Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования)

Вид материала

Содержание

5.2. Система регулирования рынка ценных бумаг в России
5.2.2. Законодательно закрепленные функции регулирования
5.2.2.2. Участники фондового рынка
5.2.2.3 Группы функций регулирования
Структура функций регулирования фондового рынка.

Подобный материал:

1 ... 16 17 18 19 20 21 22 23 ... 42

5.2. Система регулирования рынка ценных бумаг в России

5.2.1. О государственном регуляторе

Создание федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольно-надзорные функции на финансовых рынках, относится к 1993 году, когда, в соответствии с Распоряжением № 163-рп от 09 марта 1993 г. Президента Российской Федерации "О Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации", была образована Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1009 "О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" субъект был преобразован в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Функции и полномочия ФКЦБ Российской Федерации были определены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и соответствующим "Положением о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг". Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 2000 г. № 620 "Вопросы Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" утвердил новую редакцию "Положения о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг".

ФКЦБ являлась главным разработчиком законодательных актов, относящихся к функционированию фондового рынка. Прочие вопросы регулирования фондового рынка разрешались посредством выпуска Постановлений ФКЦБ.

9 марта 2004 г. Указом Президента Российской Федерации № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" упразднена Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и образована Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которой переданы функции по контролю и надзору упраздняемой ФКЦБ, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемых Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю в сфере аудиторской деятельности Министерства финансов Российской Федерации.

Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. № 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" подтверждает нахождение ФСФР в ведении Правительства Российской Федерации и указывает в качестве основных функций ФСФР

осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг;
обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации;
осуществление функций по контролю и надзору в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций.
К задачам ФСФР указанное Постановление относит
обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в сфере своей компетенции и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о его совершенствовании;
разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов;
организацию исследований по вопросам развития финансовых рынков.

С одной стороны, в соответствии с Указом № 314 Президента Российской Федерации, разработка законодательных актов не относится к сфере ведения федеральных служб. С другой стороны, эти функции, ранее исполняемые ФКЦБ, не были возложены Указом № 314 ни на какой орган государственной власти, помимо Правительства вообще.

Таким образом, разделение функций нормотворчества и правоприменения, заявленное в качестве одной из задач реформирования структуры Правительства, по-прежнему не проведено. В целом, структура функций регулятора фондового рынка не претерпела изменений к настоящему моменту, хотя, вероятно, преобразовательные ожидания профессионального сообщества как никогда близки к осуществлению.

5.2.2. Законодательно закрепленные функции регулирования

5.2.2.1. Цели регулирования

Обычно в числе целей регулирования фондового рынка называются:

защита прав и интересов инвесторов;
обеспечение прозрачности и эффективности рынка;
снижение систематических рисков;
обеспечение условий для привлечения капитала и финансирования предприятий посредством выпуска ценных бумаг.

Наибольшие текущие (небесспорные) достижения в области регулирования фондового рынка Российской Федерации относятся к первому из этих пунктов. Формализация условий, обеспечивающих прозрачность рынка и снижение рисков, куда менее очевидна, а потому и вызывает многочисленные дискуссии и столкновения между федеральным регулятором и агентами фондового рынка. Последняя из перечисленных целей на сегодняшний день является почти абстрактным ориентиром, движение в сторону которого со стороны регулятора осуществлялось весьма условно. Более того, безудержное стремление регулятора любой ценой обеспечить соблюдение прав инвесторов входит в конфликт с интересами эмитентов, состоящими в привлечении с рынка относительно дешевого капитала. До сих пор система мер, предлагаемая регулятором в целях защиты прав инвесторов, реализовывалась через создание механизма, конструктивно устроенного таким образом, что итоговая стоимость его функционирования переносится на эмитента, теряющего в итоге интерес к размещению ценных бумаг на рынке.

5.2.2.2. Участники фондового рынка

Участники (агенты) фондового рынка разделяются на

а) эмитентов ценных бумаг;

б) инвесторов^⁴²;

в) профессиональных посредников;

г) организации инфраструктуры рынка;

д) организации регулирования и саморегулирования.

(а) Традиционным объектом внимания ФКЦБ являлись эмиссии ценных бумаг, осуществляемые частными структурами на основании Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ.

(б) Анализ регулирования деятельности по осуществлению коллективных инвестиций вынесен в отдельный раздел (см. Инвестиционные фонды). Особенностью системы регулирования институтов коллективного инвестирования является множественность регуляторов – органов исполнительной власти, среди которых помимо ФКЦБ ─ Минфин и Минтруда.

(в) – (г) Согласно Разделу II Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, к профессиональным участникам рынка ценных бумаг относятся агенты, осуществляющие

брокерскую деятельность;
дилерскую деятельность;
деятельность по управлению ценными бумагами;
деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг);
депозитарную деятельность;
деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг;
деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (в т.ч. деятельность фондовой биржи).

(д) Кроме того, Закон «О рынке ценных бумаг» описывает деятельность организаций регулирования (регуляторов) и саморегулирования (СРО), определяя, в частности, права федерального регулятора, но не налагая на него ответственности за предпринимаемые действия.

5.2.2.3 Группы функций регулирования

Направленное на достижение указанных целей устройство системы регулирования фондового рынка реализовано через функции, которые можно структурировать следующим образом:

выработка стратегии развития рынка;
обустройство и совершенствование структуры регулирования и саморегулирования рынка;
разработка и утверждение нормативных требований к участникам рынка, правил и стандартов деятельности участников рынка;
информационное обеспечение, мониторинг деятельности и надзор за деятельностью участников рынка ─ (а) выработка и утверждение механизмов и требований по раскрытию информации и (б) контроль за исполнением требований по раскрытию информации;
контроль деятельности участников рынка, включая вход, выход и контроль по отклонениям, а также правоприменение ─ (а) осуществление аттестационных и регистрационных процедур и лицензирования участников рынка (контроль входа на рынок) и (б) контроль за деятельностью участников рынка.

Структура функций регулирования фондового рынка.

Рисунок 5.5

(1) На ФКЦБ были возложены функции разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг^⁴³. К общим функциям государственного регулятора была отнесена разработка проектов законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг, инвестиционных фондов, лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах; проведение экспертизы таких нормативных актов^⁴⁴.

(2) Хотя саморегулирование фондового рынка предусмотрено текущим законодательством, решение вопросов о функционировании СРО, о модели участия СРО в ключевых процессах рынка и о самой роли СРО (а с тем и обратная связь "участники рынка – регулятор"), было полностью отдано в ведение Комиссии. Законодательно к функциям ФКЦБ были отнесены

выдача генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также приостановление или аннулирование указанных лицензий^⁴⁵; аналогично комиссия по товарным биржам МАП Российской Федерации имела функцию делегирования брокерским гильдиям или их ассоциациям свои права на выдачу лицензий биржевым посредникам, биржевым брокерам^⁴⁶;
выдача, отказ в выдаче и отзыв разрешений саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также саморегулируемым организациям управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов^⁴⁷.

Все наполнение взаимоотношений СРО и регулятора целиком задавалось вне законодательства, посредством постановлений, выпускаемых регулятором.

Помимо механизма саморегулирования, профессиональное сообщество привлекалось к участию в деятельности регулятора посредством института совещательного органа ─ Экспертного совета при ФКЦБ. Коллегия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) могла самостоятельно утверждать регламент работы и деятельности Экспертного совета при федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг^⁴⁸.

(3) В рамках формирования требований и правил участия на рынке на регулятора возложены функции по:

разработке и утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, требований к операциям с ценными бумагами, норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности^⁴⁹;
установлению порядка лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг^⁵⁰;
определению стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг^⁵¹;
утверждению квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний и специализированных депозитариев, осуществлению их аттестации и определению порядка ее проведения, аннулированию квалификационных аттестатов^⁵².

Для включения ценных бумаг в котировальные списки, текущее законодательство требует соответствия ценных бумаг не только нормам законодательства Российской Федерации, но и положениям нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг^⁵³, являющегося регулятором. Даже форма распоряжения о передаче ценных бумаг и указываемые в нем сведения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг^⁵⁴.

В части регулирования выхода на рынок эмитентов со своими ценными бумагами, регулятор может устанавливать нормативы, обязательные для соблюдения эмитентами ценных бумаг, а также правила их применения^⁵⁵. Коллизия состоит в том, что устанавливая своими нормативными актами нормативы и правила их применения, ФКЦБ могла сама определять те правила, исполнение которых и проверяла в дальнейшем.

Регулятор фондового рынка в лице ФКЦБ имел широкие права, выраженные в функциях определения правил и требований к деятельности субъектов индустрии коллективных инвестиций. К примеру, Закон «Об инвестиционных фондах» закрепляет за регулятором в лице органа федеральной исполнительной власти

определение минимальной стоимости имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд, по достижении которой паевой инвестиционный фонд является сформированным^⁵⁶;
установление случаев и порядка доступа инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов к выдаче и обращению на фондовой бирже^⁵⁷;
установление порядка представления и формы отчетности акционерных инвестиционных фондов^⁵⁸;
установление совместно с Министерством финансов правил бухгалтерского учета и отчетности акционерных инвестиционных фондов^⁵⁹; установление квалификационных требований к работникам управляющих компаний и специализированных депозитариев а также требований к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа управляющих компаний и специализированных депозитариев^⁶⁰;
определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных фондов на рынке ценных бумаг^⁶¹;
установление порядка и сроков передачи документов другому специализированному депозитарию в случае прекращения договора со специализированным депозитарием^⁶²;
установление требований, направленных на предупреждение конфликта интересов управляющих компании и специализированных депозитариев^⁶³.

Кроме разработки и утверждения единых требований к правилам осуществления деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг^⁶⁴, а также установления порядка лицензирования и собственно лицензирования деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг^⁶⁵, законодательство о рынке ценных бумаг определяет набор нормообразующих функций государственного регулятора в отношении деятельности организаторов торговли:

установление ограничений на совмещение деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг с другими видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг^⁶⁶;
установление обязательных для организаторов торговли нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленные на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов^⁶⁷.
утверждение квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и сотрудникам (работникам) организаторов торговли, аттестация (проверка соответствия квалификации руководителей и работников организаторов торговли предъявляемым квалификационным требованиям); определение порядка проведения аттестации, перечня документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске к аттестации, количества и типов аттестатов, программы квалификационных экзаменов и порядка их сдачи^⁶⁸;
установление требований к спецификациям фондовых бирж, оказывающих услуги, непосредственно способствующие совершению сделок с ценными бумагами, в том числе с инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов, исполнение обязательств по которым зависит от изменения цен на ценные бумаги или от изменения значений индексов, рассчитываемых на основании совокупности цен на ценные бумаги (фондовых индексов), в том числе сделок, предусматривающих исключительно обязанность сторон уплачивать (уплатить) денежные суммы в зависимости от изменения цен на цепные бумаги или от изменения значения фондовых индексов^⁶⁹.

В части образования правил рыночного поведения реестродержателей, за регулятором закреплена функция определения порядка определения максимального размера оплаты услуг держателя реестра^⁷⁰.

(4) На государственного регулятора возложены функции обеспечения циркуляции информации о рынке ценных бумаг, в том числе:

обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг, в том числе информации, связанной с деятельностью акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний паевых инвестиционных фондов^⁷¹;
обеспечение создания общедоступной системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг^⁷²;
ведение информационных баз данных о правонарушениях, санкциях на рынке ценных бумаг, о зарегистрированных, аннулированных, приостановленных выпусках ценных бумаг, о выданных, приостановленных и аннулированных ФКЦБ Российской Федерации лицензиях^⁷³;
установление состава, порядка и сроков раскрытия информации, а также представления отчетности организаторами торговли, обеспечение раскрытия информации об организаторах торговли^⁷⁴;
установление порядка проведения проверок организаторов торговли, осуществление самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки их деятельности, назначение и отзыв инспекторов для контроля за деятельностью указанных организаций^⁷⁵;
направление организаторам торговли предписаний, обязательных для исполнения, а также требование от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг^⁷⁶;
получение уведомления о лице, избранном на должность единоличного исполнительного органа фондовой биржи^⁷⁷;
осуществление контроля за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, акционерными инвестиционными фондами, управляющими компаниями и специализированными депозитариями, СРО требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, об инвестиционных фондах, стандартов и требований, утвержденных ФКЦБ Российской Федерации, в том числе установление порядка проведения и осуществление проверок, проведение проверок^⁷⁸.

(5) Правоприменительная практика регулирования может быть условно разбита на две составляющие ─ контроль входа на рынок и контроль деятельности участников рынка. Общий подход к контролю входа на рынок реализуется регулятором через лицензирование участников рынка. Помимо процедуры лицензирования, участники должны выполнять ряд дополнительных требований. Порядок лицензирования устанавливается регулятором; регулятор имеет также достаточно широкие полномочия в части формирования дополнительных требований (см. пункт (3) структуры функций регулирования). К примеру, вход на рынок для организаторов торговли дополнительно контролируется регулятором через регистрацию следующих документов, требования к которым формирует и совершенствует сам регулятор:

правила допуска участника рынка ценных бумаг к торгам;
правила заключения и сверки сделок;
правила регистрации сделок;
порядок исполнения сделок;
правила, ограничивающие манипулирование ценами;
расписание предоставления услуг организатором торговли на рынке ценных бумаг;
регламент внесения изменений и дополнений в вышеперечисленные позиции; список ценных бумаг, допущенных к торгам, а также изменения и дополнения в них;
правила листинга/делистинга ценных бумаг и/или правил допуска ценных бумаг к торгам без прохождения процедуры листинга фондовой биржи, оказывающей услуги, непосредственно способствующие совершению сделок с ценными бумагами, в том числе с инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов^⁷⁹.

Правоприменение в части контроля деятельности участников рынка реализуется через

направление эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям и специализированным депозитариям, СРО предписаний, обязательных для исполнения, а также требование от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг^⁸⁰;
направление материалов в правоохранительные органы и обращение с исками в суд (арбитражный суд) по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, включая иски о недействительности сделок с ценными бумагами и о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, об инвестиционных фондах, а также иски в интересах акционеров акционерных инвестиционных фондов и владельцев инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов в случае нарушения их прав^⁸¹;
применение административных наказаний в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях^⁸².

Контроль деятельности организаторов торговли и возложенные на регулятора полномочий по принятию решений об отзыве выданной лицензии при нарушении законодательства Российской Федерации о ценных бумагах^⁸³, связаны с отслеживанием соблюдения организаторами торговли требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, а также проверкой следования стандартам и требованиям, утвержденным ФКЦБ Российской Федерации^⁸⁴. Регулятор имеет право аннулировать лицензию фондовой биржи в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 (за исключением пункта 3 статьи 7) Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем"^⁸⁵, а также аннулировать квалификационные аттестаты руководителей и работников организаторов торговли в случае неоднократного или грубого нарушения ими законодательства Российской Федерации о ценных бумагах^⁸⁶.

Взаимоотношения регулятора и организатора торговли строятся через направление организаторам торговли предписаний, обязательных для исполнения, а также через требование представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг^⁸⁷. Аналогично строятся взаимоотношения регулятора и других участников рынка. Характерным свойством указанных взаимоотношений является слабая регламентированность и отсутствие четко определенной ответственности регулятора.

Blog