А. М. Куліш Організаційно-правові засади функціонування правоохоронної системи України
| Вид материала | Документы |
- Бюджетний кодекс україни, 1273.03kb.
- Схвалено постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002, 1541.69kb.
- Відомості Верховної Ради України (ввр), 2001, n 37-38, ст. 189 ) ( Із змінами, внесеними, 1219.13kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2127.28kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2053.21kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2041.1kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2025.37kb.
- Бюджетний кодекс україни, 1982.36kb.
- Бюджетний кодекс україни, 148.97kb.
- Верховною Радою України був прийнятий закон, 334.39kb.
Тобто з 2001 по 2005 роки рівень злочинності у абсолютних цифрах зменшився з 519,2 тис. злочинів до 495,1 тис. злочинів, або на 4,6 відсотка. Водночас, враховуючи загальне зменшення кількості населення (з 48457,1 тис. осіб у 2001 році до 46929,5 тис. осіб у 2005 році), кількість злочинів зменшилася лише на 1,5 %, з 1071 до 1055 злочинів (на 100 тис. населення).
Порівняння наведених показників з даними держстатистики та чинниками, що також впливали на їх рівень, свідчить, що вони змінювалися залежно від:
- зменшення кількості населення кримінально-відповідального віку (з 14 років) з 40839,4 тис. осіб у 2001 році до 40310,7 тис. осіб у 2005 році тобто, на 528,7 тис. осіб, або 1,3 відсотка1;
- зростання рівня зайнятості населення у всіх сферах економічної діяльності з 19971,5 тис. осіб у 2001 році до
20475,4 тис. осіб у 2005 році;
- поступового зниження кількості виявлених органами прокуратури і поставлених на облік злочинів, раніше офіційно не зареєстрованих, з 22,3 тис. злочинів у 2001 році (4,3 % від загальної кількості злочинів) до 16,2 тис. злочинів у 2005 році (3,3 %);
- кадрових змін у керівництві МВС.
Як встановлено в ході аудиту, питома вага кількості зареєстрованих органами внутрішніх справ злочинів у загальному обсязі зведених даних Держкомстату за останні п'ять років становить 99 відсотків. Лише 1 відсоток зареєстрованих злочинів обліковується в СБУ, Адміністрації державної прикордонної служби, Держмитслужбі, військовій прокуратурі. Тому саме дані МВС щодо кількості зареєстрованих злочинів вирішальним чином впливають на загальнодержавний рівень державної звітності про злочинність.
Так, рівень злочинності у 2000 році в порівнянні з 1999 роком зріс на 1,7 відсотка. В подальшому він різко знизився з 574,3 тис. злочинів у 2000 році до 519,2 тис. злочинів у 2001, або на 9,6 %, та до 464,6 тис. злочинів у 2002 році, або ще на 10,5 %, у порівнянні з 2001 роком.
Кількість зареєстрованих злочинів за підсумками 2003 року різко зросла до 571 тис. злочинів, тобто досягла рівня 2000 року. Протягом 2004 року кількість зареєстрованих злочинів знову знизилася до 532 тис. злочинів, або на 6,8 відсотка.
За 2005 рік кількість зареєстрованих злочинів продовжувала знижатися до 495,1 тис. злочинів, або на 6,9 відсотка. При цьому керівництвом МВС оприлюднювався лише показник загальної кількості злочинів без урахування динаміки змін чисельності населення.
Сума нанесених збитків за матеріалами кримінальних справ податкової міліції різко зросла у 2003 році до 772,2 млн грн, в той час як у 2002 році цей показник становив 350,3 млн гривень.
Отже, показники стану злочинності, у тому числі один з основних - кількість зареєстрованих злочинів, - були значною мірою залежними від суб'єктивних факторів: повноти реєстрації злочинів, прокурорських перевірок щодо виявлення необлікованих злочинів та змін у керівництві правоохоронних органів.
Враховуючи те, що кількість злочинів у розрахунку на 100 тис. населення за п'ять років суттєво не зменшилася, рівень злочинності залежав, переважно, саме від факторів впливу на стан злочинності, а не від роботи правоохоронних органів з виконання заходів програми.
Аналіз даних Державного комітету статистики України свідчить про тенденцію зменшення загальної чисельності виявлених організованих груп (ОГ) та злочинних організацій (ЗО), що наведено у таблиці 2.
Таблиця 2 Кількість організованих груп та злочинних організацій
Роки | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 |
| Всього ОГ та ЗО | 770 | 772 | 634 | 695 | 551 |
| З них: | | | | | |
| з міжнародними зв'язками | x | 21 | 32 | 43 | 40 |
| у фінансово-кредитній сфері | x | 30 | 42 | 56 | 50 |
| у сфері зовнішньоекономічної діяльності | x | 16 | 14 | 22 | 40 |
Водночас якісно змінилися сфери їх діяльності. Так, з 2002 по 2005 роки їх кількість у фінансово-кредитній сфері зросла майже вдвічі - з 30 до 50. Отже, збільшився їх вплив на економічну, а тому й на політичну сфери діяльності суспільства.
Якісний розвиток організованої злочинності підтверджується також налагодженням міжнародних зв'язків. Кількість організованих злочинних груп з міжнародними зв'язками збільшилася за період 2002-2005 років вдвічі - з 21 до 40. Також збільшилася їх кількість у сфері зовнішньоекономічної діяльності з 16 до 40.
Отже, на сьогоднішній день питання боротьби з організованою злочинністю, з огляду на вищевикладене, залишається актуальним. Такі тенденції розвитку організованої злочинності, як поширення впливу організованих груп і злочинних організацій на фінансово-кредитну сферу та активне налагодження ними міжнародних зв'язків, свідчать про її інтелектуальний розвиток, що безпосередньо впливає на економічну, політичну, а також на інші сфери діяльності суспільства. А тому є необхідним перегляд існуючої системи заходів по боротьбі із зазначеним явищем з урахуванням тенденцій розвитку організованої злочинності.
• Істотне підвищення рівня захисту економічних відносин від злочинних посягань, витіснення з економічної сфери кримінального елемента, скорочення обсягів "тіньової" економіки.
Кількість злочинів, зареєстрованих органами внутрішніх справ у сфері економічної діяльності у 2005 році (45107) порівняно з 2001 роком (41779), тобто за період дії Комплексної програми, зросла на 8 відсотків, що відображено на рисунку 1.
Рисунок 1 - Діаграма кількість зареєстрованих ОВС злочинів у сфері економічної діяльності у 2001-2005 роках
Окремо слід виділити збільшення протягом визначеного періоду кількості тяжких та особливо тяжких злочинів у цій сфері, які у 2001 році становили 23,1 тис. злочинів, а в 2005 році вже 23,3 тис. злочинів. Таким чином, відбулося хоч і незначне, але збільшення зазначеної категорії злочинів, незважаючи на те, що Комплексною програмою передбачалося для запобігання злочинним проявам у сфері економіки здійснити цілий ряд відповідних заходів. Але навіть передбачені Комплексною програмою заходи виконані не в повному обсязі. Не були виконані вимоги заходів 3, 13, 32, 39, 45 та 46 Комплексної програми, спрямованих на боротьбу з організованою злочинністю.
Так, заходом 3 передбачалося протягом 2001 року опрацювати механізм повернення в Україну вивезених за кордон капіталів некримінального походження та створити умови для їх інвестування в національну економіку з гарантуванням недоторканності та недопущення їх експропріації за будь-яких політичних змін у державі (виконавці: Мінфін, Мінекономіки, Мін'юст, МВС, ДПА, Держмитслужба).
Зазначений захід вважається виконаним з огляду на два законопроекти, які ще до затвердження Комплексної програми були подані до Верховної Ради України і в березні 2001 року нею відхилені. Інших заходів щодо опрацювання саме механізму повернення в Україну вивезених за кордон капіталів виконавцями цього завдання програми протягом більш, ніж 4 років не вживалося.
Заходом 13 передбачалося протягом 2002 року розробити механізм щодо запобігання порушенням у діяльності страхових, інвестиційних, пенсійних фондів, які залучають кошти громадян (виконавець - Мінпраці, співвиконавці: Мінфін, Мін'юст, МВС). Зазначений захід вважається виконаним з огляду на прийняття Верховною Радою України Закону України від 09.07.2003 № 1057-IV "Про недержавне пенсійне забезпечення". Разом з тим конкретних заходів щодо запобігання порушенням у діяльності страхових, інвестиційних, пенсійних фондів так і не розроблено. Прикладом цього є протиправна діяльність інвестиційних компаній, що увійшли до групи "Еліта-Центр", внаслідок якої ошуканими залишилися 1,5 тис. громадян, яким нанесено збитків на суму близько 400 млн гривень.
Аналогічно, невиконаними залишилися вимоги заходу 32, яким передбачалося проаналізувати причини поглиблення розвитку "тіньової" економіки та умови, які цьому сприяють, а також за результатами проведеного аналізу забезпечити проведення правоохоронними, контролюючими та фінансовими органами узгоджених заходів з профілактики економічних злочинів, зокрема в банківській, фінансовій, зовнішньоекономічній сферах та сфері приватизації (виконавець - Мінекономіки, співвиконавці: Мінфін, ДПА, МВС, СБУ, Мін'юст, Фонд держмайна, Генпрокуратура).
Заходом 39 доручалося Мінпаливенерго, МВС та СБУ у 2001 році проаналізувати стан додержання вимог законодавства на підприємствах і в організаціях паливно-енергетичного комплексу та розробити з урахуванням особливостей галузі заходи щодо запобігання злочинним проявам на зазначених підприємствах і в організаціях. Вважаючи зазначений захід виконаним, в інформації Урядові було наведено лише статистику кількості виявлених порушень чинного законодавства у цій сфері. Про розроблення заходів щодо запобігання злочинним проявам на зазначених підприємствах і в організаціях там не йшлося.
Заходом 45 доручалося вживати скоординованих заходів для забезпечення зменшення заборгованості перед державним бюджетом великих стратегічно важливих для економіки підприємств, своєчасно викриваючи зловживання з боку посадових осіб цих підприємств (виконавець ДПА, співвиконавці: СБУ, МВС, Генпрокуратура). Про виконання цього заходу також прозвітовано шляхом надання статистичних даних щодо діяльності податкової міліції.
Заходом 46 передбачалося вивчити питання про посилення відповідальності посадових осіб, які впливають на передумови зростання кримінального тиску на економіку, та внести протягом 2001 року Кабінету Міністрів України відповідні пропозиції (відповідальні: Генпрокуратура, МВС, СБУ, ДПА). Про виконання зазначеного заходу відзвітовано прийняттям Закону України від 12.09.2002 № 148-IV "Про внесення змін до "Закону України про боротьбу з корупцією".
Але зміни, внесені до названого Закону, не відносилися до питань посилення відповідальності відповідних посадових осіб, а стосувалися термінів розгляду адміністративних справ за корупційні діяння.
Таким чином, формальне відношення виконавців Комплексної програми до реалізації затверджених Урядом завдань за відсутності належного аналізу повноти і якості здійснених заходів не дозволило покращити ситуацію у сфері криміналізації економічних відносин та скорочення обсягів "тіньової" економіки.
Навпаки, як свідчили дані діаграми 1, всупереч очікуваним результатам відбулося зростання злочинних посягань на економічні відносини, а витіснення з економічної сфери кримінального елемента не забезпечено.
Виховання правосвідомості підростаючого покоління, тобто поваги до законодавства України, є одним з найголовніших питань профілактики злочинності з огляду на майбутній розвиток України як правової держави. Саме тому найбільшу кількість заходів Комплексної програми (24) було спрямовано на мінімізацію злочинного впливу на неповнолітніх та молодіжне середовище.
Загальна динаміка скорочення кількості злочинів, вчинених неповнолітніми, мала позитивний характер. Так, у 2005 році кількість злочинів, вчинених неповнолітніми, cтановила 26,5 тис., в той час як у 2001 році зазначений показник відповідав 36,2 тис. злочинів. Таким чином, кількість злочинів, вчинених неповнолітніми, зменшилася на 9,7 тис., або на 26,8 відсотка.
Проте зазначені абсолютні показники не враховували сталого зменшення чисельності неповнолітньої категорії населення (рисунок 2).
Рисунок 2 - Діаграма про кількість неповнолітніх осіб (у віці до 17 років включно) за період 2001-2005 років
Проведенням аналізу структури складових неповнолітньої злочинності, встановлено, що окремі з них характеризуються сталими негативними тенденціями до збільшення. Занепокоєння викликає кількість вчинених неповнолітніми грабежів, кількість яких за п'ять років збільшилася наполовину - з 2,3 тис. до 3,5 тис., або на 51,8 відсотка. Зросла і кількість шахрайств, вчинених неповнолітніми, - з 294 у 2001 році до 734 у 2005 році, або у 1,5 раза.
Аналіз загальної кількості засуджених у розрізі вікових груп кримінально-відповідального населення протягом 2001 - 2005 років свідчить на те, що знизити питому вагу молоді (у віці від 14 до 24 років) у зазначеній категорії осіб не вдалося. Так, у 2001 році засуджених у віці від 14 до 17 років у загальній кількості засуджених було 9,8 %, а у 2005 році аналогічний показник становив 9,9 % при скороченні чисельності населення цієї вікової групи з 2925 тис. осіб у 2001 році до 2622,7 тис. осіб у 2005 році, тобто на 11 відсотків. Відповідно, у віковій групі від 18 до 24 років зазначений показник протягом визначених п'яти років збільшився з 29,1 % до 29,5 відсотка.
Аналіз споживачів наркотиків за останнє п'ятиріччя свідчить про тенденцію до збільшення їх кількості. Станом на 01.01.2006 на обліку за немедичне вживання наркотичних засобів перебувало 152,4 тис. осіб, або майже 32 споживачі наркотиків на кожні 10 тис. населення, в той час як у 2001 році цей показник становив 22 споживачі на 10 тис. населення. Отже, тільки за п'ять років кількість споживачів наркотиків збільшилася на 45,3 тис. осіб, або на 42 відсотки. Дані про кількість споживачів наркотиків, які перебували на обліку за період з 2001 по 2005 роки, подані на рисунку 3.
Рисунок 3 - Діаграма про кількість споживачів наркотиків, що перебували на обліку
Якщо щорічно протягом зазначеного періоду в середньому в Україні виявлялося 25 тис. споживачів наркотиків, то вже у 2005 році було обліковано 46 тис. осіб, що допускали немедичне вживання наркотиків, з яких 40 % (18,4 тис. осіб) з вперше встановленим діагнозом. За соціальним станом серед наркоманів переважали безробітні - 74,5 відсотка. Збільшилася також кількість наркоспоживачів з жителів сільської місцевості. У 2004 році їх частка від загальної кількості наркоспоживачів становила 17,6 % (21,9 тис. осіб), а у 2005 - 23,2 відсотка (35,9 тис. осіб).
Із загальної кількості осіб, які перебували на обліку, 3 % становили неповнолітні (4,6 тис. осіб) та 17,7 % - жінки (26,9 тис. осіб).
Зростає кількість злочинів, пов'язаних з наркотиками. Якщо у 2001 році за злочини, пов'язані з наркотиками, було затримано 35,6 тис. осіб, то у 2005 році - 43,7 тис. осіб. Серед затриманих за наркозлочини 69,1 % становили особи без певного роду занять, 1,7 % - молодь, яка навчається, 5,5 % - робітники. Майже 44 % з усіх затриманих за наркозлочини (19,2 тис. осіб) становить молодь у віці від 18 до 29 років, але особливо непокоїть підліткова наркозлочинність, питома вага якої у 2005 році становила 3,1 відсотка.
Процеси поширення наркоманії набули загрозливих тенденцій до зростання, незважаючи на прийняття Програми реалізації державної політики у сфері боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів на 2003 - 2010 роки, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2003 № 877. З моменту прийняття зазначеної програми, тобто тільки за 2002-2005 роки, кількість споживачів наркотиків на 10 тис. населення збільшилася у півтора рази, з 21 до 32 осіб.
Отже, посилення злочинності, пов'язаної з вживанням та розповсюдженням наркотиків, вимагало концентрації зусиль всіх державних органів на цій проблемі, а також прийняття конкретних, рішучих дій для подолання цього негативного явища.
Разом з тим з дванадцяти заходів розділу VII Комплексної програми, які мали спрямовуватися на запобігання поширенню наркоманії, пияцтву та алкоголізму, вісім – мали неконкретний характер з формулюваннями: "активізувати процес", "удосконалити механізми", "забезпечити стабільне функціонування", "ужити заходів" тощо. Це давало змогу виконавцям звітувати про виконання зазначених заходів інформацією про будь-яку здійснену поточну роботу, у тому числі статистичними даними про кількість затриманих та поставлених на облік наркоманів, виявлених правопорушень, скоєних наркоманами, у стані алкогольного сп'яніння тощо.
Таким чином, внаслідок надмірно загального характеру поставлених завдань не було забезпечено здійснення ефективних профілактичних заходів щодо запобігання поширенню наркоманії, пияцтву та алкоголізму.
Протягом останніх п'яти років не вдалося вплинути і на стан зменшення кількості злочинів, скоєних у стані алкогольного сп'яніння.
У 2001 році із загальної кількості 202,6 тис. засуджених скоїли злочини у стані алкогольного сп'яніння 46,7 тис. осіб, тобто 23 %; у 2002 з 194,2 тис. засуджених - 46,3 тис. осіб, або 24 %; у 2003 р. з 201,1 тис. засуджених - 49,1 тис. осіб, або 24 %, у 2004 р. з 204,8 тис. засуджених - 53,3 тис. осіб, або 26 відсотків.
У 2005 році зареєстровано 75 тис. злочинів, скоєних особами, які раніше вже вчиняли їх, що більше від аналогічного показника 2001 року на 4,1 тис. злочинів, або на 5,8 відсотка. При цьому проведений аналіз структурних складових рецидивної злочинності свідчить про зростання майже на 75 % кількості скоєних шахрайств з 1428 у 2001 році до 2497 у 2005 році та грабежів, відповідно, з 3412 до 5970. На 28 % збільшилася кількість нанесених умисних тяжких тілесних ушкоджень та здійснених розбоїв (з 854 до 1100 та, відповідно, з 1732 до 2229), на 17 % - крадіжок (з 25626 до 30007) та майже на 10 % - згвалтувань (з 237 до 260).
Рисунок 4 - Діаграма порівняльних даних про скоєння окремих категорій злочинів особами, що вже вчиняли злочини у 2001-2005 роках
Отже, рецидивна злочинність стала дедалі більш жорстокішою та цинічною, спрямованою на найвищу соціальну цінність - людину, її життя і здоров'я, честь і гідність.
Водночас, сім заходів Комплексної програми, передбачених розділом VIII і спрямованих протидії рецидивній злочинності, мали характер відомчого плану роботи виконавців, на яких покладалося їх здійснення (МВС, Державний департамент України з питань виконання покарань, Мінпраці, МОН, Мінсім'ямолодьспорт, місцеві органи виконавчої влади).
Цими заходами, зокрема, передбачалося "здійснювати комплексні перевірки", "уживати заходів", "організовувати вивчення осіб", "забезпечувати систематичний контроль" тощо.
Отже, загальний характер цих заходів, відсутність в них чітко визначених завдань, які б вимагали скоординованих спільних дій органів виконавчої влади, спрямованих на концентрацію зусиль держави у цій сфері, не сприяли ефективному розв'язанню проблем, пов'язаних з таким небезпечним соціальним явищем, як рецидивна злочинність.
Це констатував і сам Уряд Постановою від 30.08.2004
№ 1133 "Про затвердження Державної програми соціальної адаптації осіб, звільнених з місць позбавлення волі, на 2004-2006 роки".
Зокрема, зазначалося, що заходи, які здійснюються, у тому числі і в рамках Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 роки, поки що є малоефективними і не забезпечують належної допомоги із соціальної адаптації. У 2003 році раніше судимими було скоєно 84,5 тис. злочинів. За
5 місяців 2004 року кількість зареєстрованих злочинів, скоєних цими особами, збільшилася на 52,7 відсотка (з 23,9 тис. до
36,6 тис.злочинів). Нерідко звільнені з місць відбування покарань, втративши родинні зв'язки, поповнюють ряди осіб без певного місця проживання і продовжують займатися злочинною діяльністю. За прогнозом Державного департаменту з питань виконання покарань, з 51,4 тис. осіб, які підлягають звільненню з виправних колоній протягом 2004 року, 1,2 тис. (2,4 відсотка) не забезпечені житлом, 1,3 тис. (2,5 відсотка) втратили соціально корисні зв'язки з рідними, 1,4 тис. (2,7 відсотка) непрацездатні, 6,7 тис. (13 відсотків) не мають спеціальності. З 20,6 тис. осіб, що поставлені на профілактичний облік у 2004 році, було працевлаштовано 7,1 тис. осіб, або 34,5 відсотка. Лише кожного п'ятого працевлаштовано у Вінницькій, Дніпропетровській, Житомирській, Закарпатській та Львівській областях.
Таким чином, впроваджені органами виконавчої влади профілактичні заходи Комплексної програми, спрямовані на протидію рецидивній злочинності, були неефективними, а систему ресоціалізації та забезпечення соціальної адаптації осіб, звільнених з місць позбавлення волі, у передбачені програмою строки не створено.
У 2001 році у громадських місцях було вчинено
30,7 тис. злочинів різної тяжкості. Через п'ять років, тобто у 2005 році, було вчинено вже 69,2 тис. аналогічних злочинів. Таким чином, за п'ять років запровадження Комплексної програми загальна кількість таких злочинів зросла більше ніж вдвічі. Стрімко збільшилася кількість здійснених у громадських місцях грабежів. Так, у 2001 році скоєно 7,9 тис. грабежів, у 2005 році - 27,7 тис. грабежів, тобто у 3,5 рази. Аналогічно, майже втричі зросла кількість здійснених розбоїв - з 1,2 тис. розбоїв у 2001 році до 3 тис. розбоїв у 2005 році.
З метою залучення громадськості до боротьби із злочинністю заходом 91 Комплексної програми передбачалося вжити заходів до розширення мережі громадських формувань, які беруть участь в охороні громадського порядку і профілактичній роботі, а також визначити принципи та установити порядок заохочення громадян у разі їх участі в запобіганні злочинам та їх розкритті (виконавці: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, МВС, СБУ, Мін’юст, Мінфін). Разом з тим принципів та порядку заохочення громадян у разі їх участі в запобіганні та розкритті злочинів так і не визначено, а кількість громадських формувань, які задіяні в охороні громадського порядку та профілактиці правопорушень згідно із статистичною звітністю МВС за 2001-2005 роки, скоротилася з 16614 до 16138.
Суттєвими профілактичними заходами мали стати запровадження комп'ютерного обліку неповнолітніх осіб з неблагополучних сімей, схильних до вчинення правопорушень, і розроблення стандартів ведення такого обліку та інструкції з ведення щоквартального обміну інформацією стосовно цих осіб між заінтересованими органами виконавчої влади для забезпечення проведення цілеспрямованої виховної та роз'яснювальної роботи серед них, своєчасного реагування на вчинені ними правопорушення. Запровадження цих заходів передбачалося заходом 104 Комплексної програми. Крім того, зазначеним заходом передбачалося організувати навчання відповідних працівників. Але наведена у звітності Урядові інформація не відображає здійснення виконавцями цього заходу (МВС, МОН, Мінсім'ямолодьспорт) спільних дій щодо порушених питань. Крім того, централізованого і автоматизованого обліку неповнолітніх осіб з неблагополучних сімей, схильних до вчинення правопорушень, так і не запроваджено.
Отже, здійснення відповідних заходів з підтримки громадського порядку та безпеки громадян не дозволило навіть стабілізувати рівень злочинності у громадських місцях. Існуюча негативна тенденція характеризується постійним зростанням, що не може не відобразитися на рівні довіри населення до міліції та правоохоронних органів в цілому. Відповідно не досягнуто створення атмосфери безпеки громадян, що згідно із статтею 3 Конституції України є складовою найвищої соціальної цінності в Україні.
За даними виконавців Комплексної програми - міністерств, відомств, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, установ, організацій - при розрахунковій потребі в коштах у сумі 9674,5 млн грн. на виконання її заходів у 2001-2005 роках залучено 8651,9 млн грн., або 89,4 відсотка.
Водночас, відповідно до звітних даних, наданих до Мінекономіки, МВС на реалізацію програмних заходів виділено рівно стільки, скільки планувалося - 8003,7 млн грн, що свідчить про повну ресурсну забезпеченість виконання завдань Комплексної програми.
При цьому, за відсутності обліку коштів, спрямованих виключно на виконання заходів Комплексної програми, до зазначеної суми було враховано усі поточні видатки МВС на придбання для органів внутрішніх справ матеріалів та предметів для поточних господарських потреб, медикаментів, обмундирування, утримання транспортних засобів, послуги зв'язку, видатки на відрядження, придбання техніки та озброєння.
Виділені МВС протягом п'яти років із державного бюджету кошти використовувалися нераціонально, неефективно і з бюджетними правопорушеннями, що не дозволило забезпечити органи внутрішніх справ основними видами військово-технічного майна, необхідного для виконання як поточної діяльності, так і виконання заходів Комплексної програми.
Так, при штатних нормативах кількості автомобільної техніки 36300 од. фактична їх наявність станом на 01.01.2006 становила 27363 од., або 75,4 відсотка. При нормі у 13085 мотоциклів їх фактична кількість складала 767 од., або
5,9 відсотка. Аналогічно, прихованоносимими радіостанціями працівники органів внутрішніх справ забезпечені лише на 49,1 %; кулезахисними шоломами - на 30 %; захисними жилетами 1-го класу захисту - на 17 %, 2-го класу - на 19 відсотків.
Лише один з чотирьох міліціонерів забезпечений напівчеревиками (забезпеченість 26,5 %), кожний третій - костюмом літнім (забезпеченість 38,3 %), кожний другий - повсякденним (41,8 %) та зимовим одягом (50 %).
Такий рівень забезпеченості органів внутрішніх справ матеріально-технічними ресурсами негативно впливав на виконання ними основного завдання, покладеного на них Законом України "Про міліцію", - захищати життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, навколишнє середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.
У ході перевірки використання коштів Державного бюджету України, виділених Міністерству внутрішніх справ України та Службі безпеки України у 2002-2003 роках на забезпечення заходів спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю, проведеною Рахунковою палатою відповідно до рішення Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією від 10.12.2003 № 06-18/7-2810, був виявлений низький рівень забезпеченості цих підрозділів фінансовими та матеріально-технічними ресурсами.
За результатами перевірки використання коштів Державного бюджету України, виділених Державному департаменту України з питань виконання покарань у 2004 році на забезпечення його діяльності та реформування кримінально-виконавчої системи, виявлено бюджетних правопорушень та неефективного використання бюджетних коштів на суму 136 млн гривень.
Перевіркою, проведеною в Державній митній службі України, виявлено порушень, допущених протягом 2002 року та першого півріччя 2003 року у використанні бюджетних коштів, неефективного та нераціонального їх витрачання, на загальну суму 19,5 млн гривень.
Проведеними в МВС перевірками протягом 2001-2005 років виявлено бюджетних правопорушень, неефективного, нераціонального та незаконного використання бюджетних коштів на загальну суму 484,3 млн. гривень.
Отже, результати проведених перевірок, а також аналіз звітних та інформаційних даних правоохоронних органів свідчать, що запроваджена ними система використання бюджетних та матеріально-технічних ресурсів була неекономною, затратною і непрозорою.
За таких умов виконання завдань, спрямованих на боротьбу із злочинністю, не забезпечило досягнення поставлених Комплексною програмою цілей.
Зрозуміло, що здійснення будь-якого реформування перш за все залежить від працівників, виконання якими своїх функціональних обов’язків наближатиме або віддалятиме побудову в Україні правової держави. Як свідчить аналіз статистичних даних, у 2004 році загальний некомплект кадрів в територіальних управліннях ОВС України становив 23 500 вакантних посад (на 0,6% більше, ніж у 2004 році). За 2004 рік залишили службу 18 800 працівників, у тому числі 1600 осіб (8,7 % від загальної кількості звільнених), які мали стаж роботи менше трьох років. Звільнено 306 працівників (за 2004 р. - 310) на першому році служби. При цьому 6800 працівників (майже вдвічі більше, ніж у 2004р.), які звільнилися, мали вищу юридичну освіту. Кількість звільнених з ОВС працівників на 7,5 % більша від кількості прийнятих на службу.
Які ж причини сприяють розмиванню професійного ядра органів внутрішніх справ? З цього приводу корисним буде звернутися до Рекомендації парламентських слухань "Про стан забезпечення житлом та іншими гарантіями соціального захисту військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших осіб", які відбулися 8 лютого 2006 року. Учасники парламентських слухань відзначають, що внесена до порядку денного проблема є однією із найскладніших соціальних проблем України, яка протягом останніх років постійно загострюється, а тому потребує невідкладного й дієвого втручання Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України в її розв'язання. Відсутність в Україні єдиної державної стратегії радикального вирішення соціальних проблем особового складу та пенсіонерів Збройних сил і правоохоронних структур України, підміна рішучих і кардинальних заходів обмежено дозованими фінансовими видатками, які за останні роки хоча й збільшувалися, проте забезпечували зазначені соціальні потреби лише частково, призвели до критичного накопичення житлових та інших труднощів у соціальній сфері зазначених категорій осіб.
Це створило соціальну напругу у військовому, правоохоронному і ветеранському середовищах, спричинило зниження престижу військової служби та роботи у правоохоронних органах, що підриває боєздатність Збройних сил України та суттєво знижує професійну спроможність правоохоронної системи держави [382].
Учасники парламентських слухань зазначають, що законодавча база у питанні забезпечення житлом військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та їхніх сімей є недосконалою. Вона не містить ефективних гарантій проти нецільового використання коштів, отриманих на будівництво чи закупівлю житла, правових механізмів захисту від усталених у цій сфері зловживань, а створена Кабінетом Міністрів України система фінансування Комплексної програми забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей виявилася недієздатною. Як наслідок такого правового безладдя, - кошти Державного бюджету України в багатьох випадках або використовувалися не за призначенням, або розкрадалися.
Ця хибна практика не викоренена і дотепер. Як і раніше, кошти Державного бюджету України використовуються не тільки за відсутності дієвого відомчого фінансового контролю, а й за умов безконтрольності з боку Державного казначейства України. Не дивно, що протягом 2001-2006 років у Збройних силах України та правоохоронних відомствах не відбулося скорочення кількості об'єктів незавершеного будівництва, оскільки рух інвестицій у сумі 755 млн гривень здійснювався в цей період за межами казначейського виконання Державного бюджету України.
Користуючись бездіяльністю органів Міністерства фінансів України та Державного казначейства України, головні розпорядники коштів спрямували більше 700 млн гривень у дебіторську заборгованість, позбавивши безквартирних людей в погонах житла, яке вони мали отримати на ці кошти.
У 2003-2004 роках кожна третя гривня із суми, що була виділена Державним бюджетом України силовим та правоохоронним відомствам на житлове будівництво, використана з порушенням бюджетного законодавства. Цьому сприяли відсутність погоджених планів будівництва з титульними списками забудови та безпідставно велика кількість замовників будівництва.
До цього часу продовжується незаконна практика, коли замовники будівництва не виконують програмні завдання щодо створення фондів службового житла, хоча загальновідомо, що саме його відсутність створює умови для неодноразового та позачергового надання квартир, різних зловживань посадовими особами.
Систематичне порушення встановлених законодавством тендерних процедур, укладення численних ризикованих угод із підрядчиками, які не виконували умови попередніх договорів, призвели до втрати зворотного зв'язку та звітності між витраченими коштами та отриманими результатами.
З огляду на зазначені обставини склалася цілком закономірна ситуація - на початок 2005 року на квартирному обліку в гарнізонах Збройних сил України перебувало 45,5 тис. сімей військовослужбовців, а отримала житло за 9 місяців того ж року 1641 сім'я. У внутрішніх військах Міністерства внутрішніх справ України із 3269 сімей військовослужбовців протягом 2005 року отримала житло лише 251 сім'я. В цілому ж по Міністерству внутрішніх справ України на початок минулого року на квартирному обліку перебувало 18112 сімей працівників міліції, а на кінець року - на 421 сім'ю більше, хоча за 1 рік було побудовано і придбано 1100 квартир.
Не кращим чином вирішуються ці питання в Міністерстві внутрішніх справ України. Наприклад, цьому відомству у вересні 2004 року державою було додатково виділено на житлове будівництво 25 млн гривень, проте, як зазначається у Рекомендаціях парламентських слухань "Про стан забезпечення житлом та іншими гарантіями соціального захисту військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших осіб», кошти безслідно зникли.
В учасників парламентських слухань викликає особливе занепокоєння нереагування правоохоронних органів держави, насамперед Генеральної прокуратури України, на численні факти зловживань посадовців, викрадення великих грошових сум, шахрайства з квартирними чергами та інші правопорушення, виявлені в Міністерстві оборони України, Міністерстві внутрішніх справ України, інших силових та правоохоронних структурах.
Так, Рахунковою палатою протягом 2002-2004 років проведено перевірки щодо використання коштів Державного бюджету України на будівництво житла для особового складу та пенсіонерів Міністерства оборони України, Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України. Матеріали цих перевірок, в результаті яких виявлено численні порушення, півроку тому були направлені Кабінету Міністрів України, Секретарю Ради національної безпеки і оборони України, Генеральному прокурору України, всім силовим та правоохоронним відомствам.
На день проведення парламентських слухань Рахункова палата отримала відповіді на зазначені матеріали перевірок, аналіз яких показав, що головні розпорядники коштів фактично стали на шлях нівелювання порушень, а основоположні пропозиції Рахункової палати просто проігнорували, хоча й погодилися з ними.
Незадовільне забезпечення житлом військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших осіб є однією з основних причин великої плинності кадрів та незадовільного комплектування кваліфікованими фахівцями Збройних Сил України, Міністерства внутрішніх справ України, інших правоохоронних відомств та неналежного виконання ними службових обов'язків.
Так, із системи Міністерства внутрішніх справ України лише протягом 2005 року звільнилося майже 19 тисяч працівників, третина з яких - переважно молоді люди, які пішли з системи, зокрема, через відсутність можливості забезпечення житлом, а також низький рівень оплати праці. На зміну їм прийшла молодь - майже 100 тисяч осіб, з яких кожний п'ятий не забезпечений житлом і навіть не може набути права стати на квартирний облік. Слід також зазначити, що на квартирному обліку черговиків системи Міністерства внутрішніх справ України більше половини осіб - це пенсіонери, які стоять на черзі від десяти до двадцяти років.
Учасники парламентських слухань звертають увагу і на суттєву недостатність фінансування затверджених Урядом України програм забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та членів їх сімей, військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, інших працівників силових і правоохоронних відомств, що пояснюється невизначеністю законодавчої норми щодо річного обсягу фінансування та кредитування таких програм.
Існуюча система залучення та використання інвестицій, спрямованих на будівництво житла для військовослужбовців, працівників правоохоронних відомств та пенсіонерів поза доходною та видатковою частинами Державного бюджету України, є дуже недосконалою, а тому й призвела до неефективного їх використання. Через відсутність належного контролю з боку Міністерства фінансів України і Державного казначейства України та замовників будівництва вона давала можливість вивести з-під державного контролю і не враховувати в дохідній та видатковій частинах Державного бюджету України інвестиції на будівництво такого житла.
За даними Рахункової палати, контроль за повнотою надходжень та витрачанням коштів, всупереч Бюджетному кодексу України, був перекладений на уповноважені організації. Це створило умови для недотримання встановленого чинним законодавством порядку закупівлі за бюджетні кошти товарів і послуг для державних потреб на конкурсній основі, а також незастосування штрафних санкцій за невиконання договірних зобов'язань. Претензійно-позовна робота щодо повернення оплаченого житла міністерствами та відомствами проводилася недостатньо, штрафні санкції за невиконання умов договорів не застосовувалися.
Неповністю розв'язано проблему ліквідації диспропорцій у розмірах пенсій і навіть можливість такого вирішення на сьогодні є дуже проблематичною. Раніше це питання вирішувалося у судовому порядку, але у зв'язку з прийняттям Пленумом Верховного Суду України 15 квітня 2005 року постанови за результатами розгляду судової практики вирішення пенсійних справ за позовами колишніх військовослужбовців та працівників міліції стало неможливим.
Протягом останніх років всупереч вимогам Конституції України створена така законодавча практика, яка продовжується і тепер, за якої права військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та силових відомств, а також їх пенсіонерів на соціальні гарантії, компенсації та пільги щорічно обмежуються через зупинення законом про Державний бюджет України дії окремих соціальних норм чинних законів. Тому і сьогодні не може бути ніякої впевненості у тому, що завтра соціальний захист громадян цих категорій не погіршиться.
Отже, недивно, що за таких умов вже багато років актуальною залишається проблема корупції в правоохоронних органах. Взагалі, необхідно відмітити, що питання боротьби із корупцією є надзвичайно важливими для України, яка впродовж останніх десятиріч виборола свою незалежність і утвердилась як самостійна держава у світовому співтоваристві. Сталість демократичного розвитку нашої країни значною мірою залежить від втілення у всі ланки державного механізму принципів законності та справедливості, неухильного додержання всіма державними службовцями приписів правових норм, подолання випадків хабарництва, незаконного одержання посадовими особами матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Особливо актуальною проблема боротьби із корупцією постає сьогодні у системі правоохоронних органів, свідченням чому є регулярні повідомлення у засобах масової інформації щодо виявлення корупційних діянь правоохоронців. Так, упродовж 2005 року органами внутрішніх справ викрито 3,7 тис. (на 18,8 % більше, ніж у 2004 році) фактів хабарництва. Середня сума виявленого хабара 2005 року зросла до 8,7 тис. грн проти 4,7 тис. у 2004 році. Задокументовано 138 фактів хабарництва, де сума хабара перевищує 10 тис. грн, 54 злочини - понад 30 тис. гривень [381].
Найбільш “процвітає” хабарництво у закладах освіти і охорони здоров'я, на підприємствах транспорту, об'єктах промисловості у житлово-комунальному господарстві та сфері реформування власності.
Найчастіше посадовці вимагають і отримують хабарі за видачу дозвільних документів на здійснення підприємницької діяльності, виконання регуляторних функцій, неперешкоджання або сприяння службових осіб органів влади та контролюючих органів здійсненню підприємницької діяльності, вирішення орендних питань, купівлю-продаж нерухомості та землі, надання послуг у системі освіти та охорони здоров’я.
28 грудня 2005 року прокуратурою м. Івано-Франківська порушено кримінальну справу стосовно посадовця комунального підприємства “Муніципальні ринки м. Івано-Франківська” С., який отримав від приватного підприємця хабара у розмірі 3 тис. доларів США за укладання договору оренди торговельного місця на ринку по вул. Привокзальній. Вжитими оперативними заходами задокументовано ще два випадки отримання С. хабарів на загальну суму понад 3 тис. доларів США.
Прокуратурою Дніпропетровської області порушено кримінальну справу відносно посадовця управління держказначейства України в Дніпропетровській області, який через посередників вимагав та отримав хабара на загальну суму 27 тис. доларів США від директора товариства з обмеженою відповідальністю за відшкодування підприємству ПДВ [381]. І таких фактів можна навести ще багато.
Історико-правові дослідження свідчать, що корупція виникла в людському товаристві ще у глибокій давнині, одночасно зі створенням управлінського апарата. У різних формах дане явище поширене у всьому світі. Шарль Монтеск'є, посилаючись на історичний досвід функціонування державного апарата, стверджував, що «усяка людина, що володіє владою, схильна зловживати нею, і вона йде в цьому напрямку, поки не досягне покладеної їй межі» [383, с.280]. Міжнародна громадська організація «Transparency international» («Міжнародна гласність»), що ставить своїм завданням протидію корупції на світовому і національному рівні, відзначає: «Феномен корупції має планетарний характер. Це явище стало звичним у багатьох індустріальних державах, багатство, стійке положення і традиції яких дозволяють ховати розмір величезного збитку, що спричиняється корупцією соціальній і гуманітарній сферам. Корупція дуже поширена й у країнах, що розвиваються, у країнах Східної Європи і Центральної Азії. Немає таких бідних або багатих держав, що могли б претендувати на виняткову чесність» [384].
Хабарництво згадується ще у вітчизняних літописах XIII ст. Перше законодавче обмеження корупційних дій належить Іванові III, а його онук Іван Грозний уперше ввів страту як покарання за «надмірність у хабарах». При Петрові I зросла як корупція, так одночасно і жорстока боротьба царя з нею. У корупції був звинувачений і привселюдно страчений сибірський губернатор Гагарін, а потім четвертований за хабарництво оберфіскал Нестеров, що викрив Гагаріна [385, с.5-6]. Сучасні умови характеризуються зростанням корупції та одночасно підвищенням її латентності, що значно ускладнює процеси її виявлення та попередження. На ІV Всесвітньому форумі з питань боротьби із корупцією, що відбувся у Бразилії у червні 2005 року, Україну було названо серед шести країн світу, де корупція має найбільші масштаби [386, с.5]. Звісно, з такою оцінкою можна не погоджуватися, оскільки внаслідок латентного характеру визначення рівня корупції у будь-якій державі завжди має у собі певну похибку, однак статистичні дані свідчать, що у 2004 році до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення було притягнуто понад 4 тис. працівників правоохоронних органів, державних службовців та інших посадових осіб, за перше півріччя 2005 року направлено до суду понад 2 тис. протоколів про корупційні діяння [386, с.5], тобто знецінювати масштаби корупції в Україні означало б ставити під загрозу всі демократичні надбання нашого суспільства.
Поняття «корупція» походить від латинського слова «corrupptio», що перекладається на українську мову як «псування», «підкуп». У Кодексі поведінки посадових осіб у підтриманні правопорядку, прийнятому Генеральною Асамблеєю ООН 17 грудня 1978 р., говориться, що «хоча поняття корупції повинно визначатися національним правом, слід зазначити, що воно охоплює вчинення або невчинення якоїсь дії при виконанні обов'язків у результаті необхідних або прийнятих подарунків, обіцянок, стимулів або їх незаконне одержання будь-який раз, коли має місце така дія або бездіяльність» [387, с.79]. Таким чином, більшість країн світу погодилися розуміти під корупцією підкуп посадових осіб та залежність вчинюваних ними службових дій від отриманої або обіцяної винагороди.
16 березня 2005 року Верховна Рада України прийняла Закон “Про ратифікацію Цивільної конвенції ООН про боротьбу з корупцією”. Завершена робота з підготовки та узгодження на внутрішньодержавному рівні проектів законів України “Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції”, “Про ратифікацію Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією”, “Про ратифікацію Додаткового протоколу до Кримінальної конвенції”. Все це свідчить про усвідомлення на державному рівні тієї загрози, яку несе у собі корупція, для розвитку демократії та наміри задіяти усі можливі заходи для викорінення корупції у нашому суспільстві.
Досить довгий час у багатьох наукових дослідженнях висловлювалася думка, що певні суспільні явища, зокрема, рівень злочинності та кількість правопорушень, корумпованість державного апарату, детерміновані перш за все економічними проблемами, недостатнім рівнем матеріально-фінансового забезпечення та соціального захисту державних службовців, у тому числі працівників правоохоронних органів. Однак закордонні дослідження свідчать, що у більш розвинених в економічному відношенні країнах, таких, як США, Німеччина, Велика Британія, має місце вчинення правоохоронцями корупційних дій [388, 389 та ін.]. Для зниження рівня корупції в цих державах вживається комплекс заходів, спрямованих як на виявлення, так і на попередження даного виду правопорушень.
У Великобританії автономні антикорупційні підрозділи були сформовані і почали практичну діяльність декілька років тому. Мова йде про Столичну поліцію, а також поліцію графства Мерсісайд, у рамках яких створені відповідні автономні служби й одночасно розроблені практичні заходи, які вони повинні здійснювати. Такі заходи передбачають сховане електронне спостереження, використання інституту інформаторів, заохочення інформаторів із злочинців до давання показань проти корумпованих поліцейських, а також здійснення спеціальних операцій і перевірку співробітників на схильність до корупції. Зібрані дані використовуються для того, щоб пред'явити обвинувачення підозрюваним у вчиненні злочину або дисциплінарного проступку [389, с.487].
Управління Столичної поліції по боротьбі із корупцією у 2001 році налічувало 180 співробітників і 32 особи, що працювали під прикриттям, з бюджетом 115 млн фунтів стерлінгів. Підвищений обсяг фінансування має, на думку англійських фахівців, вирішальне значення. Управління діє незалежно від функціонуючих підрозділів, зокрема, тих, що займаються розглядом скарг. Аналогічна структура в поліції графства Мерсісайд застосовує приблизно ті самі методи, але в менших масштабах. У обох підрозділах інформація добувається шляхом проведення таємних операцій, опитів, бесід, інформаційних запитів тощо, які надходять із різноманітних джерел: від постійних або непостійних інформаторів із злочинців, поліцейських, що дають повідомлення неофіційно або в конфіденційній формі, а також із департаментів, що займаються розглядом скарг загального характеру. Достовірність інформації оцінюється і перевіряється агентурними способами. Після уточнення оперативних даних за санкцією відповідного начальника проводиться подальше поглиблене розслідування. У процесі слідства вирішується питання, чи йти по лінії дисциплінарного стягнення, чи порушувати кримінальну справу [388, с.144].
Англійські аналітики говорять про серйозні труднощі, що виникають під час оцінки ефективності роботи підрозділів, які зайняті проведенням зазначених розслідувань. Зазначається, що як основний критерій їх діяльності можна прийняти критерій кількості порушених кримінальних справ, їх успішного завершення, критерій кількості попереджених злочинів, нарешті, лімітів вартості і часу на проведення антикорупційних заходів, але ясно, що однієї статистики недостатньо, оскільки термін «корупція» досить розпливчастий і, отже, дані щодо вчиненого теоретично можна заперечити. У зв'язку з вищевикладеним британські фахівці вважають, що про ефективність діяльності Управління по боротьбі із корупцією можна робити висновок, спираючись на результативність розгляду кримінальних справ про корупційні діяння, виявлені працівниками Управління, а також виходячи з кількості поліцейських, покараних за корупцію [390, с.43].
У цілому підсумки діяльності цих підрозділів визнані позитивними, що було встановлено за результатами соціологічних опитувань. Дослідження громадської думки показало, що відбулися фундаментальні зміни у відношенні співробітників поліції до корупціонерів у своїх лавах. Це відношення стало характеризуватися осудом і навіть визначеною нетерпимістю.
Англійські експерти вважають концептуальним, ключовим елементом посилення автономності якогось самостійного підрозділу, що займається боротьбою з корупцією. Незалежний статус дає можливість цілком зосередитися на вирішенні поставленого завдання, а також уникнути виникнення або загострення деяких проблем внутрішньосистемного характеру, наприклад, сховану протидію поліцейських діяльності названих підрозділів можна нейтралізувати саме шляхом їх відносного відділення від існуючої середньої ланки управління, наявності свого власного бюджету, ретельно підібраного персоналу, використання в роботі спеціальних операцій і гарантованого покарання винних у корупції як результату кримінального процесу.
Примітно, що, використовуючи досвід двох згаданих вище підрозділів, Столична поліція Лондона змогла перейти до розроблення «стратегії зрушення від простого розслідування до профілактики». Ця стратегія містить у собі три наступних важливих компоненти. По-перше, це перевірка кандидатів на посади поліцейських. Вважається, що тут необхідні підвищені вимоги, оскільки це один із вирішальних чинників зниження корупції. По-друге, це заходи для забезпечення безпеки інформації. Політика обмеженого доступу до інформації в цілому і розмежування рівнів такого доступу розглядається як дуже важлива складова безпеки, що повинна поширюватися також і на цивільний персонал поліції. По-третє, це етичний аспект. Британські фахівці вважають, що необхідно постійно стежити за станом поліцейської етики як у підрозділах у цілому, так і в кожного штатного співробітника. З цією метою необхідно проводити регулярні тренінги, прищеплювати співробітникам міцні етичні постулати [390, с.44].
У даний час англійська Столична поліція розробляє підходи, ґрунтовані також на «менеджменті й адмініструванні», які припускають застосування суворих оцінок і контролю стосовно тих поліцейських, що з об'єктивних причин підозрюються в неналежній поведінці. Акцент робиться на загальні питання поведінки, що не вимагає повномасштабного внутрішнього розслідування, але являє собою основу для контролю над поведінкою поліцейського. Це може включати оцінку дійсного ризику і консультування. Оцінка ризику в Столичній поліції Лондона націлена на те, щоб визначити позицію, «базу» для виявлення поліцейських, що знаходяться в «зоні ризику». Ця розробка не оригінально англійська. Вона належить поліцейським службам США і з успіхом застосовується у ФРН, Нідерландах, Австралії, Сінгапурі й інших країнах.
Крім названих, у Столичній поліції Великобританії апробується застосування й інших антикорупційних заходів. Наприклад, якщо з певних причин виникли сумніви у непідкупності того або іншого співробітника, розроблюється план дій, що забезпечують можливість постійно контролювати підозрюваного, щоб внаслідок такого контролю відновити довіру або встановити факти корупційних діянь. Приміром, захід за назвою «Довіра Служби» обмежує доступ підозрюваного у неналежній поведінці поліцейського до визначених даних, забороняє його контакти з громадськістю і встановлює низку обмежень у поведінці поліцейського, порушення яких складає дисциплінарний проступок [389, с.491].
Узагальнюючи результати діяльності існуючої у Великій Британії системи боротьби із корупцією в поліцейських структурах, зазначимо, що їй притаманні такі особливості: 1) автономність та незалежність фінансування антикорупційних підрозділів, що дає змогу запобігти небажаним впливам з боку поліцейських керівників інших підрозділів на результативність антикорупційної роботи; 2) системний характер боротьби із корупцією, який досягається за рахунок поєднання превентивних заходів та заходів покарання, а також за рахунок охоплення всіх стадій професійної діяльності поліцейського, розпочинаючи із приймання на службу; 3) невідворотність покарання за корупційні діяння. Якщо проаналізувати українську статистику з даного приводу, можна побачити, що за результатами розгляду 2 тис. протоколів про корупційні діяння у 2005 році до відповідальності було притягнуто 1200 осіб [386, с.5], тобто близько 40% осіб, щодо яких було складено протоколи про корупційні діяння, внаслідок тих чи інших причин не були покарані, що свідчить про недостатню ефективність національної системи боротьби із корупцією;
4) гнучкість системи антикорупційних заходів, яка дозволяє своєчасно вжити превентивних заходів стосовно тих працівників поліції, поведінка яких лише викликає сумніви щодо їх непідкупності, не вдаючись до таких кардинальних заходів, як звільнення з поліцейської служби, що дозволяє зберігати професійне ядро та не втратити досвідчених працівників внаслідок непродуманої кадрової політики;
5) спрямованість на виховання моральних цінностей та етичних стандартів поліцейської діяльності, формування та активне використання непримиримого ставлення до корупції з боку працівників поліції.
Розглядаючи проблеми корупції в правоохоронних органах України, варто враховувати, що в даний час наша країна, так само, як і інші країни пострадянського простору, ще знаходиться на перехідному етапі від командно-адміністративної системи до впровадження демократичних цінностей і формування ринкової економіки. У свідомості багатьох українських громадян, у тому числі співробітників правоохоронних органів, ще не зжиті колишні стереотипи, дає про себе знати інерція недавнього минулого. До них варто віднести уявлення про перевагу внутрішньосистемних цінностей та цілей над інтересами та потребами пересічних громадян, про припустимість застосування будь-яких засобів для виконання правоохоронних завдань тощо. Ці чинники, поза всяким сумнівом, перешкоджають зменшенню корупції, а найчастіше навіть сприяють збільшенню її рівня. Сюди ж треба віднести укорінену орієнтованість значної частини працівників правоохоронних органів на захист переважно інтересів держави і «загальнонародної власності».
Для розвитку здійснюваних дій із оздоровлення ситуації можна було б, з урахуванням позитивних аспектів закордонного досвіду, розробити та запровадити комплекс заходів, спрямованих на зниження рівня корупції в правоохоронній системі. По-перше, враховуючи важливість та складність антикорупційної діяльності, а також службову та дисциплінарну залежність працівників тих структур правоохоронних органів, до функцій яких належить боротьба із внутрішньовідомчою корупцією, від керівників цих органів, було б доцільно створити спеціальний автономний антикорупційний орган, підпорядкований безпосередньо Президентові України. До завдань такого органу має бути віднесено проведення оперативних заходів із виявлення фактів корупції у всіх правоохоронних органах, аналіз причин та умов, які сприяють вчиненню корупційних діянь, та розроблення превентивних заходів. По-друге, потребує перегляду система професійного відбору на службу до правоохоронних органів. Існуючі сьогодні критерії відбору базуються переважно на опитуванні кандидатів за допомогою тестових методик, анкет, співбесід, і, зрозуміло, що в такий спосіб виявити потенційно небезпечних в корупційному аспекті осіб досить складно, оскільки майже кожен кандидат намагається довести свою високу законослухняність. Більш доцільним було б використання лай-детекторів (детекторів брехні), за допомогою яких можливо було б запобігти потраплянню на службу до правоохоронних органів осіб, які намагаються підвищити свій матеріальний рівень за рахунок майбутніх хабарів. По-третє, було б доцільним внести у нормативно-правову базу діяльності правоохоронних органів відповідні зміни, що забезпечили б розширення можливостей виявлення корумпованих співробітників, проведення превентивних заходів впливу на ту категорію правоохоронців, які близькі до вчинення протиправних діянь корупційного характеру. І по-четверте, необхідно кардинально переглянути принципи та критерії ефективності виховної роботи у правоохоронних органах, впровадити регулярні соціологічні опитування їх працівників з метою виявлення причин та умов корупції і за результатами аналізу отриманих даних оперативно вживати необхідних коригувальних заходів з метою формування високої правової культури та морально-етичних якостей правоохоронців.
Дослідження проблем організаційно-правового забезпечення функціонування правоохоронної системи дозволяє зробити такі висновки:
- 1 Як можна переконатися з аналізу повноважень Державної судової адміністрації, вона має досить вагомі важелі впливу на діяльність судів взагалі і суддів, зокрема, що суттєво порушує принцип поділу влад та створює умови для впливу на здійснення правосуддя з боку представників виконавчої влади. З огляду на це необхідно переглянути статус даного органу, вивести його із системи виконавчої влади та підпорядкувати Верховному Суду України.
- 2 Необхідно чітко визначити на законодавчому рівні підстави та порядок притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Підставами для дисциплінарної відповідальності суддів можуть бути: порушення принципу рівності громадян перед законом і судом, недбале виконання службових обов’язків, незаявлення самовідводу тоді, коли цього вимагає закон. Крім того, навмисне порушення процесуальних норм, порушення таємниці суду, неодноразові й необґрунтовані затримки в розгляді справи й ухваленні рішення, явна упередженість щодо сторін та їхніх представників, а також інших учасників процесу, публічне висловлювання про свою згоду чи незгоду з майбутнім рішенням у справі, яку розглядають інші суди, неодноразове зловживання службовим становищем з метою одержати зиск для себе чи інших осіб, будь-яка інша поведінка, що компрометує суддю і підриває довіру до судової влади.
3 Дисциплінарні повноваження мають бути виключені з компетенції кваліфікаційних комісій суддів, оскільки питання дисципліни суддів прямо не пов'язані з кваліфікацією. Доцільно створити постійно діючу Дисциплінарну комісію суддів, більшість складу якої формував би з'їзд суддів України, зокрема із суддів, які вийшли у відставку, а частину - з'їзд адвокатів України із адвокатів, які не здійснюють представництво та захист у суді. Кожна заінтересована особа повинна мати право звернутися до дисциплінарних органів щодо ініціювання притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарна комісія суддів, Вища рада юстиції та їх члени повинні оперативно реагувати на повідомлення про дії суддів, які містять ознаки дисциплінарного проступку, ретельно їх перевіряти, не втручаючись у здійснення правосуддя. Для забезпечення своєчасної перевірки таких повідомлень у кожній області мають працювати судові інспектори, яких призначає з'їзд суддів України, зокрема із суддів у відставці, а також осіб, які тривалий час працювали суддями, прокурорами, адвокатами і мають бездоганну репутацію. Рішення про відкриття (відмову у відкритті) дисциплінарного провадження повинна приймати колегія членів Дисциплінарної комісії суддів.
- 4 З метою підвищення об’єктивності та прозорості добору кадрів на посаду професійного судді та обрання суддів на іншу, зокрема вищу, посаду необхідно здійснювати дану процедуру на конкурсних засадах. При цьому відомості про наявність вакантних посад, час і місце проведення конкурсу мають бути відкритими. Конкурс на посаду судді повинен передбачати обов'язкову перевірку рівня знань кандидатом положень Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики її застосування Європейським судом з прав людини, судового процесу та основних галузей матеріального права України. Для забезпечення єдиних підходів до оцінювання фахового рівня кандидата на посаду судді кандидат має скласти кваліфікаційний іспит екзаменаційній комісії, утвореній Вищою кваліфікаційною комісією суддів.
- 5 Перше речення ч.1 ст.46 Закону України «Про прокуратуру» необхідно викласти у такій редакції: «Прокурорами і слідчими можуть призначаються на конкурсних засадах громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості та володіють державною мовою». Крім того, дана стаття повинна бути доповнена частиною такого змісту: «При призначенні осіб на посади прокурорсько-слідчих працівників забезпечується рівність їх прав незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової та національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань та інших обставин. Не можуть бути призначені на посаду громадяни: 1) визнані судом обмежено дієздатними або недієздатними; 2) які мають хронічні психічні чи інші захворювання, що перешкоджають виконанню обов'язків судді; 3) які були засуджені за вчинення злочину, за винятком реабілітованих, або були звільнені від кримінальної відповідальності за нереабілітуючих обставин».
- 6 Невідкладними заходами у сфері інформатизації органів прокуратури України має бути створення електронної бази даних, в якій би містилися накази та розпорядження Генерального прокурора, інформаційні листи Генеральної прокуратури та інші документи, обізнаність щодо яких необхідно для ефективного виконання прокурорсько-слідчими працівниками своїх функціональних обов’язків. Поновлення електронної бази в прокуратурах на місцях може здійснюватися двома шляхами: через мережу Інтернет або за допомогою компакт-дисків з останніми змінами у нормативній базі, які щотижня мають надсилатися з Генеральної прокуратури у прокуратури на місцях. Даний захід дозволить не лише скоротити кількість часу, що витрачається сьогодні на розсилання та розмноження відповідних документів, але й, найголовніше, дозволить вільно орієнтуватися у динамічно змінюваній відомчій нормативній базі.
- 7 Створення Національного бюро розслідувань саме по собі принципово не в змозі кардинально змінити ситуацію у сфері протидії корупції та організованій злочинності. Адже фактично йдеться про застосування у такій протидії тих самих сил та засобів, які сьогодні використовуються спеціальними підрозділами МВС і СБУ. У принциповому плані НБР відрізняє від нині діючих підрозділів два моменти: 1) функціонування його як автономної структури; 2) порядок підпорядкування та призначення і звільнення керівництва. По суті, утворення НБР є фрагментарним рішенням як у системі державного управління загалом, так і в правоохоронній системі зокрема. Посилення антикорупційної діяльності в органах державної влади потребує системного підходу і відповідного комплексу заходів економічного, політичного, правового, організаційного та іншого характеру, у т.ч. реформування системи управління та ідеології державної служби, забезпечення відкритості влади, вдосконалення нормативно-правового регулювання державної служби, певного вдосконалення законодавства про відповідальність за корупційні діяння, виявлення політичної волі з боку політичного керівництва держави.
- 8 Для зниження рівня корупції у правоохоронній системі доцільно було б здійснення наступних заходів. По-перше, враховуючи важливість та складність антикорупційної діяльності, а також службову та дисциплінарну залежність працівників тих структур правоохоронних органів, до функцій яких належить боротьба із внутрішньовідомчою корупцією, від керівників цих органів, було б доцільно створити спеціальний автономний антикорупційний орган, підпорядкований безпосередньо Президентові України. До завдань такого органу має бути віднесено проведення оперативних заходів із виявлення фактів корупції у всіх правоохоронних органах, аналіз причин та умов, які сприяють вчиненню корупційних діянь та розроблення превентивних заходів. По-друге, потребує перегляду система професійного відбору на службу до правоохоронних органів. Існуючі сьогодні критерії відбору базуються переважно на опитуванні кандидатів за допомогою тестових методик, анкет, співбесід, і, зрозуміло, що в такий спосіб виявити потенційно небезпечних в корупційному аспекті осіб досить складно, оскільки майже кожен кандидат намагається довести свою високу законослухняність. Більш доцільним було б використання лай-детекторів (детекторів брехні), за допомогою яких можливо було б запобігти потраплянню на службу до правоохоронних органів осіб, які намагаються підвищити свій матеріальний рівень за рахунок майбутніх хабарів. По-третє, було б доцільним внести у нормативно-правову базу діяльності правоохоронних органів відповідні зміни, що забезпечили б розширення можливостей виявлення корумпованих співробітників, проведення превентивних заходів впливу на ту категорію правоохоронців, які близькі до вчинення протиправних діянь корупційного характеру. І по-четверте, необхідно кардинально переглянути принципи та критерії ефективності виховної роботи у правоохоронних органах, впровадити регулярні соціологічні опитування їх працівників з метою виявлення причин та умов корупції і за результатами аналізу отриманих даних оперативно вживати необхідних коригувальних заходів з метою формування високої правової культури та морально-етичних якостей правоохоронців.