Учебник: в 4 т. Т. 4

Вид материала

Учебник

Содержание Глава XV. Основы конституционного права Казахстана Декларацию о государ­ственном суверенитете Казахской ССР 2. Общая характеристика действующей Конституции

Подобный материал:

• Тематическое планирование уроков литературы в пятых классах. Учебник «Литература» (учебник-хрестоматия), 93.93kb.
• А. И. Куприна «Белый пудель» в 5 классе Учебник, 71.59kb.
• Тематическое планирование курса литературы на 2011-2012 учебный год учитель: Лобова, 110.69kb.
• В. А. Кочергина Учебник санскрита Учебник, 1838.84kb.
• Харитонова Татьяна Викторовна Составлена в соответствии с программой Рассмотрено, 612.17kb.
• Ахмадуллиной Рафили Рафаиловны 2 квалификационной категории по русской литературе, 311.02kb.
• Домашние задания на период отмены занятий в связи с низкой температурой для 2-11 классов, 101.25kb.
• Программа курса и план семинарских занятий (Бакалавриат, 1 курс, 3 модуль) Москва 2011, 266.41kb.
• М. В. Ломоносова В. И. Добреньков, А. И. Кравченко методы социологического исследования, 11794.41kb.
• А. н алгебра и начала анализа. Учебник, 174.46kb.

^

Глава XV. Основы конституционного права Казахстана

§ 1. Конституция Республики Казахстан

1. Конституционное развитие

Государственность в Казахстане возникла в конце XV в. в форме ханства, состоявшего из трех жузов (племенных объеди­нений) — младшего, среднего и старшего, которые к 1860-м гг. присоединились к Российской империи. В советское время 26 ап­реля 1920 г. была образована в составе Российской Социали­стической Федеративной Советской Республики (РСФСР) Кир­гизская Автономная Социалистическая Советская Республика (АССР), которая 19 апреля 1925 г. была переименована в Ка­захскую. В результате национально-государственного разме­жевания Средней Азии республика в основном объединила ареал проживания казахов, а с принятием Конституции СССР 5 декабря 1936 г. стала формально суверенной союзной рес­публикой — субъектом федеративного Союза ССР, выйдя из состава РСФСР. В 1937 и 1978 гг. принимались Конституции Казахской Советской Социалистической Республики. Как и другие союзные республики, Казахстан формально сохранял право выхода из Союза.

Еще в 1990 г. Казахстан, как и Российская Федерация и другие союзные республики, принял ^ Декларацию о государ­ственном суверенитете Казахской ССР, опираясь на кото­рую участвовал в подготовке нового Союзного договора. Одна­ко, как известно, августовский путч 1991 г. сорвал заключение этого Договора, и союзные республики начали выходить из Союза ССР. После распада СССР, констатированного Бело­вежским соглашением в начале декабря того же года, нача­лось конституционное развитие Республики Казахстан как са­мостоятельного суверенного государства. 16 декабря 1991 г. Вер­ховный совет Казахской ССР принял Конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан". В том же месяце Казахстан стал участником создания Содру­жества Независимых Государств (СНГ), которое призвано было облегчить переход от единого союзного государства к системе суверенных государств*.

* См.: Михалева Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ: Учеб. пособие. М., 1998. С. 7.


По сравнению с ранее действовавшей советской Консти­туцией республики 1978 г. Конституционный закон содержал много новелл. Принципиально новыми положениями Конститу­ционного закона стали провозглашение Казахстана независи­мым, демократическим, правовым государством, а также пре­образование Казахской ССР в Республику Казахстан.

Следует отметить еще одно важное достоинство его со­держания — закладывались иная природа и источник власти нового государства. Граждане республики всех национальностей составляют согласно Конституционному закону народ Казах­стана, который является единственным носителем суверени­тета и источником государственной власти. Народ осуществля­ет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы. Право выступать от имени всего народа республики принадлежит Верховному совету и Прези­денту Республики Казахстан. Власть должна строиться на ос­нове принципа разделения властей. Данные положения фор­мально создавали юридическую основу народовластия. Закон предусмотрел такой государственный орган, как Комитет кон­ституционного надзора, призванный обеспечить верховенство Конституции.

Наряду с достоинствами Конституционный закон 1991 г. имел существенные недостатки и пробелы в правовом регулиро­вании конституционной материи. Например, принцип разделения властей в нем только провозглашался, механизм его реализации, способы преодоления разногласий между ветвями власти зако­ном никак не регламентировались. По этой причине данная норма носила фиктивный характер. Фиктивность усугублялась тем обстоятельством, что в тот период времени в политико-правовом сознании большинства политической элиты общества преобладало советское представление о государстве и о роли граждан в нем.

Конституционный закон 1991 г. вместе с упомянутой Дек­ларацией 1990 г. юридически обосновал дальнейшее существо­вание Казахстана в качестве суверенного государства. О принципиальном значении этих двух источников говорится в ст. 18 Закона, которая устанавливает, что Закон наряду с Деклара­цией о государственном суверенитете Казахской ССР 1990 г. служит основой для разработки новой Конституции Республики Казахстан.

Начальный этап конституционного развития Республики Казахстан завершился принятием 28 января 1993 г. ее Верхов­ным советом первой Конституции независимого Казахстана. Можно констатировать, что она означала разрыв с большин­ством прежних представлений о политико-властной организа­ции общества, на которых базировался советский тоталитар­ный режим, и движение в сторону либерализма и демократии. Некоторое влияние на содержание и форму этой Конституции оказала публикация нескольких вариантов проекта Конститу­ции Российской Федерации, разрабатывавшегося Конституционной комиссией Съезда народных депутатов России.

Конституция открывалась небольшой преамбулой и ввод­ной частью "Основы конституционного строя", которая вклю­чала 9 принципов, сформулированных и пронумерованных именно как таковые ("Первое", "Второе", "Третье" и т.д.), Республика Казахстан определялась как демократическое, свет­ское и унитарное государство, как "форма государственности самоопределившейся казахской нации", обеспечивающая рав­ные права всем гражданам. Территория республики — целос­тная, неделимая и неприкосновенная. Высшей ценностью рес­публика признавала человека, его жизнь, свободу и неотъем­лемые права и обязывалась действовать в интересах гражданина и общества.

Народ характеризовался как единственный источник го­сударственной власти в республике, которую осуществлял не­посредственно и через представителей. "Никакая часть народа, либо организация или отдельная личность не могут присвоить себе право осуществления государственной власти", — гово­рилось в Конституции. Право выступать от имени всего наро­да часть третья четвертого принципа предоставляла только Верховному совету и Президенту республики в пределах их конституционных полномочий. Общественным организациям в рамках Конституции и законов гарантировались равные пра­вовые возможности и запрещалось превращение в государ­ственную идеологии любой из них. Устанавливался принцип разделения властей с использованием системы сдержек и про­тивовесов. Государственная власть подлежала осуществлению только на основе Конституции и законов, причем за Конституцией признавались высшая юридическая сила и прямое дей­ствие.

Казахский язык объявлялся государственным, а русский — языком межнационального общения. Запрещалось ограничение прав и свобод граждан по принципу невладения этими языка­ми. Столицей определялся город Алма-Ата (Алматы).

Далее в Конституции следовали четыре раздела: I. Граж­данин, его права, свободы и обязанности; II. Общество, ос­новы его устройства; III. Государство, его органы и институты; IV. Гарантии соблюдения Конституции. Разделы состояли из глав (всего 21), а главы — из статей (всего 131). Завершалась Конституция Переходными положениями, включавшими три части всего из 13 статей, имевших особую нумерацию.

Гражданам гарантировалось равноправие с запрещением любых форм дискриминации. Признавался приоритет признан­ных республикой международно-правовых актов о правах и свободах перед ее законами. Допускалась возможность двойно­го гражданства лиц, вынужденно покинувших республику, и казахов, проживающих в других государствах (часть четвер­тая ст. 4). Среди провозглашаемых экономических и социальных прав следует отметить наряду с традиционными (на труд, от­дых и т. п.) право быть собственником (ст. 18). В ст. 36 гаран­тировалась судебная защита всех прав и свобод, закрепленных в Конституции и законах. Следует также отметить гарантиро­ванную Конституцией неприкосновенность частной собственно­сти (ст. 47) и запрещение создания политических партий на религиозной основе (часть вторая ст. 58).

Однопалатный Верховный совет, избираемый на пять лет, определялся как единственный законодательный и высший пред­ставительный орган республики. В его компетенцию среди про­чего входило принятие и изменение Конституции и законов, принятие решения о проведении референдума, дача согласия на назначение Премьер-министра и ряда других членов Каби­нета министров, по предложению Президента избрание и сме­щение членов высших судов, назначение и смещение Генераль­ного, прокурора и председателя Национального банка. Устанав­ливался принцип свободного депутатского мандата.

Президент, избираемый на пять лет, определялся как глава государства, возглавляющий единую систему исполнительной власти. В числе прочих полномочий Президента следует отме­тить его право вето в отношении законов, которое могло быть преодолено Верховным советом ²/₃ голосов его состава, пра­во принятия решений о проведении референдума после консультации с Верховным советом, верховное главнокомандова­ние Вооруженными силами. К кандидату в Президенты предъяв­лялись такие требования, как гражданство республики, посто­янное проживание на ее территории не менее 10 лет, возраст от 35 до 65 лет, владение в совершенстве государственным языком. Одновременно с Президентом избирался Вице-прези­дент, который в случае досрочного выбытия Президента при­нимал на себя его полномочия. Однако требования к кандида­ту на эту должность были меньше: отсутствовали возрастные ограничения и государственным языком можно было владеть не в совершенстве. Учреждался Кабинет министров во главе с Премьер-министром, ответственный перед Президентом.

В административно-территориальных единицах избира­лись на пять лет представительные органы, а главы исполни­тельных органов назначались вышестоящими главами исполни­тельных органов или Президентом.

Судебная власть осуществлялась Конституционным судом, Верховным судом, Высшим арбитражным судом и нижестоя­щими судами. Судьи назначались на 10 лет. Предусматривалась централизованная прокуратура во главе с Генеральным про­курором, в функции которой входили общий надзор за соблю­дением законов, уголовное преследование и участие в судо­производстве.

Статус Конституционного суда отличался странной осо­бенностью: согласно частям третьей — пятой ст. 131 Конститу­ции постановления Конституционного суда вступали в силу с момента принятия, если Президент или председатель Верхов­ного совета не внесут в Конституционный суд возражение на его постановление в 10-дневный срок с момента его принятия. Такое возражение приостанавливало действие постановления, которое все же вступало в силу с момента принятия, если Конституционный суд подтвердит его ²/₃ голосов от общего числа судей. Противоречивость такого регулирования бросает­ся в глаза и вряд ли требует комментария.

Имелись и другие недостатки Конституции, препятство­вавшие построению демократического общества и формирова­нию новой правовой системы. Среди них в первую очередь сле­дует упомянуть о том, что переходные положения сохраняли полномочия представительных органов государственной влас­ти, сформированных в порядке, который давал однозначное преимущество представителям Коммунистической партии и номенклатуры. Так, за Коммунистической партией были зара­нее законодательно зарезервированы 17 депутатских мандатов совета из 90 мандатов, закрепленных за общественными объединениями. В целом же половина парламентариев 171 из 340 составляли представители номенклатуры.

Как отмечает в своей характеристике Конституции 1993 г. проф. Е. К. Кубеев, "жизнь показала, что отдельные вопросы, требующие конституционного закрепления, в ней не были решены, а если и решены, то половинчато"*. Столь противоречи­вое содержание конституционного регулирования сказалось и на практике его применения: в период с апреля 1990-го по март 1995 г. в Казахстане произошло два парламентских кри­зиса. Первый из них был связан с решением о досрочном прекращении полномочий Верховного совета, принятым самими депутатами. Второму кризису предшествовало решение Кон­ституционного суда о признании нелегитимными полномочий Депутатов Верховного совета, избранных 7 марта 1994 г.**, но в основе кризиса лежали непрофессионализм депутатов и низ­кая эффективность работы Верховного совета в целом. После выборов Верховного совета и до момента прекращения его работы было принято 8 законов и 120 постановлений, посвя­щенных, в частности, решению собственных материально-бытовых и организационных проблем и популистским мероприятиям.

* Кубеев Е. К. Основы конституционного строя Республики Казахстан. Дисс, д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 59.

** Решение Конституционного Суда о нелегитимности полномочий неко­торых депутатов основывалось на нарушении принципа равного предста­вительства граждан, так как по одним избирательным округам численность зарегистрированных избирателей превышала 90 тыс. человек, а по другим составляла около 17 тыс.


Указанные выше и другие причины привели к тому, что 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме была принята вторая. Конституция независимого Казахстана. Член-корреспондент АН Республики Казахстан Г. С. Сапаргалиев отмечает, что в период действия первой Конституции наряду с новыми законодательными актами, утверждавшими незави­симость государства Казахстан, продолжали действовать союзные законы, что обусловливалось переходными положениями Конституции 1993 г. Конституция 1995 г. знаменует начало следующего этапа формирования единой национальной систе­мы законодательства, для которого характерна потеря значения союзного законодательства в связи с принятием новых законов. Поэтому Конституция не содержала норм о действии союзных нормативных актов, хотя отдельные из них продол­жают действовать*. Вряд ли мы ошибемся, если скажем, что главное отличие второй Конституции независимого Казахстана от первой заключается в усилении власти Президента. Чтобы подтвердить это, приведем лишь формулировку третьего пред­ложения ч. 3 ст. 3 Конституции, которая в отличие приведен­ной выше части третьей четвертого принципа основ конститу­ционного строя, установленных Конституцией 1993 г., гласит: "Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту республики в пределах его конституционных полномочий". Нельзя умолчать и о замене Конституционного суда Конституционным советом, которая выглядит как результат конфликта Конституционного суда с Парламентом и Президентом. Вообще на содержании Консти­туции 1995 г. в части отношений между властями весьма замет­но сказалось влияние французской Конституции 1958 г.

* См.: Сапаргалиев Г. С. Вводная статья к Конституции Республики Ка­захстан // Конституции государств — участников СНГ. М., 1999. С. 250.


Следует отметить еще одну отличительную особенность конституционного развития Казахстана, которая заключается в весьма активном регулировании конституционно-правовых вопросов указами Президента республики.

Через три года состоялась новая, хотя и частичная, кон­ституционная реформа. 30 сентября 1998 г. Президент исполь­зовал свое право инициативы внесения изменений и дополне­ний в Конституцию республики, выступив по этому вопросу на совместном заседании палат Парламента. Концепция преоб­разования всех институтов государственной власти, расшире­ния полномочий Парламента и повышения его роли в полити­ческой жизни государства, повышения статуса депутатов, уси­ления ответственности членов правительства и реформирования судебной системы была изложена им в ежегодном послании "О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономичес­кая и политическая реформа в новом столетии". Конкретные предложения по поправкам были сформулированы в проекте Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан", внесенном Президентом в Парламент в тот же день.

Президентский проект касался положений 13 из 98 статей Конституции. Обсуждение положений проекта Закона началось на раздельных заседаниях палат Парламента и в комитетах с 30 сентября. Одним из итогов этого обсуждения явилось обра­щение 88 депутатов к Президенту республики с предложением целого ряда дополнительных изменений, в том числе и осно­вательного пересмотра всей Конституции. На совместном засе­дании палат Парламента 7 октября президентский законопроект был отклонен. Главой государства была немедленно создана согласительная комиссия, в которую вошли по три представи­теля от Президента и обеих палат Парламента. На вечернем совместном заседании обеих палат Парламента Закон Респуб­лики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Кон­ституцию Республики Казахстан" был принят. В тот же день — 7 октября 1998 г. — он был подписан Президентом и вступил в силу. Этим законом были дополнены и уточнены 19 статей Конституции 1995 года: увеличены сроки полномочий Прези­дента республики до 7 лет, депутатов Мажилиса (Собрания — нижней палаты Парламента) — до 5, Сената — до 6 лет, снят предусмотренный ранее верхний возрастной предел для госу­дарственного служащего, в частности и Президента, повышен возрастной ценз для кандидата на должность Президента рес­публики с 35 до 40 лет. Кроме того, исключена норма о про­ведении внеочередных выборов Президента, включена норма о порядке перехода полномочий главы государства в случае его досрочного выбытия. Лицу, исполняющему обязанности Прези­дента, запрещено инициировать изменения и дополнения к Конституции. Исключена норма о том, что депутату Парла­мента при досрочном прекращении или по истечении его пол­номочий не гарантируется сохранение прежней работы или предоставление равноценной работы или должности. Отменен необходимый для действительности голосования минимальный предел явки избирателей.
^

2. Общая характеристика действующей Конституции

Действующая Конституция Республики Казахстан, как от­мечалось, была принята референдумом 30 августа 1995 г. и всту­пила в силу со дня официального опубликования результатов референдума 8 сентября того же года. Нынешняя редакция Конституции опубликована 8 октября 1998 г.

Конституция состоит из преамбулы и 9 разделов, объеди­няющих 98 статей. Преамбула Конституции гласит:

"Мы, народ Казахстана,

объединенный общей исторической судьбой,

созидая государственность на исконной казахской земле,

сознавая себя миролюбивым гражданским обществом, при­верженным идеалам свободы, равенства и согласия,

желая занять достойное место в мировом сообществе,

осознавая свою высокую ответственность перед нынешним и будущими поколениями,

исходя из своего суверенного права,

принимаем настоящую Конституцию".

Раздел I Конституции "Общие положения" содержит ос­новополагающие принципы, закладывающие правовую базу основ конституционного строя — характеристику организации, внутренней и внешней политики государства, правовой системы, институтов гражданского общества.

В разд. II "Человек и гражданин", насчитывающем 30 ста­тей, мы усматриваем обширный перечень прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина, включая и не­которые процессуальные гарантии прав и свобод.

В семи последующих разделах регулируются основы ста­туса общегосударственных органов власти, который по срав­нению с предыдущей Конституцией претерпел значительные изменения, включая и иное наименование. Речь идет о Прези­денте, о Парламенте, который ныне двухпалатный, о Прави­тельстве, о Конституционном совете и о судах, а также свя­занных с правосудием институтах (прокуратуре, органах след­ствия и др.).

Местное государственное управление и самоуправление урегулированы в разд. VIII, содержание которого все еще несет на себе отпечаток советских представлений об организации государственной власти. Подробнее мы это покажем ниже — в § 6 настоящей главы.

Наконец, в разд. IX "Заключительные и переходные по­ложения" помимо положений, вытекающих из названия раз­дела, содержится порядок изменения Конституции. Согласно ст. 91 изменения и дополнения в Конституцию могут вноситься республиканским референдумом, который Президент респуб­лики назначает по собственной инициативе либо по предло­жению Парламента или Правительства. Однако Президент может передать проект изменений и дополнений Конституции в Парламент, который принимает решение в порядке, пре­дусмотренном Конституцией, то есть на совместном заседании палат и большинством не менее 3/4 голосов от общего числа депутатов каждой из палат. В отличие от Верховного совета по Конституции 1993 г. Парламент не обладает теперь исклю­чительной учредительной властью.

Конституционной реформой 1998 г. были несколько расши­рены полномочия Парламента в вопросе об изменении Консти­туции. Согласно новым положениям, если Президент отклонит предложение Парламента о вынесении на референдум проекта изменений и дополнений Конституции, Парламент может сам принять соответствующий закон большинством ⁴/₅ голосов от общего числа депутатов каждой из палат. В этом случае Пре­зидент подписывает закон или выносит его на референдум, для действительности которого необходимо участие большин­ства граждан, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало более половины уча­стников референдума.

Не подлежат изменению положения Конституции об уни­тарном характере и территориальной целостности государства, а также о президентской форме правления республики.

Действующим правом в Республике Казахстан, как указа­но в ст. 4 Конституции, являются нормы Конституции, соот­ветствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств республики, а также нормативных постановлений Конституционного сове­та и Верховного суда республики. При этом международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед законами и применяются непосредственно, кроме слу­чаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Все законы, междуна­родные договоры, участником которых является Казахстан, публикуются. Официальное опубликование нормативных пра­вовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граж­дан, есть обязательное условие их применения.

Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики. Это означает, что деятельность всех государственных и общественных органов, физических, юридических и должностных лиц должна соответ­ствовать ее нормам, а все нормативные правовые акты не могут противоречить ее положениям. Прямое действие Кон­ституции означает право человека ссылаться непосредственно на ее нормы при защите и реализации своих интересов и обя­занность любого правоприменителя следовать в первую оче­редь ее нормам.

Представляется удачной конституционная формула ч. 4 ст. 3, согласно которой "государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов". Она позволяет, во-первых, подчеркнуть единство государственной власти в целом, во-вторых, связанность ее Конституцией и законом и, в-третьих, осуществление ее на основе принципа разделения властей при взаимодействии властей между собой с использованием системы сдержек и противовесов.