А. М. Куліш Організаційно-правові засади функціонування правоохоронної системи України
| Вид материала | Документы |
- Бюджетний кодекс україни, 1273.03kb.
- Схвалено постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002, 1541.69kb.
- Відомості Верховної Ради України (ввр), 2001, n 37-38, ст. 189 ) ( Із змінами, внесеними, 1219.13kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2127.28kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2053.21kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2041.1kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2025.37kb.
- Бюджетний кодекс україни, 1982.36kb.
- Бюджетний кодекс україни, 148.97kb.
- Верховною Радою України був прийнятий закон, 334.39kb.
А.М.Куліш
Організаційно-правові засади функціонування правоохоронної системи України
ЗМІСТ
Розділ 3 Особливості правового статусу органів правоохоронної системи України
3.1 Правовий статус суду та прокуратури
3.2 Правовий статус органів внутрішніх справ та Служби безпеки України
3.3 Правовий статус податкової міліції та митної служби
3.4 Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради з прав людини
РОЗДІЛ 4 Проблеми організаційно-правового забезпечення функціонування правоохоронної системи
4.1 Організаційно-правове забезпечення здійснення правосуддя
4.2 Організаційно-правове забезпечення прокурорського нагляду та розслідування злочинів
4.3 Організаційно-правове забезпечення боротьби зі злочинністю та корупцією
Розділ 3
Особливості правового статусу
органів правоохоронної системи України
3.1 Правовий статус суду та прокуратури
У складному процесі зміцнення української державності особливе місце приділяється судовій системі. У Конституції України закріплено загальний демократичний принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, встановлено гарантії незалежного правосуддя і недоторканності суддів, визначено основні напрями реформування судово-правової системи й засади судочинства [2]. На якісно новий рівень піднялася судова влада з прийняттям Закону України «Про судоустрій України», нових кодексів: Кримінального, Цивільного, Цивільного процесуального, Митного, Сімейного, Земельного, Кодексу адміністративного судочинства, інших законів, якими визначено новий порядок апеляційного та касаційного оскарження судових рішень. Утворено Вищий господарський суд, Вищу раду юстиції, Державну судову адміністрацію України, розпочато розбудову системи адміністративних судів, запроваджено нові принципи призначення та обрання суддів, призначення їх на адміністративні посади. Реформовані також кваліфікаційні комісії суддів, нового статусу набуло суддівське самоврядування, вжито інших заходів, спрямованих на створення в Україні самостійного, неупередженого, справедливого й авторитетного суду.
Таким чином, багато вже зроблено для утвердження суду, який відповідав би демократичним стандартам, проте очевидно й те, що значна кількість питань, вирішення яких має велике значення для функціонування судової влади і здійснення належного правосуддя, досі не невирішені, а інколи такі намагання були неефективними. Прикладом цього є Касаційний суд України, котрий так і не розпочав своєї діяльності і був скасований. Як відомо, 11 грудня 2003 року Конституційний Суд України прийняв рішення за конституційним поданням народних депутатів України про визнання неконституційними положень Закону України “Про судоустрій України” [196] (щодо утворення Касаційного суду України), згідно з яким визнав такими, що не відповідають Конституції України, положення Закону України “Про судоустрій України” щодо утворення в системі судів загальної юрисдикції Касаційного суду України (п. 3 ч. 2 ст. 18) та складу Касаційного суду України, його повноваження (статті 32, 33, 34, 35, 36, 37).
На думку експертів Ради Європи, не відповідають європейським стандартам непрозора, бюрократична не конкурсна, неодноразово дубльована численними органами система відбору, призначення та обрання суддів, що створює умови для дії суб’єктивних, а не об’єктивних чинників і корупції. Зокрема, у відборі кадрів і призначенні суддів та голів судів беруть участь голови судів усіх ланок і рівнів, кваліфікаційні комісії суддів, Державна судова адміністрація України, ради суддів всіх рівнів, Вища рада юстиції, Адміністрація Президента України, Президент і Верховна Рада України та її Комітети, а також апарати цих органів, що призводить до того, що процес призначення суддів триває у часі до одного року [260, с.47]. Вважається, що українське законодавство розпорошує повноваження щодо організації судової влади між надмірною кількістю органів: пленумами, президіями, радами, комісіями, комітетами, а також судовими інстанціями, що робить її залежною від виконавчої влади. Така судова система, на думку експертів Ради Європи, працювати не буде, про що красномовно свідчить суттєве погіршення роботи судів щодо здійснення правосуддя при проведенні судової реформи.
Слід також зауважити, що в процесі здійснення так званої “малої судової реформи” і реалізації Закону “Про судоустрій України” були допущені грубі помилки і прорахунки при визначенні кількості суддів загальних місцевих та загальних апеляційних судів. Практика європейського і національного судочинства свідчить, що у апеляційні суди оскаржується не більше двадцяти відсотків судових рішень місцевих судів, тому співвідношення кількості суддів апеляційних і місцевих загальних судів у європейських країнах становить 1 до 5. У той самий час в Україні кількість суддів загальних апеляційних судів була збільшена шляхом переведення до них суддів загальних місцевих судів з 1000 до 2000, а загальних місцевих судів – з 3500 до 4600 суддів, близько 1000 посад яких не укомплектовано, тобто співвідношення кількості суддів у зазначених судах становило 1 до 2. Ця диспропорція призвела до того, що середньомісячне навантаження на одного суддю загального апеляційного суду склало всього 7 справ, а на одного суддю загального місцевого суду – 106 справ, внаслідок чого загальні апеляційні суди залишилися не завантаженими і працювали, по суті, вхолосту [261].
Щорічно на розгляд Верховної Ради України, її профільних комітетів подається не один десяток законопроектів про зміну та доповнення до чинних Законів України «Про статус суддів» та «Про судоустрій України», однак структура судоустрою до цього часу фактично залишається невизначеною, що й надалі не сприятиме виправленню становища, в якому опинилася судова система.
Хоча, як слушно зазначив М.П. Запорожець, на перший погляд управління судовою системою взагалі та окремими судами є неприпустимим, але реально воно здійснюється і з точки зору правового впливу забезпечується переважно нормами адміністративного права, які закріплюють і впорядковують значну кількість внутрішньоорганізаційних відносин у діяльності судів, які і складають основний зміст судового управління позапроцесуальною діяльністю органів судової влади України, створюючи належний та надійний фундамент для здійснення судами головної функції – правосуддя [262, с.4]. На нашу думку, дане положення має бути доповнене вказівкою на важливість і зовнішньоорганізаційних відносин органів судової влади з іншими державними органами та всією державою у цілому, які, зокрема, знаходять свій вияв у нормативно закріплених відносинах з іншими державними органами та всією державою в цілому.
Аналіз особливостей правового статусу органів судової системи України доцільно розпочати із функціонально-цільового блоку, до якого входять закріплені юридично мета, завдання й функції означених органів. Ст.6 Конституції України визначає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України [2]. Ст. 124 Основного закону визначає, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі [2].
Ст.2 Закону України «Про судоустрій України», що має назву «Завдання суду», проголошує, що суд, здійснюючи правосуддя, на засадах верховенства права забезпечує захист гарантованих Конституцією України та законами прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави [196]. Вважаємо, що у даному випадку законодавець змішує поняття «завдання» та «мета». Семантичний аналіз даних понять свідчить, що мета розуміється як предмет прагнення, те, що необхідно, бажано здійснити [263, с.873], а завдання – як те, що доручено для виконання [263, с.203]. З огляду на зміст викладених вище конституційних положень можна зробити висновок, що завданням діяльності судів України є здійснення правосуддя. Однак необхідно зазначити, що Конституція України, як і Закон України «Про судоустрій України», поняття правосуддя не містить. Назване обумовлює необхідність звернення до теоретичних джерел.
На думку В.В. Копєйчикова, правосуддя - особлива функція державної влади, що здійснюється через розгляд і вирішення в судових засіданнях цивільних справ зі спорів, що стосуються прав та інтересів громадян, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань та кримінальних справ і застосування встановлених законом карних заходів щодо осіб, винних у вчиненні злочину, або виправдання невинних [264]. На думку авторів підручника «Суд, правоохоронні та правозахисні органи України», правосуддя - це державна діяльність, яку проводить суд шляхом розгляду й вирішення у судових засіданнях у особливій, установленій законом процесуальній формі, цивільних, кримінальних, господарських і адміністративних справ [78]. Існує думка, згідно з якою правосуддя необхідно розглядати у широкому і вузькому аспектах. У широкому аспекті воно уявляє собою специфічну діяльність не лише судів, але й спеціальних державних (правоохоронних) органів, які сприяють правосуддю: прокуратури, слідчих органів, установ, які виконують судові вироки та рішення. Правосуддя у вузькому аспекті розуміється як особливий вид правозастосовчої діяльності судів щодо розгляду і розв’язання у регламентованому законом порядку кримінальних, цивільних справ та справ про адміністративні правопорушення [265, с.68]. Вважаємо, що з таким розподілом не можна погодитися, оскільки логічна суперечність закладена у самому визначенні правосуддя у широкому аспекті: «правосуддя - це діяльність органів, які сприяють правосуддю». Вважаємо, що означений вид діяльності має ознаки правоохоронної діяльності і не може ототожнюватися із правосуддям, оскільки на конституційному рівні визначено, що останнє здійснюється лише судами.
Виділення суттєвих ознак даного поняття дає змогу зробити висновок, що правосуддя – це особливий вид державної діяльності , що здійснюється судом на підставі закону, зміст якої становить розгляд і вирішення судових справ з метою забезпечення гарантованих Конституцією та законами України прав, свобод і інтересів учасників суспільних відносин, інтересів суспільства та держави, результатом якого є постановлення правосудного судового рішення, яке має загальнообов’язковий характер. Вважаємо, що дане положення має бути закріплене у ст.2 Закону України «Про судоустрій України» [196], що має назву «Завдання суду». У свою чергу, визначення, що міститься у ст.2 чинної редакції зазначеного закону, має бути збережене в окремій статті, яка повинна мати назву «Мета діяльності суду».
Що стосується функцій суду, то їх законодавче визначення відсутнє. Досить цікаво, що при цьому ч.1 ст.5 Закону України «Про судоустрій України» визначає, що делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються, а ч.2 цієї ж статті проголошує, що особи, які незаконно взяли на себе виконання функцій суду, несуть передбачену законом відповідальність [196]. За умови невизначеності самих функцій суду дані положення перетворюються у суто декларативні – не можна нести відповідальність за порушення норми, яка відсутня у законодавстві.
В юридичній літературі трапляються згадування про контрольні, профілактичні, правозахисні та інші функції суду [266; 267; 268]. Деякі автори виділяють головну (здійснення правосуддя) та допоміжні функції суду. Останні, у свою чергу, поділяють на три великі групи: організаційно-кадрові; організаційно-розпорядчі; організаційно-виконавчі [269, с.12]. Проте струнка та логічна система функцій суду сьогодні відсутня. Вважаємо, що Закон України «Про судоустрій України» має бути доповнений окремою статтею, яка б визначала б загальні функції суду в Україні, а також статтями, які визначали б функції всіх елементів судової системи нашої держави відповідно до специфіки їх діяльності.
Розглядаючи структурно-організаційний аспект правового статусу суду, до якого входять нормативне регулювання порядку його утворення, реорганізації, ліквідації, підпорядкованості й передачі з ведення одних організацій у підпорядкування інших, установлення й зміни їх організаційних структур, права на організаційне самовизначення, процедур діяльності і права на офіційні символи, необхідно зазначити, що судову владу представляють незалежні суди, які від імені держави, в порядку, встановленому законом, здійснюють правосуддя, наділені владними повноваженнями, завданням яких є забезпечення захисту гарантованих Конституцією України та законами прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави (ст. 2 Закону "Про судоустрій України") [196]. Судова система України становить сукупність усіх судів держави, що ґрунтуються на єдиних засадах організації і діяльності, що здійснюють судову владу.
Судову систему України складають суди загальної юрисдикції та Конституційний Суд України, який є єдиним органом конституційної юрисдикції. Суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему судів, яка складається із загальних і спеціальних судів.
Характерними ознаками судової системи України є її пристосованість до адміністративно-територіального устрою, різні рівні провадження, стабільність і єдність.
Єдність судової системи зумовлено метою та завданнями організації і діяльності судових органів, єдиними засадами судочинства для всіх ланок судової системи, незалежністю суддів у відправленні судочинства, обов'язковістю для всіх суддів правил судочинства, визначених законом, забезпеченням Верховним Судом України однакового застосування законів судами загальної юрисдикції, обов'язковістю виконання на всій території України судових рішень, фінансуванням судів виключно з Державного бюджету України та вирішенням питань внутрішньої діяльності судів органами суддівського самоврядування.
Відповідно до ст. 125 Конституції України та ч. 2 ст. 18 Закону "Про судоустрій України" до системи судів загальної юрисдикції належать: місцеві суди, апеляційні суди, Апеляційний суд України, Касаційний суд України, вищі спеціалізовані суди, Верховний Суд України. Щодо Касаційного суду України, то, як вже згадувалося, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 11 грудня 2003 року Закон "Про судоустрій України" в частині утворення такого судового органу визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).
Суди загальної юрисдикції утворює й ліквідує Президент України відповідно до Закону "Про судоустрій України" за поданням Міністра юстиції України, погодженим із Головою Верховного Суду України або головою відповідного вищого спеціалізованого суду. Підставами для утворення чи ліквідації є зміна адміністративно-територіального устрою, передислокація військ або реорганізація Збройних сил України.
Всі суди України є юридичними особами, мають печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням
Розглядаючи компетенцію судів України, необхідно зазначити, що відповідно до адміністративно-територіального устрою судову систему України поділено на ланки. Поняття "ланка судової системи" пов'язане з компетенцією кожного конкретного судового органу. Суди, які належать до певної ланки судової системи, мають однакову предметну компетенцію, ті самі функції і здебільшого розміщені в межах територіальних одиниць, прирівняних одна до одної за адміністративним поділом.
Судова система загальних судів складається з трьох ланок:
1) місцеві суди району, району в місті, міськрайонні, військові суди гарнізонів;
2) апеляційні суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя; апеляційні військові суди регіонів і Військово-Морських сил; Апеляційний суд України;
3) Верховний Суд України.
Господарські та адміністративні суди є спеціалізованими судами в системі судів загальної юрисдикції. Система господарських судів складається з чотирьох ланок:
1) місцеві господарські суди;
2) апеляційні господарські суди;
3) Вищий господарський суд;
4) Верховний Суд України (Судова палата у господарських справах).
Завданням господарських судів є:
- захист прав і охоронюваних законом інтересів учасників господарських правовідносин;
- сприяння зміцненню законності в сфері господарських відносин;
- внесення пропозицій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання господарської діяльності.
Господарські суди сприяють зміцненню законності й протидіють проявам злочинності в економічній сфері. З цією метою постійно направляють окремі ухвали на адресу керівників підприємств, установ і організацій, у діяльності яких виявлено недоліки, а також повідомлення до органів прокуратури та внутрішніх справ. Щороку майже на 50% збільшується кількість звернень суб'єктів господарювання за захистом своїх порушених прав та інтересів.
Діяльність господарських судів ґрунтується на засадах:
- законності;
- незалежності, у тому числі й від органів законодавчої та виконавчої влади, і підпорядкування лише законові;
- рівності всіх учасників процесу перед законом і господарським судом;
- гласності та відкритого розгляду справ, за винятком випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної та комерційної таємниці або за наявності обґрунтованих заперечень однієї зі сторін;
- обов'язковості виконання рішень, ухвал, постанов господарського суду;
- змагальності сторін і свободи в наданні ними господарському суду своїх доказів і в доведенні перед судом їхньої переконливості;
- повного фіксування судового процесу технічними засобами в порядку, встановленому законом;
- забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень господарського суду, крім випадків, установлених законом.
Господарські суди є юридичними особами, мають самостійний кошторис, поточний, а за потреби - й інші рахунки в установах банку, печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням.
Працівники апарату господарських судів є державними службовцями, на яких поширено дію Закону України "Про державну службу". Фінансування господарських судів здійснюють за рахунок Державного бюджету України. Розмір асигнувань на утримання господарських судів затверджує Верховна Рада України за поданням Голови Вищого господарського суду України.
Слід зазначити, що діяльність ланок судової системи визначають тим, які функції виконує суд залежно від стадії розгляду справи, тобто в якій інстанції розглядають справу. Отже, судова інстанція - це стадія розгляду справи в суді з певною компетенцією. Справи в судах розглядають у першій інстанції, другій інстанції - апеляційній та третій інстанції - касаційній. Справи також можуть переглядати в порядку виключного провадження.
Місцевий суд розглядає як суд першої інстанції цивільні, господарські, адміністративні, кримінальні та інші справи в передбачених законом випадках, за винятком справ, віднесених законом до підсудності інших судів.
У передбачених законом випадках місцевий суд розглядає справи про адміністративні правопорушення.
Апеляційні суди діють як суди апеляційної інстанції щодо рішень місцевих судів і як суди першої інстанції в адміністративних, кримінальних і цивільних справах, які віднесено до їхньої підсудності законом.
Для забезпечення права на апеляційне оскарження судових постанов, ухвалених апеляційними судами в першій інстанції, відповідно до Закону України "Про судоустрій України" (ст. 26) утворено Апеляційний суд України [196].
Інститут апеляції, тобто основного способу перегляду судових рішень у цивільних, кримінальних і господарських справах, закріплений у законодавстві більшості країн світу і здавна відомий і в Україні. Зокрема, його досить докладно врегульовано в "Правах, за якими судиться малоросійський народ" (1743 р.), де апеляцію визначено як "правильне відкликання і перенесення з нижчого суду до вищого справи сторін, що судяться, коли одна якась із них вважала себе скривдженою вироком, винесеним у її справі в цьому нижчому суді". Як універсальний спосіб оскарження судових рішень, що не набрали законної сили, апеляція набула законодавчого закріплення в Статуті цивільного судочинства Російської імперії (1864 р.) і деякий час застосовувалась у судочинстві України після проголошення нею незалежності в 1917 році [270, с.372.]. Згодом, у радянський період, інститут апеляції припинив своє існування, а натомість було введено інститут касації, що за змістом суттєво відрізнявся від однойменного інституту європейського та світового процесуального законодавства. У результаті проведення так званої малої судово-правової реформи апеляція зайняла належне місце в процесуальних кодексах країни.
Верховний Суд України в межах своїх повноважень розглядає в касаційному порядку рішення судів загальної юрисдикції, переглядає в порядку повторної касації всі інші справи, розглянуті судами загальної юрисдикції в касаційному порядку, та справи, пов'язані з винятковими обставинами в порядку, встановленому процесуальним законом, а також здійснює інші повноваження, віднесені до його компетенції Конституцією та законами України.
Суди першої ланки є виключно судами першої інстанції. Вони не можуть бути ні касаційною, ні апеляційною інстанцією. Самостійною формою перегляду постанов суду, що набрали законної сили, є перегляд у зв'язку з нововиявленими та винятковими обставинами в порядку виключного провадження. Такий порядок встановлено в кримінальному й цивільному судочинстві та під час вирішення господарських спорів.
Переходячи до четвертого елемента правового статусу суду, яким є його піднаглядність і відповідальність, а також гарантії його діяльності, зазначимо, що носієм судової влади в Україні, що реально здійснює правосуддя, є суддя. Судді є посадовими особами судової влади, яким у конституційному порядку надано повноваженнями здійснювати правосуддя й виконувати свої обов'язки на професійній основі в Конституційному Суді і судах загальної юрисдикції (загальних, військових, господарських, адміністративних судах).
Статус суддів - це сукупність прав і обов'язків, закріплених чинним законодавством стосовно порядку обрання суддів, їхніх повноважень, гарантій їхньої діяльності та відповідальності.
Статус суддів закріплено та гарантовано Конституцією України, законами України "Про статус суддів", "Про Конституційний Суд України", "Про судоустрій України".
Судді в своїй діяльності є незалежними, підпорядковуються лише законові й нікому не підзвітні. Держава охороняє незалежність суддів і забезпечує це особливим порядком їхнього обрання (призначення), припинення їхніх повноважень і звільнення з посади; характерною процедурою з присвоєння військових звань суддям військових судів; передбаченою виключно законом процедурою здійснення правосуддя; таємницею прийняття судового рішення й забороною її розголошення; забороною під загрозою відповідальності втручатися в здійснення правосуддя; встановленням відповідальності за неповагу до суду чи судді; правом на відставку; недоторканністю суддів; створенням необхідних організаційно-технічних та інформаційних умов для діяльності судів, матеріальним і соціальним забезпеченням суддів відповідно до їхнього статусу; особливим порядком фінансування судів; системою органів суддівського самоврядування на відміну від загальнодержавного процесу управління (ст. 14 Закону України "Про статус суддів").
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України про офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 126 Конституції України та частини другої статті 13 Закону України "Про статус суддів" (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу) (Справа № 1-1/2004 від 1 грудня 2004 року N 19-рп/2004) положення частини першої статті 126 Конституції України "незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України" у взаємозв'язку з іншими положеннями розділу VIII Основного Закону України слід розуміти таким чином. Незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підпорядковуються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; забезпеченням державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей; гарантуванням фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів, їх правового і соціального захисту; забороною суддям належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, займатися за сумісництвом певними видами діяльності; притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суддів і суду; суддівським самоврядуванням. Недоторканність суддів - один із елементів їхнього статусу. Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правове призначення - забезпечити здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом.
Відповідно до положення частини першої статті 126 Конституції України [2] зміст недоторканності суддів як умови виконання ними професійних обов'язків не обмежується визначеною у частині третій цієї статті гарантією, згідно з якою суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом.
Додаткові гарантії незалежності і недоторканності суддів, крім уже передбачених Конституцією України, можуть встановлюватися також законами. Такі гарантії визначені, зокрема, статтею 13 Закону України "Про статус суддів" [271] .
Не допускається зниження рівня гарантій незалежності і недоторканності суддів у разі прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів.
Положення частини другої статті 126 Конституції України "вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється" треба розуміти як забезпечення незалежності суддів у зв'язку із здійсненням ними правосуддя, а також як заборону щодо суддів будь-яких дій незалежно від форми їх прояву з боку державних органів, установ та організацій, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, фізичних та юридичних осіб з метою перешкодити виконанню суддями професійних обов'язків або схилити їх до винесення неправосудного рішення тощо.
Аналізуючи зміст п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції, згідно з яким однією із засад судочинства є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом, слід визнати необхідність побудови трьох ланок судової системи. Базовим є рішення суду першої інстанції, далі послідовно можуть відбуватись апеляційне та касаційне провадження. Трьом інстанційним функціям суду мають відповідати і три судові ланки, тобто необхідна наявність суду першої інстанції, апеляційний та касаційний суди.
Однак у межах спеціалізованих юрисдикцій нині маємо чотири ланки судових органів. Виникають закономірні питання: на рівні якої інстанції мають бути ці ланки; як їхні фактичні функції співвідносяться з Конституцією; чи вичерпно відображає їх сукупність зміст поняття «судова влада»?
Беззаперечним є віднесення місцевих судів до судів першої інстанції; не виникає особливих розбіжностей щодо визначення ролі та функцій існуючих апеляційних судів. Найбільш неврегульованим є питання щодо касаційної інстанції, тому що Законом України «Про судоустрій України» [271] касаційними функціями наділені як Верховний Суд України, так і вищі спеціалізовані суди. У п. 1 ч. 1 ст. 39 зазначеного Закону передбачено, що вищий спеціалізований суд розглядає в касаційному порядку справи відповідної судової юрисдикції, а в ч. 2 ст. 47 визначено: Верховний Суд України розглядає в касаційному порядку рішення загальних судів у справах, віднесених до його підсудності процесуальним законом; переглядає в порядку повторної касації всі інші справи, розглянуті судами загальної юрисдикції. Таким чином, у цьому Законі введено поняття повторної касації, про яке немає жодної згадки в Конституції.
Якщо найвища інстанційна функція касаційна, то не може бути жодних заперечень щодо здійснення її найвищим судовим органом, тобто Верховним Судом України. Звідси виникає питання щодо наявності конституційних підстав для надання касаційних повноваженнь вищим спеціалізованим судам.
Конституційний Суд України у рішенні від 11 грудня 2003 р. № 20-рп/2003 у справі про Касаційний суд України частково дав правову відповідь на це питання: «Системний аналіз положень частин другої, третьої, четвертої статті 125 і пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції засвідчує, що побудова системи судів загальної юрисдикції узгоджується зі стадіями судочинства, відповідними формами провадження (зокрема, в апеляційній та касаційній інстанціях)» [272].
Можна припустити, що Конституційний Суд України заперечив можливість існування у судовій системі органу, який би конкурував у повноваженнях з Верховним Судом України, але цей принциповий висновок випадає з поля зору дослідників повноважень вищих спеціалізованих судів і не враховується прибічниками ідеї створення вищих цивільного та кримінального судів.
З одного боку, таке становище зумовлене тим, що принцип спеціалізації на практиці реалізувався завдяки окремій системі господарських судів. Проте визнання існування окремої судової підсистеми головною необхідною ознакою для розкриття поняття «спеціалізація» є сумнівним через її похідний характер. Тим більше немає достатніх аргументів для твердження про те, що у зв’язку зі спеціалізацією має бути наявна окрема ієрархічна підсистема. З іншого боку, існування суперечливих політичних та економічних інтересів у суспільстві супроводжується правовими конфліктами, і відповідно важливою є роль суду в їх розв’язанні.
Ідея децентралізації правозастосування дуже зручна для тих суб’єктів політичної боротьби, які плекають ілюзію щодо встановлення контролю над судом, але вона руйнівна для держави загалом. За таких обставин Вищий господарський суд України тлумачитиме закон по-своєму, Вищий адміністративний — на свій лад. Послуговуючись цією ідеєю, можна створювати інші спеціалізовані суди — цивільний, кримінальний. Зрештою, виділення спеціалізованих сфер правозастосування не обмежене нічим, але досягти його єдності при цьому вже буде неможливо.
З наданням вищим спеціалізованим судам більш широких повноважень, зокрема касаційних, виникають питання про доцільність існування Верховного Суду України або щонайменше про обмеження його юрисдикції. Це стало очевидним, оскільки, крім повноважень Верховного Суду України, зумовлених його роллю як учасника процесу імпічменту Президента України та суб’єкта звернення до Конституційного Суду України, інші його повноваження майже такі ж, як і вищого спеціалізованого суду.
Верховний Суд України розглядає в касаційному порядку рішення загальних судів у справах, віднесених до його підсудності процесуальним законом (п. 1 ч. 2 ст. 47 Закону України «Про судоустрій України»; вищий спеціалізований суд розглядає справи в касаційному порядку відповідної судової юрисдикції (п. 1 ч. 1 ст. 39 цього ж Закону) [196].
Верховний Суд України дає судам роз’яснення з питань застосування законодавства на основі узагальнення судової практики та аналізу судової статистики (п. 2 ч. 2 ст. 47 Закону України «Про судоустрій України»); вищий спеціалізований суд дає спеціалізованим судам нижчого рівня рекомендаційні роз’яснення з питань застосування законодавства (п. 3 ч. 1 ст. 39 зазначеного Закону) [196].
Верховний Суд України веде та аналізує судову статистику, вивчає та узагальнює судову практику, знайомиться в судах з практикою застосування законодавства (п. 5 ч. 2 ст. 47 Закону України «Про судоустрій України»; вищий спеціалізований суд теж веде та аналізує судову статистику, вивчає та узагальнює судову практику (п. 2 ч. 1 ст. 39 цього ж Закону) [196].
Але ведення та аналіз судової статистики, узагальнення судової практики і надання роз’яснень з питань застосування законодавства не можна вважати функціями Верховного Суду України, це — лише засоби виконання покладених на нього завдань. Забезпечення Верховним Судом України однакового застосування законів судами віднесено до організаційних засад судової системи, але такі засоби, як роз’яснення чи узагальнення, є явно недостатніми для виконання цього завдання, вони мають допоміжний характер і не відображають основного значення рішень найвищого органу в системі судів загальної юрисдикції.
Апеляційне та касаційне оскарження є засобом процесуального контролю з боку учасника судового процесу за законністю судового рішення. Його використання цілком залежить від усвідомлення особою законності рішення і психологічної необхідності використання названих процедур. Через це забезпечення законності у судовій діяльності насправді більшою мірою залежить від зовнішніх факторів, а тому роль вищих судових інстанцій у зв’язку з цим є пасивною та не відповідає положенню ч. 2 ст. 3 Конституції про те, що утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.
Таким чином, у Законі України «Про судоустрій України» не було послідовно і точно відображено положень Конституції, що стосувалися побудови та функцій судової системи.
Основним для розуміння ролі Верховного Суду України, сутності його діяльності є визначення його в Конституції як «найвищий», оскільки саме найвищий орган може і повинен забезпечувати інтеграцію всіх судових органів у цілісну систему. Він є центром правозастосування, а обсяг його повноважень, що випливає з положень статей 6, 8, 124 Конституції [2], не може звужуватись іншими законами. Навпаки, визначення функцій Верховного Суду України в Законі України «Про судоустрій України» має підпорядковуватися вимогам Конституції. Поняття «верховності» без системної обов’язковості рішень Верховного Суду України втрачає реальний зміст.
Вищі спеціалізовані суди не можуть виконувати таку ж функцію, оскільки мають іншу природу (саме тому, що вони спеціалізовані) та внаслідок їх множинності. Проте жодним чином не йдеться про обмеження їх повноважень. У структурі, що визначена конституційно, вищі спеціалізовані суди перебувають на проміжному рівні, й цим зумовлена їх інстанційна вищість серед спеціалізованих судів, але їхні касаційні повноваження не можуть збігатися з такими ж повноваженнями Верховного Суду України.
Автономізація спеціалізованих судових підсистем є нічим іншим як способом виведення з-під юрисдикції Верховного Суду України окремих правовідносин, що межує з порушенням вимог статей 124, 125 Конституції [2] і, власне кажучи, є спробою в принципі змінити конституційно визначену структуру судової системи.
Ідея незалежності Верховного Суду України видається загрозою для деяких політичних сил та органів державної влади, тим більше на фоні постійної боротьби за обсяг повноважень. Проте це явище характерне для кожної держави. Але слід мати на увазі, що роздроблена судова система є кроком до встановлення «ручної законності».
Існує загальне правило про неможливість досягнення в межах системи позитивного результату без структурної та функціональної єдності її складових. Тим часом судова система України становить виняток, оскільки при недотриманні законності на рівні першої інстанції в апеляційній і касаційній вона забезпечується в порядку її суб’єктивного витребування, а не системно. Діяльність вищих інстанцій має обмежений компенсаційний характер, а їх контрольні та організаційно-спрямовуючі функції ампутовані «реформою» 2001 р. Тому рівність усіх перед законом є поки що правовою фікцією, оскільки кожен суддя дає своє тлумачення одного й того ж закону, що призводить до хаосу в правозастосуванні. Верховний Суд України не отримав достатніх повноважень як найвищий судовий орган, а тому не може забезпечити єдності у правозастосуванні за допомогою нинішніх процесуального та організаційного механізмів.
За наявного судоустрою і судового процесу держава переклала свої обов’язки щодо здійснення публічної функції контролю за виконанням законів у судовій сфері на громадян. Звісно, наслідком цього є звуження контролю через застосування спеціальних механізмів апеляції та касації. Адже ці механізми є правовими засобами у змаганні сторін, а суд, образно кажучи, повинен непорушно стояти на сторожі закону і тільки за цієї умови може сприяти пошуку балансу інтересів у правовому конфлікті. Активна роль держави має полягати у забезпеченні умов для такої принципової позиції суду через застосування відповідних владних повноважень у сфері організації судочинства. Внаслідок поділу влади носіями таких повноважень можуть бути тільки суди та їх посадові особи з централізацією на рівні Верховного Суду України.
За такої ситуації вважаємо за необхідне на законодавчому рівні вдосконалити структуру судових органів та їхніх функцій, підпорядкувати суди завданню законного вирішення справ на основі змагальності та правової визначеності шляхом забезпечення однакового застосування норм права, поєднання незалежності суддів у вирішенні справ з фактичною відповідальністю за незаконні рішення і дії.
Апеляційне та касаційне провадження (при збереженні за ними функції компенсації) за умови порушення закону судом мають набути контрольно-запобіжного значення.
Необхідно, щоб повноваження усіх судів, у тому числі й вищих спеціалізованих, відповідали визначеному Конституцією місцю у судовій системі та її ієрархії. Конкуренція з повноваженнями Верховного Суду України має відійти у минуле.
Діяльність Верховного Суду України слід зорієнтувати на вироблення обов’язкових для судів правових позицій і контроль за їх дотриманням не тільки процесуальними, а й організаційними засобами. Запобігти помилці, створити правові умови для законного вирішення справи, спрямувати судову діяльність у законне русло — це завдання найвищого судового органу, й саме цьому має бути підпорядкована касаційна функція, саме для цього надані відповідні організаційні повноваження щодо забезпечення єдності застосування законів.
У порядку щодо однакового застосування законів потрібно передбачити звернення до нього судів за наявності наміру відступити від рішень Верховного Суду України, принципової складності питання та його важливості для судової практики, значних труднощів у застосуванні нового закону.
Такі рішення, звичайно, не матимуть регулятивної функції, оскільки для них властивий правозастосовний характер, проте їх обов’язковість для судів дала б можливість установити чіткі правові орієнтири у вирішенні судових справ, що слугувало б як повній стабілізації судової практики, створенню умов для правової визначеності, так і забезпечило б можливість здійснювати суспільний контроль за діяльністю судової системи. За такого порядку можна досягти помітного зменшення кількості справ в усіх інстанціях та істотно підвищити правову якість судових рішень.
У нинішній ситуації, коли кожен громадянин залишається сам на сам із судовою машиною, а кожен суддя перебуває в аналогічному становищі щодо вкрай суперечливого законодавства, реальних, гарантованих державою шансів на законне рішення суду мало. Уже при розгляді справи в першій інстанції людина має право спиратися на силу та авторитет Верховного Суду України, зважаючи на попереднє рішення про право, а діяльність судді завдяки застосуванню такого порядку буде позбавлена елементів невмотивованого професійного ризику при здійсненні владних повноважень. За таких умов суддя спрямовує розгляд справи в напрямі дотримання законності, від нього залежать додержання процедури та процесуальних прав усіх учасників процесу, законне вирішення справи.
Незалежність суду (і суддів) у конституційному розумінні означає, що його функціонування разом із законодавчою та виконавчою владою характеризується взаємодією і взаємозалежністю у рамках єдиної державної влади. Відсутність у характері їх відносин субординації має зрівноважуватися підвищенням рівня самостійної відповідальності судової системи за здійснення судової влади в інтересах суспільства на конституційно визначених засадах.
Реальний же стан справ із судоустроєм призвів до втрати єдності у застосуванні законів, сепаратизації судової системи спочатку за спеціалізацією, а далі — аж до окремої особи на посаді судді, знищення механізмів суспільного контролю за судовою діяльністю, втрати управління за судовим процесом, мотиваційного підкорення судочинства явищам суб’єктивного характеру. Інакше кажучи, абсолютизація незалежності судді зумовила неприйнятну для суспільства правозастосовну сваволю. Значущість законів у регулюванні суспільних відносин принижена, а політичні, матеріальні, кар’єристські складові через механізми обслуговування інтересів певних «елітних» індивідуумів і груп дедалі більше вкорінюються в суспільне життя.
У зв’язку з цим контрольні функції Верховного Суду не можуть сприйматись як обмеження незалежності суддів. Вона забезпечена особливим статусом суддів, особливим порядком їх призначення на посади та притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо. Таким чином, на рівні законів, прийнятих Верховною Радою України, передбачено достатньо гарантій самостійності кожного із суддів, незалежності у прийнятті ними рішень. Будь-який незаконний тиск на суддю дає йому право вдатися до передбачених законом заходів проти тих, хто це робить. Якщо ж суддя не вживає таких заходів і приймає рішення «під тиском», — це означає, що він свідомо зробить власний вибір і зумисне приймає незаконне рішення. Отже, виконання закону самим суддею — найперша і найголовніша запорука його незалежності та гарантія від будь-якого тиску на нього.
Інша річ — взаємовідносини між суддями, їх відносини з органами суддівського самоврядування та керівництвом судових органів, тобто «по вертикалі». Обов’язковість рішень вищої інстанції є фундаментальним інструментом забезпечення однакового застосування суддями законодавства, а без використання правового примусу як одного з методів забезпечення єдності функціонування системи цього досягти неможливо.
Незалежність судів не може розглядатись як привілейоване становище в суспільстві особи—носія судової влади. Вона має полягати у запровадженні комплексу організаційно-правових засобів справедливого вирішення правових спорів, у тому числі бути службовим обов’язком судді. Розширення повноважень Верхового Суду України у сфері правозастосування у такому сенсі повністю відповідає завданню реального забезпечення незалежності суддів через визначення обов’язкового порядку застосування законодавства.
Здійснення судочинства судовими палатами та Військовою судовою колегією — це один із основних засобів, що є в розпорядженні Верхового Суду України для забезпечення правової єдності. І хоча прецедентне значення рішень Верховного Суду України у конкретних справах законодавчо не закріплено, на практиці їх вплив на правозастосовну діяльність є безумовним. Підвищенню дієвості такого регуляторного механізму сприяло б законодавче закріплення загальної обов’язковості для судів рішень Верховного Суду України у частині застосування права.
Водночас істотні відмінності щодо касаційного провадження у цивільних, кримінальних, господарських справах, недосконалість законодавчого врегулювання процедур цього провадження призводять до надмірного навантаження на суддів Верховного Суду України справами, котрі не мають прецедентного значення. Це, безперечно, знижує якість рішень Верховного Суду України, а в окремих випадках навіть спричиняє неоднозначне тлумачення закону і його застосування самим Верховним Судом, що негативно впливає на практику усієї судової системи.
Звуження процесуальної значущості правового рішення Верховного Суду України до меж конкретної справи урівнює його за цим критерієм з рішенням суду першої інстанції. На наш погляд, саме в цьому негативному явищі закладено підстави для довільного застосування судами законів, саме це є причиною великої кількості скарг на роботу судів, правової невпевненості у законності судового рішення, і головне — це дає привід для тотального поширення правового нігілізму, що підтверджується при розгляді більшості справ у судах.
Без однакового застосування законів всіма суддями і судами не може бути права та законності, не може бути суду, не може бути правової держави. Єдине застосування законів, верховенство права мають стати не епізодами під час загальної суспільної кризи, а базовими принципами діяльності судової системи як надійного та останнього охоронця свободи і демократії.
Верховенство права як принцип, що задекларований і використовується в Україні, слід розуміти як формально рівну для всіх міру свободи, у ньому також передбачено верховенство права над державою, яка встановлює закони. Необхідно забезпечити судам справжні повноваження для реалізації контролю за правовим змістом законів. Без цього твердження про те, що правосуддя стало формою здійснення судової влади, видається передчасним.
Таким чином, реформування і розвиток судової системи України мають базуватися на демократичних засадах, дотриманні конституційних норм, а вирішення наявних проблем можливе шляхом внесення відповідних змін до Законів України «Про судоустрій України», «Про статус суддів», а також до процесуальних законів.
Переходячи до аналізу правового статусу органів прокуратури України, зазначимо, що Основний Закон нашої держави визначив прокуратуру України як єдину систему. Викладення основних положень про прокуратуру в окремому розділі (VII) Основного Закону України [2] зумовлено тим, що виконання покладених на органи прокуратури функцій і повноважень є самостійним видом державної діяльності. Такий висновок підтверджують також як специфічні функції та характер діяльності прокуратури, так і принципи їх організації, єдність завдань цього незалежного централізованого державного органу.
Відповідно до положень ст. 121 Конституції [2] на прокуратуру України покладено:
- підтримання державного обвинувачення в суді;
- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
- нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
У п. 9 розділу XV Перехідних положень Конституції зазначається, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Ці ж самі функції прокуратури визначаються Законом України «Про прокуратуру» [138]. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і названим Законом.
Статтею 122 Конституції встановлено, що прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України. Він призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади. Визначено строк повноважень Генерального прокурора України - п'ять років [2].
З наведеного випливає, що Генеральний прокурор є найвищою посадовою особою в єдиній системі органів прокуратури, очолює її роботу. Це передбачає передусім організацію та контроль за діяльністю підпорядкованих прокуратур, а також відповідальність перед державою за діяльність органів прокуратури як єдиної централізованої системи. Водночас викладена в Конституції правова норма щодо статусу Генерального прокурора має певні недоліки. При її формуванні парламент залишив поза увагою необхідний для нормальної діяльності найвищої посадової особи прокуратури принцип - незалежності. Ця особа призначається на посаду главою держави, але за згодою органу законодавчої влади, який за не визначених, по суті, Конституцією підстав може висловити їй недовіру, що має наслідком відставку з посади Генерального прокурора. Крім того, ст. 122 Конституції містить суперечності щодо порядку та процедури звільнення Генерального прокурора з посади у зв'язку з його відставкою. Так, по суті, залишилось невизначеним питання про те, чи є обов'язковим для видання Президентом України відповідного указу про звільнення Генерального прокурора з посади у разі висловлення йому недовіри Верховною Радою України.
Статтею 123 Конституції встановлено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
Законодавством визначено гарантії незалежності прокуратури у здійсненні повноважень. Втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів або з розслідування діянь, що містять ознаки злочину, забороняється. Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення має наслідком відповідальність, передбачену законом.
Звернення представників влади або інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що знаходяться у провадженні прокуратури, не можуть містити вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення. У зв'язку з цим заслуговує на увагу рішення Конституційного Суду України від 11 квітня 2000 р. у справі про запити народних депутатів України до прокуратури. У цьому рішенні зазначено, що будь-які пропозиції, вказівки і вимоги народного депутата України до прокурорів з питань підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах Конституційний Суд України вважає неправомірними.
У зазначеному рішенні Конституційного Суду України принциповим щодо забезпечення гарантій незалежності прокуратури є також його висновок про те, що Конституція України серед повноважень Верховної Ради України безпосередньо не передбачає здійснення контролю за діяльністю прокуратури, а правом надавати собі додаткових конкретних повноважень шляхом прийняття відповідного закону Верховна Рада України не наділена.
Ніхто не має права без дозволу прокурора або слідчого розголошувати дані перевірок і попереднього слідства до їх завершення. Водночас вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки. Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора має наслідком передбачену законом відповідальність.
Для забезпечення принципу незалежності прокурорів у здійсненні повноважень законодавством заборонено їм входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних місцевими радами або їх виконавчими органами. Сумісництво служби в органах прокуратури з роботою на підприємствах, в установах чи організаціях, а також з будь-яким підприємством не допускається, за винятком наукової і педагогічної діяльності.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» [138] систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури. До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морських сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських). Штатну кількість органів прокуратури України в межах фонду заробітної плати затверджує Генеральний прокурор України.
Генеральну прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який має першого заступника та заступників. Структуру Генеральної прокуратури складають: її керівництво, галузеві управління, відділи, інші структурні підрозділи. У Генеральній прокуратурі утворюється колегія у складі Генерального прокурора України (голова), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників органів прокуратури.
Генеральний прокурор України здійснює повноваження з керівництва органами прокуратури:
1) спрямовує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю;
2) призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших працівників Генеральної прокуратури України;
3) затверджує структуру і штатну кількість підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання;
4) призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;
5) призначає заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокурорів;
6) відповідно до законодавства визначає порядок прийняття, переміщення та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів, за винятком осіб, призначення яких передбачено Законом України «Про прокуратуру»;
7) відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції;
8) присвоює класні чини згідно з Положенням про класні чини працівників прокуратури. Вносить подання Президенту України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів. Вказівки Генерального прокурора України з питань розслідування є обов'язковим для виконання всіма органами дізнання і досудового слідства.
У Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної Республіки Крим є старші слідчі в особливо важливих справах і слідчі в особливо важливих справах; у прокуратурах областей, міст та інших прирівняних до них прокуратурах можуть бути слідчі в особливо важливих справах і старші слідчі; у районних, міжрайонних, міських - старші слідчі і слідчі. Слідчі прокуратури проводять досудове слідство у справах про діяння, що містять ознаки злочину, віднесені законом до їх підслідності, а також в інших справах, переданих їм прокурором.
Відповідно до ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» [138] Генеральний прокурор України має право бути невідкладно прийнятим Головою Верховної Ради України, Президентом України, Прем'єр-міністром України. Прокурор Автономної Республіки Крим має право бути невідкладно прийнятим Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим і головою Уряду Автономної Республіки Крим. Всі інші прокурори теж мають право бути невідкладно прийнятими керівниками, іншими посадовими особами відповідних органів державної влади та управління, підприємств, установ і організацій.
Прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, міські, районні, міжрайонні в містах, а також інші прокуратури очолюють відповідні прокурори. У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та інших прокуратурах (на правах обласних) діють колегії, персональний склад яких затверджується Генеральним прокурором України. Члени колегії цих прокуратур можуть повідомити свою особисту думку Генеральному прокурору України.
Законом «Про прокуратуру» [138] визначено певні вимоги до осіб, які призначаються на посади прокурорів і слідчих. На ці посади можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту та необхідні ділові й моральні якості. Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування строком до одного року. На посади прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокурорів призначаються особи віком не молодше 30 років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше семи років; на посади районних і міських прокурорів - віком не молодше 25 років, зі стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше трьох років. Прокурори і слідчі прокуратури підлягають атестації один раз у п'ять років.
Генеральна прокуратура України може створювати відомчі науково-навчальні заклади для наукових досліджень, підвищення кваліфікації прокурорських працівників, видавати спеціальну літературу, мати поліграфічні підприємства. При Генеральній прокуратурі України діє науково-методична рада для вивчення пропозицій щодо поліпшення організації і діяльності органів прокуратури.
Аналіз правової бази діяльності органів прокуратури України дає змогу зробити такі висновки. По-перше, закон зосереджує надто багато влади в руках однієї установи і навіть через ієрархічність організації прокуратури - в одній особі - державного прокурора України. По-друге, діючий Закон України «Про прокуратуру» порушує принцип поділу влади, оскільки повноваження Генерального прокурора тісно переплітаються з повноваженнями судової, виконавчої та законодавчої гілок влади. По-третє, Закон України «Про прокуратуру» в деяких аспектах наділяє прокуратуру такими повноваженнями, які більш належать до судової гілки влади, а в деяких випадках навіть уповноважує прокуратуру скасовувати судові рішення. По-четверте, відносини між прокурором та виконавчою гілкою влади не є прозорими, а також незрозуміло і те, чи є прокурор незалежним від виконавчої та законодавчої гілок влади. По-п’яте, умови перебування прокурорів на посаді не дають їм відповідних гарантій незалежності від виконавчої та законодавчої гілок влади (як свідчать національні реалії, за період незалежності нашої держави станом на кінець 2005 року на посаді Генерального прокурора змінилося 9 осіб, і це за умови, що термін його повноважень становить 5 років. Подібна ситуація спостерігається і щодо підпорядкованих йому прокурорів). По-шосте, повноваження представляти інтереси громадян є занадто широкими та потребують більш чіткого окреслення. По-сьоме, ч.1 ст.7 Закону України «Про прокуратуру», яка визначає, що втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів або з розслідування діянь, що містять ознаки злочину, забороняється, становить потенційну загрозу свободі преси.