Конституционно-правовой механизм обеспечения государственой целостности российской федерации
| Вид материала | Диссертация |
- Конституционно-правовой механизм ограничения прав и свобод человека и гражданина, 414.89kb.
- Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: конституционно-правовой, 1013.87kb.
- Конституции Российской Федерации. Источники конституционного права. Формирование, 21.16kb.
- Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель), 4825.94kb.
- Конституционно-правовой механизм взаимодействия внутригосударственного права российской, 3317.07kb.
- Конституционно-правовой механизм внешней политики Австрийской республики, 354.85kb.
- Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции, 291.77kb.
- Сущность Российской Федерации как социального государства: конституционно-правовой, 317.11kb.
- Конституционно-правовой статус городов федерального значения в российской федерации, 356.07kb.
- Конституционно-правовые институты в странах атр бираа Чимид, 2618.78kb.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении раскрываются актуальность темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования; обосновываются методология и методика, научная новизна; излагаются положения, выносимые на защиту; характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение; приводятся данные об апробации результатов диссертационной работы и ее структуре.
В первой главе «Государственная целостность как конституционная основа федеративного государства» дается обоснование авторского понятия конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации, характеризуется его сущность и процесс становления. В главе проводится сравнительно-правовой анализ конституционно-правового обеспечения государственной целостности в зарубежных федерациях
В главе дается анализ понятия государственной целостности Российской Федерации как основы современного российского федерализма. Прежде всего, отмечается, что разрешение проблем и противоречий, связанных с развитием федерализма в России и обеспечением ее государственной целостности, является главным вопросом для многонационального народа Российской Федерации.
Раскрывая понятие федерализма, автор полагает, что под ним следует понимать сложную, многогранную совокупность политически согласованных, экономически обоснованных и юридически закрепленных отношений, носящих федеративный характер, возникающих и развивающихся в процессе взаимодействия государства и его составных частей, подвергающуюся существенным изменениям под влиянием политических, социальных, геополитических, психологических, исторических, культурных и иных явлений, и в целом позволяющую обеспечивать целостность федеративного государства, т.е. государственную целостность.
Современный российский федерализм представляет собой сложносоставную государственно-правовую системность, в которой многосубъектный состав российского государства является внутренне единым и согласованным правовым комплексом экономического, политического и социального строя всех членов - субъектов федерации.
В связи с этим принципы российского федерализма - это исходные положения, которые отражают особенности формирования и развития России как федеративного государства, от которых зависит целостность государства.
Проведенное исследование показало, что существует множество классификаций принципов российского федерализма. В связи с этим автор предлагает понимать принцип государственной целостности в качестве принципа «федеративной целостной государственности», который содержательно и включал бы в себя остальные принципы, предусмотренные в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, поскольку уже само понятие «государственность» имеет сложную целостную структуру.
Принцип государственной целостности является основополагающим принципом федерализма вообще и конституционным принципом российского федерализма, в частности. Он устанавливает единство и целостность федеративного государства, несмотря на его территориальное деление и разделение государственной власти между федерацией и ее субъектами.
Федеративная система представляет собой урегулированный прежде всего конституционным законодательством комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, обеспечивающий целостность федеративного государства.
Государство развивается под воздействием двух типов противоречий. С одной стороны, противоречий, присущих обществу, с другой - противоречий, присущих только государству как системе.
Совокупность противоречий, лежащих в основе движения государства, является противоречиями становления, развития и совершенствования более полной целостности государственной системы.
По мнению автора, противоречия не носят в себе абсолютно негативный характер. В первую очередь они говорят о том, что Российской Федерации нужно меняться и развиваться, иначе в связи с теорией систем возможна ее трансформация, а, в конечном счете - и разрушение ее государственной целостности.
Автор считает, что государственная целостность - это многокомпонентное явление, оно включает территориальную, экономическую, политическую, социальную и правовую целостность.
Отсюда - государственная целостность - это исторически изменчивая, объективно обусловленная, комплексная, интегрирующая категория, представляющая собой систему взаимосвязанных и взаимозависимых элементов территориального, экономического, политического, социального и правового характера, объединенных нормативным регулированием.
Диссертант подчеркивает, что такое разделение государственной целостности на элементы носит условный характер. Действительно, они все взаимозависимы и взаимодействуют друг с другом и только в совокупности могут обеспечивать целостность государства, а в особенности, федеративного, обладающего гораздо более сложными системными характеристиками, чем унитарное государство.
Помимо этого, обеспечение государственной целостности является одной из важнейших как внешних, так и внутренних функций современного федеративного российского государства. Оно само по себе представляет функцию и раскрывается через функции.
Функции государства на протяжении его существования меняются; отмирают одни, возникают другие. Но обеспечение государственной целостности остается незыблемым, так как оно заключает в себе сочетание внутренних и внешних функций, что в комплексе и позволяет решать проблемы обеспечения целостности государств.
Автор работы приходит к выводу о том, что государственная целостность является конституционной основой федерализма в России, на которой базируются все его остальные принципы. Принципы федерализма имеют объективную взаимосвязь, и каждый из них существует не изолированно, они представляют собой целостную систему. Целостность – это свойство объектов как совокупности составляющих их элементов, организованных в соответствии с определенными принципами4. Система – совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство5. В результате образуется некоторая взаимосвязь, суть которой заключается в том, что вся система принципов современного российского федерализма поглощается содержанием государственной целостности как основой и подчинена ей.
Государственная целостность составляет основополагающий принцип федерализма вообще и конституционный принцип российского федерализма, в частности. Помимо этого, она является качественной характеристикой государственности, отражающей уровень ее развитости, достигаемый благодаря обеспечению реализации других принципов федерализма.
Переходя к рассмотрению вопроса понятия, сущности и становления конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации, автор отмечает, что последовавший вслед за распадом СССР «парад суверенитетов» создал объективную угрозу сохранения государственной целостности федеративной системы России.
В Конституции Российской Федерации достаточно четко обозначены вопросы государственной власти и прав человека. Вместе с тем современное конституционно-правовое регулирование основ российского федерализма имеет определенные недостатки. В Основном законе отсутствует комплексное регулирование основ экономической, социальной, политической системы и духовной жизни общества, как составных элементов государственной целостности.
Говоря о конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации, диссертант акцентирует внимание на том, что конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности подразумевает наличие исключительно правовых средств в деятельности государства. Конституционно-правовой механизм является элементом государственно-правового механизма. Государственно-правовой механизм по содержанию гораздо шире, и он включает (вбирает) в себя конституционно-правовой механизм. Они существуют как организационная и регулятивная части.
Конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности имеет сложную структуру, включающую различные по характеру, содержанию и назначению нормативные правовые акты, с помощью которых и регулируются отношения в сфере обеспечения государственной целостности. Регулирование в указанной сфере осуществляется на нескольких уровнях: международном, федеральном, региональном и местном. Все названные уровни в свою очередь образуются актами различной юридической силы.
Под конституционно-правовым механизмом обеспечения государственной целостности Российской Федерации автор понимает совокупность нормативных правовых актов международного, федерального, регионального и муниципального уровня, необходимых для эффективной охраны взаимозависимых элементов государственной целостности (территориального, экономического, политического, социального и правового) при строгом соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
В конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации международный уровень составляют международно-правовые акты. В ст. 15 Конституции Российской Федерации говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Примечательно, что в международно-правовых актах большое внимание уделяется вопросам, связанным с обеспечением территориальной целостности государств.
Федеральный уровень механизма составляет Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и другие нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, в том числе и органов внутренних дел, направленные на обеспечение различных сторон государственной целостности. Эти два уровня представляют собой конституционно-правовое обеспечение целостности на федеральном уровне, но в связи с тем, что они состоят из совокупности актов более высокой юридической силы, то такое регулирование, по сути, охватывает все уровни рассматриваемого механизма.
Региональный уровень конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации формируют конституции республик и уставы иных субъектов Российской Федерации, детализирующие правовое регулирование различных элементов государственной целостности Российской Федерации; законы республик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения в этой сфере; подзаконные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации: указы президентов республик, распоряжения глав администрации субъектов Российской Федерации (например, губернаторов), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательных собраний), решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Местный уровень в конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности России образуют акты, принимаемые муниципальными органами. Эту группу образуют уставы муниципальных образований, акты выборных представительных органов и исполнительных органов местного самоуправления, а также должностных лиц этих органов и другие акты этого уровня, отражающие в правовом регулировании особенности, связанные с обеспечением государственной целостности России и целостности самих субъектов. Обозначенные два уровня можно объединить в конституционно-правовое обеспечение государственной целостности на уровне субъектов Российской Федерации, призванное детализировать и конкретизировать вопросы обеспечения государственной целостности, а также обеспечивать целостность России и внутреннюю целостность субъектов, как составную часть государственной целостности Российской Федерации.
Суть механизма заключается в том, что он с помощью конституционно-правового регулирования должен обеспечивать не только соединение субъектов в федерацию, т.е. единение целостности, но и правильное разделение между ними власти, различного рода ресурсов и юридической ответственности, что является необходимым условием сохранения государственной целостности. Указанный механизм позволит осуществлять гибкое реагирование на изменения и осуществлять постоянный мониторинг этих изменений в целях предотвращения каких-либо угроз.
Ядром же механизма являются, как указывалось выше, конституционно-правовые нормы, которые, действуя, как единая система, формируют и обеспечивают государственную целостность.
Автор подчеркивает, что в период, когда государственная целостность не была закреплена в качестве основы федерализма, она была закреплена при помощи иных средств. Ведь очевидно, что любое государство, какую бы форму государственного устройства оно не имело, в любом случае должно обеспечивать свою целостность, поскольку именно она позволяет идентифицировать государство, отождествлять его среди прочих со всеми вытекающими отсюда статусными последствиями.
Автор предлагает рассматривать обеспечение государственной целостности России в связи с ключевыми моментами, имеющими для нее непосредственное значение.
Целостность Советского государства была достигнута путем соединения на основе национально-территориального принципа устройства. Известно, что в Советском государстве декларированное федеративное устройство представляло собой систему, направленную на разрешение национального вопроса, обеспечение прав наций на самоопределение.
Исследование показало, что принятие Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года явилось важным этапом в развитии советского типа федерализма и обеспечении целостности государства. По существу строго централизованное государство достаточно эффективно обеспечивало свою целостность.
Автор считает, что власть в это время также балансировала между централизацией и децентрализацией, пытаясь создавать наиболее эффективные условия для обеспечения государственной целостности.
Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года отразили новую веху в обеспечении целостности государства. В тот период в СССР, как известно, сложилась новая историческая общность людей - советский народ. По мнению автора, это послужило еще одним фактором, способствующим сохранению государственной целостности. Здесь был заложен принцип целостности страны.
В исследовании отмечается, что, рассматривая генезис дезинтеграционных тенденций, влияющих на целостность РСФСР как союзного государства, нужно обратиться к началу 90-х гг., когда его субъекты, игнорируя общие интересы в специально принятых актах, заявили о своем суверенитете.
Два события того периода способствовали дальнейшему развитию общей ситуации в стране и наложили свой отпечаток на всю дальнейшую историю государства и его целостность. Речь идет о подавлении августовского путча 1991 года и о распаде Союза ССР.
Диссертант подчеркивает, что в советский период государственная целостность, помимо всего прочего, обеспечивалась единством экономической основы – социалистической собственности, единством народно-хозяйственного комплекса, которые также были разрушены.
Федеративный договор от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации», «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» и «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», подписанный в условиях реальной угрозы разрушения целостности российского государства, сыграл поистине историческую роль, найдя форму сохранения государственной целостности России в условиях нарастания сепаратистских настроений в ряде регионов страны.
Отправной точкой современного развития федерализма в Российской Федерации стало принятие Конституции 12 декабря 1993 года, которая продолжила процесс совершенствования федеративных отношений и обеспечения целостности государства. Она закрепила важное положение, которое было призвано привести к равновесию противоположные подходы к государственному устройству, культивирующиеся определенными политическими силами: сепаратизм республик, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов, – с другой.
Изменения в общественной системе, которые произошли с момента принятия Конституции Российской Федерации, показывают, что государственная целостность России претерпела существенные изменения. Россия прошла период масштабной внутрифедеративной договорной практики влиявшей на государственную целостность. В настоящее время активно идут процессы укрупнения субъектов, также оказывающие разностороннее влияние на государственную целостность России.
Автор считает, что Конституция РФ 1993 года явилась катализатором процессов в формах собственности, составляющих экономическую целостность, которая на начальном этапе проявляется как процесс первоначального накопления капитала, а далее характеризуется развитием рыночной экономики и единого экономического пространства.
Конституция РФ является действенным инструментом обеспечения государственной целостности, поскольку в ней закреплены положения, необходимые для обеспечения составляющих элементов государственной целостности Российской Федерации.
Таким образом, рассмотрение становления механизма обеспечения государственной целостности в срезе становления федерализма в России позволяет говорить о том, что идет смена различных направлений (централизация и децентрализация) в формах и методах государственного управления и обеспечения целостности государства. На это в свою очередь оказывают воздействие определенные факторы, среди которых следует выделить:
- национальный (право наций на самоопределение);
- политический (влияние ведущей политической партии);
- субъективный (воздействие руководителя государства на формирование целостности российского государства и законодательства ее обеспечивающего).
В соответствии с этим автор подчеркивает, что конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности изменяется и совершенствуется. Но при этом неизменным должен оставаться конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности, подразумевающий наличие исключительно правовых средств в деятельности государства.
Переходя к исследованию конституционно-правового обеспечения государственной целостности в зарубежных странах, диссертант отмечает, что важный момент обеспечения целостности федеративного образования заключается в том, что конституции сосредоточивают решение всех вопросов, касающихся защиты неприкосновенности и неделимости государства от посягательства со стороны внешних и внутренних недружественных сил, исключительно в руках федеральных властей.
Более того, для обеспечения государственной целостности исключительно важным является закрепление в основных законах приоритета федерального права над правом субъектов федерации. Это является базой для обеспечения правовой и территориальной целостности как элементов целостности федеративного государства.
В сфере обеспечения экономической целостности центральные власти уделяют все большее внимание сглаживанию экономических диспропорций в развитии отдельных субъектов федераций, проводя соответствующую финансовую политику.
Для обеспечения политической целостности активно используются разнообразные совещания, переговоры на самом различном уровне, разнообразные механизмы согласования, постоянные и временные консультативные комитеты и т.д.
Языковое единство также является показателем социальной целостности государства. Конституции США и ФРГ не содержат предписаний по этому вопросу, поскольку в этих странах не возникает проблем, связанных с языком межэтнического общения: английским и немецким соответственно. В Конституционном Акте Канады такие предписания имеются.
Проведенный анализ показал, что набор средств и методов по обеспечению целостности федерации в решающей степени зависит от исторически сложившихся традиций развития государственности и вида федеративного образования. В общем и целом отдельные аспекты обеспечения целостности государства в Германии, США и Канаде и проблемы федеративного строительства и укрепления основ федеративного устройства имеют сходные черты с Российской Федерацией. Автор полагает, что отдельные положительные моменты в обеспечении целостности ФРГ, США и Канады могут быть использованы в целях совершенствования конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
Во второй главе «Конституционно-правовое обеспечение целостности государства в России», рассматривая конституционно-правовое обеспечение целостности на федеральном уровне, автор диссертации подчеркивает, что обеспечение государственной целостности федерации происходит с помощью российского законодательства, охватывающего федеральный уровень правового регулирования, уровень субъектов федерации и местный уровень. Речь идет о различных нормативных правовых актах, прежде всего о Конституции Российской Федерации.
В связи с этим автором предлагаются критерии, которые позволят отнести тот или иной нормативный правовой акт к рассматриваемому механизму. Во-первых, это юридическая сила конституционного акта, что связано с масштабностью и важностью регулируемых общественных отношений. Во-вторых, предмет правового регулирования, т.е. государственная целостность и составляющие элементы. В-третьих, принадлежность по содержанию правовых норм к рассматриваемой области правового регулирования.
Диссертант считает, что в структуре конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации выделять международный уровень следует в силу значимости регулирования вопросов целостности государства для международного сообщества в целом и отдельного государства, в частности. На уровне международно-правового регулирования определены важные вопросы территориальной целостности государства, а обеспечение остальных вопросов целостности международное право относит к национальному законодательству.
Более того, нормы международного и конституционного права всегда выполняют в международных правоотношениях охранительную функцию, т.е. охранение и обеспечение уважения суверенитета, территориальной неприкосновенности и целостности.
Анализируя федеральное законодательство, автор предлагает среди нормативных актов в механизме обеспечения целостности России также выделять и подзаконные нормативные акты.
Принятые в Российской Федерации федеральные конституционные, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, предусматривающие применение Вооруженных Сил Российской Федерации, других воинских формирований для обеспечения целостности государства, следует отнести к конституционно-правовому институту федерального вмешательства.
Автор работы считает, что институт федерального вмешательства является одним из институтов конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации. Это та часть механизма, которая «срабатывает» в случае совершения конституционно-правовых деликтов, посягающих на государственную целостность России. В связи с этим в целях повышения эффективности конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации целесообразно принять Федеральный закон «О федеральном вмешательстве».
По мнению диссертанта, сама Конституция РФ содержит положения, эффективно обеспечивающие государственную целостность. В тех же случаях, когда это прямо не предусмотрено Конституцией РФ или ввиду «пробельности» ее содержания, существуют различные правовые акты в сфере обеспечения государственной целостности что, как представляется, не свидетельствует об их разрозненности. Исследованные акты составляют конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности Российской Федерации и имеют свой предмет правового регулирования, который в полной мере способен обеспечивать тот или иной элемент государственной целостности. Проблема заключается в качестве нормативных правовых актов и проблемах реализации.
Исследованные законодательные акты имеют важное значение в обеспечении элементов государственной целостности Российской Федерации. Но части из них, имеющих такой серьезный объект регулирования как целостность России, следует придать большую стабильность. В этом смысле более эффективным было бы повысить статус законов, входящих в конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности Российской Федерации до уровня федеральных конституционных.
В связи с этим автором предлагается повысить статус федеральных законов «Об обороне», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», «О государственном языке Российской Федерации» и Закона РФ «О государственной границе». Эти меры позволят обеспечить большую стабильность в сфере обеспечения целостности России. Для этого нужно принять указанные законы в новой редакции в качестве конституционных.
Помимо этого, первоочередной задачей по совершенствованию конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации в части укрепления правовой целостности должно стать принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который определит виды и иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации, единые требования к их подготовке, что позволит исключить возможные несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Таким образом, федеральный уровень обеспечения государственной целостности Российской Федерации в конституционно-правовом механизме ее обеспечения играет важнейшую роль в связи с тем, что именно на этом уровне закреплены основные положения, направленные на обеспечение различных элементов государственной целостности.
Правовое обеспечение государственной целостности на уровне субъектов Российской Федерации, по мнению диссертанта, является частью общей проблемы обеспечения целостности федеративного государства. В связи с этим субъекты федерации решают двойную задачу: во-первых, сохраняют свою целостность и уникальность как субъекта федерации с учетом различных интересов проживающего на его территории населения (целостность субъекта как часть общей целостности). При этом не должно быть противопоставления целостности субъекта федеративной целостности; во-вторых, обеспечивают государственную целостность России как федерации.
Проведенный анализ показал, что в настоящее время в статусных документах субъектов РФ содержится несколько вариантов правовых конструкций, обеспечивающих целостность как самого субъекта, так и государственную целостность России. Одним из основных элементов обеспечения государственной целостности является территориальная целостность.
На уровне субъектов федерации существует законодательство, без которого невозможно эффективное обеспечение государственной целостности Российской Федерации. Но все же остаются проблемы, противоречия и недостатки правового регулирования, негативно влияющие на конституционно-правовой механизм обеспечения государственной целостности России.
В связи с этим обращает на себя внимание острота проблемы Калининградской области. Она актуальна ввиду возможности сецессии Калининградского региона, определенных течений, направленных на преобразование Калининградской области в Балтийскую Республику, а также неразрешенных вопросов ее особого статуса с точки зрения национального и международного права.
В целях снижения риска возникновения таких последствий и возможных угроз автор предлагает не отказываться полностью от внутрифедеративных договоров, так как их использование в процессе разграничения предметов ведения и полномочий закреплено в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Они должны стать дополнительным инструментом законодательного регулирования, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики и имеющихся потребностей субъектов Российской Федерации, например, в вопросе о Калининградской области.
Заключение такого договора будет оправдано. Это ведь и есть тот исключительный случай, обусловленный юридически значимыми особенностями субъекта Российской Федерации в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий. А заключение договоров, обусловленных юридически значимыми особенностями тех или иных субъектов Российской Федерации, должно диктоваться именно возникновением таковых особенностей.
Диссертант делает вывод о том, что правовое регулирование государственной целостности в субъектах Российской Федерации носит необходимый, дополняющий характер. Необходимость такого регулирования подтверждается тем, что законодательство субъектов позволяет более четко и подробно отражать отдельные аспекты обеспечения государственной целостности с учетом особенностей многонациональных, многоконфессиональных субъектов Российской Федерации. В этом случае реализуется принцип сотворчества, а не сосуществования.
Сотворчество в правовом регулировании предполагает, что законодательство субъектов и федерации в совокупности согласовано, обеспечивают государственную целостность России. Только благодаря сотворчеству можно эффективно обеспечивать государственную целостность такого огромного федеративного государства как Россия. Обеспечение государственной целостности - это важнейшая совместная задача Российской Федерацией и ее субъектов.
Рассматривая роль нормотворческой деятельности органов внутренних дел в конституционно-правовом механизме обеспечения государственной целостности России, автор акцентирует внимание на том, что, исходя из положений нормативно-правовых актов, органы внутренних дел призваны обеспечить безопасность личности, общества и государства, охранять собственность и общественный порядок, права и свободы граждан, предприятий, учреждений и организаций от противоправных посягательств, участвовать в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, контрабандой, обеспечении конституционной безопасности России, основных прав и свобод ее граждан, в обеспечении правового режима чрезвычайного положения и пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований на территории субъекта Федерации, а также решать иные вопросы в пределах предоставленной компетенции и с учетом разных масштабов обслуживаемой территории.
Поскольку события, влияющие на целостность государства, по масштабам своей значимости и возможным негативным последствиям далеко выходят за рамки рядовых, на органы внутренних дел во время реализации полномочии возлагаются весьма ответственные задачи. Основной вопрос при этом заключается в том, как правильно организовать эффективное управление, определить основные функции, количество сил и средств, необходимых для их выполнения.
Автор считает, что особого внимания заслуживает рассмотрение роли нормотворческой деятельности органов внутренних дел в механизме обеспечения государственной целостности Российской Федерации. Поскольку именно ведомственное нормотворчество детально регулирует определенный порядок их деятельности и порядок взаимодействия как с государством, так и с другими «силовыми министерствами» в процессе осуществления указанных полномочий.
В процессе осуществления нормотворческой деятельности органы внутренних дел принимают участие в создании законов и иных нормативных правовых актов, принятие которых относится к компетенции других органов посредством внесения предложений по подготовке различных законопроектов, участия в их подготовке, экспертизе и систематизации.
Помимо этого, органы внутренних дел принимают непосредственное участие и в подзаконном нормотворчестве, которое осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне местного самоуправления.
За последние годы наметилась устойчивая тенденция роста объема этой работы (так, в течение 2006 года Министерством внутренних дел Российской Федерации проведено более 1,7 тыс. правовых экспертиз проектов законодательных, президентских, правительственных актов, международных договоров и ведомственных нормативных правовых актов. Издано 414 приказов МВД России нормотворческого характера, в том числе – 23 межведомственных; 55 приказов в установленном законом порядке прошли государственную регистрацию в Минюсте России6, а в 2007 году в целях совершенствования нормативного правового регулирования сферы органов внутренних дел на федеральном уровне при непосредственном участии МВД России разработано 25 федеральных законов, 11 указов Президента Российской Федерации. Издано 468 ведомственных нормативных правовых актов, из них 75 зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации)7.
В связи с этим автор отмечает, что значение нормотворческой деятельности органов внутренних в рассматриваемом механизме достаточно велико ввиду того, что она осуществляется в случае, если:
- нормы закона или иного нормативного акта вышестоящего органа требуют конкретизации;
- полномочие, реализация которого требует издания нормативных актов, делегировано актом вышестоящего органа;
- не урегулированы актами вышестоящих органов общественные отношения, требующие правового регулирования с учетом определенных особенностей.
Диссертант подчеркивает, что нормотворческая деятельность охватывает систему органов внутренних дел на всех уровнях, поэтому эффективная нормотворческая деятельность способствует эффективному управлению в системе органов внутренних дел при выполнении задач по обеспечению государственной целостности Российской Федерации.
Так, проведенный диссертантом опрос руководителей и сотрудников органов внутренних дел показал, что 25 процентов респондентов считают, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел оказывает непосредственное влияние на обеспечение государственной целостности Российской Федерации, 61 процент - дополнительное влияние.
Таким образом, активная нормотворческая деятельность органов внутренних дел, целью которой является создание новых, оптимальных правовых механизмов, обеспечивающих эффективное решение органами внутренних дел и внутренними войсками оперативно-служебных и служебно-боевых задач по обеспечению государственной целостности Российской Федерации, является необходимым элементом конституционно-правового механизма обеспечения государственной целостности Российской Федерации.
Ввиду того, что ведомственные нормативные правовые акты носят разрозненный характер и не являются взаимодополняющими, что в определенной мере затрудняет эффективную реализацию органами внутренних дел своих полномочий, необходимо продолжить работу по их систематизации.
В заключении подведены итоги проведенного исследования и сформулированы основные выводы и рекомендации, которые могут иметь и теоретическое, и практическое значение.
Выводы, сделанные по результатам проведенного исследования, тесно связаны с аргументами основных положений, выносимых на защиту, и одновременно выходят за рамки настоящей работы, ориентируя на дальнейшее изучение данной проблемы и на принятие необходимых мер в законодательной и правоприменительной практике.