Условия устойчивого развития финансового сектора: регулирование и саморегулирование финансовых рынков; механизмы гарантирования (страхования)

Вид материала

Содержание

4.8. Надзор за выполнением правил
4.9. Перспективы унификации надзора за институтами финансового, фондового и страхового рынков
4.9.1. Возможные направления унификации надзора
Параметры и процедуры, являющиеся объектом надзора
4.9.2. Возможные шаги по унификации надзора

Подобный материал:

1 ... 14 15 16 17 18 19 20 21 ... 42

4.8. Надзор за выполнением правил

Несовершенство законодательства о страховании не может быть компенсировано даже практически безграничными возможностями органа страхового надзора.

Во-первых, орган страхового надзора не ограничен законом в разработке и доведении до страховщиков обязательных для них форм отчетности и любых иных форм и способов предоставления информации страховому надзору по любому предмету. Таким образом, периодичность и полнота поступления информации от страховщика может устанавливаться органом страхового надзора по своему усмотрению.

Во-вторых, орган страхового надзора самостоятелен в разработке правил проведения проверок деятельности страховщиков и может осуществлять такие проверки с требуемой ему периодичностью.

В-третьих, законодательство подробно регламентирует применение санкций органом страхового надзора, причем арсенал санкций достаточно обширен: от предписания (по сути, требования устранить нарушение в указанный в таком требовании срок) до ограничения действия лицензии (запрет на осуществление отдельных видов страхования), приостановления действия лицензии (запрет на осуществление всех видов страхования) и отзыва лицензии (прекращение деятельности страховщика). Все виды санкций применяются органом страхового надзора к страховщикам по собственному усмотрению и не требуют соответствующих решений суда.

Реальная практика страхового надзора показывает, что он обладает недостаточной региональной сетью территориальных управлений (11 территориальных управлений по состоянию на май 2004 года), лишен возможности превентивного реагирования (предупреждения) нарушений законодательства о страховании, поскольку информационный обмен со страховщиками общеустановленными формами бухгалтерской и статистической отчетности характеризует этот рынок с опозданием на 3 - 6 месяцев, избирательно реагирует на выявленные нарушения, а также не несет ответственности за бездействие. В совокупности, эти характеристики надзорной деятельности не способствуют становлению развитого рынка страховых услуг в Российской Федерации.

По всей видимости, правила деятельности органа страхового надзора будут определяться сразу несколькими субъектами права: во-первых, организационное устройство органа федерального надзора и параметры его территориальной сети будут определяться решениями Правительства Российской Федерации; во-вторых, решениями Минфина России будут определяться цели и многие важнейшие процедуры надзора за страховой деятельностью, поскольку законодательство о страховании предусматривает достаточно широкий круг подзаконных нормативных актов, которые предстоит издать Минфину России и которыми ФССН будет руководствоваться в своей деятельности; в-третьих, само распределение полномочий по осуществлению страхового надзора между Правительством РФ, Минфином России и собственно ФССН будет, как и прежде, осуществляться Президентом Российской Федерации, в соответствии с указами которого на эту тему впоследствии приводится законодательство России.

4.9. Перспективы унификации надзора за институтами финансового, фондового и страхового рынков

Принципиальная возможность унификации надзорных правил и процедур может быть реализована в качестве цели государственной политики при выполнении следующих условий:

– радикальном оздоровлении рынка страховых услуг за счет проведения жесткой политики вытеснения с рынка компаний, практикующих псевдо-страхование жизни, а также за счет установления реальной конкуренции страховщиков на рынке государственного заказа на страховые услуги и рынке закупок страховых услуг государственными и муниципальными предприятиями;

– оздоровление структуры рынка должно сопровождаться параллельным пересмотром правовой основы российского страхового дела: законодательство о страховании должно стать единообразным во всех своих отраслях (в части пенсионного страхования, добровольного и обязательного медицинского страхования, иных видов страхования, взаимного страхования, социального страхования, которое осуществляется с привлечением негосударственных страховых организаций), сопоставимым и совместимым с законодательством о финансовом и фондовом рынках;

– законодательство о страховании должно предусматривать возможность «перенастройки» системы надзора при сохранении гарантий ограниченного, разумного и обоснованного вмешательства государства в деятельность страховщиков вне зависимости от институциональных вариаций надзора за их деятельностью;

– деловая практика страховщиков в части, не урегулированной законодательством, должна быть унифицирована с деловой практикой иных институтов финансового и фондового рынков, надзор за которыми предполагается осуществлять силами одного регулятора.

4.9.1. Возможные направления унификации надзора

Функциональный анализ деятельности страховщика позволяет указать возможные направления унификации надзора за страховыми компаниями с надзором, который осуществляется государством в отношении иных участников финансового, фондового и страхового рынков.

Анализ параметров, по которым осуществляется государственный надзор, позволяет сделать следующие выводы о наличии принципиальной возможности правовой и организационной унификации надзора за различными участниками финансового, фондового и страхового рынков (в рассмотрение были включены коммерческие страховые организации, общества взаимного страхования, коммерческие банки, кредитные союзы, паевые инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды):

Таблица 4.1

Параметры и процедуры, являющиеся объектом надзора	Принципиальная возможность правовой и организационной унификации государственного надзора по выбранному параметру
Размер уставного капитала	За исключением организаций, создаваемых на основе членства (ОВС и кредитные союзы), иные организации могут быть подвержены унифицированным процедурам надзора за соблюдением данного параметра. Поскольку способы оплаты уставного капитала учредителями организации и его размещение в рыночные и иные активы не поддаются полной унификации, потребуется создание универсальной процедуры верификации размера уставного капитала, которая бы могла быть распространена на все поднадзорные организации.
Достаточность собственных средств в отношении к обязательствам	Унификация надзора потребует разработки универсальной процедуры оценки данного показателя для организаций, работающих на разных секторах финансового, фондового и страхового рынков. Возможна разработка единой методики оценки размера собственных средств организации. Оценка обязательств организации не может быть унифицирована и будет осуществляться на основе правил и процедур, уникальных для каждого вида организации.. В отношении организаций, созданных на основе членства, требуется учитывать конкретные формы субсидиарной ответственности, которые члены организации несут по её обязательствам.
Подверженность активов рыночному риску	Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется.
Взаимодействие с клиентом, защита прав потребителя	Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется. Гражданский кодекс РФ, ст. 426 устанавливает, что договор банковского вклада и договор личного страхования являются публичными договорами, что дает возможность ввести унифицированное для данных видов отношений регулирование правил оказания услуг данного вида.
Ограничения, установленные законом в отношении потенциальных собственников организации	На основе регулирования собственников, которое реализовано в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений на круг собственников любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту регулирования собственников, которое осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения на круг потенциальных собственников.
Ограничения, установленные в отношении круга должностных лиц организации	На основе ограничений на круг должностных лиц, которые реализованы в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений для любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту ограничений по кругу должностных лиц, которые осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения данного вида.
Правила внутреннего контроля	Возможна разработка универсальных типовых правил внутреннего контроля для организаций всех видов. Не поддаются унификации разделы правил, регламентирующие особенности внутреннего контроля, обусловленные спецификой организации расчетов и движения денежных средств в различных видах денежных отношений в страховании, в сфере банковских, финансовых и фондовых услуг.
Стоимость услуг	Государственное регулирование стоимости услуг затрагивает услуги страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов. Следует различать регулирование стоимости оказания услуг, которое государство осуществляет в отношении тарифов по добровольному страхованию и тарифов, которое государство осуществляет по обязательным видам страхования. Регулирование тарифов по добровольным видам страхования возможно унифицировать и осуществлять силами единого регулятора. Следует рассмотреть возможность передачи функции регулирования тарифов по обязательным видам страхования Федеральной службе по тарифам.

В практике унификации надзорных функций за организациями различных секторов финансового, фондового и страхового рынков возможно широкое использование функционально-определенных специальных надзорных групп, каждая из которых решала бы одну комплексную задачу, затрагивающую организации различных рынков. Унифицированный надзор, осуществляемый единым органом, позволяет провести сквозной анализ деятельности финансовых, фондовых и страховых организаций, который может быть критически важным для оценки совокупного ущерба от банкротства организации, ущерба потребителям, устойчивости рынка в целом и даже глобальной устойчивости национальной экономики.

Так, целесообразно создание следующих разновидностей надзорных групп:

– группа по выявлению «проблемных» организаций, которая бы осуществляла ранжирование организаций в зависимости от их подверженности рыночным рискам, финансовой устойчивости и способности самостоятельно справиться с возникающими проблемами; группа должна не только проводить мониторинг финансовых организаций, но и оценивать возможный прямой и косвенный ущерб от банкротства финансовой организации, прослеживая связи такой организации с иными участниками рынка, помимо непосредственного эффекта от такой деятельности (выявления «проблемных» организаций), группа будет формировать приоритеты деятельности надзорного органа и разумного использования его ограниченных финансовых и организационных ресурсов на наиболее актуальных направлениях деятельности (критерий «проблемности» следует отличать от критерия «платежеспособности» в его узком понимании: проблемными организациями могут считаться и те, которые, при соблюдении нормативов достаточности капитала, могут внезапно подвергнуться внешнему риску из-за неисполнения контрагентами своих договорных обязательств);

– группа по защите прав потребителей сложных финансовых услуг, которая бы осуществляла анализ обоснованности закрепленных в договоре обязательств организации, непосредственно оказывающей услугу, с точки зрения объема обязательств перед ней её контрагентов с иных сегментов финансового, фондового и страхового рынков;

– группа по предотвращению системных кризисов на финансовых рынках; данная группа должна выделить организации, деятельность которых является «системообразующей» для рынка (выделение может вестись по нескольким параметрам: функция на рынке, размер и географический охват рынка услугами данной организации и т.п.) и вести мониторинг деятельности таких организаций, прогнозируя возможное ухудшение их финансового положения и своевременно внося предложения по предотвращению возможного системного кризиса на рынке.

4.9.2. Возможные шаги по унификации надзора

Вступление в силу в январе 2004 года новой редакции Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации» предоставляет уникальную возможность начать унификацию надзора государства за субъектами финансового, фондового и страхового рынков.

Новая редакция закона ставит в повестку дня ревизию подзаконных нормативно-правовых актов, пересмотр которых может обеспечить сравнимость и сопоставимость регулирования страхования с регулированием организаций иных секторов финансового и фондового рынков.

Нормативно-правовое регулирование, которое закон вменяет в обязанность осуществлять органу страхового надзора, предполагает издание последним набора подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих следующие аспекты страхования (в части регулирования деятельности страховых организаций):

требования к финансовой устойчивости страховщиков в части формирования ими страховых резервов;
требования к финансовой устойчивости страховщиков в части состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов;
требования к финансовой устойчивости страховщиков в части квот на перестрахование;
требования к финансовой устойчивости страховщиков в части нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств;
требования к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика, а также выдачи банковских гарантий;
порядок инвестирования и иного размещения страховщиками средств страховых резервов;
план счетов, правила бухгалтерского учета, формы учета и отчетности страховщиков;
форма и порядок предоставления любой отчетности в орган страхового надзора;
порядок предоставления сведений для получения лицензии.

По существу, орган страхового надзора осуществляет нормативно-правовое регулирование по трем направлениям:

регулирование финансовой устойчивости страховщиков:
регулирование процедур предоставления отчетности и ходатайств о получении лицензии;
регулирование форм отчетности.