Право международных договоров

Вид материала

Семинар

Содержание Международно-правовые вопросы, возникающие в связи с приостановлением участия россии в довсе (абашидзе а.х.) Порочность блоковой основы договора была очевидна уже в момент его подписания Thom shanker European Union Andrew E. Kramer reported from Moscow, and Thom Shanker from Washington. Judy Dempsey contributed reporting from Berlin.

Подобный материал:

• Международное право сга роль международного права в международных отношениях, политике, 41.1kb.
• Международное право, 38.67kb.
• Савельев В. А. Об имплементации в российском законодательстве международных договоров, 15.58kb.
• В. Е. Гущев 2011 г. Тематический план, 66.13kb.
• Тематика курсовых работ по дисциплине «Налоговое право», 15.47kb.
• Экзаменационные вопросы по иогп iчасть, 32.02kb.
• Учебное пособие. М.: Юристъ. 1998, 5279.24kb.
• Учебно-методический комплекс право международных договоров высшее профессиональное, 141.23kb.
• Система договоров о создании результатов интеллектуальной деятельности и распоряжении, 598.99kb.
• Конфликты в международных коммерческих сделках и альтернативные судебному способы, 395.88kb.

Статья XII

Для содействия осуществлению целей и положений настоящего Договора Стороны настоящим создают Двустороннюю консультативную комиссию, полномочия и процедуры деятельности которой изложены в Главе шестой Протокола к настоящему Договору.

Статья ХIII

В целях обеспечения жизнеспособности и эффективности настоящего Договора каждая из Сторон не принимает никаких международных обязательств и не предпринимает никаких международных акций, которые противоречили бы его положениям. Стороны не передают третьим сторонам стратегические наступательные вооружения, подпадающие под действие настоящего Договора. Стороны проводят консультации в рамках Двусторонней консультативной комиссии для разрешения любых неясных моментов, которые могут возникнуть в этом отношении. Настоящее положение не распространяется на какую бы то ни было существующую на момент подписания настоящего Договора практику сотрудничества, включая обязательства, в области стратегических наступательных вооружений между одной из Сторон и третьим государством.

Статья ХIV

1. Настоящий Договор, включая Протокол к нему, который является его неотъемлемой частью, подлежит ратификации в соответствии с конституционными процедурами каждой из Сторон. Настоящий Договор вступает в силу в день обмена ратификационными грамотами.

2. Настоящий Договор остается в силе в течение 10 лет, если только он не будет заменен ранее этого срока последующим соглашением о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений. Если любая из Сторон поднимает вопрос о продлении настоящего Договора, Стороны совместно его рассматривают. Если Стороны решат продлить настоящий Договор, он продлевается на срок не более пяти лет, если только он не будет заменен ранее этого срока последующим соглашением о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений.

3. Каждая из Сторон в порядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из настоящего Договора, если она решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу ее высшие интересы. Она уведомляет другую Сторону о принятом ею решении. В таком уведомлении должно содержаться заявление об исключительных обстоятельствах, которые уведомляющая Сторона рассматривает как поставившие под угрозу ее высшие интересы. Настоящий Договор прекращает свое действие по истечении трех месяцев с даты получения упомянутого уведомления другой Стороной, если в уведомлении не указан более поздний срок.

4. Настоящий Договор с даты его вступления в силу заменяет Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сокращении стратегических наступательных потенциалов от 24 мая 2002  года, который с этой даты прекращает свое действие.

Статья ХV

1. Каждая из Сторон может предлагать поправки к настоящему Договору. Согласованные поправки вступают в силу в соответствии с процедурами, регулирующими вступление в силу настоящего Договора.

2. Eсли возникнет необходимость внесения изменений в Протокол к настоящему Договору, которые не затрагивают прав и обязательств по настоящему Договору, касающихся вопросов существа, Стороны используют для согласования таких изменений Двустороннюю консультативную комиссию, не прибегая к процедуре внесения поправок, изложенной в пункте 1 настоящей Статьи.

Статья XVI

Настоящий Договор регистрируется в соответствии со статьей 102 Устава Организации Объединенных Наций.

Совершено в Праге «08» апреля 2010 года в двух экземплярах, каждый на русском и английском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.

^ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В СВЯЗИ С ПРИОСТАНОВЛЕНИЕМ УЧАСТИЯ РОССИИ В ДОВСЕ (АБАШИДЗЕ А.Х.)

содержание ^

На основании Федерального закона, принятого единогласно Государственной Думой IV созыва и ободренного затем Советом Федерации и Президентом, Россия приостановила свое участие в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним договоров (ДОВСЕ) 1990 г. Такой шаг России породил у зарубеж­ных специалистов [4; 5] ряд вопросов международно-правового характера, которые сводятся к следующему: у России нет оснований временно прекратить выполнение обязательств по ДОВСЕ; ДОВСЕ не предусматривает право какого-либо участника, в том числе России, приостанавливать свое участие в ДОВСЕ; Россия взяла допол­нительные обязательства на основе заявлений, сделанных ей во время саммита ОБСЕ в Стамбуле в 1990 г., и, следовательно, она должна выполнить эти обязатель­ства до вступления в силу Соглашения об адаптации 1999 г.

Отвечая на вопрос о том, имела ли Россия основания временно прекратить вы­полнение обязательств по ДОВСЕ, необходимо, прежде всего, объяснить характер самого этого Договора, а также условия, при которых он был заключен.

19 ноября 1990 г. в Париже был заключен Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Данный Договор подписали: Бельгия, Болгария, Венгрия, ФРГ, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерлан­ды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Великобритания, США, СССР, Тур­ция, Чехословакия, Франция [1]. В ДОВСЕ, таким образом, участвовали 16 госу­дарств — членов НАТО (создан 4 апреля 1949 г.) и 6 государств — членов Организации Варшавского договора (ОВД), созданного 14 мая 1955 г.

По ДОВСЕ ограничиваются пять категорий обычных вооружений и техники — боевые танки, боевые бронированные машины, артиллерия (калибра 100 мм и вы­ше), боевые самолеты, боевые вертолеты. Количество обычных вооружений и тех­ники указанных видов, ограничиваемых ДОВСЕ, не превышают 40 тыс. боевых танков, 60 тыс. боевых бронированных машин, 40 тыс. артиллерийских единиц, 13 600 боевых самолетов и 4 тыс. ударных вертолетов. По ДОВСЕ предусматрива­ются также обмен информацией и широкая инспекционная деятельность.

ДОВСЕ распространяется на всю сухопутную территорию государств-участников в Европе от Атлантического океана до Уральских гор, включая острова. В случае с СССР район применения ДОВСЕ включал всю территорию, простирающуюся к западу от реки Урал и Каспийского моря. Договором охватывается также часть территории Турции.

ДОВСЕ по существу является двусторонним соглашением между государства­ми, входящими в военные блоки НАТО и ОВД, заключенным в целях «установле­ния безопасного и стабильного баланса обычных вооруженных сил в Европе…» (преамбула ДОВСЕ). Речь идет об установлении стабильного баланса вооруженных сил в Европе, основанного на блоковом уровне. ДОВСЕ является бессрочным дого­вором, и он может быть дополнен последующим договором (ст. XIX).

8 июля 1991 г. ОВД была официально распущена, а в декабре 1991 г. распался и СССР. Все участники ОВД из стран Восточной Европы, которые являлись и уча­стниками ДОВСЕ, вступили в НАТО. Более того, бывшие советские прибалтийские республики также стали членами НАТО. В результате коренным образом изменил­ся баланс сил в пользу НАТО, и, как следствие, в ущерб безопасности России.

Отмеченные новые обстоятельства применительно к ДОВСЕ всецело подпада­ют под положения ст. 62 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., которая является основополагающим международно-правовым актом со­временного международного права в области права международных договоров. По п. 1 ст. 62 Венской конвенции 1969 г. участники договора могут ссылаться на ко­ренные изменения, которые произошли в отношении обстоятельств, существовав­ших при заключении Договора, и которые не предвиделись участниками, как на основание для прекращения Договора или выхода из него в следующих двух случа­ях: наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия уча­стников на обязательность для них Договора; последствия изменения обстоятельств коренным образом изменяют сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по Договору.

Основание для прекращения выполнения обязательств по Договору содержится и в п. 2 ст. XIX ДОВСЕ: «Каждое Государство-участник в порядке осуществления своего национального суверенитета имеет право выйти из настоящего Договора, если оно решит, что относящиеся к содержанию настоящего Договора исключи­тельные обстоятельства поставили под угрозу его высшие интересы».

Оппоненты отмечают, что распад ОВД был очевиден в момент заключения ДОВСЕ, и поэтому данное обстоятельство не подпадает под п. 1 ст. 62 Венской конвенции 1969 г., на основе которого только то обстоятельство подпадает под «коренное изменение», которое «не предвиделось участниками». В связи с таким утверждением возникает вопрос: если все признают, что ДОВСЕ — это, по сущест­ву, соглашение между НАТО и ОВД для установления безопасного и стабильного баланса обычных вооруженных сил в Европе и что именно это являлось сущест­венным основанием для согласия СССР на обязательность для него ДОВСЕ, поче­му тогда уход одного из участников Договора в лице ОВД нельзя считать фактом коренного изменения обстоятельств? Более того, обязательство по ДОВСЕ было взято СССР, который также перестал существовать. В результате из военной мощи СССР часть обычных вооруженных сил трех прибалтийских государств перешла к НАТО. В этих условиях почему Россия должна выполнять в полной мере обяза­тельства СССР, если она не обладает прежней мощью СССР в соответствующих вооружениях? Где здесь хотя бы логика оппонентов? На отсутствие у оппонентов всякой логики (и не только логики) обратил внимание В. Путин, выступая на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности 10 февраля 2007 г. Он задал закономерный вопрос: «Что стало с теми заверениями, которые давались за­падными партнерами после роспуска Варшавского договора? Где теперь эти заяв­ления? О них даже никто не помнит. Но я позволю себе напомнить в этой аудито­рии, что было сказано. Хотел бы привести цитату из выступления Генерального секретаря НАТО господина Вернера в Брюсселе 17 мая 1990 года. Он тогда сказал: «Сам факт, что мы готовы не размещать войска НАТО за пределами территории ФРГ, дает Советскому Союзу твердые гарантии безопасности». Где эти гарантии?»

В свою очередь, мы также хотели бы вспомнить другое.

8 декабря 1998 г. на Совещании на уровне министров Североатлантического совета (Совет НАТО), проходившем в Брюсселе, было принято заявление, в кото­ром страны НАТО относительно ДОВСЕ заявили: «Договор о ДОВСЕ и в даль­нейшем будет являться краеугольным камнем европейской безопасности. У госу­дарств-участников появилась историческая возможность и обязанность произвести адаптацию этого юридически обязательного документа с тем, чтобы отразить но­вые реалии в области безопасности и обеспечить действительность Договора в дол­госрочной перспективе».

С целью учета этих новых обстоятельств 19 ноября 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле было подписано Соглашение об адаптации Договора об обычных воору­женных силах в Европе (далее — Соглашение об адаптации) [2]. В преамбуле Со­глашения об адаптации признаются «коренные перемены, происшедшие в Европе со времени подписания в Париже 19 ноября 1999 г. ДОВСЕ». В ст. 1 Соглашения об адаптации закреплена цель: «ликвидация неравенств, наносящих ущерб ста­бильности и безопасности, и ликвидация потенциала для осуществления внезапно­го нападения и для начала крупномасштабных наступательных действий в Европе».

Соглашение об адаптации подписали: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бельгия, Болгария, Венгрия, ФРГ, Греция, Грузия, Дания, Исландия, Испания, Ита­лия, Казахстан, Канада, Люксембург, Молдова, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, Великобритания, США, Турция, Украина, Франция, Чехия (30 государств).

На основе ст. 31 Соглашения об адаптации оно подлежит ратификации каждым государством-участником, перечисленным в преамбуле (три прибалтийских госу­дарства — члены НАТО оказались вне этого Соглашения), после чего ДОВСЕ «бу­дет существовать только в его измененном виде». На основе Соглашения об адап­тации должен быть осуществлен переход от блоковой структуры ДОВСЕ к нацио­нальным и территориальным уровням вооружения и техники для каждого государ­ства-участника.

Впоследствии только четыре государства — Россия, Белоруссия, Казахстан и Украина — ратифицировали Соглашение об адаптации (Россия — Федеральным законом от 19 июля 2004 г. № 64-ФЗ).

Казалось бы, с помощью Соглашения об адаптации 1999 г. снимаются все воз­никшие проблемы в отношении ДОВСЕ.

Однако Грузия и Молдова стали отказываться от ратификации Соглашения об адаптации, требуя вначале вывода российских войск из этих стран в соответствии с заявлениями России, сделанными ей на саммите ОБСЕ в Стамбуле в ноябре 1999 г. Из-за этого страны НАТО также не ратифицируют Соглашение об адаптации.

О каких заявлениях России идет речь?

17 ноября 1999 г. во время саммита ОБСЕ в Стамбуле Россия и Грузия приняли Совместное заявление, в котором они подтвердили свои намерения «выполнить

должным образом принятый адаптированный договор о ДОВСЕ». Далее стороны договорились:

«1. Российская Сторона берет на себя обязательство не позднее 31 декабря 2000 года сократить уровни своих ОДВТ, находящихся на территории Грузии, та­ким образом, что они не будут превышать 153 танка, 241 ББМ и 140 артсистем.

2. Не позднее 31 декабря 2000 года Российская сторона выведет (утилизирует)
ОДВТ, находящиеся на российских военных базах Вазиани, Гудаута и ремонтных
предприятиях в г. Тбилиси.

До 1 июля 2001 года будут расформированы и выведены российские военные базы Гудаута и Вазиани.

В те же сроки будет решен вопрос об использовании, в том числе и совмест­ном, остающихся в указанных местах военных объектах и инфраструктуры рас­формированных российских военных баз.

3. Грузинская Сторона берет на себя обязательство предоставить Российской Стороне право на базовое временное развертывание своих ОДВТ с местом дисло­кации на объектах российских военных баз Батуми и Ахалкалаки.
   
4. Грузинская Сторона будет способствовать созданию необходимых условий для сокращения и вывода российских сил. В этой связи Стороны отмечают готов­ность государств — участников ОБСЕ оказать финансовое содействие данному процессу.
   
5. В течение 2000 года Стороны завершат переговоры о сроках и порядке функционирования российских военных баз Батуми и Ахалкалаки и российских военных объектов на территории Грузии».
   

Следует обратить внимание на то, что Совместное заявление России и Грузии, а также заявление России о выводе и/или уничтожении российских обычных вооруже­ний и техники, ограничиваемых ДОВСЕ, из Тирасполя (Молдова) к концу 2001 г. при­лагаются к Заключительному акту Конференции государств — участников Договора об обычных вооруженных силах в Европе (19 ноября 1999 г.), который не порождает каких-либо обязательств, в отличие от Соглашения об адаптации 1999 г., в случае его вступления в силу. Заключительный акт является итоговым документом Стамбульской конференции, в котором зафиксирована позиция или намерения отдельных государств или групп, участвовавших в ней. Например, в самом Заключительном акте зафиксиро­вано следующее положение: государства — участники Конференции «обязались опе­ративно приложить усилия для содействия завершению национальных процедур рати­фикации, с тем чтобы Соглашение об адаптации могло вступить в силу как можно ско­рее». Данное заявление лишь подтверждает положение Соглашения об адаптации, подлежащее ратификации. То, что подобные заявления являются декларативными и, следовательно, не имеют обязательной юридической силы, видно и из формулировки Заключительного акта: государства-участники «приветствуют прилагаемое к настоя­щему Заключительному акту Совместное заявление Грузии и Российской Федерации от 17 ноября 1999 г.».

Следует подчеркнуть, что нигде — ни в Соглашении об адаптации, ни в За­ключительном акте Конференции, ни в самих заявлениях государств не сказано о том, что эти заявления являются неотъемлемой частью обязательств, взятых на себя государствами по Соглашению об адаптации 1999 г., и тем более о том, что выпол­нение заявленных Россией намерений является предварительным условием рати­фикации Соглашения об адаптации другими участниками Соглашения.

Россия правомерно считает, что сроки и условия функционирования россий­ских военных баз в Грузии и вывоз военного имущества из Приднестровья (Молдова) несут двусторонний характер и не могут быть препятствием для ратификации Соглашения об адаптации другими сторонами. Россия при этом подчеркивает, что относящиеся к ДОВСЕ обязательства по сокращению тяжелых вооружений и техники, находящихся на территории Грузии и Молдовы, были выполнены в полном объеме в 2000-2001 гг.: Россия вывела три военных базы из Грузии, а количество российской военной техники уже сокращено на 350 единиц; в Приднестровье остался только миро­творческий контингент, находящийся там на законной основе. По утверждению Рос­сии, она полностью выполнила обязательства, взятые на основе ДОВСЕ.

В своей речи на Мюнхенской конференции 10 февраля 2007 г. В. Путин под­черкнул: «Страны НАТО открыто заявили, что не ратифицируют Договор, включая положения о фланговых ограничениях (о размещении на флангах определенного количества вооруженных сил) до тех пор, пока Россия не выведет свои базы из Гру­зии и Молдавии. Из Грузии наши войска выводятся, причем даже в ускоренном поряд­ке. Эти проблемы мы с нашими грузинскими коллегами решили, и это всем известно. В Молдавии остается группировка в полторы тысячи военнослужащих, которые вы­полняют миротворческие функции и охраняют склады с боеприпасами, оставшиеся со времен СССР. И мы с господином Соланой постоянно обсуждаем этот вопрос, он знает нашу позицию. Мы готовы и дальше работать по этому направлению.

Но что же происходит в это же самое время? А в это самое время в Болгарии и Румынии появляются так называемые легкие американские передовые базы по пять тысяч штыков в каждой. Получается, что НАТО выдвигает свои передовые силы к нашим государственным границам, а мы, строго выполняя Договор, никак не реа­гируем на эти действия.

Думаю, очевидно, — процесс натовского расширения не имеет никакого отно­шения к модернизации самого альянса или к обеспечению безопасности в Европе. Наоборот — это серьезно провоцирующий фактор, снижающий уровень взаимного доверия. И у нас есть справедливое право откровенно спросить — против кого это расширение?»

В контекст нынешней политики, проводимой НАТО, не укладывается заявле­ние Совета НАТО от 14 марта 1997 г., где сказано: «В нынешних и обозримых ус­ловиях безопасности альянс будет осуществлять свою коллективную оборону и другие задачи через обеспечение необходимых совместимости, интеграции и по­тенциала, а не путем дополнительного размещения существенных боевых сил». На деле все получается наоборот: НАТО расширяется на Восток и размещает дополни­тельные обычные вооружения и систему ПРО в странах Восточной Европы вблизи границы России.

МИД России, выполняя поручение Президента России и основываясь на ст. XXI ДОВСЕ, 28 мая 2007 г. обратилось к депозитарию (правительство Нидерландов) о созыве чрезвычайной конференции для обсуждения исключительных обстоя­тельств, относящиеся к ДОВСЕ. В июне 2007 г. в Вене была созвана чрезвычайная конференция с участием всех государств — участников ДОВСЕ, на которой рос­сийская делегация представила другим участникам свое видение по спасению ДОВСЕ: обязательное присоединение к ДОВСЕ стран Балтии; требование пониже­ния разрешенных уровней вооружений и техники для стран НАТО с целью устра­нить преимущества, полученные альянсом после вступления в него стран Восточ­ной Европы. Россия предлагает также определить понятие «существенные боевые силы», а до того «проявлять сдержанность» в их наращивании (на практике это оз­начает отказ США от размещения 5 тыс. своих военнослужащих на базах в Румы­нии и Болгарии). Кроме того, Россия настаивает на начале применения Соглашения об адаптации не позднее 1 июля 2008 г. и разработке условий присоединения к Со­глашению новых участников. Для себя же Россия требует согласия стран НАТО на отмену так называемых фланговых ограничений на российской территории.

К сожалению, чрезвычайная конференция завершилась безрезультатно. Рос­сийская делегация вынуждена была предупредить о том, что не только ДОВСЕ во­шел в противоречие с новой военно-политической реальностью в Европе, но и Со­глашение об адаптации 1999 г. может превратиться в мертвый капитал, если в бли­жайшее время не вступит в силу.

Действительно, такое утверждение имеет под собой основания: за период после подписания Соглашения об адаптации ряд стран нарастили свои вооружения. Согласно данным на начало 2007 г. в прибалтийских государствах с 1999 г. количество броне­машин увеличилось в 10 раз (на 430 единиц), а количество артиллерийского оружия — более чем в 3 раза (на 320 единиц). Сейчас у западных государств в 3 раза больше тя­желой техники, чем у России. Проблема осложняется американским планом по разме­щению дополнительных элементов системы ПРО в Чехии и Польше.

В сложившейся ситуации у России оставалась только одна возможность — приостановить свое участие в ДОВСЕ, что и было сделано после того, как были ис­черпаны все правомерные средства воздействия на страны НАТО. Последняя по­пытка такого рода была сделана В. Путиным на собрании руководящего состава Вооруженных Сил 20 ноября 2007 г. По его заявлению, Россия относит к исключи­тельным обстоятельствам, в частности, то, что присоединившиеся в недавнее время к НАТО страны уклоняются от оформления изменений в составе групп государств — участников ДОВСЕ. В результате расширения НАТО превышены «групповые» ог­раничения ДОВСЕ. Помимо этого, планируемое размещение на территориях Бол­гарии и Румынии обычных вооружений США негативно воздействует на соблюде­ние групповых ограничений ДОВСЕ. Россия подчеркивает, что она приостановила свое участие в ДОВСЕ до тех пор, пока страны НАТО не ратифицируют Соглаше­ние об адаптации 1991 г. и не начнут добросовестно выполнять его. Россия считает, что этот шаг является «одной из адекватных мер» со стороны России, который сле­дует рассматривать в качестве «вынужденной и необходимой меры».

Российский подход полностью укладывается в п. 3 ст. XIX ДОВСЕ, который гласит: «Каждое государство-участник, в частности, в порядке осуществления сво­его национального суверенитета, имеет право выйти из настоящего Договора, если другое государство-участник увеличивает количество имеющихся у него в наличии боевых танков, боевых бронированных машин, артиллерии, боевых самолетов или ударных вертолетов, как они определены в ст. II, которые находятся за пределами охвата ограничений по настоящему Договору, в таких пропорциях, которые пред­ставляют очевидную угрозу балансу сил в пределах района применения».

Однако и здесь нашлись оппоненты. Они, в первую очередь, обращают внима­ние на то, что в российских правовых актах, приостанавливающих участие России в ДОВСЕ, отсутствует ряд, по их мнению, необходимых международно-правовых обоснований для подобного рода шага. Например, в указанных правовых актах России не содержится ссылка на конкретные положения ДОВСЕ. В них просто за­явлено, что приостановление участия произведено «в соответствии с международ­ным правом». В Федеральном законе заявлено, что приостановление будет иметь место через 150 дней с момента вручения депозитарию сообщения об этом. Из это­го можно лишь предположить, что речь идет о п. 2 ст. XIX ДОВСЕ.

Действительно, речь идет о ст. XIX ДОВСЕ, в которой предусмотрено право государства-участника «выйти из настоящего Договора». В этой статье отсутствует право «приостановления участия», что было сделано Россией. Вместе с тем вся процедура ст. XIX рассчитана на осуществление права выхода, а не права приоста­новления участия в ДОВСЕ.

Такое положение вынуждает нас обратиться еще раз к соответствующим поло­жениям основного акта права международных договоров, каким является Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.

Венская конвенция 1969 г. четко различает право прекращения договора от права приостановления участия в договоре. Первому посвящается ст. 54, а второму — ст. 57. Россия, которая является участницей данной конвенции, не может восполь­зоваться ст. 57, ибо данная статья допускает приостановление действия договора в отношении какого-либо отдельного участника лишь в следующих двух случаях: в соответствии с положениями договора или в любое время с согласия всех участни­ков по консультации с прочими договаривающими государствами. Как уже было отмечено, ДОВСЕ не предусматривает право приостановления участия, и страны НАТО не согласны на то, чтобы Россия приостановила свое участие в ДОВСЕ.

Однако Россия может опираться на другое положение — на п. 2 (b) ст. 60 Вен­ской конвенции 1969 г. Данный пункт гласит: «Существенное нарушение много­стороннего договора одним из его участников дает право … участнику, особо по­страдавшему в результате нарушения, ссылаться на это нарушение как на основа­ние приостановления действия договора в целом…».

Согласно п. 3 (b) ст. 60 существенным нарушением договора является нарушение положения, имеющего основополагающее значение для осуществления объекта и це­лей договора. Как уже было отмечено, основной целью ДОВСЕ является сохранение баланса обычных вооруженных сил в Европе, что было нарушено и привело к заклю­чению Соглашения об адаптации 1999 г., которое не ратифицируется странами НАТО. Более того, Россия также может опираться на ст. 62 Венской конвенции 1969 г., кото­рая предусматривает коренное изменение обстоятельств. Россия доказала и страны НАТО признали эти обстоятельства, подписав Соглашение об адаптации 1999 г.

В п. 1 ст. 62 Венской конвенции 1969 г. речь идет о двух исключительных слу­чаях, когда сторона в договоре может ссылаться на основания для прекращения до­говора или выхода из него. Россия, по существу, использовала это положение. Од­нако некоторые юристы-международники, в том числе и российские, считают, что Венская конвенция 1969 г. допускает такую возможность, «только если она специ­ально оговорена в самом договоре либо если на этот счет достигнуто согласие не­сколькими участниками» [3]. Наверное, они руководствуются ст. 57 Венской кон­венции 1969 г. Такой ограничительный подход не стыкуется с п. 3 ст. 62 Венской конвенции, который содержит очень важное положение, согласно которому если участник вправе ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора или выхода из него (что предусмотрено в п. 1 ст. 62), «то он вправе также ссылаться на это изменение как на основание для приостанов­ления действия договора». Таким образом, Россия, приостанавливая свое участие в ДОВСЕ, действовала, в том числе, в соответствии с п. 3 ст. 62 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Что касается процедуры осуществления этого права, то Венская конвенция 1969 г. в ст. 65 подтверждает, что процедура одинакова как в случае прекращения договора и выхода из него, так и в случае приостановления действия договора. Так что Россия и здесь действовала в соответ­ствии с Венской конвенцией 1969 г.

Прояснив главные вопросы, по которым ведется основная дискуссия специали­стов, возникает еще один закономерный вопрос: почему Россия не воспользовалась правом прекращения договора или выходом из него в соответствии с положениями самого ДОВСЕ или же Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., а предпочла более сложную конструкцию?

Дело в том, что прекращение договора или выход из него приводит к прекра­щению обязательств по соответствующему договору. Для того, чтобы данный до­говор вновь обязывал это государство, необходимо заново выполнить все процеду­ры для выражения этим государством своего согласия на обязательность для него договора. Относительно России это ни что иное, как прохождение заново всей про­цедуру ратификации международного договора в соответствии с Федеральным за­коном «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. Что касается приостановления участия в договоре, то оно имеет временный характер; при этом взаимоотношения между сторонами в договоре сохраняются на период приостановле­ния договора. В соответствии с п. 3 ст. 72 Венской конвенции 1969 г. «в период приос­тановления действия договора участники воздерживаются от действий, которые могли бы помешать возобновлению действия договора». Более того, процедура возобновле­ния договора проста. В нашем случае такое решение принимается Президентом России и не требует прохождения всей процедуры ратификации договора. Таким образом, приостанавливая свое участие в ДОВСЕ, Россия четко указала, что ключ для решения возникших проблем по обычным вооруженным силам в Европе находится полностью в руках стран НАТО, которые должны в короткий срок ратифицировать Соглашение об адаптации 1999 г. и не предпринимать каких-либо других шагов, приводящих к изме­нению баланса сил в Европе в ущерб безопасности России.

ЛИТЕРАТУРА

1. Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. // ссылка скрыта
   
2. Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе 1999 г. // ссылка скрыта
   
3. Тузмухамедов Б.Р. ДОВСЕ не предусматривает возможность приостановле­ния // Независимая газета. — 2007. — 11 дек.
   
4. Andrew E. Kramer, Thom Shanker. Russia Suspends Arms Agreement Over U.S. Shield // New York Times. — 2007. — 15 July.
   
5. Duncan B. Hollis. Russia Suspends CFI Treaty Participation // ASIL Insight. — 2007. — Vol. 11. — Issues 19. —23 July.
   

ссылка скрытасодержание ^

10.12.2007

  |  ссылка скрыта

ДОВСЕ не предусматривает возможности приостановления (Бахтияр Тузмухамедов)

^ Порочность блоковой основы договора была очевидна уже в момент его подписания

Действия России по приостановлению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) дают неплохой материал преподавателю международного или конституционного права для использования в учебном процессе. Если не заострять внимание на отдельных высказываниях о якобы невступлении в силу договора – это при том, что он действует уже 15 лет, то почти весь процесс являет собой едва ли не образец юридической техники и процедуры.

Итак, 26 апреля сего года президент во исполнение своей конституционной прерогативы (статья 84 пункт «е» Конституции) обращается к Федеральному собранию с ежегодным посланием, в котором он объясняет, почему не считает целесообразным продолжать действие ДОВСЕ для России. Такое заявление предваряет формальное поручение МИДу снестись со страной – депозитарием ДОВСЕ и уведомляет Федеральное собрание о том, что на каком-то этапе тому придется рассмотреть вопрос о возможности поддержки такого шага главы государства и выполнить собственные, пусть и минимальные, внешнеполитические полномочия.

Затем действие переносится из конституционного в международно-правовое поле. 28 мая МИД, используя возможность, предоставленную государствам-участникам статьей XXI ДОВСЕ, обращается к правительству Нидерландов – депозитарию договора с просьбой о созыве чрезвычайной конференции государств-участников для рассмотрения исключительных обстоятельств, связанных с выполнением ДОВСЕ. Конференция, как того и требует договор, созывается до истечения двух недель после получения российского обращения. На ней наш представитель излагает, выражаясь дипломатическим языком, «озабоченности» по поводу договора. Желаемого результата конференция не приносит, и процесс возвращается в сферу действия конституционных норм и отраслевого законодательства.

13 июля президент издает указ о приостановлении действия ДОВСЕ «и связанных с ним договоров», пусть и, строго говоря, не все из перечисленных в указе документов являются договорами в юридическом смысле. Глава государства поручает дипломатическому ведомству оповестить депозитариев и участников о таком решении, ссылка же на пункт 4 статьи 37 Федерального закона «О международных договорах» означает, что президент не забыл, что решения такого рода он не вправе принимать единолично и обязан, во-первых, информировать обе палаты Федерального собрания и, во-вторых, внести в Государственную Думу проект соответствующего закона. Здесь следует напомнить, что акция, для международно-правовых основ безопасности несравненно более разрушительная – выход США из Договора об ограничении систем противоракетной обороны, была предпринята администрацией Джорджа Буша единолично. И это несмотря на протесты многих юристов и отдельных законодателей, полагавших, что раз решение об обязательности договора было принято совместно исполнительной и законодательной ветвями власти, так же надлежит решать вопрос и о выходе из него.

Далее Владимир Путин вносит в законодательную палату упомянутый проект, который без особой задержки ею принимается, а затем одобряется Советом Федерации. В принципе Совет не обязан был его рассматривать, поскольку к числу законов, подлежащих непременному обсуждению Советом Федерации, относятся законы о ратификации и денонсации международных договоров (пункт «г» статьи 106 Конституции), но не об их приостановлении. Будем считать, что Совет решил своим участием сделать этот важный внешнеполитический акт еще более весомым.

И, наконец, подписанный президентом федеральный закон вступил в силу 3 декабря – в день его официального опубликования.

Казалось бы, все нормы Конституции, федерального закона и процедуры, предусмотренные ДОВСЕ, скрупулезно соблюдены.

Напрашивается еще одно отступление: несколько лет назад российская сторона вручила партнеру по двустороннему договору ратификационную грамоту, подписанную президентом и заверенную министром иностранных дел при том, что на тот момент федеральный закон о ратификации договора еще не вступил в силу.

Но вот какая деталь: ДОВСЕ не предусматривает возможности приостановления, из него – в соответствии со статьей XIX – можно только выйти. Главный международно-правовой акт, регулирующий порядок заключения и исполнения двусторонних и многосторонних договоров – Венская конвенция 1969 г., допускает такую возможность, однако только если она специально оговорена в самом договоре либо если на этот счет достигнуто согласие между несколькими участниками. На первый взгляд приостановление Россией действия многостороннего ДОВСЕ в одностороннем порядке и в отсутствие в самом договоре положений, регулирующих такое приостановление, выходит за пределы действующего международного права. Получается, что, упрекая партнеров в существенном нарушении договора, Россия сама же его нарушила, пусть даже только в части процедуры.

Уместно ли сослаться на коренное изменение обстоятельств (распад ОВД и расширение НАТО), непредвидимое в момент заключения ДОВСЕ, как основание для его приостановления? Намеки на этот довод усматривались в некоторых высказываниях российских представителей. Однако порочность блоковой основы ДОВСЕ была очевидна уже в момент подписания договора, когда ОВД доживала последние дни.

И вот тут правовая служба российского МИДа подсказывает своему руководству изящный и, к сожалению, малоизвестный обсуждающему ситуацию с ДОВСЕ экспертному сообществу ход. В массиве общеправовых норм отыскивается принцип, в соответствии с которым если разрешено большее (в нашем случае выход из договора), то уж меньшее (приостановление действия) разрешено и подавно. Выясняется, что этот принцип уже перекочевал из общего в международное право, более того, на него не раз ссылался один из главных органов ООН – Международный суд.

Приостановление ДОВСЕ – мера, хотя и не предусмотренная договором, но менее жесткая, чем выход из него. Она оставляет некоторую свободу для маневра России, которая уже предупредила партнеров, что бесконечно такая ситуация сохраняться не может. Вопрос в том, насколько реальную ценность для участников всей этой коллизии представляет сам ДОВСЕ или же он и события вокруг него способны вызвать лишь академический интерес.

The New York Times содержание ^

July 15, 2007

Russia Suspends Arms Agreement Over U.S. Shield
By ANDREW E. KRAMER and ^ THOM SHANKER

MOSCOW, July 14 — President ссылка скрыта, angered by American plans to deploy a missile shield in Eastern Europe, formally notified ссылка скрыта governments on Saturday that Russia will suspend its obligations under the Conventional Forces in Europe Treaty, a key cold war-era arms limitation agreement.

The decision ratcheted up tensions over the missile shield plan, but also reflected a trend of rising anti-Americanism and deep suspicion toward the West here as Russia’s March presidential elections approach.

Russia’s suspension will take effect in 150 days, according to a copy of the president’s decree posted on a Kremlin Web site. That delay leaves open the possibility of further negotiation on the 1990 treaty, which resulted in a huge wave of disarmament along the former East-West divide in Europe.

Despite a Foreign Ministry statement that Russia would reject any limitations on redeploying heavy weaponry on its Western border, the Kremlin’s move is not expected to radically transform the security situation.

But the decision is a strong indicator that the smiles and warm embraces between Presidents Bush and Putin just a few weekends ago at the so-called lobster summit in Maine did little to soften the Kremlin’s pique over proposals to build two American missile defense bases in former Soviet satellite states, Poland and the Czech Republic.

So on Saturday, Mr. Putin reached for a powerful diplomatic tool to fend off what he has described as American bullying and NATO and European encirclement, both economic and military, that the Kremlin believes encroaches into a Russian sphere of influence. White House officials expressed immediate disappointment after the announcement from Moscow, but pledged to continue to meet with their Russian counterparts to resolve the dispute.

“We’re disappointed Russia has suspended its participation for now, but we’ll continue to have discussions with them in the coming months on the best way to proceed in this area, that is in the interest of all parties involved and provides for security in Europe,” said Gordon D. Johndroe, the ссылка скрыта spokesman.

Critics of the United States’ handling of relations with Russia have warned that the Bush administration was creating an environment in which the Putin government, emboldened by a flood of oil dollars and seeking to re-establish its status in the world, could pick and choose among its treaty obligations. After all, the Bush administration has put less stock in official treaty relations than many predecessors. Under Mr. Bush, the United States pulled out of the Antiballistic Missile Treaty so it could pursue the goal of a global antimissile shield, the exact effort that has so angered Mr. Putin and his inner circle.

Indeed, the Saturday announcement from Moscow was not much of a surprise, given Mr. Putin’s earlier warnings. Bush administration officials routinely point to other significant areas of cooperation — on halting nuclear proliferation, on battling terrorism and combating drug traffic — so White House officials reject assessments that relations with Russia are on the point of rupturing.

But while the Saturday announcement was, at least, unsettling to officials in Washington and in NATO capitals, senior policy analysts said it is likely only to strengthen the position of Mr. Putin’s leadership clique among Russian voters in the spring elections. Anti-American posturing has played well with the public, and it is encouraged in the state news media and through such means as leaflets distributed by Kremlin-sponsored youth groups. One depicts American warplanes loading body bags at a Moscow airport, for example.

Mr. Putin’s decree explained the decision to indefinitely suspend Russia’s treaty obligations as caused by “extraordinary circumstances” that “affect the security of the Russian Federation and require immediate measures.”

A separate statement by the Foreign Ministry identified these circumstances as unrelated to the missile shield plans — though Mr. Putin has linked the issues in previous speeches. In the most notable case, during a state of the nation speech to Parliament on April 26, Mr. Putin threatened to suspend observance of the treaty in response to the United States’ abrogation of the Antiballistic Missile Treaty and plans to deploy missile-shield elements in the Czech Republic and Poland.

Still, Mr. Putin’s threat in April, and his execution of it on Saturday, left some arms-control experts scratching their heads because the conventional forces treaty has no formal provision for a signatory nation to suspend observance. A nation can withdraw from the treaty without violating its terms, but only after notifying the other signatory countries 150 days in advance.

The decree Mr. Putin signed on Saturday adhered to that time frame, but sought to apply it to suspension instead of withdrawal. The foreign ministry said this formulation complied with “international law.”

The Kremlin on Saturday offered six reasons for suspending the treaty, many of which reflected a deep bitterness in Moscow about what is perceived here as a string of broken promises as NATO expanded into the former Warsaw Pact countries after the fall of communism.

They included a claim that NATO expansion into Eastern Europe had beefed up the alliance’s military capabilities in violation of the treaty, a charge that NATO denied.

The statement said the new NATO member nations of Latvia, Lithuania and Estonia are not signatories of the treaty but have alliance weapons deployed on their territories. Russia maintains that NATO committed in 1999 to refrain from opening bases in new member countries, though now the United States is building facilities in Romania and Bulgaria. NATO says those are training sites.

Also, the statement noted that NATO governments have not ratified the 1999 amendments to the treaty, which Russia ratified in 2004. Western governments say they will not ratify them until Russia withdraws troops from the former Soviet republics of Georgia and Moldova.

In a statement, NATO said member countries would convene a task force on Monday to formulate a response.

“NATO regrets this decision,” James Appathurai, a NATO spokesman, said in a telephone interview. “The allies consider this treaty an important foundation of European security. This is a disappointing move in the wrong direction.”

He said the treaty has no provision for suspension, only withdrawal. “Nobody is going to be splitting hairs here and requiring Russia withdraw,” he added. He also denied that NATO’s eastward expansion left the bloc in violation of the treaty. “All of this falls into a larger Russian concern of encirclement,” he said.

The ссылка скрыта called the treaty suspension “regrettable.” Cristina Gallach, spokeswoman for the European Union’s foreign policy chief, ссылка скрыта, said in a telephone interview: “We appeal to everyone to start talking. This treaty is fundamental for the stability and security of Europe.”

In Germany, Foreign Minister Frank-Walter Steinmeier said Russia’s decision “was a real cause of concern.” Some members of Germany’s governing coalition have repeatedly criticized the American missile shield plan, saying it could lead to just such a move by Russia.

A statement posted by Russia’s Foreign Ministry said flatly that Russia would halt inspections allowed under the treaty and claim the right to redeploy heavy weaponry along its western and southern borders, but would do so only in response to any possible NATO redeployment. It also suggested that the suspension was Russia’s first official rejection of the arms limitations treaties of the Soviet Union.

A deputy foreign minister, Sergei I. Kislyak, said Russia was not “shutting the door on dialogue” on the treaty, leaving open the possibility of a negotiated retreat from the position announced Saturday.

However, Russian commentators with ties to the Kremlin were quick to praise the suspension. “Today’s decision is not propaganda,” Gleb O. Pavlovsky, a Kremlin-linked political analyst, said in remarks carried by Interfax. It comes “against the backdrop of the world’s rearmament near our borders,” he said. “If today’s message is ignored, the Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty will be next.”

^ Andrew E. Kramer reported from Moscow, and Thom Shanker from Washington. Judy Dempsey contributed reporting from Berlin.

ASIL Insights содержание ^

Russia Suspends CFE Treaty Participation
(By Duncan B. Hollis)