Учебное пособие Под редакцией А. Ю. Сунгурова Рекомендовано к печати кафедрой политического управления

Вид материала

Содержание

Специализированные Уполномоченные и близкие им структуры
Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ: нормативные основы, персоналии и условия деятельности.
2.5. Первый опыт деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Подобный материал:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 23

^ Специализированные Уполномоченные и близкие им структуры

Еще один момент, который нужно обозначить в ходе рассмотрения процесса развития института уполномоченного по правам человека в российских регионах, – это создание в ряде субъектов РФ своеобразных "квазиомбудсманов". Таков, во-первых, пример Санкт-Петербурга, где в 1994-96 гг. уже существовала должность Уполномоченного по правам человека. Его принципиальное отличие состояло в том, что он по должности входил в состав правительства Петербурга и действовал на основании утвержденного распоряжением мэра Положения, а не закона. Другой пример – Ленинградская область, где с 1997 года существует должность Уполномоченного по правам человека Правительства Ленинградской области. Но здесь уже одно название говорит само за себя. В отличие от Петербурга, где Уполномоченный, согласно Положению, хотя и назначался мэром по согласованию с полномочным представителем президента, но тем не менее утверждался Городским собранием, в Ленинградской области он назначается губернатором и находится в оперативном подчинении у вице-губернатора по административно-правовым вопросам, выполняет их поручения. Фактически данное должностное лицо мало отличается от комиссий по правам человека при главах администраций, только имеет иное название. Однако, не исключена трансформация этого института в Ленинградской области в "нормальное" качество: в 2001 г. проект соответствующего закона подготовлен и одобрен на заседании правительства области (однако, с тех пор прошло два года, но ситуация не сдвинулась с места).

Стоит упомянуть и еще об одной форме государственной правозащитной организации, возникшей в Красноярском крае после победы на выборах губернатора А. Лебедя. С августа 1998 г. в крае введен институт общественных помощников губернатора по правам человека. Они назначаются губернатором, работают на общественных началах и в рамках определенной территории (районы, города); каждый из них имеет приемную. Рекомендации на их назначение дают общественные организации. Штат этих помощников был в основном сформирован из активистов избирательной кампании Лебедя.

Наконец, важно отметить еще один важный аспект развития идеи института омбудсмана. Речь идет о тенденции создания в российских регионах специализированных уполномоченных, которые также существуют в ряде стран мира. Эта идея еще не получила слишком широкого распространения, однако ее перспективы можно оценить как достаточно серьезные. Наибольшей популярностью пользуется пока уполномоченный по правам ребенка. Активности в этом направлении способствует реализуемый с 1998 года проект Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) и Министерства труда и социального развития РФ по созданию института уполномоченных по правам ребенка в России в рамках реализации Конвенции ООН о правах ребенка.

Должность Уполномоченного по правам ребенка имеют уже более десяти регионов России: Петербург, Москва, Волгоградская, Самарская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская области, Республики Северная Осетия (Алания), Саха (Якутия), Чеченская республика^⁴, Красноярский край.

Как правило, в регионах преобладает тенденция встраивания структур омбудсманов по правам ребенка в исполнительную ветвь власти региона. В Ивановской и Новгородской области уполномоченные по правам ребенка работают на общественных началах (в первом случае кандидатура утверждается законодательным собранием, а во втором – назначается на должность постановлением губернатора области). Можно назвать лишь считанные примеры, когда уполномоченный обладает достаточно высоким статусом и самостоятельностью и действует на основании закона. Так, в Законе «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» (2001) предусматривается, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, и назначается на должность городской Думой, – фактически, статус и полномочия московского "детского" омбудсмана (эту должность занимает Алексей Головань) не отличается от "непрофильных" омбудсманов. В этом же ряду – пример Самарской области, где деятельность Уполномоченного по правам ребенка регулируется законом, а не положением, и законом установлено, что он осуществляет свою деятельность самостоятельно, руководствуясь лишь требованиями закона, а органы государственной власти и МСУ и должностные лица не вправе оказывать влияние на деятельность Уполномоченного. Хотя при этом назначается он губернатором области (Закон, 2002).

Идея введения детского омбудсмана фигурирует и на федеральном уровне: в марте 2001 г. (а затем повторно в мае 2002 г.) в Государственную Думу внесен проект закона "Об Уполномоченном по правам ребенка в РФ". Согласно последней версии проекта, Уполномоченный назначается и освобождается от должности Государственной думой (что не соответствует Конституции РФ), его компетенция во многом дублирует компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ, а статус и место в системе государственных органов оговорены нечетко.

Кроме того, неоднократно высказывались идеи о введении других специализированных уполномоченных: по правам военнослужащих, по правам заключенных и др. Так, в 1997 году в Госдуму РФ был внесен (но так и не был рассмотрен, а в 2001 г. окончательно снят с рассмотрения) проект федерального закона "О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в РФ", который, в частности, предусматривал введение должности Уполномоченного Государственной Думы по делам военнослужащих в структуре Уполномоченного по правам человека в РФ – он должен был назначаться ГД по его представлению и предназначался "для защиты прав и свобод военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей"^⁵.

На проходившем в 2001 году в Москве Гражданском форуме рекомендации соответствующей тематической дискуссии (“Обеспечение прав человека в деятельности судебно-правовой системы и закрытых структурах”) включали предложение о введении в порядке эксперимента института парламентского Уполномоченного по правам заключенных^⁶.

В целом можно сказать, что случаи введения должности специализированных омбудсманов (кроме "детских") пока единичны. В качестве примера можно привести Саратовскую область, где с 2001 г. во всех исправительных учреждениях введены должности Уполномоченных по правам осужденных, утверждаемых областным Уполномоченным по правам человека.

Помимо федерального и региональных омбудсманов (профильных и общей компетенции), существуют также практика и предложения о создании такого института на муниципальном уровне. Например, соответствующий проект был разработан в Архангельске, косвенным выражением той же тенденции в свое время стало и появление "общественных помощников губернатора по правам человека" в Красноярском крае. С недавнего времени в Красноярском крае действуют муниципальные уполномоченные по правам человека, назначаемые по рекомендации местных органов власти. Однако, практика показывает, что преобладает тенденция создания в городах и районах не самостоятельных уполномоченных, а назначения помощников (представителей, доверенных лиц) уполномоченного по правам человека в субъекте федерации. Такая возможность, в частности, предоставлена уполномоченным законами Смоленской и Амурской области, Алтайского края, Республики Калмыкия и Башкортостан.

Кроме того, в ряде муниципальных образований также введена должность специализированного Уполномоченного – по правам детей и подростков (Арзамасский район Нижегородской области) или по защите прав детей (г. Екатеринбург) (Становление…, 2001). Эти должностные лица, подобно упомянутым выше, встроены в администрацию и назначаются главой муниципального образования. Напротив, в г. Волжский Волгоградской области должность Уполномоченного по правам ребенка является общественной для заместителя председателя Городской думы.

Кроме того, стоит упомянуть и такую специфическую форму как университетские омбудсманы. Например, такой омбудсман существует в Московском государственном институте международных отношений (МГИМО)^⁷, Волгоградском филиале Международного института управления и Башкирском государственном педагогическом университете^⁸. В Саратовской области по инициативе Уполномоченного по правам человека Александра Ландо с 2002 г. в каждой школе введены уполномоченные по правам участников образовательного процесса (на общественных началах)^⁹. Аналогичную систему планируется ввести также в Пермской области.

^ Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ: нормативные основы, персоналии и условия деятельности.

Законодательные основы и порядок назначения

Законодательную основу для введения поста Уполномоченного по правам человека в субъекта РФ дает Федеральный закон “Об Уполномоченном по правам человека в субъекта РФ”, статья 5 которого гласит “В субъекте РФ в соответствии с его Конституцией и Уставом может создаваться институт Уполномоченного по правам человека в субъекта РФ”. Однако, в нескольких субъектах РФ (Республика Башкортостан, Свердловская и Смоленская области, Санкт-Петербург) законы о региональных омбудсманах были приняты еще до Федерального закона. В ряде случае они были позже опротестованы Прокуратурой и были затем приведены в соответствие с Федеральным законом (Санкт-Петербург), в ряде случаев - остались действовать в прежнем виде (Республика Башкортостан).

К началу 2003 г. законы “Об уполномоченном по правам человека” приняты в 27 субъектах РФ. Кроме перечисленных выше регионах, где Уполномоченные по правам человека уже избраны, такие законы существуют также в Республике Мари Эл, в Приморском крае, в Тюменской области, в Санкт-Петербурге и в Ханты-Мансийском АО

Общим для всех законов являются широкие полномочия нового института при расследовании конкретных дел – возможность получать необходимые документы и ответы официальных лиц. Общим является также право и обязанность готовить и публиковать ежегодный доклад «О состоянии с правам человека», а также специальные доклады. Вместе с тем правом законодательной инициативы обладают пока менее половины Уполномоченных в субъектах РФ (Не обладает им и Федеральный Уполномоченный).

Важно отметить, что однажды принятый закон не является финальным. В ряде случаев Уполномоченные, начав свою деятельность, видят его несовершенство и внося в региональный парламент свои поправки, значительно его усовершенствуют. Так, например, в Закон “Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области”, принятый в 1998 г., затем по инициативе Уполномоченного по правам человека В.Н.Осина пять раз вносились поправки, направленные на повышение эффективности нового института.

Принятие закона “Об Уполномоченном по правам человека...” еще не означает начала работы этого института в регионе. Необходимо еще избрать (юридически точно – назначить Уполномоченного постановлением регионального парламента, но фактически происходят процедура выборов) самого Уполномоченного. В ряде субъектов РФ, особенно там, где по закону выдвигается только одна кандидатура, это произошло достаточно быстро. В других случая задержка с избранием составляет годы. Так, Уполномоченного по правам человека в Калиниградской области избрали со второй попытки, Уполномоченного по права человека в Красноярском крае - с четвертой, а Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге не избран до середины 2003 г., хотя состоялись уже шесть попыток - и каждый раз никто из кандидатов не мог набрать более половины голосов депутатов (Цымбалова, 2001). Имеется и другой пример - хотя закон “Об Уполномоченном по правам человека в Приморском крае” был принят еще в 1998 г. (четвертым среди субъектов РФ), с тех пор не было сделано ни одной попытки выборов Уполномоченного.

В ряде наших работ процесс избрания Уполномоченного по правам человека рассматривается более подробно для Астраханской и Саратовской областей (Сунгуров, 2000 а,б), для Республики Татарстан и для Красноярского края (Сунгуров, 2001).

Коллективный портрет

К июню 2003 года были избраны двадцать три Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Из них 19 – мужчин и четверо (17%) – женщин. Средний возраст Уполномоченных на момент избрания – 55 лет. Самым молодым – в 32 года - был избран Уполномоченный по правам человека в Пермской области С.Н.Матвеев, наиболее зрелым – в 71 год – Уполномоченный по правам человека в Республике Ингушетия К.-С. А.-К.Кокуркаев. Все они имеют высшее образование, но разное. Первым высшим образование юридическое было только у девяти из них (39%), еще у четырех – это был военный вуз (при этом все четверо получили затем второе высшее образование - двое из них - философское, а двое – юридическое). Трое по первому образованию педагоги, один из них закончил затем юридический факультет университета, второй – Высшую партшколу, третий сейчас учится в Академии госслужбы. Еще у троих первым высшим образованием было инженерное, при этом один из них закончил затем исторический факультет, а второй – юридический университета. Из оставшихся четырех уполномоченных одна по первому образованию врач, а затем закончила экономический факультет по специальности «Государственное и муниципальное управление», остальные двое имеют только по базовому образованию – это историк и журналист. Таким образом, высшее юридическое образование на момент избрания имели двенадцать человек, или чуть более половины Уполномоченных – 52%. Среди Уполномоченных – один доктор исторических наук, четыре кандидата юридических, три – философский и один – технических наук, т.е. научные степени имеют 9 человек, или 39%..

На момент избрания на должность Уполномоченного пятеро были депутатами областных или республиканских органов представительной власти, двое – депутатами городских советов, еще двое – работали а аппаратах региональных парламентов, т.е непосредственно из структур представительной власти было избрано девять человек или 39%. С другой стороны, Уполномоченными по правам человека стали: зам. Главы администрации края, зам. Руководителя Администрации Президента и правительства республики, председатель комитета социальной защиты области, советник председателя правительства области, председатели комиссии по правам человека и комиссии по помилованию при Президентах республик, глава и зам. главы районных администраций, т.е. восемь человек (35%) были назначены на пост Уполномоченного непосредственно из структур власти исполнительной. Среди шести оставшихся - два адвоката, два преподавателя университета, заместитель республиканского прокурора, и один пенсионер.

Вместе с тем этот пенсионер два года назад был начальником юридического управления области, один из университетских преподавателей незадолго то того был депутатом Государственной думы, а второй – прокурором края; один же из адвокатов был одновременно и председателем комиссии по правам человека при губернаторе области. С другой стороны, помощник депутата областной думы Н.Ахроменко основную часть жизни проработала в милиции, отвечая там за работу с несовершеннолетними, а председатель комиссии по помилованию – в системе прокуратуры.

Таким образом, число региональных омбудсманов, вышедших из структур как представительной так и исполнительной власти составляет одинаковое число – по девять, трое (13%) – из прокуратуры, одна – из милиции и один (самый молодой) – из адвокатов. Важно отметить также, что из девяти вышедших из исполнительной власти Уполномоченных четверо незадолго до этого были депутатами региональных и местных парламентов, так что можно сказать, что у двенадцати региональных омбудсманов (52%) был достаточно свежий опыт депутатской деятельности.

Институт Уполномоченного по правам человека как новое действующее лицо

на политической сцене региона.

Отметим прежде всего, что для обсуждаемого института характерна высокая степень его индивидуализации - многое в его работе зависит от конкретного человека, избранного на пост Уполномоченного, от его жизненного и профессионального опыта. Некоторые из них, находясь в составе депутатского корпуса (Р.Г.Вагизов, Республика Татарстан (Вагизов, 2002) или В.П.Глотов, Амурская область) либо на ответственной работе в структурах исполнительной власти (В.В.Виноградов, Астраханская область), или в роли председателя комиссии по правам человека при президенте или губернаторе (В.А.Сависько, Республика Калмыкия; А.С.Ландо, Саратовская область) непосредственно участвовали в разработке и принятии законодательства об Уполномоченном по правам человека. Другие узнали о существовании этого института позже, и уже своею деятельностью на посту Уполномоченного способствовали становлению этого института.

Достаточно много определяет уже процедура избрания Уполномоченного. В тех случаях, когда его кандидатура выдвигается исключительно Президентом республики (Республика Калмыкия), губернатором (Кемеровская область), либо, например, губернатором совместно с председателем областного суда (Свердловская область), у него отсутствовала необходимость бороться за голоса депутатов и вступать при этом в какие-либо коалиции. В иных случаях, как, например, при избрании Уполномоченных по правам человека в Астраханской и Смоленской областях такая необходимость была, и избрание состоялось только при учете интересов фракций КПРФ в областных думах – их кандидаты на пост Уполномоченных получили затем ответственные должности в аппаратах соответствующих Уполномоченных.

В таких случаях Уполномоченный по правам человека уже не свободен в формировании аппарата, а связан определенными обещаниями. Проблема организации работы аппарата будет рассмотрена подробнее в третьем разделе пособия, здесь же отметим проблему получения уже действующего аппарата со своими традициями и устоявшимися формами работы, которую на себе испытали пока лишь два Уполномоченных, сменивших на своем посту умерших предшественников (Астаханская область, где у назначенного губернатором И.О.Уполномоченного Ф.Д.Голикова уже был свой аппарат, и Свердловская область, где такой аппарат работал с первым региональным Уполномоченным по правам человека В.В.Машковым).

Каждый из Уполномоченных, начиная свою деятельность, должен был решить непростую проблему позиционирования себя на политическом поле региона. Прежде всего это относится к определению своего места в структуре власти. Очень часто даже депутаты, голосуя за принятие соответствующего закона, а затем за избрание той или иной кандидатуры на пост Уполномоченного, не очень понимали, что создают новый институт власти, не находящийся в иерархической подчиненности ни с какой из существующих властных структур.

Существенную роль в таком позиционировании играл и играет предшествующий опыт работы и авторитет Уполномоченного у себя в регионе. Так, например, длительная работа Р.Г.Вагизова на посту председателя Комиссии по вопросам законодательства, законности, правопорядка и депутатской этики Государственного Совета Республики Татарстан, или В.П.Глотова на посту Председателя Комиссии по социальной политике и правам человека Совета народных депутатов Амурской области, а также предшествующая работа последнего в качестве ректора областного педуниверситета, обеспечила их личный высокий авторитет, который передался и новому институту. В других случаях серьезную позицию среди политических фигур приходилось формировать самому. В качестве примера можно привести Уполномоченного по правам человека в Саратовской области А.С.Ландо, который, еще в статусе председателя комиссии по правам человека при губернаторе области, практиковал участие в заседаниях правительства области, тема которых так или иначе затрагивала соблюдение прав человека. Если в начале он сидел во время этих заседаний где-то в конце зала заседаний, то затем, после ряда выступлений и острых вопросов, он занял место за столом правительства, превратившись тем самым фактически в «министра без портфеля» (Сунгуров, 2000а).

Следует отметить объективный потенциальный конфликт, который существует между институтом Уполномоченного по правам человека и институтом прокуратуры. Действительно, функция общего надзора, которая до этого безраздельно принадлежала прокуратуре, теперь частично переходит к институту омбудсмана. Более того, иногда Уполномоченный позволяет себе даже заявлять, что к нарушениям прав человека имеет отношение и сама прокуратура…

Наиболее ярким примером такого конфликта может служить ситуация в Астрахани в конце 90-х гг., когда И.о. Уполномоченного В.Голиков в одном интервью обронил вышеприведенную фразу – речь шла о том, что в прокуратуре не всегда заводят дело на нарушение прав человека со стороны представителей милиции. Прокурор области не мог этого стерпеть, на страницах областной газеты «Волна» завязалась публичная полемика, а затем областная прокуратура организовала проверку деятельности И.О.Уполномоченного, и в итоге обвинил последнего в нарушении Постановления ВС СССР 1966 г. «О работе с жалобами и заявлениями трудящихся» - в несоблюдении сроков ответов, указанных в том постановлении. Вопрос о том, какое отношение имеет то постановление к институту Омбудсмана остался за кадром…

Аналогичный, хотя и не столь острый по форме конфликт произошел недавно между Уполномоченным по правам человека в Саратовской области А.С.Ландо и новым прокурором области, который не привык выслушивать критику в свой адрес на прежней работе в Краснодарском крае. В этом случае прокуратура стала проводить расследование по поводу якобы незаконном получении А.Ландо своей квартиры, включая приглашения на допросы всех связанных с Уполномоченным людей. А.Ландо передал заявление в суд, который в итоге принял его сторону. Финальной точкой стало письмо Уполномоченному от заместителя Генерального прокурора РФ, в котором он извинялся на действия своего подчиненного.

В последние годы таких случаев, впрочем, наблюдается меньше.. Зато прокуратура начинает опротестовывать уже принятые законы «Об Уполномоченных в субъектах РФ» на том основании, что в них записано право региональных уполномоченных расследовать случаи нарушения прав человека на территории соответствующих регионов независимо от ведомственной принадлежности властных структур. Итоги такого протеста различны в различных регионах. Так, например, в Волгоградской области суд согласился с аргументами прокуратуры, а в Республике Татарстан суд встал на сторону Уполномоченного по правам человека.

Варианты развития института

Как отмечалось в ранее, институт Омбудсмана оказывается особенно востребованным в процессе перехода от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии. Это в полной мере относится и России в целом и ее отдельным регионам. При этом сам процесс развития этого института в российских регионах может быть индикатором состояния политического режима.

При рассмотрении судьбы правовых институтов, уже существующих в других странах, в новых условиях, можно представить себе несколько вариантов:

Копирование
Адаптация
Имитация
Отторжение

Рассмотрим коротко эти варианты на примере развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России и других стран бывшего СССР (На пути…, 2000; Участие власти.., 2001; Комиссии, 2002).

Копирование. Этот вариант в отношении института омбудсмана в России практически не встречается. Он более характерен для других бывших республик СССР, в особенности стран Балтии или Молдавии. Здесь желание как модно скорее стать европейскими странами (или походить на Румынию, как в случае с Молдавией) в сочетании с серьезной международной финансовой поддержкой часто приводит к прямому копированию иностранных форм. Так, в Румынии институт Омбудсмана существует в виде трех парламентских адвокатов – и в Молдавии он развивается именно в такой форме. В Швеции институт Омбудсмана существует сегодня в виде нескольких «профильных» омбудсманов – и в Литве сегодня уже существует семь омбудсманов.

Адаптация. Этот, наиболее плодотворный, на наш взгляд вариант, имеет место в России как на федеральном уровне, так и в некоторых регионах. Пример деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронова убедительно показывает, как в течение трех лет работы этот институт находит свой путь развития, постепенно завоевывая симпатии общественного мнения и готовность к сотрудничеству со стороны первоначально настроенных резко отрицательно правозащитников. На уровне субъектов РФ – это Уполномоченные по правам человека в Саратовской и Смоленской областях А.С.Ландо и В.Е.Осин, по этому же пути идет развитие и Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В.В.Виноградова.

В этом случае происходит реальная адаптация, пусть и непростая, института омбудсмана к реальным условиям страны или ее отдельного региона, поиск своего лица и способа действия. Результат зависит как от ситуации в регионе, от позиции власти и структур гражданского общества, так и от личности самого Уполномоченного (Сунгуров, 2002).

Имитация. Этот вариант возможен при авторитарных или полу-авторитарных режимах, которые, однако, хотят соблюсти демократический декор и показать наличие у них всех необходимых демократических и правовых институтов. Ярким примером является создание института Омбудсмана в Узбекистане, где на эту должность избрана дочь бывшего Первого секретаря КП Узбекистана Рашидова. Этот институт имеет свой Веб-сайт в Интернете и все необходимые атрибуты, но говорить о его реальном влиянии на ситуацию с правами человека в этой Республике пока не приходится. В некотором смысле аналогичная ситуация имела место до недавнего времени и в Республике Башкортостан, где на пост Уполномоченного по правам человека был избран (первым среди российских регионов!!!) заместитель прокурора республики. Следует отметить, однако, что с течением времени в его работе все сильнее проявляется адаптационная модель.

Отторжение. В наиболее яркой форме феномен отторжения института Уполномоченного по правам человека проявился в Архангельской области, где после 8 месяцев деятельности этого института Уполномоченный был смещен с должности, офис распущен и с тех пор в течение четырех лет Губернатор блокировал все попытки депутатов восстановить этот институт. В таких регионах, как Хабаровский край и Мурманская область главы администраций наложили вето на принятые депутатами законы "Об уполномоченном по правам человека…", а депутаты не смогли его преодолеть. В других случаях блокируются сами попытки рассмотрения законопроектов в законодательных органах субъектов федерации (например. Ростовская область).

^ 2.5. Первый опыт деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Как уже отмечалось, необязательный характер рекомендаций Уполномоченных по правам человека может рассматриваться как недостаток института, а может – и как серьезное достоинство, позволяющее проявлять инициативу и действовать соответственно конкретной ситуации в стране или регионе.

В качестве примера приведем историю строительства нового корпуса в Саратовском следственном изоляторе, который вступил в строй в апреле 1999 г. При этом завершение строительства и отделочные работы Уполномоченный по правам человека в Саратовской области А.Ландо взял под свой контроль. Характерной деталью является история с внутренней окраской стен изолятора. А.Ландо заметил, что стены начинают красить в традиционные «тюремные» серо-коричневые цвета. На его вопрос, почему используются темные краски был получен ответ «Так положено». Когда же стали разбираться, выяснилось, что никаких письменных указаний нет, и дело лишь в сложившейся за века традиции. И тогда было решено применять только светлые тона.

После завершения его строительства было решено использовать его исключительно для содержания женщин и подростков, тем самым подростки отделялись от «взрослого» мужского контингента. В камерах – кровати, в один или два яруса. А далее пошли уже «детали», которые однако многое стоят. Просто под влиянием А.Ландо и при его непосредственном участии само руководство тюрьмы стало задавать себе вопросы – а почему бы не сделать лучше?. Так, например, а почему бы не сделать камеры «для курящих» и «для некурящих»? И сделали!. А почему бы не организовать школьные занятия для желающих подростков? И организовали. А почему бы не выделить специальную «молельную комнату»? И выделили, и в нее стал регулярно приходить священник. Наконец, во время одного из посещений изолятора А.Ландо спросил начальника изолятора, нельзя ли отделить «туалетный» угол камеры, где кроме унитаза была и раковина с горячей и холодной водой, от остальной камеры, например, полиэтиленовой занавеской? И хотя в начале был получен отрицательный ответ, так как действительно существуют инструкции о том, что вся камера должна просматриваться надзирателями, но в результате оказалось что и это можно. Ну и завершают общую картину телевизоры в камерах.

Однако самое главное, что я увидел во время нашего посещения – это лица и глаза начальника тюрьмы и его подчиненных, на которых появлялась улыбка и чувство гордости за то, что смогли сделать. И они уже и сами рассказывали о том, как сами задавали себе вопросы – «а почему бы ни…». Конечно же, один такой изолятор не решает всех проблем. Но само его существование уже многое значит, как для подследственных, так и сотрудников органов внутренних дел.

Анализирую служебную переписку Уполномоченного только за вторую половину ноября 1999 г., можно отметить следующие письма, направленные на решение социальных проблем жителей области, на оптимизацию работы административного аппарата. 15 ноября – Письма прокурору области и мэру Саратову с просьба дать оценку порядку перевода жилых помещений в нежилой фонд (с приложением копий документов); 18 ноября – письма прокурорам области и Саратова, а также мэру Саратова – о недопустимости строительства без согласования с жителями; 19 ноября – письма губернатору области и председателю областной Думы – о недоукомплектации оборудованием новой детской больницы; письмо прокурору области с протестом против расклеенной информации от имени начальника тепловых сетей, в которой волюнтаристски трактовались права льготников; 25 ноября – письмо вице-губернатору области о невыполнении решении общественной палаты при губернаторе.

Как сообщил в беседе А.Ландо, в случае игнорирования рекомендаций и просьб уполномоченного каким-либо чиновником, уполномоченный часто заявляет об этом на заседаниях правительства области. Следующим шагом может стать «представление губернатору о служебном несоответствии какого-либо чиновника». Такая мера дважды применялась против министров областного правительства. И оба в конце концов расстались с занимаемыми должностями. С другой стороны, при анализе служебной переписки Уполномоченного я обнаружил целый ряд писем в адрес губернатора области, мэра Саратова, начальника УИН УВД с просьбой отметить поощрением конкретных сотрудников в связи с днем прав человека.

Внимание к нарушениям прав человека в местах лишения свободы – это необходимое направление деятельности Уполномоченных. И если ранее многие вопиющие факты не получали необходимого освещения, то теперь вмешательство Уполномоченных делает это почт невозможным. Так. например, в одной из колоний Калининградской области, в которой сдержались ВИЧ-инфицированные заключенные, в результате конфликта с начальством колонии ими была объявлена голодовка. Начальник колонии не нашел ничего лучшего, чем вызвать ОМОН для того, чтобы насильно накормить голодовщиков. В итоге вмешательства ОМОНа и сопутствующего неизбежного насилия, заключенные начали резаться – полосовать себя бритвами. С учетом их болезни ситуация была из ряда вон выходящая.

В результате поездки Уполномоченной по правам человека в Калининградской области И.Ф.Вершининой в колонию и ее бесед с заключенными ею было подготовлено соответствующее представление в прокуратуру. Однако из прокуратуры поступил ответ, что проведенное ею расследование не подтвердило наличие самого факта события. В этой ситуации И.Вершинина рассказала об случившимся на Совете безопасности области, отметив, что начальник колонии, вызвав ОМОН, просто подставил его бойцов, которые не умеют пока действовать другими методами. И в случае обращения в Страсбургский суд пострадают именно омоновцы. В результате начальник УИН области поддержал позицию И.Вершининой, и из случившегося были сделаны необходимые выводы.

Нетрадиционные пути решения конкретных случаев нарушения прав человека, возможности трансграничного сотрудничества омбудсманов хорошо видны на другом примере из деятельности И.Вершининой. Калининградские моряки не получили причитающуюся им зарплату от владельца, но так как судно стояло в Клайпеде. Они забарикадировавшись на нем, около года удерживали судно, группами отдыхая при этом в соседней родной области. Узнав об этом случае, И.Вершинина объединила свои усилия с Омбудсманом Сейма Литвы Леонардой Куодинене. Они совершили совместную поездку в Клайпедский порт и при виде объединенной позиции двух омбудсманов английский владелец судна удовлетворил основные требования рыбаков.

Взаимодействие с правозащитными организациями является важным ресурсом в работе Уполномоченных по правам человека, при этом они также реализуют свою функцию «моста между обществом и властью». Далеко не всегда такое взаимодействие складывается должным образом. Так, уверенность первого свердловского обмудсмана в том, что он может оценивать деятельность правозащитных организаций, непонимание важности их независимой позиции привела его к острому конфликту с некоторыми из н их и даже судебному процессу. В отличие от него, второй Уполномоченный по правам человека в Свердловской области, Т.Г.Мерзлякова, с самого начала взяла курс на широкое взаимодействие с правозащитным сообществом области, а также действовать в развитии диалога этого сообщества и исполнительной власти области^¹⁰.

Еще одним примером творческого сотрудничества Уполномоченных и правозащитников может служить деятельность западного соседа Т.Г.Мерзляковой – Уполномоченного по правам человека в Пермской области С.Н.Матвева. После факта избиения заключенных в одной из колоний Пермской области под его руководством была создана специальная комиссия по расследованию этого случая, в которую также вошли и играли там активную роль пермские правозащитники.

Ежегодные и специализированные доклады

В соответствии с законодательством, Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ готовят и представляют власти и общественного Доклады о ситуации с соблюдением прав человека в регионе. Каких-то единых нормативов для структуры таких докладов не существует, и поэтому в каждом регионе появляются свои традиции. В одной из наших работ подробно проанализирована структура первого Доклада первого Уполномоченного по правам человека в Свердловской области, В.В.Машкова (Сунгуров, 2000а).

Именно в публикуемом в средствах массовой информации Ежегодном докладе Уполномоченных или Омбудсманов могут появляться фамилии чиновников, которые не реагируют должным образом на их рекомендации и предложения. В практике российских региональных Уполномоченных такие фамилии появляются, впрочем, достаточно редко. Актуальным является вопрос об эффективности Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека – рассматриваются ли эти доклады в коллегиальных структурах исполнительной и представительной власти, принимаются ли на них решения по исправлению недостатков, отмеченных в Докладах. В практике российских УПЧ встречаются различные варианты реакции на их доклады.

Наряду с Ежегодными Уполномоченные могут выпускать и специальные доклады, посвященные конкретным острым проблемам защиты прав человека. В качестве примера можно привести первый Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В.В.Виноградова, посвященный реализации права граждан на получение информации о деятельности исполнительной власти. В этом докладе В.Виноградов привел список распоряжений и постановлений Главы администрации области, которые не были опубликованы вообще или были опубликованы в труднодоступных малотиражных изданиях. Уполномоченный делает вывод, что эти нормативные акты могут считаться недействительными, так как при их издании было нарушено важнейшее правило гласности. Важно подчеркнуть, что этот доклад был обсужден вскоре на Совете Федерации и был разослан оттуда во все субъекты РФ с сопроводительным письмом Председателя Совета Федерации.

Приведем некоторые темы Специальных докладов других региональных омбудсманов:

Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан по вопросам соблюдения права на образование (1997 г.)
Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Свердловской области "О соблюдении прав граждан – вынужденных переселенцев, проживающих в свердловской области" (1999 г.)
Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области "Права ребенка в Московской области" (2002г.)
Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Саратовской области "О некоторых актуальных проблемах реализации конституционного права на жизнь в Саратовской области" (2002)
Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Саратовской области "О нарушениях в городе Саратове прав и свобод граждан в сфере жилищного и градостроительного законодательства" (2002)
Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Смоленской области, посвященный проблемам соблюдения прав и свобод детей, защиты материнства и семьи (2002)
Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области "О соблюдении прав граждан при применении процедур банкротства" (2002).

Интересным опытом является опыт С.Н.Матвеева, Уполномоченного по правам человека в пермской области, который начал практиковать издание кратких специальных докладов, по 3-4 страницы величиной. Приведем их названия

«О реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи».
«О нарушении прав и свобод лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы на обжалование в судебные органы действий (бездействия) администраций мест лишения свободы».
О положении дел с соблюдением гарантий правовой и социальной защиты сотрудников милиции в Пермской области”.
«О нарушении требований ст.73 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации»
«О нарушении прав граждан с ограниченными возможностями»

При этом все эти доклады обсуждаются в областной Думе, кроме того, они обсуждаются в различных структурах исполнительной власти и по ним принимаются конкретные решения.

Ежегодные и специальные доклады Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ вместе с разнообразными материалами деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронова собраны в сборниках, изданных под редакцией федерального омбудсмана (Становление…, 2000; Защита прав человека..., 2001).

Приоритеты деятельности

В сентябре 2002 г. в г. Екатеринбурге состоялся Шестой Круглый стол Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в котором приняли участие почти все избранные на тот момент Уполномоченные (Шестой, 2003). В результате проведенного среди них анкетирования удалось установить, что из четырех перечисленных выше основных функций Омбудсмана российские Уполномоченный на первое место единодушно ставят такую функцию, как Содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав. На втором месте уверенно находится Реализация функции посредника, моста между обществом и властью. Содействие же более эффективной работе власти находится лишь на третьем месте, и далеко сзади, на четвертом - Реализация функции внесудебного расследования.

Далее региональные омбудсманы проранжировали в порядке значимости десять направлений работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата (список направлений был составлен на основе предыдущих опросов, проведенных в аппаратах УПЧ в различных регионах). Приведем итоговый список в порядке значимости этих направлений.

Работа с письмами и обращениями
Информационно-аналитическая деятельность
Совершенствование законодательства
Подготовка годовых и тематических докладов
Правовое просвещение в области защиты прав человека
Оптимизация работы аппарата, образование сотрудников
Работа Экспертного, Общественного совета
Межрегиональное сотрудничество
Поиск дополнительных ресурсов
Международное сотрудничество

Уполномоченные могли также дополнить список направлений деятельности УПЧ. Приведем эти добавления:

- Активное участие в работе исполнительных и законодательных органов власти субъекта РФ

- Содействие восстановлению нарушенных прав граждан

- Содействие государственным органам в осуществлении ими контроля за соблюдением прав граждан

- Обобщение положительного опыта в регионах, разработка и подготовка методических материалов на основе этого опыта

- Формирование общественного мнения

Следующей темой анкетирования была относительная значимость основных видов нарушений прав человека, с которыми они сталкиваются в своей повседневной работе. Приведем итоговый список в порядке значимости этих направлений

Нарушения прав, связанных с жилищем
Нарушения прав на социальное обеспечение
Нарушения права на своевременный и справедливый суд
Неисполнение решений суда
Нарушения трудовых прав
Нарушения прав человека в местах лишения свободы
Нарушения прав беженцев и вынужденных переселенцев
Нарушения прав детей и женщин
Нарушения права на выбор места жительства
Нарушения права на получение информации из госучреждений
Нарушения прав военнослужащих
Нарушения избирательных прав
Нарушения норм международного права

Уполномоченные и в этом случае дополняли список видов нарушений прав человека. Приведем эти добавления :

- Нарушение прав граждан правоохранительными и судебными органами. Чаще - процессуального, реже - материального.

- Нарушение права на гражданство

- Нарушение прав инвалидов

- Нарушение прав граждан со стороны монополистов (энергетики, нефтяники)

- Нарушение права на юридическую помощь

Последний вопрос, который задавался в анкете Уполномоченным, касался «внешних аспектов» работы института УПЧ : «С кем может и должен взаимодействовать Уполномоченный в процессе своей деятельности?»

Приведем итоговый список в порядке значимости этих направлений:

Губернатор и его заместители
Депутаты и региональный парламент в целом
Другие чиновники администрации субъекта РФ
СМИ
Органы МСУ и их сотрудники
Прокуратура
Органы внутренних дел
Уполномоченный по правам человека РФ
Суды
Министерство юстиции, включая УИН
Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ
Представительства других федеральных властных структур в субъекте РФ
Некоммерческие негосударственные организации, включая благотворительные фонды и церкви
Структуры Министерства обороны
Представители Президента РФ
Международные организации

К вышеприведенному списку были добавлены:

- Учреждения образования

- Наука (университет) и другие образовательные учреждения

Подводя итоги краткому рассмотрению становлению в Российских регионах института Уполномоченного по правам человека можно сказать, что этот новый правовой институт уже начинает укореняться в российской действительности. Характер его развития во многом зависит как от специфики политического режима региона, так и от особенностей личности самого регионального омбудсмана. В одних ситуациях он так и не вышел за пределы квалифицированного бюро жалоб, в других – сам стал влиять на характер власти в регионе, помогая переходу от закрытой власти, ориентированный на обслуживание интересов ее лидеров, к открытой, публичной власти, направленной на решение проблем и удовлетворение потребностей жителей региона. Хочется верить, что число вторых ситуаций будет расти.

Литература

Барандова Т. Уполномоченный по правам человека в Архангельской области: политические ошибки правозащитного эксперимента (1997-1998). // Участие власти в защите прав человека: комиссии и Уполномоченные / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб: Норма, 2001. – с. 105-119.

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». – М.: «Норма», 1997. – 128 с.

Вагизов Р.Г. Внутригосударственный механизм осуществления международных стандартов и норм в сфере прав человека (Российская Федерация и Республика Татарстан). – Казань, 2002. – 287 с.

Головань Алексей. «Я не хочу быть виртуальным Уполномоченным…» // Индекс. Досье на цензуру. 2002, 17, с. 33-39..

Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 г. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, №52, ст. 1865.

Закон города Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" от 3 октября 2001 года №43.

Закон Самарской области "Об уполномоченном по правам ребенка в Самарской области" от 6 мая 2002 г. № 18-ГД // ссылка скрыта

Защита прав человека. Сборник документов. 1998-2000 гг. - М.: Юридическая литература, 2001. -792 с.

Зубенко В.М. Общественный контроль в пенитенциарных учреждениях для несовершеннолетних и институт Омбудсмана. // Правоохранительные органы, 2003. 2., с. 35-37

Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9, С. 21.

Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. – СПб: Норма, 2002. – 288 с.

Копылов А. Об этапах становления комиссий по правам человека в Российской Федерации. // Участие власти в защите прав человека: комиссии и Уполномоченные / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб: Норма, 2001. – С. 24.

Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. – СПб: Институт права, 1999. – С. 76

На пути к региональному уполномоченному по правам человека. – СПб.: Норма, 2000, 224 с.

"Первична диктатура права…" (интервью с начальником Правового управления Красноярского края А.Н. Шведовым). // Посев, №2 (1481), февраль 2001 г., С. 16;

Региональный уполномоченный по правам человека: опыт, проблемы, перспективы. Материалы международной конференции 27-29 октября 1998 г. – г. Екатеринбург, 1998 г. – 100 с.

Сироткин С. Вместо предисловия. // Лентовска Е. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам /пер. с польского, Т. 1. – М., 1998. – С. 10.

Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. Сборник документов. – М.: Юрид.лит., 2000. – 752 с.

Сунгуров А.Ю. Александр Ландо и его команда. Незаконченная история Саратовского Уполномоченного по правам человека. // Правозащитник, 2000, №2, с. 10-20.

Blog

Учебное пособие Под редакцией А. Ю. Сунгурова Рекомендовано к печати кафедрой политического управления

Содержание