також може бути оштрафована державним виконавцем.

Аналізуючи значення понять «порушення» вимог та їх «невиконання», тобто як дію та бездіяльність, безпе-

311

речно, що більш доцільним було б саме у Кодексі про адміністративні правопорушення формулювання цього положення в альтернативному порядку, тобто пору­шення або невиконання законних вимог державного ви­конавця.

Очевидно, що наведенні статті мають розбіжності, що є неприпустимим для недопущення зловживання держав­ним виконавцем своїми правами при проведенні вико­навчих дій. Отже, ці розбіжності в законодавстві слід усунути.

Інститут адміністративної відповідальності в теорії адміністративного права останнім часом зазнав значних змін. Особливо це стосується віднесення до кола суб'єк­тів адміністративної відповідальності юридичних осіб. Подібні погляди висловлювали такі вчені-адміністрати-вісти, як Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, Є. В. Додін, О. Д. Крупчан, Д. М. Лук'янець¹.

В наведених нормативно-правових актах суб'єктами адміністративного правопорушення зазначені лише гро­мадяни і посадові особи, тому слід запропонувати внести доповнення до них, де зазначити і про юридичних осіб та громадян-підприємців.

Також при внесенні зазначених змін законодавець не врахував ще й статтю 87 цього Закону «Про виконавче провадження», де також йдеться про накладання штрафу державним виконавцем, але при виконанні лише рішень в немайнових спорах. Безумовно, що накладення штрафу за дії, зазначені в ст. 87, є також одним із видів адмініст­ративного стягнення і тягне адміністративну відпові­дальність, але ця стаття вже перебуває за межами Кодек­су України про адміністративні правопорушення. Безумовно, що конструкція цієї статті така, що не може бути перенесена до Кодексу, але це питання також під­лягає вирішенню.

¹ Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов.- М: Издательство «БЕК», 1999.- 368 с; Битяк Ю. П., Зуй В. В. Адміністра­тивне право України. Конспект лекцій.- Харків: Націон. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого- 1996; Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. Аверянова В. Б.- К.: Юрінком Інтер, 1998; Лук 'янець Д. Н. Підстави адміністративної відповідальності суб'єк­тів підприємницької діяльності // Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Інститут держави та права ім. В. Н. Корецького НАН Ук­раїни: Київ, 2000.- 19 с.

312

Якщо розглядати ознаки адміністративної відпові­дальності, то вчені¹ виділяють, наряду з іншими, спро­щений порядок притягнення до адміністративної відпо­відальності. Питання про порядок накладання штрафу державним виконавцем законодавчо не вирішене, але в даному випадку, на мою думку, не слід поширювати правила порядку накладення стягнення, зазначені в роз­ділі IV КУпАП. До того ж стадійність такого провад­ження неможливо прослідкувати - всі стадії, як правило, будуть обмежуватися лише прийняттям рішення, що бу­де втілено у винесенні постанови про накладення штра­фу. Очевидно, що державний виконавець не складає про­токолу про адміністративне правопорушення, розглядає справу одноособово, хоча, на мою думку, в даному ви­падку слід поширити главу 21 Особи, які беруть участь в провадженні по справі про адміністративне правопору­шення щодо участі в справі самої особи, що притягуєть­ся до відповідальності, її представників або адвоката, свідків, експертів, перекладачів. До речі, слід закріпити обов'язок притягувати особу до відповідальності не тим державним виконавцем, в провадженні якого перебуває справа, а іншим державним виконавцем або взагалі на­чальником відповідного відділу Державної виконавчої служби, забезпечивши таким чином дотримання прин­ципу неупередженості у виконавчому провадженні. Крім того, останнім часом з'являються пропозиції щодо скла­дання протоколів про адміністративне правопорушення державним виконавцем², а справи розглядати начальни­ком відповідного відділу ДВС. До того ж, автор статті пропонує ще один варіант вирішення цього питання шляхом зміни існуючого порядку притягнення особи до адміністративної відповідальності у виконавчому провад­женні, наділивши державних виконавців правом лише складати протоколи про адміністративне правопорушен­ня, а потім передавати їх до районного (міського) суду для розгляду справи.

З такою думкою не можна погодитись з таких підстав. Законом України «Про виконавче провадження» в ст. 5

Зуй В. В. Адміністративна відповідальність. Глава 14 / Адміністративне право України.- За ред Ю. П. Битяка.- Харків: «Право», 2000- С. 158.

Кононенко О. Адміністративна відповідальність за Законом Ук­раїни «Про виконавче провадження» // Право України.- 2001.- № 5.-С. 103-106.

313

(Права державного виконавця) чітко закріплено право державного виконавця накладати штрафи на осіб, вин­них у вчиненні адміністративного правопорушення у сфері виконавчого провадження. Це право суттєво змі­нює становище, що існувало до введення посади держав­ного виконавця, коли дійсно судовий виконавець складав акт, на підставі якого суд накладав на особу штраф або притягував її до адміністративної відповідальності за не­повагу до суду. Отже, автором статті фактично пропону­ється повернути той порядок накладання штрафів, що вже існував у радянському законодавстві про виконавче провадження. До того ж, автором статті ігнорується по­ложення статті 6 Закону «Про виконавче провадження» щодо обов'язковості вимог державного виконавця для усіх органів, організацій, посадових осіб, громадян і юридичних осіб, оскільки, позбавивши державного ви­конавця такого права, говорити про наявність самостій­ного правового статусу державного виконавця буде до­сить важко. На думку автора статті, це буде «дійовим механізмом притягнення порушників до адміністратив­ної відповідальності», але навряд чи він посилить ефек­тивність застосування адміністративних стягнень у ви­гляді штрафу. Заперечити в цьому дуже просто - ніщо не заважає громадянину чи юридичний особі звернутися до суду та оскаржити винесену державним виконавцем постанову, оскільки така можливість передбачена і Зако­ном «Про виконавче провадження», і ЦПК України.

Не встановлює Закон «Про виконавче провадження» і строків притягнення особи до відповідальності, що робить повноваження державного виконавця фактично безконтрольними, тому слід поширити встановлений ст. 38 КУпАП двомісячний строк з моменту вчинення право­порушення - для притягнення особи до відповідальності, і 15-денний (ст. 277 КУпАП) - для розгляду справи. До речі, зразок постанови про накладання штрафу, що наво­диться в додатку № 24 до Інструкції про проведення ви­конавчих дій, передбачає лише 10-денний строк оскар­ження постанови державного виконавця до суду.

Додаток № 1

ЗАКОН УКРАЇНИ ПРО ВИКОНАВЧЕ ПРОВАДЖЕННЯ

(Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999, № 24, ст. 207)

(Із змінами, внесеними згідно із Законами № 783-ХІУ від 30.06.99, ВВР, 1999, № 34, ст. 274 - редакція набирає чинності одночасно з наб­ранням чинності Законом про Державний бюджет України на 2000 рік №2241-111 від 18.01.2001, ВВР, 2001, № 11, ст. 54 № 2618-ПІ від її 07.2001, ВВР, 2001, № 44, ст. 226 № 2893-НІ від 13.12.2001, ВВР, 2002, № 14, ст. 96 № 3057-Ш від 07.02.2002)

Цей Закон визначає умови і порядок виконання рішень судів та ін­ших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають при­мусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку.

Глава 1. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Стаття 1. Виконавче провадження

Виконавче провадження - це сукупність дій органів і посадових осіб, зазначених у цьому Законі, спрямованих на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які здійснюються на підставах, у спосіб та в межах повноважень, визначених цим Законом, іншими нор­мативно-правовими актами, виданими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підля­гають примусовому виконанню (далі - рішення).

Стаття 2. Органи і посадові особи, які здійснюють примусове виконання рішень

Примусове виконання рішень в Україні покладається на Державну виконавчу службу, яка входить до системи органів Міністерства юстиції України.

Відповідно до Закону України «Про державну виконавчу службу» примусове виконання рішень здійснюють державні виконавці районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів Державної виконавчої служби (далі -державні виконавці).

Інші органи, організації і посадові особи здійснюють виконавчі дії у випадках, передбачених цим Законом, у тому числі відповідно до статті 6 цього Закону на вимогу чи за дорученням державного виконавця.

Стаття 3. Рішення, що підлягають виконанню Державною ви­конавчою службою

Відповідно до цього Закону підлягають виконанню:

1. рішення, ухвали і постанови судів у цивільних справах;
   
2. вироки, ухвали і постанови судів у кримінальних справах у частині
   майнових стягнень;
   
3. вироки судів у частиш позбавлення права займати певні посади
   або займатися певною діяльністю;
   
4. постанови судів у частині майнових стягнень у справах про адмі­
   ністративні правопорушення;
   
5. мирові угоди, затверджені судом;
   
6. рішення, ухвали, постанови арбітражних судів;
   
7. виконавчі написи нотаріусів;
   

315

8. рішення конституційного Суду України у випадках, передбачених
   законом;
   
9. не сплачені в строк платіжні вимоги, акцептовані платником;
   

10. рішення третейських судів відповідно до законів України;
    
11. рішення комісій по трудових спорах;
    
12. постанови, винесені органами (посадовими особами), уповнова­
    женими законом розглядати справи про адміністративні правопорушен­
    ня у випадках, передбачених законом;
    
13. рішення іноземних судів і арбітражів у передбачених законом
    випадках;
    

13-1) рішення Європейського Суду з прав людини з урахуванням особ­ливостей, передбачених Законом України «Про виконання рішень Євро­пейського Суду з прав людини; (Статтю 3 доповнено пунктом 13-1 згід­но із Законом № 2618-Швід 11.07.2001)

14. рішення державних органів, прийняті з питань володіння і корис­
    тування культовими будівлями та майном;
    
15. рішення Антимонопольного комітету України та його територі­
    альних відділень у передбачених законом випадках;
    
16. постанови державного виконавця про виконавчий збір та накла­
    дення штрафу;
    
17. рішення інших державних або недержавних органів у випадках,
    передбачених законом.
    

Стаття 4. Заходи примусового виконання рішень

Заходами примусового виконання рішень є:

1. звернення стягнення на майно боржника;
   
2. звернення стягнення на заробітну плату (заробіток), доходи, пен­
   сію, стипендію боржника;
   
3. вилучення у боржника і передача стягувачеві певних предметів,
   зазначених у рішенні;
   
4. інші заходи, передбачені рішенням.
   

Стаття 5. Обов'язки і права державних виконавців

Державний виконавець зобов'язаний вживати заходів примусового виконання рішень, встановлених цим Законом, неупереджено, своєчасно, повно вчиняти виконавчі дії.

Державний виконавець:

здійснює необхідні заходи щодо своєчасного і повного виконання рі­шення, зазначеного в документі на примусове виконання рішення (далі — виконавчий документ);

надає сторонам виконавчого провадження та їх представникам мож­ливість ознайомитися з матеріалами виконавчого провадження;

розглядає заяви сторін та інших учасників виконавчого провадження та їх клопотання;

заявляє в установленому порядку про самовідвід за наявності обста­вин, передбачених цим Законом;

роз'яснює сторонам їх права і обов'язки.

Державний виконавець при здійсненні виконавчого провадження має право:

одержувати необхідні для проведення виконавчих дій пояснення, до­відки, іншу інформацію;

здійснювати перевірку виконання юридичними особами рішень сто­совно працюючих у них боржників;

входити до приміщень і сховищ, що належать боржникам або зайняті ними, проводити огляд зазначених приміщень і сховищ, при необхідності

316

примусово відкривати їх в установленому порядку, опечатувати ці при­міщення і сховища;

накладати арешт на майно боржника, вилучати, передавати таке май­
но на зберігання та реалізовувати його в порядку, встановленому зако­
нодавством; , ... .,

накладати арешт на грошові кошти та інші цінності боржника, в тому числі на кошти, які знаходяться на рахунках та вкладах в установах бан­ків інших кредитних установах, на рахунки в цінних паперах;

використовувати за згодою власника нежилі приміщення, що є в ко­мунальній власності, та інші приміщення - для тимчасового зберігання вилученого майна, а також транспорт стягувача або боржника для пере­везення майна;

звертатися до органу, який видав виконавчий документ, за роз яснен-ням рішення, порушувати клопотання про зміни порядку і способу вико­нання, відстрочку та розстрочку виконання рішення;

звертатися до суду з поданням про розшук боржника або дитини;

викликати громадян та посадових осіб з приводу виконавчих доку­ментів, що знаходяться у виконавчому провадженні;

залучати до проведення виконавчих дій понятих, інших осіб у вста­новленому порядку, а також експертів, спеціалістів, в тому числі для оцінки майна;

накладати стягнення у вигляді штрафу на громадян і посадових осіб у випадках, передбачених законом;

здійснювати інші повноваження, передбачені цим та іншими законами.

Стаття 6. Обов'язковість вимог державного виконавця

Вимоги державного виконавця щодо виконання зазначених у статті З цього Закону рішень є обов'язковими для усіх органів, організацій, поса­дових осіб, громадян і юридичних осіб на території України.

Державному виконавцю у встановлений ним строк повинні бути на­дані безкоштовно документи або їх копії, необхідні для здійснення його повноважень.

Невиконання законних вимог державного виконавця тягне за собою відповідальність згідно з законом.

Стаття 7. Гарантії прав громадян і юридичних осіб у виконав­чому провадженні

Державний виконавець зобов'язаний використовувати надані йому права у точній відповідності із законом і не допускати у своїй діяльності порушення прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб.

Особам, які беруть участь у виконавчому провадженні або залучаю­ться до проведення виконавчих дій, повинні бути роз'яснені державним виконавцем їх права відповідно до вимог цього Закону.

Дії державного виконавця, його відмова від вчинення певної виконав­чої дії, зволікання з вчиненням виконавчих дій, а також відмова у задово­ленні заяви про відвід державного виконавця можуть бути оскаржені осо­бами, які беруть участь у виконавчому провадженні або залучаються до виконання виконавчих дій у встановленому цим Законом порядку.

Стаття 8. Контроль і нагляд за законністю виконавчого прова­дження

Контроль за своєчасністю, правильністю, повнотою виконання рі­шень державним виконавцем здійснюють начальник відділу Державної виконавчої служби, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, та керівник вищестоящого органу.

317

Нагляд за законністю виконавчого провадження здійснюють органи прокуратури в порядку, передбаченому законом.

Стаття 9. Виконання рішень іншими органами

У випадках, передбачених законом, рішення судів та інших органів щодо стягнення коштів виконуються податковими органами, установами банків, кредитно-фінансовими установами. Рішення вказаних органів від­повідно до закону можуть виконуватися також іншими органами, органі­заціями, посадовими особами та громадянами.

Органи, організації та особи, зазначені у частині першій цієї статті, не є органами примусового виконання, крім органів та посадових осіб, які виконують рішення про притягнення до кримінальної чи адміністра­тивної відповідальності.