Курс лекций по предмету Налоговое админист­рирование в Российской Федерации

1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   15

В Налоговом кодексе РФ имеются явные противоречия и пог­решности. Постоянное внесение поправок в его новые главы привело к тому, что законов о внесении поправок в Налоговый кодекс РФ оказалось в три раза больше, чем сам текст Кодекса. В результате и налоговые органы, и налогоплательщики запу­тались, что и как надо считать, потому что идет поправка на по­правку.

В статье 35 Конституции России сказано, что никто не может быть лишен своего имущества, иначе чем по решению суда. Со­гласно ст. 3 Налогового кодекса РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). По Налоговому кодексу РФ (ст. 115) именно налоговые органы должны выступать в суде в качества истца и до принятия решения суда взыскание налоговых санкций не может быть при­менено.

Несмотря на то, что в отношении «налогоплательщик — госу­дарство» на первое место в Налоговом кодексе РФ выходит нало­гоплательщик, на практике это далеко не так: часто срабатывает корпоративный дух, и свою правоту налоговые службы доказыва­ют всеми дозволенными и недозволенными методами.

В Налоговом кодексе РФ многие правила и процедуры про­писаны недостаточно четко. По этой причине конфликтные ситуации между налогоплательщиками и налоговыми органами зачастую просто неизбежны. Сегодня необходимо досудебное разбирательство налоговых споров. Большие надежды в деле разрешения налоговых споров возлагаются на вновь созданный 4,5-тысячный отряд налоговых аудиторов.

Налоговый кодекс РФ устанавливает закрытый перечень воз­можных решений по жалобе:

• оставить жалобу без удовлетворения;
  
• отменить акт налогового органа и назначить дополнитель­ную проверку;
  
• отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении;
  
• изменить решение или вынести новое решение.
  

Данный перечень приспособлен к налоговым правонаруше­ниям по результатам налоговой проверки.

В Налоговом кодексе РФ произошло расширение и конкре­тизация прав налогоплательщиков, обеспеченных соответствующими обязанностями должностных лип налоговых органов (на­пример, закреплены право получать бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, права налогоплательщиков по внесению изменений в налоговую декларацию и др.).

Раньше некоторые налогоплательщики находились в состоя­нии перманентной проверок. С 1 января 1999 г. Налоговым ко­дексом РФ предусмотрено, что проверкой могут быть охвачены не более чем три календарных года, предшествовавших году про­ведения проверок. Запрещается проведение повторных выездных проверок по одним и тем же налогам за уже проверенный период. Выездная налоговая проверка проводится не чаще одного раза в год.

Минфин России вместе с Минэкономразвития. Федеральной налоговой службой, депутатами Государственной Думы, а также, что очень важно, с представителями основных объединений бизнеса в рамках специальной рабочей группы подготовили со­ответствующий законопроект, который недавно принят в первом чтении. Разработчики проекта старались соблюсти в нем баланс интересов государства и налогоплательщиков, ликвидировать значительное число пробелов в законодательстве и внести по-­правки, уточняющие отдельные определения, руководствуясь двумя тезисами, высказанными Президентом России: прекра­тить налоговый терроризм и не разрушить эффективную систему налогового контроля.

Во-первых, в законопроекте значительно увеличены сроки представления документов, выполнения тех или иных процессу­альных действий, сроки, в течение которых выполняется требо­вание об уплате налога. Причем по большинству позиций сроки теперь будут исчисляться рабочими днями. Это снимает колли­зии, когда идет длинная череда нерабочих дней, но сроки, в тече­ние которых должны быть исполнены различные действия, не продлеваются.

В законопроекте прописаны специальные нормы по предс­тавлению документов, согласно которым налоговые органы не могут требовать их нотариального заверения - вполне достаточ­но, чтобы они были заверены в самой проверяемой организации.

Проект намного тщательнее и подробнее регламентирует камеральные, выездные и повторные налоговые проверки.

На федеральном уровне отсрочки и рассрочки фактически не предоставляются из-за наличия бюджетных ограничений: они могут быть предоставлены только в рамках текущего календарно­го года и лишь в пределах суммы, предусмотренной на эти цели законом о федеральном бюджете (в 2005 г. эта сумма составляла 1,5 млрд. руб.). Теперь снимаются оба ограничения. Отсрочка по решению налоговых органов может предоставляться на срок до одного года, а по решению Правительства — до трех лет.

Облегчит налогоплательщикам жизнь и возможность пред­ставлять информацию в электронном виде. Сегодня ФНС уже обладает технической инфраструктурой, достаточной для этого. Переход на электронный документооборот упростит обработку информации и налоговый контроль. Налогоплательщики, предс­тавляющие информацию в электронном виде, тоже получат свои выгоды. Сократится бумажный документооборот, что высвобо­дит значительные материальные и финансовые ресурсы. Кроме того, таким налогоплательщикам можно продлить сроки предс­тавления налоговых деклараций, а также обеспечить доступ к их лицевым счетам в налоговых органах, чтобы они имели полную информацию по всем налогам с точки зрения проверяющих.

Совершенствование налогового администрирования не мо­жет исчерпываться поправками в Налоговый кодекс РФ. Прави­тельство намерено использовать и административный ресурс, имеющийся в его распоряжении. Так, налоговым органам выде­ляются дополнительная численность и финансирование на соз­дание специальных аудиторских подразделений (название услов­ное). На эти подразделения будут возложены две функции.

Первая функции - работа с возражениями налогоплательщи­ков по актам налоговых проверок. Сегодня, как правило, эти воз­ражения рассматривают те же сотрудники, которые проводили налоговую проверку. Эти же подразделения, по-видимому, долж­ны работать и с жалобами налогоплательщиков.

Вторая функция - стать своеобразными фильтрами, обеспе­чивающими дополнительный контроль за обоснованностью пре­тензий налоговых органов при подготовке актов налоговых про­верок.

Налоговый кодекс РФ освобождает налогоплательщика от от­ветственности, если он добросовестно следовал разъяснениям рекомендациям уполномоченных органов, даже если впослед­ствии выяснялось, что такие разъяснения не соответствуют зако­ну. Планируется завершить пересмотр форм налоговых деклара­ций, которые сейчас вызывают много нареканий со стороны на­логоплательщиков из-за большого количества информации, ко­торую в них необходимо указывать. Налоговые декларации ста­нут значительно компактнее.

Стабильность налоговой системы во многом определяется в федеративном государстве тем, насколько строго соблюдаются пределы компетенции центра и регионов при принятии мер в об­ласти налоговой политики. Значение фактора стабильности на­логовой системы, а также особенности государственного строи­тельства России как Федерации обусловили необходимость реа­лизации конституционного принципа единства налоговой систе­мы. Данный принцип основывается на стабильности и преем­ственности налоговой политики государства, единстве экономи­ческого и налогового пространства, четком разграничении пол­номочий федерального центра и регионов.

Реализация указанного принципа требует проведения следу­ющих мер в области изменения законодательства (в том числе Налогового кодекса РФ):

• законодательное закрепление исчерпывающего перечня на­логов и сборов, определение максимальных налоговых ставок по региональным и местным налогам, четкое, не допускающее двойственности толкования полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по изменению налогооблагаемой базы федеральных налогов и предоставлению льгот:
  
• разработка и внедрение механизма компенсации потерь ре­гиональных и местных бюджетов в связи с предоставлением на­логовых льгот органами власти более высокого уровня по нало­гам, являющимся источниками их доходов: выработка единой, основанной на четких и жестких критериях стратегии государ­ства в вопросах предоставления дополнительных налоговых льгот, в том числе по отношению к отдельным налогоплательщи­кам, а также в рамках целых регионов;
  
• усиление контроля федерального центра за соблюдением требований действующего законодательства к порядку сбора и распределению налогов между бюджетами разного уровня, за введением местных и региональных налогов и сборов, а также прекращение практики их установления органами власти на местах с превышением своих полномочий.
  

Реформирование налоговой системы должно происходить постепенно на основе длительного и тщательного анализа ситуа­ции с взиманием налогов. Это же касается и налогового администрирования.

Например, по единому социальному налогу наиболее серьез­ные изменения в налоговом администрировании заключаются в передаче налоговым органам полномочий по контролю за пра­вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесе­ния платежей во внебюджетные фонды.

В вопросах, касающихся преемственности прав налоговых органов, сделана попытка определить переходные моменты (про­ведение проверок, взыскание задолженности, предоставление отсрочек (рассрочек), зачет (возврат) излишне уплаченных (взысканных) сумм, привлечение к ответственности и т.д.).

Одной из главных задач современной налоговой системы яв­ляется обеспечение достаточного объема доходов бюджета для финансирования социальных программ системы образования, науки и культуры, содержания и развития инфраструктуры, необ­ходимой для экономического развития как частного, так и обще­ственного сектора экономики. При этом обеспечение наполняе­мости бюджета должно достигаться такими средствами, которые не наносят вреда ни экономике, ни обществу.

Иначе говоря, налоговая система не должна быть избиратель­ной, отношение ко всем физическим и юридическим лицам должно быть одинаковое, не способствующее возникновению та­ких ситуаций, при которых экономические субъекты вынуждены принимать решения, руководствуясь не столько соображениями рыночной заинтересованности, сколько условиями, диктуемыми сложившейся налоговой системой.

Основополагающие главы Налогового кодекса РФ уже при­няты, поэтому следует разобраться в первую очередь в них, выя­вить узкие места, нерешенные вопросы, недоработки. Надо опре­делиться с тем, чего необходимо добиться, проводя налоговую реформу, сегодня же ее целью провозглашается то наполняемость региональных и местных бюджетов, то снижение уровня налого­вой нагрузки, то улучшение налогового администрирования.

Четкие методические основы налоговой системы, реализуе­мые посредством законов, а также положений, инструкций, способствуют стабилизации бюджетно-налоговых отношений, при­дают налогообложению долговременный характер действий.

Налоговый кодекс РФ необходимо принимать тогда, когда достигнуты стабильность и определенный уровень жизни основ­ной массы населения. В условиях же российской экономики пос­тоянно осуществляются налоговые преобразования, происходит налоговое реформирование, апробируются различные формы на­логовых отношений налогоплательщиков и государства. Налого­вый кодекс РФ должен быть налоговой конституцией, и частых изменений в нем не должно быть.

Вносимые изменения в законодательство не позволяют ни налогоплательщикам, ни самим налоговым органам приспосо­биться к новым условиям и выработать четкую стратегию, соз­дать единообразную практику применения, делают невозможным грамотное планирование экономической деятельности предприятий.

Весьма проблематичной остается ст. 45 Налогового кодекса РФ, определяющая, что обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, а при уплате налогов наличными денежными средствами - с мо­мента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации.

При применении данной нормы налоговые органы столкну­лись с проблемой предъявления налогоплательщиками поруче­ния на уплату соответствующего налога в так называемые «проб­лемные» банки (находящиеся в стадии ликвидации, не имеющие денежных средств на корреспондентских счетах, банки, у кото­рых приостановлено действие лицензии Банка России и т.д.).

Глава 23 «Налог на доходы физических лиц» Налогового ко­декса РФ идет в разрез с принципом соразмерности налогообло­жения: отсутствуют дифференцированные ставки налогообложе­ния в зависимости от размера дохода налогоплательщика. Более того, сама ставка данного налога в условиях более десятилетнего курса построения рыночных отношений уже не имеет «разум­ный» характер и является весьма ощутимой даже для граждан со средним достатком.

Сегодня в России начали проводиться исследования в отно­шении рационализации и повышения эффективности на основе новых технологий работы государственных ведомств, включая и налоговые органы. Именно в этой сфере государственным чи­новникам приходится иметь дело с большими объемами отчет­ности, производить массу расчетов, сводить и контролировать информационные блоки разных ведомств и организаций, гото­вить своды статистических данных, обеспечивать налоговый блок для бюджетной отчетности и т.д. Если бы оказалось возмож­ным основную массу этих расчетов перевести на методы компь­ютерной обработки данных, внедрить методы безбумажного об­мена информацией во всех звеньях налоговой системы, то откры­лись бы серьезные перспективы экономии ресурсов и затрат че­ловеческого труда на рутинной работе и перевода этих ресурсов в сферу контрольной работы и информационного обеспечения на­логоплательщиков.

Однако в России уже в ходе первых попыток провести такую реорганизацию работы налоговых органов выявились серьезные трудности.

Во-первых, после применения компьютеров на первых порах объемы бумажного оборота не только не сократились, но, наобо­рот, даже выросли. Оказалось, что достижению полезного эффек­та мешают устаревшие правила и нормы документооборота, а также недостаточная квалификация работников. Пришлось вкладывать крупные денежные средства в пересмотр учетных и контрольных процедур, в реорганизацию системы отношений между различными звеньями налоговой системы и в переобуче­ние работников налоговых органов.

Во-вторых, возникли дополнительные трудности в связи с не­обходимостью адаптации налогоплательщиков к новым требова­ниям и методам работы налоговых органов (указанные выше трудности связаны, в частности, с несовместимостью используе­мого налогоплательщиками и налоговыми органами программного обеспечения.

Темпы реформирования налоговой системы России сегодня зачастую приходится снижать, тратить время и средства на убеж­дение налогоплательщиков в преимуществах перехода на безбу­мажные технологии подготовки и представления налоговой от­четности. На практике встречаются случаи споров, в которых на­логовым органам предъявляются обвинения в нарушениях прав граждан, в стремлении собирать о жизни людей частную инфор­мацию, не являющуюся необходимой для целей взимания нало­гов. Для избежания таких обвинений и споров налоговым орга­нам приходится перестраивать свою работу, в некоторых случаях даже вносить соответствующие изменения в налоговое законода­тельство.

Важным является вопрос обеспечения конфиденциальности представляемых налоговым органам на магнитных носителях персональных данных о доходах, имуществе и других сторонах частной жизни граждан. Налоговые органы пользуются привиле­гией собирать и хранить информацию о частных финансовых и имущественных сделках граждан и организаций под обязатель­ным условием неразглашения этой информации для любых лиц и органов, не связанных непосредственно со сбором налогов. С по­мещением такой информации на магнитные носители у налогоплательщиков появились серьезные опасения в отношении утечка данных в процессе их передачи, обработки и хранения.

Все названные факторы оказали и оказывают серьезное влияние на изменение работы налоговых органов и порядок организа­ции налогового процесса на всех его этапах — от непосредствен­ного учета налогоплательщиков, учетной и статистической рабо­ты по налогам, порядка составления и представления налоговой отчетности гражданами и организациями до самых общих и клю­чевых процедур сбора налогов и контрольной работы на всех уровнях государственной власти. При движении Российской Фе­дерации по этому пути необходимо учитывать данные обстоя­тельства, применять меры по раннему предупреждению спорных моментов и коллизий в отношениях с налогоплательщиками (из­вестно, например, что с введением в действие Налогового кодек­са РФ налогоплательщики стали выигрывать до 70% всех переда­ваемых ими в суды налоговых споров: так, в 2001 г. средний по России процент удовлетворения исков налогоплательщиков о признании недействительными актов налоговых органов ненор­мативного характера составил 71,7%, в 2002 г. - 73,3%, в 2003 г. -71,9%.

Серьезным барьером проведения налоговой реформы в Рос­сии, как отмечалось выше, остается проблема уклонения от упла­ты налогов, распространение различных схем обхода налоговых законов. В этих условиях резко вырастают важность и значение контрольной работы налоговых органов и поэтому к этой работе должны предъявляться особые требования. Здесь главное — сформировать у налогоплательщиков понимание неотвратимос­ти выявления нарушения и взыскания в бюджет полной суммы причитающихся к уплате налогов. Следовательно, основной за­дачей остается эффективный выбор объектов налогового аудита и улучшение качества проводимых выездных и камеральных нало­говых проверок, просветительская работа по повышению налого­вой дисциплины и ответственности налогоплательщиков.

Но многие формы налоговых злоупотреблений не могут быть устранены только указанными методами. В связи с этим перед налоговыми органами стоит задача не просто выявлять факты сокрытия доходов и ухода от налогообложения, но и пытаться ид­ти на шаг вперед посредством совершенствования нормативно-правовой базы, оперативного перекрытия возможных канатов возникновения налоговых нарушении. Следует предусмотреть установление жесткого повседневного контроля за соблюдением налогового законодательства, заблаговременное пресечение «те­невых» экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от уплаты налогов.

Данная работа может вестись по следующим основным на­правлениям:

• изменение организационной структуры налоговой администрации (создание межрегиональных налоговых инспекций, в которых должны регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность) (например, приказом МНС России от 14.02.2003 № БГ-3-15/66 были созданы Меж­региональные инспекции МНС России по крупнейшим налого­плательщикам № 4, 5, 6, 7);
  
• ускоренное развитие информационных технологий в нало­говой системе, в том числе создание описанных выше центров обработки данных, в которых создается единый информацион­ный массив данных на основе слияния потоков информации о
  хозяйственной деятельности налогоплательщика, поступающей не только от него, но и из других источников (государственных и негосударственных структур). Указанная информационная сис­тема позволит производить полный и всесторонний анализ ин­формации о налогоплательщике, обеспечить соблюдение налого­вого законодательства всеми категориями налогоплательщиков;
  
• реализация мер по борьбе с неучтенным наличным оборо­том денежных средств в легальном секторе и перекрытие каналов их движения в теневой сектор
  

Практика последних лет показывает бесперспективность по­пыток устранения основных недостатков действующей налого­вой системы путем внесения хотя и правильных, но лишь отдель­ных, «точечных» изменений в налоговое законодательство.

Налоговая реформа должна предусматривать, с одной сторо­ны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию инвестиций), а с другой стороны, большую «прозрач­ность» налогоплательщиков для государства, улучшение налого­вого администрирования и сужение возможностей для уклоне­ния от налогообложения.

Устойчивого улучшения взимаемости налогов нельзя добить­ся и без целенаправленных усилий государства по формирова­нию налоговой культуры. К сожалению, общественное мнение до сих пор достаточно терпимо относится к уклонению от уплаты налогов. Складывается негативный стереотип поведения нало­гоплательщика, разрушающий основы государства.

В связи с этим необходимы решительные действия, охватыва­ющие практически все стадии общественного сознания и на­правленные на формирование у граждан понимания того, что уплата налогов — это не наказание, а выгодное для всех вложение денег в экономику страны, что собранные средства вернутся к налогоплательщику в виде конкретных социальных благ и гаран­тий, создавая основу стабильности и процветания общества. До­бросовестное отношение к выполнению своих налоговых обязанностей

5.4. Противоречия налоговой политики и пути их разрешения

Действия и система мер государства в области налоговой полити­ки предполагают формулирование целей в области налогообло­жения. Налоговая политика зависит от экономической политики государства. Между тем экономическая жизнь 1990-х гг. была парадоксальна:

• сокращалась зона действия рубля, 20-40% экономического оборота обслуживалась реальными деньгами;
  
• денежная политика вывела из-под налогообложения боль­шую часть экономики и вступила в противоречие с налогово-бюджетной политикой;
  
• возникли две экономические зоны: зона действия реальных денег — бюджетные, экспортно-импортные операции, фондовый рынок, розничная торговля; и зона реальной экономики, где ис­пользуются денежные заменители;
  
• жесткая фискальная политика и подтягивание цен до миро­вых создали рынок без спроса.
  

После кризиса 17 августа 1998 г. государство вынуждено было отказаться от своих обязательств и перейти к новым формам уп­равления экономикой. Произошел мощный сдвиг в практичес­кой деятельности властей в сторону активизации вмешательства государства в экономическую жизнь страны, всестороннего уси­ления государственного регулирования.

Анализ принятых нормативных актов, регулирующих налого­вые отношения, и прежде всего частей первой и второй Налого­вого кодекса РФ, позволяет сделать вывод о том, что их разработ­ку осуществляли в первую очередь представители юридической науки, а мнение ученых-экономистов, занимающихся исследова­нием проблем регулирования налоговых отношений, не было должным образом учтено либо не принималось во внимание вов­се. Такое положение вещей обусловлено преобладающим сегодня представлением о налоге как об исключительно фискальном инструменте. Данное представление имеет достаточно глубокие исторические корни; кроме того, оно поддерживается сложив­шимся сейчас в России финансово-экономическим менталите­том всех административных органов жить на налоговые доходы. Все это заставляет отодвинуть на второй план другие функцио­нальные признаки налогов.

Государство должно, помимо фискальной функции, усилить регулирующую, стимулирующую и контролирующую функции налогообложения, осуществлять непрерывную работу по измене­нию налогового законодательства, обеспечить наполнение до­ходной части бюджета как за счет усиления налогового админи­стрирования, так и за счет ослабления налогового бремени.

Налоговая политика должна быть нацелена на то, чтобы мак­симальное налогообложение производить у источников выплат, на упрощение налогообложения, на сокращение и тщательное обоснование всех видов льгот, на разумное снижение НДС, на перенос акцента налогообложения из сферы производства в сфе­ру потребления за счет повышения таможенных пошлин и акци­зов, налога на доходы и налога на недвижимость.

В условиях современных рыночных отношений необходимо, чтобы налоговая система была справедливой, эффективной и доступной для понимания. Однако в последние десятилетия как в западных странах, так и в Российской Федерации появились и получили развитие тенденции усложнения налогового законода­тельства, распространения затратных и малоэффективных мер налогового администрирования. В результате неоправданно вы­сокое бремя налогов стало возлагаться на рядовых налогопла­тельщиков и на производственный сектор экономики в целом.

В России политика взимания налогов и технологии управле­ния построены на идее борьбы с «неплательщиками налогов». Разработанные под такую политику законы, сформированные организационные структуры управления, подготовленные кадры и созданная налоговая система позволяют налоговым органам практически в любой ситуации обнаруживать уклонение от упла­ты налогов и начислять суммы пени и применять налоговые санкции. При этом законодательство ориентировано преимуще­ственно на обоснование штрафов, а не на четкие и паритетные «правила игры» с субъектами хозяйствования.

До сих пор не достигнуто взаимодействие субъектов хозяй­ствования и государства в процессе взимания налогов и последу­ющего их использования для решения социальных проблем на­селения. Социологические исследования показывают, что рос­сийские граждане — налогоплательщики воспринимают налоги как ничем не обоснованные поборы со стороны государствен­ных институтов власти, налоговые органы - как противников, а государство в целом — как обузу. По этим и другим причинам в России значительная часть населения воспринимает уход от на­логов как абсолютно нормальное и оправданное явление, хотя, по сути, это противоречит этическим нормам.

Политика общественного договора подразумевает согласие обеих сторон, т. е. налогоплательщики должны быть убеждены в необходимости платить налоги, а не в том, что они вынуждены их платить. Законодательные нормы сначала должны рассматри­ваться с точки зрения честного плательщика налогов, и если возникают ситуации, в которых та или иная норма затрудняет нор­мальную хозяйственную деятельность плательщика, она должна отвергаться независимо от того, насколько эта норма затрудняет уход от налогообложения.

Обеспечение партнерских отношений в обществе между госу­дарством и налогоплательщиками, а также стабильное развитие экономики возможны в современных условиях лишь при соблюде­нии «базовых принципов налогообложения»

Для обеспечения стабильного экономического развития каж­дое государство должно учитывать и строго соблюдать все выше­перечисленные базовые принципы налогообложения. Для про­водимой в России реформы налоговой системы главным являет­ся достижение оптимального соотношения между стимулирую­щей и фискальной ролью налогов.

Если исходить из данных задач и принимать во внимание провозглашенные Президентом и Правительством России цели экономической политики, то основные направления прово­димой в государстве налоговой политики должны быть следую­щими:

• высокая прогрессивность налогообложения особо высоких, спекулятивных доходов (для уменьшения слишком большого не­равенства в распределении доходов в обществе);
  
• установление необлагаемого минимума для получателей особо низких доходов (не менее 3,0 тыс. руб. в месяц);
  
• льготное налогообложение производственного сектора (на­лог на прибыль) и низкооплачиваемого наемного труда;
  
• льготное налогообложение основных продуктов потребле­ния, определяющих необходимый его минимум;
  
• льготные режимы налогообложения для экспорта продук­ции перерабатывающей промышленности и высокотехнологич­ных отраслей;
  
• льготный налоговый режим для инвестиционной деятель­ности, особенно для вложений в высокотехнологичные и науко­емкие отрасли;
  
• введение системы экологических платежей, охватывающей все виды негативного воздействия на окружающую среду.
  

Для упрощения налоговых процедур и правил в ряде запад­ных стран уже ведется масштабная реформа всего налогового процесса, меняется система управления налоговыми органами, реализуются меры по совершенствованию отношений с налого­плательщиками.

Перестройка налогового процесса должна осуществляться по следующим основным направлениям:

Концентрация учетной, счетной и контрольной работы на­логовых органов в крупнейших центрах обработки данных.

Выведение налогоплательщиков на единый канал расчетов по всем основным видам налогов.

Упор на распространение «дружелюбных» методов работы с налогоплательщиками (консультации, досудебное урегулирование налоговых споров и т.д.).

5.5. Приоритеты эффективной налоговой политики

Основными приоритетами эффективной налоговой политики, отражающими стратегические направления налогового рефор­мирования, должны быть следующие:

1. Проведение реструктуризации и переориентация целевой направленности налоговой системы. В ней необходимо менять соотношение между косвенными налогами на бизнес и прямыми налогами подоходного типа в сторону увеличения доли послед­них (ориентир - не менее 50%), а в составе косвенных налогов на бизнес - повысить значимость и сместить акцент на поимущест­венные налоги и налоги за пользование природными ресурсами.
   
2. Обеспечение роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды исключительно за счет наращи­вания объемов производства, продаж и доходов, легализации российского бизнеса.
   
3. Поэтапное снижение налогового бремени на товаропроизводящую сферу до оптимального для России уровня - 28% к чис­той добавленной стоимости без учета «теневого» сектора эконо­мики.
   
4. Пересмотр позиции государства по отношению к доходам от государственного имущества и собственности. Чем больше бу­дут неналоговые доходы, тем больше возможностей для сниже­ния налогового бремени. Кроме того, необходимо повысить сте­пень участия в формировании доходов бюджета естественных монополий, Минтранса России и Центрального банка Россий­ской Федерации.
   

Для реализации названных приоритетов должен быть разра­ботан целый комплекс конкретных мер и механизмов в фискаль­ной, регулирующей и контрольно-регулятивной области налого­вой политики. В этом направлении могут быть рекомендованы следующие пути, обеспечивающие общие условия налогового равновесия, в частности:

Установление оптимальных ставок таких налоговых плате­жей, как, например, НДС в размере 16%, налога на прибыль - 20—22%, налога на имущество (по рыночной оценке недвижи­мости и транспортных средств) — 0,9%, приведение в количест­венное равновесие ставок совокупных налоговых начислений на оплату труда с оптимальной ставкой налога на прибыль, восста­новление прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физи­ческих лиц.

Переход на принципиально новый механизм исчисления и уплаты единого социального налога путем отказа от регрессив­ной шкалы ставок и деления его на два самостоятельных платежа:

страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, исчисляемые по ставке 14% (включая накопительную часть);

социальный налог, исчисляемый по общей ставке 7% к вы­ручке налогоплательщика, направляемый на выплату трудовых пенсий, в федеральный фонд социального страхования, в феде­ральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования.

Отмена акциза на природный газ и введение налога на сверхприбыль при добыче полезных ископаемых, установление системы дифференцированных экспортных (ввозных) пошлин на природный газ, учитывающих колебания мировых цен на дан­ное сырье, расширение сферы применения специальных налого­вых режимов на отрасли добывающей промышленности (в связи с их спецификой), предполагающих замену большинства налого­вых платежей единым налогом, но при сохранении в качестве самостоятельных платежей экспортных пошлин, страховых взно­сов на обязательное пенсионное страхование, социального нало­га и налога на сверхприбыль.

Введение государственной монополии на производство и (или) реализацию крепких алкогольных напитков.

Пересмотр налоговых льгот в пользу инвестиционных и введение обязательного необлагаемого минимума при обложе­нии НДС.

С целью увеличения поступлений по налогу на доходы фи­зических лиц и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование законодательно установить на федеральном и регио­нальном уровнях достойный размер минимальной оплаты труда наемных работников.

Предприятия получают дополнительные полномочия в ква­лификации прямых и косвенных расходов.

Скорее всего будут сняты многие существующие сегодня проблемы, на которые справедливо указывают налогоплатель­щики. Кроме того, уточнены многие правила налогообложения операций с ценными бумагами, доверительного управления и простых товариществ.

В НДС осуществлен переход от преимущественного кассово­го метода исчисления и уплаты налога, который существует се­годня, на метод начисления и новый порядок возмещения НДС при капитальных вложениях, который отменяет фактически действующий ныне налога на инвестиции.

Еще один серьезный шаг - упрощение с 2007 г. порядка воз­мещения НДС экспортерам. Вместо двух деклараций - по внут­ренним и внешним операциям - будет одна, а вместо разреши­тельного - заявительный порядок возмещения НДС.

Налоговое администрирование в региональной налоговой по­литике предполагает увеличение дол и собственных налоговых до­ходов в территориальных, а также и местных бюджетах. Напри­мер, налога, переходящего в порядке наследования и дарения, так как, имея федеральный статус, этот налог, точнее поступления по нему посредством отчислений от федеральных налогов и сборов всегда становились источником доходной базы местных бюдже­тов. Это касается также акцизов на спирт, этило-водочные изде­лия, бензин автомобильный, дизельное топливо, которые также предлагается полностью передать на региональный уровень. Не­обходимо изменение доли отчислений от некоторых налогов, я также налоговых ставок. Это касается восстановления 25%-ной доли отчислений НДС в региональные бюджеты, что должно добавить региональным бюджетам 10% их всех налоговых дохо­дов. Увеличение ставки налога на прибыль для регионов с 17 до 20% с одновременным снижением федеральной налоговой ставки с 5 до 2% будет существенной прибавкой к доходам регионов.

Также следует осуществить перевод в разряд собственных на­логов бюджетов субъектов Российской Федерации все те регулирующие налоги, которые полностью зачисляются в консолиди­рованные бюджеты субъектов Российской Федерации, с целью упростить механизм перечисления поступлений отданных нало­гов в пользу региональных бюджетов.

В результате налогового администрирования в сфере регио­нальных бюджетно-налоговых отношений произошло частичное увеличение доли регулирующих налогов (и ставок по некоторым регулирующим налогам) в бюджеты субъектов Российской Феде­рации, что в свою очередь увеличило общую налоговую составля­ющую доходной части бюджетов субъектов Российской Федера­ции. Улучшились сбор налогов и доля неналоговых доходов реги­ональных бюджетов.

Главной проблемой налогового администрирования в сфере бюджетно-налоговой системы остается ее излишняя централиза­ция (при формальной децентрализации) и фискальная направ­ленность. Формирование эффективной налоговой политики предполагает повышение результативности ее контрольно-регу­лятивной составляющей.

В этом направлении может быть предложен ряд соответству­ющих мер, в частности:

уточнение отдельных видов налоговых правонарушений, например понятий «сокрытый или заниженный доход (прибыль) или иной объект налогообложения», «грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения», «ответ­ственность свидетеля...», «отказ эксперта, переводчика или спе­циалиста от участия в проведении налоговой проверки...»;

переход от применяемого в России метода сложения штраф­ных санкций (порой за одно правонарушение) к методу зачета (поглощения) большей мерой (санкцией) меньшей, что снизит субъективизм в применении штрафов налоговыми органами;

повышение ставок налогов за пользование природными ре­сурсами до размеров, при которых внедрение природоохранных технологий и очистных сооружений стало бы выгоднее, чем регу­лярная уплата в бюджет штрафных налогов;

усовершенствование системы мер по снижению задолжен­ности налогоплательщиков по налоговым платежам (например, установление права налоговых органов включать в постановле­ние о взыскании задолженности за счет имущества налогопла­тельщика, вынесенного в порядке ст. 47 Налогового кодекса РФ, задолженности по присужденным штрафам в сумме свыше 50 тыс. руб., отказ от зачетных схем уплаты налогов и др.);

разработка системы мер по снижению задолженности нало­гоплательщиков по налоговым платежам (восстановление поряд­ка открытия счетов недоимщиков, организация аукционов про­дажи налоговых долгов, взыскание задолженности за счет иму­щества, отказ от зачетных схем уплаты налогов и др.);

разработка подходов и путей повышения эффективности контрольной работы и совершенствования контрольных техно­логий, в том числе создание более эффективной системы предва­рительного отбора налогоплательщиков для проведения выезд­ных налоговых проверок. Подобная система может быть основа­ на углубленном автоматизированном камеральном анализе отчетных материалов и экономико-математической модели оп­ределения потенциальной суммы налоговых обязательств ­

разработка автоматизированной системы подготовки и регистрации решений, выносимых по результатам налоговых проверок;

внедрение мер по усилению контрольной работы с «фирма­ми-однодневками» и «анонимными» структурами, организация­ми, представляющими «нулевые балансы»;

увеличение размера контролируемых службами финансово­го мониторинга сделок с 20 до 40 тыс. долл.

При разработке налоговой политики необходимо четко осоз­навать ее целевую направленность. Для стабильного улучшения взимаемости налогов требуются целенаправленные усилия госу­дарства по формированию налоговой культуры как налогопла­тельщиков, так и налоговых органов. Граждане России должны понять, что уплата налогов не наказание, а выгодное вложение денег в свою страну, собранные же средства вернутся налогопла­тельщику в виде конкретных благ и гарантий, создавая основу процветания общества.

Необходимо, чтобы добросовестное отношение к выполне­нию своих налоговых обязательств воспринималось как признак цивилизованности, культуры. Естественно, при этом налогопла­тельщик должен видеть, что его деньги действительно идут на выполнение государством своих функций, а не на личные мели чиновников. Поэтому нужно ввести механизм контроля за налоговыми расходами со стороны налогоплательщиков. Когда человек будет зиять, на что тратятся его деньги, что они приносят пользу ему и обществу, в котором он живет, он не будет сомневаться в полезности налогов.

Ключевым звеном грамотной налоговой политики должно стать стабильное и эффективное налоговое законодательство. Оно позволит уменьшить число недобросовестных налогопла­тельщиков, упростить учет и отчетность, устранить всевозмож­ные правовые коллизии. Также необходимо «состыковать» нало­говый и бухгалтерский учет.

Разница между налоговым контролем и налоговой политикой состоит в том, что первый находит свой смысл в следовании зако­ну, а вторая — в выработке как нормы закона, законодательно оформленной идеи некоего взаимоотношения между плательщи­ком и казной. Наряду с этим следует повысить значение Мини­стерства экономического развития и торговли Российской Феде­рации в формировании налоговой политики. Роль Минэконом­развития в этой области достаточно четко определена: оно долж­но формировать свою позицию прежде всего с точки зрения вли­яния налоговой политики на экономику, т. е. не на бюджет, не на порядок администрирования налогов, а на экономику в целом и на отдельные отрасли в частности. Необходимо усилить иссле­дования о влиянии налоговой политики на экономику, а также увеличить роль министерства в разработке налоговых законо­проектов.

В России серьезной проблемой остается уклонение от уплаты налогов, распространение различных схем обхода налоговых за­конов. В связи с этим важными задачами выступают эффектив­ный выбор объектов налогового аудита и повышения качества проводимых документальных проверок, работа по укреплению налоговой дисциплины и ответственности, разработка эффек­тивных методов контроля и взыскания. Налоговые органы долж­ны не только выявлять факты сокрытия доходов и ухода от нало­гообложения, но и оперативно перекрывать возможные каналы возникновения налоговых нарушений (иногда даже неосознан­ных) посредством совершенствования нормативно-правовой ба­зы. Следует установить жесткий оперативный контроль за соблю­дением налогового законодательства, повысить ответственность за уклонение от уплаты налогов. Вместе с тем необходимо также улучшить структуру налоговых органов, изжить коррупцию.

За последние несколько лет было сделано достаточно много для совершенствования налогообложения в России. Для субъек­тов предпринимательской деятельности были введены три спе­циальных налоговых режима (упрощенная система налогообло-жения, единый налог на вмененный доход и единый сельскохо­зяйственный налог), которые сократили налоговую нагрузку на предприятия в 2—4 раза.

Одним из вопросов эффективности налогообложения в Рос­сии остается снижение налогового бремени. В данный момент налоговая нагрузка в России колеблется от 38 до 40% ВВП. Для этого проект новой среднесрочной программы сократил бюд­жетные расходы на 5% ВВП за три года. В дальнейшем Прави­тельство РФ настроено продолжить снижение налогового бреме­ни по 1% в год от ВВП.

Облегчение налоговой нагрузки действительно стимулирует экономическую активность, однако за это приходится платить сокращением бюджетных расходов либо расширением заимствований. В то же время доказано, что многие виды государственных расходов (обеспечение безопасности и законности, инвестиции в инфраструктуру, всеобщее образование) оказывают сильное позитивное влияние на экономический рост. В свою очередь, заимствования для финансирования бюджетного дефицита замедляют развитие, вытесняя производственные инвестиции.

Теоретически установлено существование оптимальных «раз­меров государства» (т. е. соотношения расширенного бюджета к ВВП), при которых достигается компромисс между этими проти­воположными эффектами. Отклонения от оптимума как в сторо­ну завышения, так и в сторону занижения нежелательны - и то и другое тормозит рост.

Есть два пути, по которым может пойти государство: осуще­ствить повышение экономического роста за счет активного учас­тия государства и тогда, возможно, налоги следует повысить, со­бирать государственные капиталовложения. Другой путь — это опора на частную инициативу и формирование инвестиционных ресурсов в частном секторе. Если выбрать второй путь, необходи­мо снижать налоговое бремя до того уровня, при котором созда­ются благоприятные условия для развития экономики на основе частной инициативы. Оба предложенных варианта таят в себе не­мало трудностей. Эффективнее всего было бы использовать эти подходы в комплексе, учитывая специфику различных сфер про­изводства. Снижение налогового бремени не гарантирует роста экономики. Нельзя полагать, что снижение налоговой нагрузки - панацея от всех бед в российской экономике.

Рыночные реформы, сопровождавшиеся спадом производ­ства и высокой инфляцией на первоначальном этапе, выдвинули в качестве основной задачи повышение собираемости налогов. Это предопределило приоритетность фискальной функции нало­говой системы, главным инструментом реализации которой яв­ляются косвенные налоги. Не вызывает сомнений, что с позиций фискального смысла косвенные налоги играют важнейшую роль. Тем не менее из мирового опыта известно о достаточно неодно­значном влиянии косвенных налогов на экономику. Неправиль­ный выбор ставки косвенных налогов может серьезно затормо­зить развитие экономики.

Рыночный механизм формирования цен показывает бесперс­пективность дальнейшего упора на косвенные налоги, поскольку он способен привести лишь к новому витку инфляции, сниже­нию конкурентоспособности продукции российских производи­телей, а соответственно и к ухудшению экономической ситуации в стране. Отмена с 1 января 2004 г. налога с продаж и уменьшение НДС на 2% - планомерные действия по снижению косвенного налогообложения в стране.

Действия в области реформирования налогообложения в Рос­сии не должны предполагать резких изменений налоговой систе­мы. Более правильным является ее эволюционное преобразова­ние, которое обеспечит устранение недостатков без кардиналь­ных изменений всего налогового механизма.

В процессе налогового администрирования налоговая поли­тика приобрела стройность (стандарты, регламенты), ликвидиру­ются барьеры, препятствующие наращиванию инвестиций, про­изошло усиление прямой и обратной связи государства и нало­гоплательщика, сужение возможностей для уклонения от налого­обложения. Важным направлением налоговой политики стали меры по повышению уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий. Совершенствование налогового администрирования не только является потенциальным резервом для дальнейшего снижения налогового бремени, но и рыночно необходимо в целях обеспече­ния равенства конкурентного режима для добросовестных нало­гоплательщиков.

Таким образом, эффективная налоговая политика означает создание оптимальной национальной налоговой системы, кото­рая, обеспечивая финансовыми ресурсами потребности государства, не должна снижать стимулы налогоплательщика к предпри­нимательской деятельности, одновременно обязывая его к пос­тоянному поиску путей повышения эффективности хозяйствова­ния. Такая политика должна на длительную перспективу ориен­тировать налоговую систему на оптимальную нагрузку, должны использоваться важнейшие принципы налогообложения: равен­ство и справедливость; всеобщность; нейтральность.

В целях совершенствования налоговой политики необходи­мы дальнейшая модернизация структуры налоговой службы, ор­ганизационно-методическое улучшение деятельности налоговых органов, переориентация главенства функции налоговой систе­мы с фискальной на регулирующую и стимулирующую, создание системы единого общегосударственного Реестра налогоплатель­щиков, эффективных средств налогового контроля и налоговой безопасности и т. д.