Geum.ru

Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
ПРЕДЛОЖЕНИЯ

к Докладу Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации «О состоянии законодательства

в Российской Федерации» по итогам 2009 года


Доклад Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее – Доклад) стал важным событием политической жизни России, поскольку он позволяет своевременно выявить проблемные вопросы, требующие законодательного урегулирования, наметить пути дальнейшего совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также создать условия для эффективного законодательного обеспечения государственного строительства на современном этапе.

Наряду с политико-правовым значением Доклад Совета Федерации является важным источником информирования гражданского общества о результатах работы органов государственной власти и определения перспектив дальнейшего развития законодательства. В этой связи особенно важен используемый в Докладе системный подход при рассмотрении результатов законотворческой и правоприменительной деятельности, отражении положительных результатов и выявленнии проблем, требующих законодательного регулирования как на федеральном, так и на региональном уровнях. Систематизация тенденций и перспективных направлений развития законодательства дает возможность выработать оптимальные меры для гармонизации и повышения эффективности федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Особую актуальность Докладу Совета Федерации придает тот факт, что в его подготовке деятельное участие принимают субъекты Российской Федерации, роль которых незаменима в процессе преодоления трудностей правоприменительной практики, вызванных пробелами в правовом регулировании, неоднозначностью формулировок и коллизиями правовых норм, ведь именно в регионах идет реальное правоприменение и на этом уровне должен осуществляться основной мониторинг законодательства и анализ правовой системы.

При подготовке Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по итогам 2009 года Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан предлагает учесть следующие вопросы.

Ряд выводов и рекомендаций предыдущих Докладов остался нереализованным. В частности, практически не реализуются рекомендации по повышению эффективности рассмотрения Государственной Думой законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. В этой связи необходимо отметить, что для процедуры прохождения законодательной инициативы важны нормативно фиксированные сроки начала и окончания ее реализации, однако такие сроки не установлены, в результате чего отдельные законодательные инициативы находятся на рассмотрении по нескольку лет и теряют свою актуальность. Активному участию субъектов Российской Федерации в законодательном процессе не способствует и отсутствие систематического информирования о поэтапном прохождении в палатах Федерального Собрания реализуемых ими законодательных инициатив. Субъекты Российской Федерации неоднократно высказывались за закрепление в законодательстве института консолидированной законодательной инициативы субъектов Российской Федерации, предполагающей коллективное внесение законопроекта от группы субъектов Российской Федерации.

Практика совместного внесения проектов федеральных законов не нова, однако к совместным законодательным инициативам прибегают в основном депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Правовое закрепление института консолидированной законодательной инициативы вполне оправдано, его нормы могли бы урегулировать процедуру внесения законопроекта от нескольких субъектов права законодательной инициативы, предельный срок рассмотрения законопроекта с момента внесения в Государственную Думу, внеочередность либо первоочередность рассмотрения, без закрепления которых институт консолидированной законодательной инициативы лишен смысла. Законодательное закрепление института консолидированной законодательной инициативы являлось бы правовой гарантией учёта мнений субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Поэтому считаем необходимым в Докладе вновь вернуться к проблеме прохождения в Государственной Думе законодательных инициатив субъектов Российской Федерации и сформулировать конкретные предложения по повышению роли региональных парламентов в федеральном законодательном процессе и механизмы их реализации.

С принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции», Федерального закона от 17 июля 2009 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» в Российской Федерации сформирована правовая основа для проведения антикоррупционной экспертизы как проектов нормативных правовых актов, так и уже принятых и действующих нормативных правовых актов. Мониторинг проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан свидетельствует о том, что указанная экспертиза гармонично встроилась в общий алгоритм законопроектной работы, органично дополняя юридическую и лингвистическую экспертизу, совершенствуя в целом принимаемые законы.

Учитывая, что в настоящее время проблема противодействия коррупции приобрела общенациональный характер, вполне актуальным видится включение в структуру Доклада по итогам 2009 года самостоятельного раздела о мониторинге применения антикоррупционного законодательства, о проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Особое внимание следует обратить на совершенствование федерального законодательства с учетом результатов антикоррупционной экспертизы законопроектов и уже действующих нормативных правовых актов.

Проведение успешной социальной политики, направленной на повышение уровня жизни граждан, невозможно без взвешенной бюджетной стратегии и тщательной работы над бюджетным законодательством. Бюджет Республики Башкортостан уже не первый год имеет социальную направленность, что позволяет решать свои обязательства перед населением в полном объеме. Но в условиях финансово-экономического кризиса и перераспределения налогового потенциала в пользу федерального бюджета собственная доходная база многих субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований оказывается недостаточной для выполнения имеющихся у них полномочий. В этой связи в Докладе необходимо осветить проблемы формирования региональных бюджетов и наметить предложения по расширению их налоговой базы.

Требует дополнительного освещения в Докладе вопрос совершенствования процесса разграничения муниципального имущества. К сожалению меры, принимаемые на федеральном уровне в рассматриваемой сфере, пока не достаточно эффективны. В качестве сдерживающих факторов можно отметить отсутствие необходимой документации на объекты недвижимого имущества, подлежащие передаче, отсутствие достаточных финансовых средств, необходимых для изготовления правоустанавливающей документации и регистрации переданного имущества в органах федеральной регистрационной службы, а также нежелание отдельных руководителей передавать имущество с одного уровня местного самоуправления на другой.

 Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан уже направляло свои предложения по совершенствованию полномочий субъектов Российской Федерации в сфере установления размеров, условий и порядка социальной поддержки работников организаций образования, здравоохранения, культуры, ветеринарии и социального обслуживания населения, работающих и проживающих в сельской местности, которые с 1 января 2005 года полностью переданы субъектам Российской Федерации. Из-за несовершенства федерального законодательства сложилась ситуация, когда различным категориям сельских специалистов, проживающих в одном сельском населенном пункте и в одинаковых условиях, предоставляются льготы, основанные на разных принципах (для педагогических работников - натуральные льготы, для остальных - денежные компенсации и выплаты). В этой связи необходимо на федеральном уровне решить вопрос по изменению указанной сложившейся ситуации, характерной для всех субъектов Российской Федерации.

Не решенным на федеральном уровне является вопрос обеспечения единообразия на всей территории Российской Федерации мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, относящихся к категории региональных «льготников». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Вместе с тем анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что объем и перечень мер социальной поддержки указанных категорий граждан существенно различается в зависимости от региона и его возможностей. Это напрямую нарушает принцип равенства прав и свобод граждан независимо от места жительства, закрепленный статьей 19 Конституции Российской Федерации. В указанной связи необходимо на федеральном уровне разработать и внедрить единые стандарты и нормативы социальной поддержки в регионах наряду с механизмом софинансирования за счет средств федерального бюджета в случае недостаточности средств на местах на обеспечение соответствующих единых стандартов.

В качестве одного из направлений развития реформы в сфере здравоохранения видится внедрение законодательного механизма государственного регулирования ценообразования на лекарственные средства. Для обеспечения населения доступными лекарствами необходимы единые на всей территории Российской Федерации требования к окончательной отпускной цене лекарств, которые не должны превышать установленный федеральным законом предел торговой наценки, выраженный в процентном соотношении к цене производителя лекарственных средств, независимо от страны происхождения. Реализация предлагаемой меры допустима путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 22 июня 1998 года № 86-ФЗ «О лекарственных средствах». Ограничение торговой наценки на лекарственные средства позволит, помимо обеспечения доступности лекарств, повысить уровень здоровья населения, сократить расходы граждан на лечение, уменьшить количество поддельных препаратов, обеспечить экономию средств, выделяемых их бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на нужды здравоохранения и лекарственного обеспечения.

Другим не менее важным направлением реформы здравоохранения является законодательное решение проблемы оказания платных услуг государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, а также вопроса распределения доходов от указанной деятельности.

Отсутствие законодательной основы платной медицинской деятельности государственных и муниципальных учреждений не позволяет решить вопросы налогообложения таких доходов, компенсации расходов и затрат государства и муниципалитетов на оказание платных услуг в подведомственных больницах, проблемы подмены бесплатной помощи гражданам платными услугами, коммерциализации бюджетных медицинских учреждений, учета доходов от платной деятельности в сметно-бюджетной системе финансирования и является потенциальной коррупционной средой. Между тем существование государственной и муниципальной систем здравоохранения обусловлено необходимостью реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. В то же время правовое регулирование рассматриваемых вопросов носит исключительно подзаконный и локальный характер и осуществляется разными способами в федеральных, региональных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

В этой связи считаем необходимым дополнить Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан нормами, регулирующими условия и порядок оказания платных медицинских услуг государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, а также закрепить порядок распределения доходов от указанной платной деятельности между соответствующими бюджетами, медицинскими учреждениями и их работниками.

Серьезную озабоченность регионов в последние годы вызывает отсутствие на федеральном уровне закона, устанавливающего единые правовые основы организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок. Учитывая особую социальную значимость данных перевозок, а также то, что пассажирский транспорт является составной частью городской и региональной инфраструктуры, необходимо разумное сочетание рыночных механизмов с механизмами административного регулирования. В условиях правовой неопределенности органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, которыми устанавливаются механизмы административного регулирования рынка регулярных перевозок. Однако из-за неурегулированности в федеральном законодательстве особенностей организации рынка регулярных перевозок эти правовые акты часто опротестовываются как противоречащие принципам свободной конкуренции, сложилась также неоднозначная судебная практика. В этой связи полагаем целесообразным в Докладе отразить проблемы законодательного регулирования организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок и предложения по их преодолению.

В заключение необходимо отметить, что как всякая юридическая деятельность, мониторинг законодательства и правоприменительной деятельности должен быть признан в законе, а общественные отношения, связанные с его организацией и проведением, требуют нормативного урегулирования. В настоящее время на федеральном уровне практически отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга. Советом Федерации указанная проблема неоднократно озвучивалась как в Докладах, так и на различных мероприятиях, посвященных правовому мониторингу. Полагаем, что Совет Федерации с учетом опыта подготовки ежегодного Доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» мог бы выступить с законодательной инициативой и внести в Государственную Думу проект федерального закона, устанавливающий основы организации и проведения мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности в Российской Федерации.