Geum.ru

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   21

Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Используются и расшифровываются также понятия курорта федерального, регионального, местного значения, курортного региона (района), округа санитарной (горно-санитарной) охраны и др.

Учитывая некоторый параллелизм в регулировании смежных отношений между ЗК РФ и названным Федеральным законом и приоритетность первого по отношению ко второму применительно к земельным отношениям (ст. 2 и 3 ЗК РФ), полезно привести некоторые нормы Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", развивающие положения ЗК РФ.

В указанном Законе предусматриваются порядок признания территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом, полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулируются право государственной собственности на природные лечебные ресурсы, предоставление природных лечебных ресурсов, разработка месторождений минеральных вод и лечебных грязей и использование других природных лечебных ресурсов.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Если границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны для местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством РФ, то для местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.

На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798.


С.Б.


Чем отличаются земли природоохранного назначения от иных особо охраняемых земель и особо охраняемых природных территорий?


Земли природоохранного назначения (ст. 97 ЗК РФ) входят в категорию земель особо охраняемых территорий (ст. 94 - 100 гл. XVII ЗК РФ). В состав земель природоохранного назначения входят земли:

водоохранных зон рек и водоемов, которые одновременно относятся к землям водного фонда (где они обычно и рассматриваются);

запретных и нерестоохранных полос;

лесов, выполняющих защитные функции (относящиеся также к землям лесного фонда);

противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений (поскольку они могут быть покрыты лесом, древесно-кустарниковой и иной растительностью, они также могут относиться к землям лесного фонда);

иные земли, выполняющие природоохранные функции (например, противооползневые, хотя большей частью они также покрыты зелеными насаждениями).

На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность в соответствии с федеральными и региональными (субъектов РФ) законами и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Юридические лица, в интересах которых выделяются здесь земельные участки с особыми условиями использования (а земельные участки на ряде ООПТ не предоставляются), обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у их землеобладателей.


С.Б.


Какими актами кроме ЗК РФ регулируется использование земель рекреационного назначения?


В статье 98 "Земли рекреационного назначения" ЗК РФ затрагивается весьма широкий круг рекреационных вопросов, регулируемых также законодательством о труде (регулирование отдыха), физической культуре, спорте, образовании, обеспечении здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охоте, рыболовстве, безопасности людей на воде и т.д.

Ряд вопросов, имеющих отношение к регулированию использования и охраны земель рекреационного назначения, отражен в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <*>, где предусматриваются основные цели регулирования этой деятельности: обеспечение права граждан на отдых, свобода передвижения и иных прав при совершении путешествий, охрана окружающей среды, рациональное использование природного и культурного наследия.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.


В Законе закреплены права и обязанности туриста. В частности, он имеет право на необходимую и достоверную информацию о памятниках природы, истории, культуры, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей среды. Во время совершения путешествия, включая транзит, турист обязан сохранять окружающую среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания.

Законодательством РФ определяются классификация и оценка туристских ресурсов РФ, режим их охраны, порядок сохранения целостности туристских ресурсов и меры по их восстановлению, порядок использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую среду.

Впервые напрямую к землям рекреационного назначения отнесены в Земельном кодексе РФ пригородные зеленые зоны вокруг крупных населенных пунктов.

В соответствии со ст. 44 "Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений" и ст. 52 "Требования в области охраны окружающей среды при установлении защитных и охранных зон" Федерального закона "Об охране окружающей среды" вокруг городов, промышленных поселков, иных городских и сельских поселений выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции.

В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Границы зеленых зон определяются для столиц республик, краевых и областных центров советами министров республик, законодательными органами краев и областей. Размеры зеленых зон зависят от величины городов, для которых они создаются.

Земли в пределах зеленых зон городов не изымаются из состава земель основных землеобладателей, а ограничение режима может сводиться к запрещению хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на выполнение экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Леса пригородных зеленых зон относятся к 1-й группе лесов, в связи с чем на этих землях запрещаются рубки главного пользования и допускаются только санитарные рубки или рубки ухода. Строительство на этих землях производится по согласованию с природоохранными органами города.

Таким образом, возрастающее рекреационное значение земель и иных природных ресурсов обусловливает регулирование использования и охраны этих природных ресурсов в самых различных законодательных и других нормативных правовых актах. Однако все их положения, касающиеся земельных отношений, должны соответствовать требованиям ЗК РФ.


С.Б.


Каковы особенности правового режима земель историко-культурного назначения?


Правовой режим использования земель историко-культурного назначения в общих чертах предусматривается в ст. 99 "Земли историко-культурного назначения" гл. XVII "Земли особо охраняемых территорий и их объектов" ЗК РФ. Режим использования и охраны этих земель зависит от масштаба объектов культурного наследия и достопримечательных мест, которые могут быть федерального, субъекта Федерации и местного уровня и объявляются таковыми соответственно исполнительными органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации либо органами местного самоуправления по согласованию с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

Согласно ст. 99 ЗК РФ в пределах зон могут запрещаться производство земляных, строительных и других работ и иная хозяйственная деятельность без разрешения органов охраны памятников и Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия. Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулируемой застройки и зоны охранного природного ландшафта.

К ограничениям, связанным с обеспечением землепользования, относится право исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления частично или полностью запрещать движение транспортных средств по дорогам, прилегающим к памятникам истории и культуры или пролегающим через охранные зоны, если создается угроза существованию памятника.

К землям историко-культурного назначения могут быть отнесены ансамбли и комплексы памятников, представляющие научную, художественную или иную культурную ценность. Они могут быть объявлены историко-культурными заповедниками (Владимиро-Суздальский музей, Соловецкие острова, Кижи, Бородинское поле, Куликово поле, Политехнический музей, Новодевичье кладбище, Воробьевы горы, Московский Кремль), охрана земель которых осуществляется на основании особого о каждом из них положения.

Могут быть объявлены заповедными отдельные территории городов и других населенных пунктов, имеющие историческую ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями. Решение об этом принимают исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации по согласованию с органами, подведомственными Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, и Всероссийским обществом охраны памятников.

Может устанавливаться особый режим и осуществляться повышенная охрана земель произведений садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и культуры или связанных с ними <*>.

--------------------------------

<*> Подробнее см.: Емельянова В.Г. Охрана заповедников, заказников, памятников природы. М., 1975.


К землям историко-культурного назначения могут быть отнесены, согласно ст. 9 Федерального закона от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" <*>, земли, на которых расположены места традиционного бытования народных художественных промыслов в порядке, устанавливаемом земельным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Отдельные земли историко-культурного назначения могут быть изъяты из хозяйственного использования, включая земли, на которых и в которых располагаются историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и консервации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.


Особенности правового режима земель историко-культурного назначения регулируются в Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. (в ред. от 25 июня 2002 г.) "Об охране и использовании памятников истории и культуры", в котором даются определение и классификация памятников, предусматриваются обязанности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по сохранению памятников и соответствующих земель <*>.

--------------------------------

<*> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 51. Ст. 1387; 1985. N 4. Ст. 118.


Порядок использования земель историко-культурного назначения определяется в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а также строительными нормами и правилами, решениями об объявлении объектов памятниками истории и культуры, достопримечательными местами <*>.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк.


<*> См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005; Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2005.


Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия и подведомственные ему органы осуществляют государственный контроль за охраной и использованием памятников в соответствии с Положением о министерстве, утвержденным Постановлением Правительства РФ.


С.Б.


Для чего вводятся и как охраняются "особо ценные земли"?


К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного назначения, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

Подобный вид земель не предусматривался в Земельном кодексе 1991 г. и примыкает к землям историко-культурного назначения, предусмотренным в ст. 99 ЗК РФ. Логика изложения и разъяснения ст. 100 "Особо ценные земли" ЗК РФ может соответствовать аналогичным конструкциям предыдущих статей ЗК РФ с перечислением объектов регулирования (ч. 1), субъектов участников устанавливаемых правоотношений (ч. 2) и их обязанностей, особенностей режима использования и охраны и возможных ограничений (объективной и субъективной стороны).

Предстоит дальнейшее нормативно-правовое регулирование и конкретизация порядка объявления и использования особо ценных земель. Ранее подобное понятие носило обобщенный характер и использовалось для обозначения всех имеющих неординарный характер земель <*>.

--------------------------------

<*> См.: Земельное право. Учебник для вузов. Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1999.


Представляется, что перемещение, изменение или уничтожение указанных в ст. 100 ЗК РФ объектов должно осуществляться с особого в каждом случае разрешения компетентного органа в зависимости от значения объекта, служащего основанием для объявления земель особо ценными. Землеобладатели, получившие такое разрешение, обязаны за свой счет обеспечить соблюдение условий, предусмотренных в разрешении, а соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления вправе проконтролировать их выполнение.

Мелиоративные, дорожные и иные работы, которые могут создавать угрозу упомянутым в ст. 100 ЗК РФ объектам, должны, по-видимому, проводиться по согласованию с соответствующими органами и после осуществления мероприятий по сохранению этих объектов. Землеобладатели в случае обнаружения в процессе работ археологических и других объектов, представляющих особую ценность, обязаны сообщать об этом государственным и муниципальным органам и приостанавливать дальнейшее ведение работ.

Уполномоченные государственные органы должны быть наделены правом приостанавливать строительные и иные работы в случаях возникновения в процессе этих работ опасности для представляющих особую ценность объектов. Работы надо возобновлять с разрешений этих органов после устранения возникшей опасности или допущенного нарушения правил их охраны.

Особые требования предъявляются к ведению раскопок и разведок памятников археологии. Такая деятельность допускается при наличии разрешений (открытых листов), выдаваемых и регистрируемых в установленном законодательством порядке. Учреждения, организации и граждане, ведущие археологические работы, обязаны обеспечивать сохранность редких геологических образований и иных памятников и объектов, представляющих интерес и основание для объявления земель особо ценными.

Возможно распространение на особо ценные земли особенностей платы за земли историко-культурного назначения, установленных в Законе РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". Предприятия, учреждения, организации (кроме бюджетных), расположенные на исторических территориях, в охранных зонах памятников, отчисляют на специальные счета государственных органов по учету, использованию и реставрации памятников фиксированные платежи, устанавливаемые органами управления тех уровней, в собственности которых находятся особо ценные объекты и закрепленные за ними исторические территории и охранные зоны.

Органы местного самоуправления устанавливают процент отчислений в местные бюджеты от платы за землю исторических территорий и охранных зон, взимаемый с домовладений и иных организаций, расположенных на этих территориях. Полученные средства должны направляться лишь на охрану и поддержание в надлежащем состоянии представляющих особую ценность объектов, на благоустройство исторических территорий.

Законодательству и практике предстоит еще вырабатывать более конкретные правила использования и охраны особо ценных земель.


С.Б.


9.5. Земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса


Кем осуществляется управление землями лесного фонда?


Режим использования и охраны земель лесного фонда определяется в ст. 101 "Земли лесного фонда" гл. XVIII "Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса" ЗК РФ. Порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется земельным законодательством, прежде всего Земельным кодексом РФ, и лесным законодательством, прежде всего Лесным кодексом РФ.

Учитывая общественно-социальную значимость лесов, Лесной кодекс РФ 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. С учетом рассмотрения земель лесного фонда здесь видны три группы норм:

об основах государственного управления - полномочия РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления;

о системе органов исполнительной власти - федеральные, субъектов Федерации, федеральный орган исполнительной власти и государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов;

об основах организации лесного хозяйства - деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации.

Современное стремление общества регулировать законом непосредственно и напрямую основные правила поведения физических и юридических лиц находит отражение в соответствующих разделах и главах Лесного кодекса РФ, направленных на использование (основные требования, виды лесопользования, лицензирование, права и обязанности лесопользователей, гарантии), воспроизводство (цели, требования, порядок, обязанности), охрану и защиту (цели и задачи, порядок осуществления мероприятий, обязанности, в том числе по защите от пожаров, от вредителей и болезней леса, участие граждан и общественности) лесов, понимаемых как совокупность лесной растительности и земли.

Актуальным является регулирование платежей за пользование лесным фондом и финансирования расходов на ведение лесного хозяйства - видов платежей за пользование лесным фондом, лесных податей, арендной платы, распределения и использования средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом. С этим вопросом связаны и льготы по платежам за пользование лесным фондом, и финансирование расходов на государственное управление и на ведение лесного хозяйства.


С.Б.


В чем особенности использования земель лесного фонда?


Логика регулирования земельных и лесных отношений и понимания леса как совокупности лесной растительности и земли больше всего прослеживается в Особенной части Лесного кодекса РФ, где предусматриваются особенности использования:

лесного фонда - заготовка древесины, способы рубок в зависимости от групп лесов и категорий защитности лесов 1-й группы, правила рубки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при рубках главного пользования, определение объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках, порядок заготовки живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в пограничных зонах, на особо охраняемых природных территориях;