Эволюция центральных представительных органов власти в России
Информация - Юриспруденция, право, государство
Другие материалы по предмету Юриспруденция, право, государство
Вµнные Государем после одобрения их Думой и Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные Высочайшей властью.
Подзаконные акты (высочайше одобренные без единения с представительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а практика показала иное. Размывание законов продолжалось и после Конституции 20 февраля. Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н.М.Коркунова) связано с отсутствием действительной гарантии верховенства закона над подзаконными (незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).
Как показала российская практика, глава государства не всегда может быть действительным гарантом верховенства закона. И Государственная Дума не смогла стать надежным стражем и гарантом законности, ибо изначально была лишена возможности им стать. Отсутствие этих гарантий ставит всю первую конституцию в полную зависимость от воли Верховной власти. В актах 20 февраля (в апреле того же года уже и подкрепленных новой редакцией Основных Законов) не было гарантии непременного согласия власти и с законами (актами, утвержденными Думой). Не предусматривалось ни ответственности министров, ни думского, ни судебного контроля (надзора) над законностью актов верховной власти. Можно сказать, что конституционные принципы, начала были декларированы, но конституция осталась только на словах и сохранение титула императора самодержавный соответствовало фактическому положению. Верховная власть сохраняла (и по закону) полную возможность нарушать даже и те принципы, которые ею же были провозглашены.
Участие Думы в законодательстве, законотворчестве начинается с обеспечения ее права на законодательную инициативу. Если вето Думы, ее право на отклонение закона, это предохранитель от законов неправедных, направленных не на всеобщее благо народное, а во вред оному, то право на законодательную инициативу создает возможность улучшать законы, совершенствовать законодательство во имя общего блага. Это уже не предохранительный, отрицающий, а созидательный, позитивный аспект законотворчества.
Учреждение Думы 6 августа предоставляло дело разработки законопроектов всецело в руки министров. Думе же была уготована участь бесправной говорильни о желательности или нежелательности правовых актов. Строго говоря, ей предоставляли право не законодательной инициативы, а лишь право возбуждения ходатайств по делам законодательным. Причем и эта желательность была весьма относительной, ибо первое Учреждение гласило, что министр дает делу ход, если разделяет соображения Госдумы о желательности отмены или изменения закона (ст. 56). Ну а если не разделяет?..
Представим ситуацию: в Думе солидарно сошлись 30 депутатов, подготовили проект Закона, уговорили большинство Думы их поддержать, вынесли решение, направили министру и резолюцию, одобряющую и сам проект закона, а министр эти соображения о желательности не принял и вся работа ушла в архив8. Только в случае министерского одобрения соображений о желательности он, министр, давал делу движение в законодательном порядке (ст. 56), т.е. вносил бы этот проект, из Думы полученный, на рассмотрение в ту же Думу (ст. 46). Не очень, конечно, эффективная процедура, но закон есть закон, солидарность министра с мнением большинства Думы (ее решением) открывала думской инициативе реальную возможность провести закон через министерство. Госсовет к Верховной власти, за которой оставалось последнее слово. Вполне допустимая процедура, ведь законы, принятые полноправным парламентом, получают силу закона по утверждении главой государства.
Второе Учреждение Думы, как это ни парадоксально, урезало и уже данное право Думы на ее законодательную инициативу, сделало шаг назад. Этот юридический трюк заслуживает специального внимания. По второму Учреждению, даже одобренный министром проект закона не подлежит обсуждению, шлифовке, принятию и дальнейшему восхождению в Верховной власти. От всей уже проделанной работы остается лишь соображение о желательности, своего рода импульс, челобитная, ибо подготовка проекта закона iистого листа возлагается на министра, одобрившего желательность соответствующего законодательного предположения Думы: соответствующий проект вырабатывается подлежащим министром (ст. 57). Проект закона готовит министр, его аппарат, его эксперты, а Думе остается выразить затем согласие. Конечно, при подготовке министерского проекта референты министра могут использовать среди других материалов и думский проект, но могут и не поiитаться с депутатскими разработками. Вольному - воля, но депутатам воли в этом деле не предоставлено. В той же статье 57 второго Учреждения Думы говорится, что в случае отказа министра от думского законодательного предположения Дума получает право создавать комиссию и готовить свой проект закона. Вроде бы Думе открывают путь пробуй, твори. Но только вроде бы. Это мираж, а не живительный источник. Ведь министр, беря в свои руки подготовку закона, может придать своему проекту даже антидумскую направленность, или просто растянуть, отложить подготовку проекта до греческих календ. А Дума и в этом случае лишена реальной возможности воздействовать на министра. Во всяком случае Учреждение таких прав для Думы не предусматривало.
Резюмируя сопоставление двух Учреждений можно сказать,