Аналитический вестник

Вид материала

Документы

Содержание 1. Концептуальные принципы формирования бюджета и предпосылки к их реализации Разрабатывая проект бюджета 1998 г., Правительство и Минфин РФ заявили о принципиально новом подходе к бюджетной политике.

Подобный материал:

• Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
• 9) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 9826.34kb.
• 11) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3594.13kb.
• 10) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 5535.4kb.
• [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3560.33kb.
• Мировой экономики, управления и права, 9699.86kb.
• 8) [Текст]: научно-аналитический журнал серия «Право» (издаётся с 2007 г.), 15457.76kb.
• Миссионерский Отдел Московского Патриархата Русской Православной Церкви Информационно-аналитический, 6882.02kb.
• Аппарата Совета Федерации предлагают вашему вниманию аналитический вестник, посвященный, 1234.99kb.
• Научная литература «Вестник Московского государственного университета леса – Лесной, 1372.53kb.

1. Концептуальные принципы формирования бюджета

и предпосылки к их реализации

Основной чертой проводимой до сих пор бюджетной и налоговой политики является отсутствие социально-экономической стратегии. Бюджет на протяжении нескольких лет находится в жестких тисках текущей ситуации, не создает для субъектов рыночного хозяйства реальных ориентиров устойчивого развития. Более того, в 1997 году он стал еще менее устойчивым, кризис доходной базы усилился, и государство не в состоянии выполнять свои обязательства даже по так называемым защищенным статьям. Правительство делает попытки овладения ситуацией, однако принимаемые экономические и административные дисциплинарные меры по увеличению собираемости налогов не смогли оздоровить обстановку. Поэтому Правительство вновь ищет выход на глобальном уровне, предлагая в невиданных ранее размерах сократить расходы утвержденного на 1997 год бюджета, привязав их к стихийно складывающемуся выполнению сборов налогов и других неналоговых платежей. Предпринимаются также попытки увеличения доходов за счет приватизации таких компаний общенационального значения, как Связьинвест, Норильский никель, Роснефть. Но подчинение приватизации текущим задачам погашения государственных долгов по пенсиям и заработной плате работникам бюджетной сферы не позволяет накапливать средства для решения стратегических инновационных и инвестиционных задач, задерживая тем самым создание новой, отвечающей рыночным условиям структуры экономики.

В бюджетной политике нет реальных инструментов положительного воздействия на экономику и финансы реального сектора, отраслей и предприятий. Бюджет оказывает во многом негативное воздействие на финансово-экономическое положение субъектов рыночной экономики. Государственный консолидированный бюджет выступает:

· фактором угнетения и дестабилизации экономики, а в ряде случаев и социальной конъюнктуры;

· фактором перераспределения средств из реального сектора экономики и от населения в пользу финансового сектора;

· инструментом, способствующим расслоению в обществе по уровню доходов и социальному положению.

Роль бюджета как фактора угнетения и дестабилизации экономики проявляется, прежде всего, в следующих моментах:

а) в ходе экономической реформы все более возрастала часть добавленной стоимости, валовой прибыли и валового внутреннего продукта, которая забирается в бюджет и внебюджетные фонды, и, следовательно, уменьшалась их доля, остающаяся у непосредственного производителя;

б) отмеченная тенденция продолжается до настоящего времени несмотря на возрастание удельного веса в хозяйстве убыточных предприятий;

в) низкий процент собираемости налогов и отчислений в бюджет и во внебюджетные фонды означает, что налоговое бремя одних перекладывается на других. Поскольку практика показывает, что масштабными неплательщиками налогов и других отчислений являются крупные предприятия и отраслевые монополисты, то больше всего от налоговой системы страдают средние и мелкие предприятия, которым труднее уйти от фискальных платежей;

г) бюджет остается дефицитным и этот дефицит покрывается за счет увеличения государственного (внутреннего и внешнего) долга. Внутренний долг представлен государственными ценными бумагами, имеющими до последнего времени сверхвысокую доходность. Такая доходность способствует вытеснению частных (коммерческих и банковских) инвестиций из реального сектора экономики;

д) расходы бюджета в основном направляются в сферы, не приносящие дохода, используются неэффективно, во многом бесконтрольно с нарушением целевого назначения. Средства бюджета, направляемые в субъекты Федерации, отраслевым министерствам и ведомствам, нередко бесследно теряются.

Разрабатывая проект бюджета 1998 г., Правительство и Минфин РФ заявили о принципиально новом подходе к бюджетной политике. При характеристике проекта бюджета 1998 г. его авторы подчеркивают, главным образом, следующие принципы :

• в бюджете заложены предпосылки экономической стабилизации и уже в 1998 г. обеспечивается начало экономического роста;
  
• обращается внимание на реальность бюджета в части его выполнения как по собираемости доходов, так и в части реальности финансирования предусмотренных расходов;
  
• в качестве гарантии реальности бюджета предусматривается утверждение Налогового кодекса, принятого Государственной Думой в первом чтении, и переход на международную бюджетную классификацию;
  
• определены новые принципы взаимоотношений Федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;
  
• устанавливается новый механизм формирования и расходования социальных внебюджетных фондов;
  
• в соответствии с правилами Международного валютного фонда изменяется методология исчисления бюджетного дефицита: в него включаются расходы по обслуживанию внутреннего государственного долга.
  

Отмеченные принципы носят глобальный характер. Детальное рассмотрение Федерального и консолидированного бюджетов приводит к выводам, которые вызывают сомнения в достаточности мер, предусмотренных для безусловной гарантированности выполнения поставленных задач.

По заявлению разработчиков проекта бюджета на 1988 год, принципиальным отличием данного проекта является изменение самой концепции его формирования, позволившее добиться реалистичности и практической бездефицитности (без учета расходов по погашению и обслуживанию госдолга) представленного проекта. Суть нового концептуального подхода заключается, прежде всего, в применении “принципиально нового” способа достижения сбалансированности доходной и расходной частей проекта бюджета. Впервые за последние годы, как утверждается разработчиками проекта, исходной базой при определении основных бюджетных параметров стала не сумма “раздутых” расходов государства, а объем доходов, который может быть реально получен.

В чисто теоретическом плане такой подход является естественным, поэтому не может вызывать особых возражений. Однако действительной “принципиальной” новизны в этом нет даже для российской практики: и в предшествующие годы объемы возможных к получению бюджетных доходов в конечном счете становились серьезным ограничителем роста государственных расходов не только при планировании, но и исполнении бюджета. Старый подход просматривается и в том, что во главу угла по-прежнему ставится задача удержания бюджетного дефицита в жестко ограниченных рамках как главного условия финансовой стабилизации и одной из основных предпосылок экономического роста.

Тем не менее представленный Правительством РФ проект бюджета действительно является качественно новым документом вследствие серьезных количественных изменений бюджетных параметров относительно текущего года. Сведя проблему балансирования доходов и расходов бюджета к “раздутости” расходной части, Правительство решило пойти по самому легкому для себя пути: так называемой реструктуризации государственных расходов, заключающейся в общем их сокращении и выделении “приоритетных” направлений.

Таким образом, так называемый новый подход Правительства к составлению проекта бюджета на 1998 год есть не что иное, как исключительно пассивное и практически неприемлемое приспособление к складывающейся ситуации. Отсутствует даже видимость попыток принятия действенных мер по наполнению доходной части бюджета, объем которой уже находится на критически низком уровне. Проектируемое дальнейшее снижение уровня доходов относительно объема внутреннего валового продукта, по существу, является не просто попыткой узаконить процесс развития бюджетного кризиса, но снять с себя ответственность за неудачи бюджетной политики, проводившейся в 1997 году, и одновременно - добиться принятия бюджета, исполнение которого потребовало бы еще меньших усилий со стороны Правительства. Более того, ниже экономически обоснованного предела, с точки зрения минимальных потребностей, уровень бюджетных доходов предусматривается не только на 1998 год, но вплоть до 2000 года - 13% к ВВП, как это следует из проектировок Правительства по сокращению дефицита федерального бюджета на 1998-2000 годы.

Проект бюджета на 1998 год представлен в условиях, когда еще не принят новый Налоговый кодекс и, следовательно, отсутствует законодательная база как основа проектировок бюджета. Представленный проект бюджета может рассматриваться лишь в том случае, если в проект Налогового кодекса не будет внесено существенных изменений. В противном случае логично предположить, что первоначально должен быть утвержден Налоговый кодекс, а затем с учетом внесенных в него изменений пересчитан проект бюджета. Положение осложняется тем, что принятие самого Налогового кодекса предполагает в качестве условия введения его в действие переход 2,5 млн. хозяйствующих субъектов на международные стандарты бухгалтерского учета.

Несмотря на реалистичную приземленность бюджета, гарантий его выполнения в объемах прогноза 1997 года (с учетом секвестирования) нет, хотя авторы на это рассчитывают. Прежде всего труднопрогнозируемые результаты возможного введения в действие нового Налогового кодекса. Правительство исходит из того, что первый год его введения приведет к сокращению доходной базы с учетом деноминации. В последующие 2-3 года оно рассчитывает компенсировать эти потери. Однако масштабность налоговой реформы и опора на реформу предприятий не позволяют быть уверенным в достаточной обоснованности всех бюджетных проектировок. В короткий срок намечается пересмотреть все нормативы во взаимоотношениях личности и государства; предприятий, банков и государства; Федерального Центра с субъектами Федерации и последних с органами местного самоуправления. Такая масштабность и глобализм несут в себе много непредсказуемого.

Новый Налоговый кодекс (после его доработки и принятия) и новая система бухгалтерского учета взаимосвязаны и должны быть произведены синхронно, то есть с начала 1998 г. Однако поспешность и связанная с ней неорганизованность приведут к путанице в учете и, как следствие, к усилению уклонения от налогов, ухудшению их собираемости.

Для перехода на новую систему бухгалтерского учета необходимо переучить несколько миллионов бухгалтеров, разработать и обеспечить предприятия новыми бланками бухгалтерской документации. Работа такого масштаба требует тщательной подготовки и длительного периода времени. Необходимо получение информации от Минфина о состоянии дел, подтверждающей готовность к осуществлению перехода, и мерах, обеспечивающих гарантии нормального поступления доходов бюджета в переходный период.

На основе представленных материалов оценка проекта бюджета может быть произведена исходя из предпосылки, что при принятии Налогового кодекса в него не будут внесены существенные изменения, затрагивающие доходы бюджета, и существует необходимая готовность к переходу на новые стандарты бухгалтерского учета.