Geum.ru

О состоянии законодательства в российской федерации

Вид материалаЗакон

Содержание


Глава 2Программа и приоритеты законодательной деятельности 2004 года
2.2. Законодательный процесс в 2004 году: методология анализа и динамика развития
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

Глава 2
Программа и приоритеты законодательной деятельности 2004 года




2.1. Программа и практические приоритеты основных направлений внутренней и внешней политики



Результаты законодательной деятельности трудно объективно оценивать только по факту существования принятых законов. А почему принимались именно эти, а не другие законы? Что из принятых законов насущно необходимо стране, отвечает ее потребностям как в государственно-стратегическом, так и в актуально-практическом плане? По каким критериям в конечном счете оценивать результаты законопроектной деятельности? Мы находим ответы на эти и другие вопросы в Конституции Российской Федерации и послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Исходя из конституционных полномочий Совета Федерации и его места в системе органов государственной власти Российской Федерации (статья 11 Конституции Российской Федерации) Совет Федерации обязан строить свою деятельность с учетом принципов конституционного партнерства в соответствии с приоритетами, вытекающими из посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Основная часть послания – формулирование государственно-правовой стратегии, обнародование приоритетов государственной политики и одновременно постановка задач перед органами государственной власти.

Послание на 2004 год органично связано с предыдущими посланиями Президента Российской Федерации В.В. Путина. Их сопоставительный анализ позволяет уяснить динамику трансформации приоритетов в государственной политике.

Ниже приводится описание таких приоритетов по годам с 2000 по 2004 год, помогающее достаточно условно, с учетом преемственности посланий представить "движение" приоритетов и примерную программу законодательной деятельности прошедшего 2004 года.

Приоритеты на 2000 год. Укрепление государства: эффективное, сильное демократическое государство; совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; строительство гражданского общества как полноценного партнера государства; совершенствование партийной системы; развитие профсоюзного движения; СМИ; правовые и экономические гарантии для цивилизованного информационного бизнеса; духовные ценности; национальная идея. Формирование единой исполнительной вертикали: диктатура закона; правовая дисциплина и действенная судебная система; укрепление федеративных отношений; фактическое выравнивание возможностей субъектов Российской Федерации в целях обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав. Ключевая роль государства – защита экономической свободы: создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан; обеспечение точного и эффективного проведения экономической стратегии на всей территории России; государственные институты должны обеспечить работу рынка; прямое участие государства в отдельных секторах экономики, например в оборонно-промышленном комплексе. Задачи в социально-экономической сфере: обеспечение защиты прав собственности; обеспечение равенства условий конкуренции; освобождение предпринимателей от административного гнета; снижение налогового бремени, упрощение таможенной системы; развитие финансовой инфраструктуры; реалистичная социальная политика – сфера здравоохранения, образования, культуры; обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы. Развитие международного сотрудничества.

Приоритеты на 2001 год. Определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Российской Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Наведение организационного и финансового порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений. Судебная реформа. Систематизация, совершенствование законодательства, а также муниципального нормотворчества. Совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры. Административная реформа. Преобразования в бюджетной сфере: разделение бюджета на две части; обеспечение исполнения имеющихся государственных обязательств; построение бюджета на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Развитие налоговой реформы. Таможенная реформа, изменение системы таможенного администрирования. "Закон о приватизации". Земельный вопрос. Регулирование оборота сельхозземель. Реформирование электроэнергетики, газоснабжения, железнодорожного транспорта и связи. Экспорт капитала. Пересмотр принципов валютного регулирования. Здоровье нации. Реструктуризация системы медицинской помощи, создание законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи, гарантий достойной старости. Переход к действительно эффективной пенсионной системе. Трудовой кодекс. Разработка государственных образовательных стандартов. Наука, правовая база науки. Финансирование науки. Внешняя политика. Защита интересов государства, предпринимателя, гражданина. Активизация взаимодействия с СНГ. Курс на интеграцию с Европой. Последовательность в отношениях с НАТО. Защита прав и интересов российских граждан, наших соотечественников за рубежом.

Приоритеты на 2002 год. Административная реформа. Модернизация системы исполнительной власти. Реформа госслужбы. Модернизация судебно-правовой системы. Формирование отечественной правовой системы. Стабильная законодательная база как фактор конкурентности экономики. Борьба с преступностью, экстремизмом. Разграничение сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Местное самоуправление. Малый бизнес. Продолжение реформы естественных монополий. Управление государственной собственностью. Законодательное обеспечение механизма проведения процедуры банкротства и оздоровления предприятий. Банковская реформа. Реформа жилищно-коммунальной сферы. Интеграция в мировую экономику. Участие в ВТО. Научно-технический прогресс. Новые технологии, коммерциализация прикладной науки. Продолжение прежней темы как невыполненной задачи: подготовка законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинских услуг, медицинской помощи. Продолжение военной реформы и переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву. Прагматизм во внешней политике.

Приоритеты на 2003 год. Создание сильной России. Создание органов власти в Чеченской Республике. Административная реформа. Формирование профессионального, эффективного правительства, опирающегося на парламентское большинство. Развитие многопартийной системы, удвоение ВВП за десять лет. Преодоление бедности. Достижение полной конвертируемости рубля. Разработка контуров налоговой системы, которая будет существовать в России долгие годы. Преодоление демографического спада. Обеспечение свободного движения граждан. Военная реформа, перевооружение армии. Совершенствование международной политики, укрепление отношений со странами СНГ, эффективная иммиграционная политика.

Приоритеты на 2004 год. Формирование системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. Стимулирование дальнейшего роста институтов гражданского общества. Создание Общественной палаты. Удвоение за десятилетие ВВП. Преодоление бедности. Опережающие другие страны темпы роста. Значимый рост благосостояния граждан. Бюджетная реформа, введение нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны. Совершенствование налоговой системы. Модернизация транспорта. Модернизация системы использования природных ресурсов, переход от административных разрешений к полноценным договорам – с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей. Социальное развитие, создание условий для нормальной жизни человека, создание системы доступного жилья, модернизация здравоохранения, снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни людей, преодоление демографического спада, модернизация образования, борьба с детской беспризорностью. Создание безопасных условий жизни, снижение уровня преступности в стране, обеспечение надежной безопасности России, нерушимости ее границ, противодействие терроризму, модернизация армии, гражданский контроль за эффективностью идущих в армии преобразований. Развитие международно-признанных правовых инструментов и коллективных механизмов нейтрализации глобальных угроз, укрепление позиций России в мире.

Сознавая, что сравнительный анализ приоритетов в посланиях Президента Российской Федерации носит рабочий и прикладной характер, отметим, что он тем не менее позволяет установить пять основных укрупненных направлений внутренней и внешней политики, требующих законодательного обеспечения:

стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан;

стратегия экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере;

стратегия гуманитарного развития России, обеспечение прав человека и гражданина в социально-культурной сфере;

стратегия национальной безопасности, защита прав человека и гражданина;

стратегия внешней политики, укрепление гарантий прав человека и гражданина.

Именно эти направления составили вторую (предметную) часть доклада.

2.2. Законодательный процесс в 2004 году: методология анализа и динамика развития



Итогом деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в 2004 году стало принятие 228 федеральных законов. Из них 37 – федеральные законы, которыми были ратифицированы международные договоры Российской Федерации.

В течение 2004 года только 110 законов прошли всю законодательную процедуру от начала до конца: от внесения законопроекта в Государственную Думу, принятия закона Государственной Думой, его одобрения Советом Федерации до подписания Президентом Российской Федерации и обнародования.

Из этих 110 законов примерно 10 можно рассматривать как ежегодно-традиционные: о федеральном бюджете на 2005 год; о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год; о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год; о внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации; о внесении изменения в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год"; об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2003 год; о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2005 год; о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год; о внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете Пенсионного фонда Российского Федерации на 2004 год". Таким образом, на предмет законодательного обеспечения приоритетов внутренней политики, сформулированных Президентом Российской Федерации в послании 2004 года, может быть проанализировано порядка 100 законов.

Предваряя подробный анализ этих законов по предметным областям, обозначенным во второй части доклада, важно ориентировочно распределить эти законы в соответствии с целеполаганием субъектов права законодательной инициативы, которые при внесении законопроекта самостоятельно определяли место законопроекта в координатах проводимых реформ и обосновывали необходимость принятия закона, указывая при этом мотивы и основания его внесения.

Из 63 законов, корреспондирующих с приоритетами посланий Президента Российской Федерации последних четырех лет, подавляющее большинство составили законы, принятые в законодательное обеспечение реализации одного из приоритетов 2004 года – создания системы доступного жилья (24 закона), о чем прямо декларировалось в пояснительных записках.

В развитие заявленной в послании на 2004 год задачи совершенствования системы исполнительной власти и государственной службы было принято 8 законов. В рамках развития конституционных основ государственного устройства – 6 законов. В целях законодательного обеспечения укрепления российского федерализма и связанного с этим продолжения процесса разграничения полномочий – 2 закона. В развитие законодательства, регулирующего основы местного самоуправления, – 2 закона. В рамках совершенствования законодательства, направленного на реализацию судебной реформы, – 4 закона. В развитие институтов демократии и в изменение правовых основ деятельности политических партий – 2 закона. В развитие бюджетно-налоговой системы (не обусловленное процессами разграничения полномочий и межбюджетных отношений) – 4 закона. В обеспечение приоритета послания "модернизация здравоохранения" – 1 закон. В целях борьбы с бедностью, преодоления демографического спада – 7 законов. В целях совершенствования законодательства, обеспечивающего борьбу с терроризмом, – 2 закона. В рамках продолжения модернизации армии – 1 закон.

Помимо указанных законов, корреспондирующих с приоритетами посланий 2003—2004 годов, в 2004 году были внесены в Государственную Думу и приняты Федеральным Собранием в этом же году 34 закона, внесенные по иным предметам, напрямую не связанным с реализацией приоритетных направлений внутренней и внешней политики.

Наибольшую часть этих законов составили законы, внесенные в целях совершенствования законодательства по результатам мониторинга практики его применения – 10 законов. По вопросам изменения праздников – 2 закона. Во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации – 1 закон. По задачам оптимизации работы мировых судей – 1 закон. С мотивировкой о ликвидации неисполняемых функций государственных органов – 2 закона. В целях устранения пробелов в законодательстве – 3 закона. В целях компенсации последствий неисполнения Правительством требований закона в части разработки подзаконных актов и законопроектной работы – 2 закона. Во исполнение требований действующего законодательства (реализация отсылочных норм) – 3 закона. В целях устранения правовых коллизий – 2 закона. В целях компенсации существенных погрешностей ранее принятых законов (разновидность практики последующего законотворчества) – 3 закона. В целях устранения очевидных внутренних противоречий законов (разновидность практики последующего законотворчества) – 4 закона. В целях приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации – 1 закон.

Основой предпринятого в части второй доклада анализа законодательства будут выявленные на предварительном этапе законы, которые отражают приоритеты, заданные в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации 2000—2004 годов.


Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Они определяют смысл, содержание и применение законов…

(Статья 18 Конституции Российской Федерации)