Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Курс лекций |
- Волгоградская академия государственной службы, 9038.15kb.
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
5. Ограничения прав собственников земельных участков
В дореформенный период существования исключительной государственной собственности на землю проблема ограничений прав собственников земельных участков не возникала в виду отсутствия таковых. С началом земельной реформы возможность правомерного ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов впервые была предусмотрена в ст. 54 ЗК РСФСР 1991 г., согласно которой их права «могут быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных настоящим кодексом и законодательством республик, входящих в состав РСФСР». Однако из данной нормы не было ясно, во-первых, кем и в каком порядке могли быть ограничены права землепользователей, а во-вторых, почему названные ограничения могли осуществляться только законодательством республик, а не всех субъектов РФ.
Впоследствии попытка урегулировать основания, порядок и правовые последствия установления ограничений прав на землю была предпринята в Конституции России, а также в земельном и градостроительном законодательстве РФ и субъектов РФ. Причинами появления соответствующих правовых норм стало осознание представителями органов власти всех уровней теории социальной функции собственности, необходимости ее служения общественным интересам. Однако до настоящего времени в нормативно-правовых актах РФ отсутствует четкое разграничение понятий «ограничения», «обременения» и «пределы» осуществления правомочий собственников земельных участков. Ограничения права собственности не могут состоять в изъятии из его содержания тех или иных правомочий. При ограничении правомочие, подлежащее ограничению, не исключается из права собственности, но не может быть осуществимо в полном объеме. Поскольку правомочие, подлежащее ограничению, не исключается, а остается в содержании права собственности при отмене ограничения происходит не новое приобретение этого правомочия, а восстановление возможности осуществления его в полном объеме. Таким образом, по своей сути ограничения права собственности касаются не права, а лишь его осуществления.57
По мнению О.И. Крассова, под ограничениями прав лиц, использующих земельные участки, следует понимать установленные в административном порядке запреты на отдельные виды хозяйственной деятельности и использования земли либо требования о воздержании от совершения определенных действий. Виды и характер ограничений основаны на предписаниях, содержащихся в соответствующих нормативных актах. Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки.58 В связи с этим представляется обоснованным сформулировать классификацию ограничений права собственности на земельные участки.
По содержанию ограничения права собственности в самом общем виде можно классифицировать в две большие группы: ограничения права юридического распоряжения и ограничение права пользования объектом права собственности.59 По властному органу, непосредственно принимающему решение об установлении ограничений, следует выделить судебные органы, а также органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления. По сроку действия ограничения бывают бессрочными или установленными на определенный срок.
По субъекту права собственности, земельный участок которого подвергается ограничениям, можно выделить ограничения права частной собственности, государственной (РФ и субъектов РФ) и муниципальной собственности. Так, по мнению А.А. Соколовой, «ограничения права муниципальной собственности представляют собой предусмотренные законом правила, понуждающие муниципальные образования воздерживаться от определенных действий, механизмы, устанавливающие препятствия для не законных действий несобственников в отношении муниципального имущества в целях защиты прав и интересов населения».60
На наш взгляд, ограничения муниципальной или государственной собственности (в отличие от частной собственности) касаются преимущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной деятельностью на земле. Ограничения в распоряжении государственными или муниципальными земельными участками прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ (ограничения оборотоспособности земельных участков). Кроме того, например, орган местного самоуправления стеснен в возможности предоставления земельного участка под застройку физическим и юридическим лицам на территории, где документами территориального планирования вышестоящего уровня запланировано размещение объекта капитального строительства федерального (регионального) значения. Возможность органов местного самоуправления в предоставлении земельного участка в частную собственность также сужается и в случае установления публичного сервитута органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (например, в случае необходимости прокладки федеральных магистральных нефте- или газопроводов).
В качестве примера ограничений государственной собственности на землю можно выделить конструкцию права общего природопользования, позволяющую гражданам пользоваться без особого разрешения водными объектами (для купания, забора воды без применения технических средств), собирать грибы, ягоды и иные дары леса, бурить скважины на первый водоносный горизонт при постройке колодцев и т.д. Таким образом, правомочия государства-собственника ограничиваются в общественных интересах.
В зависимости от предмета правового регулирования, можно различать следующие виды ограничений:
Конституционно-правовые ограничения. Конституция Российской Федерации установила в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ограничение прав должно быть соразмерно конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов.
Градостроительные ограничения прав собственников земельных участков. Назначение градостроительного законодательства заключается в том, чтобы определить права собственников недвижимости в части видов разрешенного использования и параметров изменений (строительства) объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав. Из трех правомочий собственника участка градостроительное законодательство регламентирует, прежде всего, право пользования. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье) и ее параметры (этажность, общая площадь) определяют величину пользы, которую конкретный объект недвижимости может принести ее собственнику. Устанавливая такое право градостроительное законодательство во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и в будущем.
Градостроительно-правовые ограничения сужают возможность собственника осуществлять отдельные субъективные права в течение определенного времени, на определенной территории или по отдельным вопросам (параметрам и видам использования участка) вплоть до их устранения. При этом само правомочие собственника по владению, пользованию и распоряжению участком как таковое не исчезает, но возникают затруднения (стеснения) при осуществлении указанных правомочий. При отмене нормативного акта, повлекшего установление ограничений (например, в случае отмены решения о государственной охране памятника культуры (истории, архитектуры и т.д.), правомочия собственника восстанавливаются в полном объеме.
Земельно-правовые ограничения. К их числу следует отнести ограничения прав на землю в интересах объектов специального назначения (транспорта, связи и т.д.). Например, такого рода ограничения хозяйственной деятельности в целях обеспечения надлежащих условий эксплуатации автодорог и нормальной работы автотранспорта предусмотрены постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования». Другой разновидностью данной группы ограничений является резервирование земельного участка. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ, резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам. Собственник земельного участка, попавшего в пределы зарезервированной территории, может быть ограничен в праве пользования им.
Своеобразной разновидностью резервирования можно считать ограничение прав собственника предстоящим изъятием участка для государственных или муниципальных нужд. С момента государственной регистрации решения государственного или муниципального органа о таком предстоящем изъятии земельного участка, собственник испытывает стеснения в осуществлении своих правомочий, например, в части застройки земельного участка или иных действий, связанных с повышением стоимости земли.
Эколого-правовые ограничения. Это один из наиболее распространенных видов ограничений, означающий запрет причинения ущерба окружающей среде, посягающего на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Данная задача решается, во-первых, посредством создания территориальных экологических ограничений приданием определенным территориям особого эколого-правового статуса (особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия), а также посредством установления территориальных ограничений, вызванных осуществлением хозяйственной или иной деятельности (санитарные зоны, санитарно-защитные, охранные зоны и т.д.). Так, правомочия собственника ограничиваются при создании практически любой особо охраняемой природной территории, в том числе в их охранных зонах.
Во-вторых, введение ограничений, стесняющих правомочие пользования собственника, в связи с установлением экологических требований - предъявление к хозяйственной и иной деятельности обязательных условий, ограничений или их совокупности, установленных законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными природоохранными нормативными документами. Такие требования могут предъявляться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте, обороне и т.д. и касаются, в том числе, экологических ограничений при строительстве хозяйственных объектов.
Контрольные вопросы
1. Назовите виды и формы собственности на землю? Каковы проблемы в сфере разграничения государственной собственности на землю?
2. Сформулируйте определение права частной собственности на землю. Каково его содержание?
3. Каковы основания и порядок приобретения права частной собственности на землю? Каковы должны быть размеры приватизируемого (переоформляемого) гражданином земельного участка?
4. Назовите основания прекращения права частной собственности на землю. В каких случаях она осуществляется принудительно?
5. Дайте определение ограничений права частной собственности на землю. В каких целях они устанавливаются?
Литература
- Анисимов А.П. Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства // Юрист. – 2002. - № 12.
- Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовые проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о частной собственности на землю // Юридический мир. – 2003. - № 5.
- Волков Г.А. Переоформление прав на землю по Земельному кодексу Российской Федерации // Экологическое право. – 2003. - № 1.
- Волкова Т.В. Правовое регулирование перераспределения земель // Вестник СГАП. -2002. - № 2.
- Галиновская Е.А. К вопросу об оформлении прав на земельные участки. // Право и экономика. – 2003. - № 1.
- Гольцблат А.А. Мотивы скорейшей приватизации земли. // Право и экономика. – 2003. - № 3.
- Грудцына Л. Особенности владения, пользования и распоряжения садовым участком // Адвокат.- 2004. - № 6.
- Камышанский В.П. Ограничения права собственности. Монография. - Спб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000.
- Карномазов А.И. Судебные споры о признании права собственности на земельные участки // Нотариус. - 2004. - № 1.
- Кузнецов Д. Понятие приватизации земельных участков в российском законодательстве // Хозяйство и право. - 2004. - № 7.
- Кульнев В.Н. Проблемы применения земельного законодательства в связи с разграничением государственной собственности на землю // Аграрное и земельное право. – 2004. - № 1.
- Медведев С. Новое земельное законодательство: разграничение государственной собственности на землю и участие публичных образований в хозяйственном обороте земли // Хозяйство и право. – 2002. - № 7.
- Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ // Журнал российского права. 2003. № 8
- Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. – 2004. - № 10.
- Чубуков Г.В. Земельная недвижимость как правовая категория // Экологическое право. - 2002. - № 3.
- Черноморец А.Е. Право собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации. - М, 1993.
- Эйриян Г. Определение собственника на вновь образованные земельные участки // Российская юстиция. – 2004. - № 2.
Лекция 4. Ограниченные вещные права на земельные участки
План
1. Понятие и виды ограниченных вещных прав.
2. Право пожизненного наследуемого владения земельными участками.
3. Право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками
4. Сервитуты земельных участков.
1. Понятие и виды ограниченных вещных прав
Между правом собственности и ограниченными вещными правами, указанными в ст. 216 ГК РФ, можно выделить как определенные общие черты, так и ряд отличий. Сходство этих вещных прав проявляется, во-первых, в том, что права лиц – не собственников пользуются одинаковой правовой защитой с правом собственности (ст. 305 ГК РФ). Во-вторых, во многом совпадает перечень прав и обязанностей собственников и субъектов ограниченных вещных прав, например, по отношению к недвижимому имуществу (см. ст. 40-42 ЗК РФ). В-третьих, ГК РФ подчеркивает необходимость государственной регистрации всех вещных прав на недвижимое имущество.
Отличия между ограниченными вещными правами и правом собственности проявляются в следующем. Право собственности является наиболее полным вещным правом – все остальные вещные права носят производный от него характер. Из этого следует ограниченная возможность лиц - не собственников по распоряжению соответствующим имуществом по своему усмотрению. Законодатель связывает такую возможность либо с наличием согласия собственника (ст. 295 ГК РФ), либо устанавливает полный запрет на распоряжение соответствующим имуществом независимо от наличия согласия собственника (ст. 20 ЗК РФ).
Далее, на праве собственности имущество может принадлежать не только российским гражданам и юридическим лицам, но и апатридам, иностранным гражданам и юридическим лицам. На ограниченных вещных правах имущество, как правило, принадлежит только российским субъектам – государственным и муниципальным предприятиям, учреждениям и т.д.
При рассмотрении вещных прав следует отметить и такое (третье) обстоятельство. Право собственности в силу своего абсолютного характера охватывает любые объекты материального мира. По отношению к объектам ограниченных вещных прав позиция законодателя заключается в закреплении возможности владеть отдельными видами имущества только на строго закрепленных титулах. Главным образом необходимо различать ограниченные вещные права на землю и ограниченные вещные права на иное недвижимое имущество. Например, на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления субъектам не могут принадлежать земельные участки. На праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения субъектам не могут принадлежать иные, кроме земли, объекты недвижимого имущества. Определенного рода компромисс в этой тенденции представляет сервитут, который может обременять как земельный участок, так и иные объекты недвижимого имущества.
На вещном праве имущество может принадлежать как физическому, так и юридическому лицу. Данное правило в первую очередь применимо к праву собственности. При установлении же правомочий лиц, владеющих имуществом на ограниченных вещных правах, законодатель, как правило, четко разграничивает вещные права, на которых недвижимое имущество принадлежит только гражданину (право пожизненного наследуемого владения) или только юридическому лицу (право хозяйственного ведения и право оперативного управления). В отдельных случаях допускается нахождение имущества на ограниченном вещном праве, как у физических, так и у юридических лиц (право постоянного (бессрочного) пользования, сервитут). При этом, как правило, на ограниченном вещном праве имущество может находиться не у любого юридического лица, а только прямо указанного в законе. Например, право хозяйственного ведения – только у государственного или муниципального унитарного предприятия, право постоянного (бессрочного) пользования – только у государственного или муниципального учреждения, федерального казенного предприятия.
Следовательно, земельное и гражданское законодательство предусматривает три вида ограниченных вещных прав на землю: право пожизненного наследуемого владения, право постоянного бессрочного пользования и сервитут.61 Как отмечалось в научной литературе, основу правового института прав лиц – не собственников земельного участка (т.е. объективного права) составляют нормы, определяющие характер, содержание и объем прав и обязанностей лиц – не собственников земельных участков, в то время как право на землю лица – не собственника земельного участка, как субъективное право – обеспеченная законом или договором возможность непосредственного использования земли с целью получения определенных благ.62
2. Право пожизненного наследуемого владения земельными участками
Право пожизненного наследуемого владения впервые появилось в 1990 г. в самом начале земельной реформы как компромисс между правом пользования, на котором предоставлялись земельные участки гражданам и юридическим лицам в дореформенный период, и правом собственности, целесообразность введения которого в тот момент вызывала сомнение. В период с 1990 г. по декабрь 1993 г. земельные участки на данном праве были предоставлены десяткам тысяч граждан. Право пожизненного наследуемого владения (далее - землевладения) не имело и не имеет ничего общего с правомочием владения как одним из составляющих права собственности. Это самостоятельный вид прав на землю, принадлежащий только физическим лицам. В соответствии с ранее существовавшим порядком, данное право приобреталось путем предоставления земельного участка органами местного самоуправления или по наследству. При этом предполагалось, что земельный участок предоставляется из муниципальной собственности, хотя разграничение публичной собственности на землю и сейчас далеко от завершения.
В декабре 1993 г. Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были исключены все упоминания о землевладении из ЗК РСФСР, в связи с чем, земельные участки гражданам на данном титуле перестали предоставляться. Однако указом Президента РФ нельзя признать утратившим силу федеральный закон или его часть. Исходя из такого правопонимания, по решению Волгоградской областной Думы был направлен запрос в Конституционный Суд РФ. 6 июля 2000 г. Конституционный Суд РФ в своем Определении отказал в принятии его к рассмотрению как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предложив, на наш взгляд, совершенно неудовлетворительную мотивировку такого решения.63
Несмотря на исключение в декабре 1993 г. всех упоминаний из ЗК РСФСР о праве землевладения, в некоторых федеральных законах 90-х годов прошлого века все же упоминалась возможность предоставления впервые земельных участков на данном титуле. Так, согласно п.4 ст. 14 Закона о садоводческих и дачных объединениях, земельные участки могли предоставляться гражданам в собственность или на ином вещном праве. Одним из видов вещных прав является право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 216 ГК РФ).
Однако на практике земельные участки на данном титуле впервые, как правило, не предоставлялись, а предоставлялись в собственность или аренду. Исключение составляли те субъекты РФ, которые закрепляли в своих законах возможность предоставления земельных участков гражданам на этом праве. Такая ситуация продлилась вплоть до принятия нового ЗК РФ.
В настоящий момент земельные участки на праве землевладения больше не предоставляются, однако ранее предоставленные гражданам на этом праве участки за ними сохраняются. Таким образом, если ЗК РФ предусматривает окончание права землепользования граждан (земельные участки на данном титуле не передаются по наследству), то для права землевладения предусмотрена двойственная позиция: из государственных или муниципальных земель участки на данном титуле впервые не предоставляются, однако в случае перехода такого участка по наследству органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны будут зарегистрировать этот вид прав на землю за новым землевладельцем. Ситуация, правда, осложнится в случае, если наследников данного права будет несколько, а участок будет являться неделимым. В этом случае станет необходимым решение вопроса о переходе участка одному лицу с выплатой остальным компенсации.
При анализе вопросов наследования права землевладения следует отметить еще одно обстоятельство. Согласно п.2 ст. 30 Закона о садоводческих, и дачных объединениях, садовые, огородные и дачные земельные участки, предоставленные гражданам на праве землевладения, наследуются по закону, то есть составление завещания не допускается. Однако согласно ст. 1181 ГК РФ, порядок наследования участков, принадлежащих гражданам на праве собственности и праве землевладения, одинаков и производится на общих основаниях. Земельный кодекс РФ особенностей наследования земельных участков, принадлежащих гражданам на праве землевладения, не устанавливает. Таким образом, налицо коллизия двух федеральных законов: ГК РФ и Закона о садоводческих и дачных объединениях. Представляется, что согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В силу ст. 2 ГК РФ следует сделать вывод, что отношения по наследованию земельных участков регулируются именно гражданским, а не земельным законодательством.
Напротив, в отличие от ст. 266-267 ГК РФ, которые предусматривают право землевладельцев передавать такой участок по наследству, в аренду или безвозмездное срочное пользование, ст.21 ЗК РФ оставляет указанным гражданам лишь одну возможность – передать участок по наследству. Другие предусмотренные ЗК РФ варианты (приватизация, добровольный отказ от участка) влекут за собой прекращение права землевладения. Таким образом, налицо коллизия еще двух Федеральных законов – ГК РФ и ЗК РФ. Учитывая, что согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ, в данном случае надлежит руководствоваться именно ЗК РФ.
Надо сказать, что рассматриваемый вид ограниченных вещных прав на землю получил в целом негативную оценку в юридической литературе. О нецелесообразности существования этого титула прав на землю упоминали в своих трудах А.К. Голиченков, О.М. Козырь, Н.А. Сыродоев и ряд других известных ученых-юристов. Например, Н.А. Сыродоев по данному вопросу писал: «что касается наследуемого землевладения, то закон мог бы установить … наследование права землепользования. Понятие «пожизненное» несет сугубо эмоциональную окраску».64 Следует согласиться с тем, что разница между землевладением и землепользованием была невелика в случае, если на земельном участке гражданина располагались возведенные в установленном порядке здания и сооружения. При передаче их другому собственнику передавались и соответствующие права на земельный участок.
Однако авторам настоящего курса лекций более близка позиция Г.В. Чубукова, отмечавшего, что при многообразии форм собственности на землю должны существовать различные титулы прав не собственников земельных участков. Более того, по его мнению, «многие годы реформирования земельного строя в России право пожизненного наследуемого владения граждан было предметом необоснованной критики со стороны «копировщиков» прозападной модели земельного правопорядка».65 Мы разделяем эту точку зрения, поскольку особенности реформирования земельных отношений в России не позволяют в чистом виде заимствовать опыт зарубежных стран (где существует два вида прав на землю – собственность и аренда), сформировавшийся в своих специфических национальных условиях в течение многих столетий. В этом смысле следует согласиться с И.А. Покровским, отмечавшим, что «одним правом собственности мог бы удовлетвориться только разве самый примитивный экономический быт».66