Конституционно-правовой статус городов федерального значения в российской федерации

Вид материала

Диссертация

Содержание Конституционно-правовой статус Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Гончаров Игорь Владимирович Болтенкова Любовь Фёдоровна кандидат юридических наук Алехина Наталья Витальевна Ученый секретарь Степень научной разработанности темы исследования. Цель диссертационного исследования Методологическую базу Научная новизна полученных результатов Положения, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования Обоснованность и достоверность полученных результатов Апробация и внедрение результатов исследования. Структура и объем диссертации Содержание работы В первой главе Во второй главе В заключении Основные положения диссертации

Подобный материал:

• Субъекты рф, их конституционно-правовой статус. Порядок изменения статуса субъектов, 220.7kb.
• Конституции Российской Федерации. Источники конституционного права. Формирование, 21.16kb.
• Антонова наталья михайловна конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской, 468.71kb.
• Государственной Думы Федерального Собрания рф: основные особенности и процедуры. 13., 180.81kb.
• Конституционно-правовой статус Российского государства: особенности организации системы, 22.53kb.
• Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в российской федерации, 357.62kb.
• Знание Конституции Российской Федерации, 218.05kb.
• Конституции Российской Федерации, Федерального закон, 889.86kb.
• Верховном Суде Российской Федерации, верховных судах республик, краевых, областных, 145.83kb.
• Верховном Суде Российской Федерации, верховных судах республик, краевых, областных, 129.45kb.

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

На правах рукописи


ИЗИНГЕР Александр Викторович


КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность: 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право


Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва × 2008


АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ


На правах рукописи


Изингер Александр Викторович


КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право


АВТОРЕФЕРАТ диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Москва × 2008


Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Гончаров Игорь Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Болтенкова Любовь Фёдоровна

кандидат юридических наук

Алехина Наталья Витальевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Тюменский юридический

институт МВД России»


Защита состоится «____»___________ 2008 года в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 г. в Академии управления МВД России по адресу: 125171, г. Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд. 404.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.


Автореферат разослан «____»___________ 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации определяет положение субъектов Российской Федерации как равноправное. Однако равноправие субъектов не означает их тождественность в государственно-правовом отношении, ибо на их статус существенное влияние оказывают национальные, политические, экономические, культурные и иные условия. Таким образом, некоторые субъекты, например города федерального значения, имеют существенные отличия своего конституционно-правового статуса от статуса других субъектов Российской Федерации.

Исключительное положение городов федерального значения обусловлено их историческим развитием, выполнением «столичных» функций, политической, экономической, правоохранительной и культурной значимостью. Кроме этого, к существующим особенностям организации публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге относится её функционирование на трёх уровнях: федеральные органы власти - органы власти субъектов Федерации - органы местного самоуправления. Данные субъекты являются также административными центрами Московской и Ленинградской областей, а Москва выполняет ещё функции столицы Российской Федерации. Следовательно, конституционно-правовой статус городов федерального значения имеет особенности, определяемые его конституционно-правовым урегулированием и спецификой взаимодействия органов власти Москвы и Санкт-Петербурга с федеральными органами власти и органами местного самоуправления. Более того, конституционно-правовое регулирование статуса городов Москвы и Санкт-Петербурга оказывает влияние на организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в указанных субъектах, обуславливая необходимость совершенствования взаимодействия органов власти и правоохранительных органов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем необходимо отметить, что не все вопросы относительно конституционно-правового статуса городов федерального значения и организации органов власти на их территории законодательно урегулированы. Имеется ряд проблем, предполагающих научное осмысление, выработку теоретических и практических решений, направленных на совершенствование конституционно-правового регулирования статуса Москвы и Санкт-Петербурга. Так, не решены вопросы оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами власти городов федерального значения, вопросы организации органов власти в Москве и Санкт-Петербурге, эффективного законодательного регулирования организации местного самоуправления в указанных городах. Актуальны и вопросы разграничения компетенции и взаимодействия органов внутренних дел в городах федерального значения как с органами федеральной власти и органами власти городов Москвы и Санкт-Петербурга, так и с органами местного самоуправления.

Вышеизложенным объясняются своевременность выбора темы диссертационного исследования, а также его цели, задачи и содержание.

Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной юридической науке проблемы федеративного устройства России, состояние и перспективы развития конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, включая города федерального значения, привлекали и привлекают внимание многих юристов, политологов, историков, представителей других общественных наук. Исследованию этих проблем прямо или косвенно посвящены работы многих современных отечественных ученых.

Концептуальные аспекты развития федерализма в Российской Федерации отражены в трудах Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.С. Гаджиева, В.Д. Горобца, И.В. Гончарова, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, В.Г. Ермакова, Л.М. Карапетяна, Е.В. Колесникова, Н.М. Колосова, А.А Кондрашова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.В. Мицкевича, Ю.А. Тихомирова, К.Б. Толкачева, В.А. Туманова, И.А. Умновой - Конюховой, Г.Р. Хабибуллиной, Т.Я. Хабриевой, Р.С. Хакимова, А.Г. Чванова, В. А. Черепанова, В.Е. Чиркина, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Ю.Ф. Ярова и других.

Непосредственно проблемам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации посвятили свои исследования: М.М. Борисова, Н.А. Богданова, Е.В. Воронина, В.В. Гончаров, О.Н. Громова, В.В. Иванов, А.Н. Лебедев, А.А. Ливеровский, К.Т. Курашвили, С.В. Нарутто, С.Л. Сергевнин, А.П. Сычёв, С.Н. Чернов и других.

Следует отметить, что современная конституционно-правовая наука в последние годы стала уделять больше внимания исследованию проблем конституционно-правового статуса городов федерального значения и взаимодействию органов государственной власти этих городов с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, что нашло отражение в работах Д.Б. Агафонкина, А.А. Двигалевой, С.И. Зверева, Е.А. Переверзева, О.С. Сагань, В.С. Самохвалова, В.А. Слепак, Ю.А. Шарандина и других учёных.

Тем не менее, несмотря на значительное количество работ, посвященных различным вопросам данной проблематики, в настоящее время отсутствуют фундаментальные комплексные исследования, посвященные конституционно-правовому статусу городов федерального значения. Вышесказанное предопределяет выбор темы диссертационного исследования, предполагающего анализ опыта государственного строительства субъектов Российской Федерации - Москвы и Санкт-Петербурга, исследование их конституционно-правового статуса и на этой основе выработку предложений и рекомендаций по совершенствованию их конституционно-правового регулирования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым статусом городов федерального значения, в области федеративного устройства современной России.

Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые основы статуса городов федерального значения в Российской Федерации, организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе законодательства Российской Федерации исследовать особенности конституционно-правового статуса городов федерального значения. Результат исследования предполагает решение проблемных вопросов конституционно-правового статуса Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации, а также выработку рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в указанной сфере общественных отношений и практики их применения.

Поставленная цель конкретизируется в ряде исследуемых задач:

• выявить особенности развития России как федеративного государства;
  
• определить юридические признаки субъектов Российской Федерации, а также особые признаки, свойственные городам федерального значения Российской Федерации;
  
• рассмотреть конституционно-правовое регулирование статуса городов федерального значения в составе Российской Федерации;
  
• проанализировать структуру и полномочия органов государственной власти городов федерального значения РФ;
  
• рассмотреть направления и содержание конституционно-правовых основ взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти городов федерального значения Российской Федерации;
  
• исследовать правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения;
  
• определить особенности взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения с органами местного самоуправления;
  
• сформулировать выводы и научно-практические рекомендации по совершенствованию конституционно-правового статуса городов федерального значения и правового регулирования деятельности органов внутренних дел в Москве и Санкт-Петербурге.
  

Методологическую базу составляют материалистическая диалектика как всеобщий метод познания действительности и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности. Для получения достоверных и научно-обоснованных результатов комплексно применялись: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, логический, системный методы исследования и др.

Научная новизна полученных результатов определяется комплексным характером исследования конституционно-правового статуса городов федерального значения РФ и выражается в следующем:

• дано авторское определение понятия «конституционно-правовой статус города федерального значения Российской Федерации»;
  
• на основе анализа исторического развития России предлагается видение диссертантом места городов федерального значения в становлении и развитии российского федерализма;
  
• предложена совокупность общих признаков характерных для всех субъектов Российской Федерации, включая и города федерального значения, а также специальных признаков, определяющих современный конституционно-правовой статус Москвы и Санкт-Петербурга;
  
• сформулированы предложения по законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти городов федерального значения Российской Федерации;
  
• предложены рекомендации по совершенствованию организации и функционированию органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга;
  
• проанализированы правовые и организационные основы взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения с федеральными органами власти и органами местного самоуправления и на основе этого сформулированы рекомендации по совершенствованию их законодательного регулирования;
  
• определены особенности организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения;
  
• сформулированы предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в частности нормативной базы в сфере правового регулирования деятельности органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга и органов внутренних дел городов федерального значения.
  

Положения, выносимые на защиту.

1. 
   Даётся авторское определение конституционно-правового статуса города федерального значения Российской Федерации, под которым понимается основанная на принципах федеративного государства совокупность предметов ведения, прав и обязанностей (или компетенция), ответственности субъекта Федерации, гарантий реальности его правового состояния, а также юридических признаков, определяющих правоспособность данного города как субъекта Российской Федерации.
   
2. Выделение двух городов в качестве субъектов Российской Федерации обусловлено особенностями экономического, политического и культурного положения Москвы и Санкт-Петербурга, являвшихся в различное время столицами Российского государства, городами республиканского подчинения, их историческим развитием.
   

3. Особенности конституционно-правового статуса городов федерального значения взаимообусловлены содержанием в них общих признаков, характерных для всех субъектов Российской Федерации и специальных признаков:

• в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории Москвы и Санкт-Петербурга находятся федеральные органы власти, что предполагает законодательную регламентацию их взаимоотношений;
  
• в соответствии с законом «О столице Российской Федерации» Москва является столицей России;
  
• города федерального значения являются административными центрами Московской и Ленинградской областей;
  
• ряд законодательных актов, например Градостроительный кодекс, Бюджетный кодекс, предусматривают специальные нормы, регулирующие соответствующие общественные отношения в городах федерального значения;
  
• города федерального значения имеют свои особенности в организации местного самоуправления, связанные со спецификой, которая обусловлена их статусом - городского поселения, города федерального значения и субъекта Федерации.
  

4. В целях оптимального функционирования Российской Федерации и городов федерального значения необходимо четкое разграничение предметов ведения и полномочий между ними, на основе общих интересов единого государства. Таким образом, весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования в этом направлении, как представляется, является принятие Федерального закона «О конституционно-правовом статусе городов федерального значения в Российской Федерации», устанавливающего наиболее эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти Москвы и Санкт-Петербурга, и отражающего специфику конституционно-правового статуса данных субъектов.

5. Деятельность органов внутренних дел городов федерального значения осуществляется на основе взаимодействия как с органами власти городов федерального значения, так и с органами местного самоуправления указанных субъектов. Данное взаимодействие реализуется по следующим основным направлениям: информационное взаимодействие, сов­местная разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприя­тий, формирование в структуре органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга комиссий, отделов, органов, ведающих вопросами взаимодействия по обеспечению общественного порядка на территории городов федерального значения, привлечение граждан к охране общественного порядка.

6. Представляется необходимым принятие Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения РФ», содержащего нормы, устанавливающие минимальный перечень предметов ведения и полномочий внутригородских муниципальных образований, регулирующие взаимодействие при осуществлении совместных полномочий органов местного самоуправления и органов власти городов федерального значения, нормы, определяющие бюджетную организацию внутригородских муниципальных образований и меры их государственной поддержки.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется сформулированными выводами и обобщениями, ориентированностью всей работы на изучение теоретических проблем развития науки конституционного права.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут использоваться:

- при совершенствовании федерального и регионального законодательства в области федеративных отношений;

- при подготовке рекомендаций по организации деятельности органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, а также органов местного самоуправления;

- при проведении дальнейших научно-исследовательских работ по проблемам федерализма, развития конституционно-правовых основ статуса субъектов Российской Федерации, совершенствования конституционно-правового статуса Москвы и Санкт-Петербурга;

- в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании курсов «Конституционное право РФ», «Муниципальное право».

Обоснованность и достоверность полученных результатов определены комплексным характером исследования. С учётом сложности и многогранности исследуемой проблемы ее изучение проводилось на междисциплинарном уровне. При формировании теоретических положений диссертант опирался на труды ведущих ученых в области теории государства и права, конституционного права, конституционного права зарубежных стран, на законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов РФ.

Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и органов внутренних дел, определяющие конституционно-правовой статус Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования. В процессе подготовки диссертации основные результаты исследования докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Отдельные положения и выводы исследования рассматривались в докладах диссертанта на научно-практических конференциях, включая международные, в частности: «Научные исследования высшей школы» (г. Тюмень, 8 февраля 2008 г.), «Юридическая наука в XXI веке: теоретические разработки и практическое воплощение» (г. Орёл, 8 апреля 2008 г.), а также внедрены в практическую деятельность ГУВД по г. Москве и в учебный процесс Белгородского юридического института МВД России, Тюменского юридического института МВД России, а также нашли отражение в опубликованных автором научных изданиях.

Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.


СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и степень разработанности темы диссертационного исследования, раскрываются его методологическая база и методы исследования, определяются предмет и объект исследования, цель и задачи по решению поставленной проблемы, представлены научная новизна и практическая значимость работы, приводятся основные положения, выносимые на защиту, данные об апробации результатов исследования, освещается его структура.

В первой главе - «Города федерального значения как субъекты Российской Федерации», - состоящей из трех параграфов, рассматриваются вопросы, связанные с развитием России как федеративного государства, с возникновением городов федерального значения как субъектов Федерации и конституционно-правовым регулированием их статуса.

В начале работы исследуется история развития федеративных отношений в Российской Федерации. На основе анализа работ учёных занимающихся вопросами федерализма, диссертант приходит к выводу, что идеи федерализма возникли ещё в дореволюционной России, являвшейся унитарным государством. Практическое воплощение федеративное устройство в России получило лишь с приходом к власти большевиков и возникновением Советского государства. При этом диссертант указывает, что данные периоды не следует рассматривать в качестве этапов развития федеративных отношений, так как при большом вкладе дореволюционных исследователей в развитие и становление российской государственности и идей федерализма Российская империя де-юре и де-факто являлась унитарным государством. В советской России федерализм возник, а в дальнейшем на протяжении длительного времени развивался по идеологической схеме большевизма, в основе которой лежал не реальный принцип демократической государственной власти, а стремление к преодолению «национального гнёта». Вместе с тем в данные периоды развития России Москва и Санкт-Петербург являлись центрами политической, культурной и экономической жизни страны. В дореволюционный период Санкт-Петербург (Петроград) был столицей Российской империи. Вопрос о переносе столицы в Москву вплотную встал перед советским правительством в конце февраля 1918 г. в связи с германским наступлением 18 (5) февраля, поставившим под угрозу ближайшие подступы к Петрограду. Согласно постановлению ВЦИК, 11-12 марта (26-27 февраля) 1918 г. все правительственные учреждения переехали из Петрограда в Москву. Чрезвычайный IV Всероссийский съезд Советов своей резолюцией санкционировал это решение правительства.

30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил «Декларацию об образовании СССР» и «Договор об образовании СССР». С принятием данных документов завершился этап становления РСФСР и начался новый период - развитие РСФСР в составе СССР, который был обусловлен переносом проблематики федерализма на уровень союза.

В советский период города не являлись субъектами Федерации, а выступали только как административно-территориальные единицы, хотя ст. 71 Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции от 27 октября 1989 г.) при перечислении входящих в РСФСР субъектов уже отдельно выделяла в своём составе Москву и Ленинград как города республиканского подчинения, а Конституция РСФСР 1937 г. упоминала лишь Московскую и Ленинградскую области.

В конце 80-х гг. XX в. усиление процессов дезинтеграции, несмотря на попытки союзного руководства сохранить единство страны, привело к распаду СССР. Однако, по мнению диссертанта, именно в этот период появились первые признаки фактического федерализма. Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая Съездом народных депутатов РСФСР¹.

Дальнейшее развитие федеративных отношений связано с этапом подготовки и принятия Федеративного договора. Именно в этот период Москва и Ленинград впервые обрели статус субъектов, не являвшихся ранее субъектами Федерации, а выступавшими только в качестве административно-территориальных единиц. В российской правовой науке нет однозначной оценки (положительной или отрицательной) роли Федеративного договора в становлении и развитии российской государственности, но, по мнению диссертанта, подписание Федеративного договора стало важным шагом в развитии федеративных отношений с учётом общественно-политической ситуации в России в то время.

Началом следующего этапа развития федеративных отношений в нашей стране стало принятие Конституции РФ 1993 г., которая сочетала в себе меры по укреплению единства и целостности Российского государства и равноправия всех субъектов Российской Федерации. С принятием Конституции РФ города федерального значения стали субъектами Федерации, статус которых был закреплён на конституционном уровне и которые стали обладать всеми юридическими признаками, характерными для субъектов Российской Федерации.

Период с начала 2000 г. по 2004 г. характеризуется продолжением процессов легитимизации федеративных отношений и проведения централистской политики федеральных властей в отношении правотворчества и властных полномочий субъектов Федерации. Основной задачей государства на этом этапе стало усиление координации государственной власти, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы исполнения их решений.

Современный этап развития федеративных отношений, начавшийся с 2005 г., характеризуется изменениями субъектного состава Российской Федерации, выражающимися в постепенном укрупнении субъектов путём их объединения в целях ускорения социально-экономического развития регионов и повышения уровня жизни населения, проживающего на данных территориях.

На этой основе диссертант делает вывод, что Российская Федерация прошла достаточно противоречивый путь своего государственного развития и становления как федеративного государства, основанного на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов в России. Это путь от юридически федеративного, но фактически унитарного государства к федеративному государству, уникальному по форме своего национально-государственного устройства, включающего в себя такие специфические субъекты, как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

На основе анализа соответствующего законодательства диссертант рассматривает юридические признаки городов федерального значения как субъектов Российской Федерации. Являясь субъектами Федерации, города федерального значения, как и иные субъекты, характеризуются общими юридическими признаками, являющимися составной частью их конституционно-правового статуса. Автор относит к ним:

- наличие собственного Устава, собственной правовой системы, включающей нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов, а также нормативные правовые акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- наличие учредительной власти, возможность самостоятельно определять и устанавливать систему органов государственной власти, действующих на территории субъекта;

- наличие собственной территории, ограниченной административными границами, которые могут быть изменены только с согласия субъекта Федерации;

- наличие предметов исключительного ведения и предметов совместного с Федерацией ведения;

- наличие собственности, налоговой базы и бюджета;

- представительство в федеральном парламенте;

- право заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

- признание частичной международной правосубъектности субъектов Российской Федерации;

- наличие собственной символики.

Особенности конституционно-правового статуса городов федерального значения обусловливаются содержанием и специальными признаками городов Москвы и Санкт-Петербурга, отражающими их «столичную» специфику, предполагающими соответствующее законодательное регулирование.

Диссертант рассматривает особенности статуса Москвы, являющейся столицей Российской Федерации, анализирует положения закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г.², в соответствии с которым органы государственной власти Москвы обладают дополнительными правами и обязанностями в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации. В связи с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2007 г. № 2-ФКЗ в ч. 1 ст. 115 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в которых указывается, что местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации является город Санкт-Петербург, на органы власти Санкт-Петербурга также возлагаются дополнительные обязанности.

Кроме того, Москва частично выполняет функции административного центра Московской области. В полной мере это относится и к Санкт-Петербургу, являющемуся административным центром Ленинградской области.

Анализируя действующее законодательство, диссертант выделяет характерные черты статуса городов федерального значения, обусловленные особенностями организации местного самоуправления, связанными со спецификой их статуса - городского поселения, города федерального значения и субъекта Федерации, а для Москвы - ещё - и столицы государства.

На основании этого автор делает вывод, что, обладая всеми юридическими признаками, присущими субъектам Федерации, города федерального значения в настоящее время окончательно сформировалась как государственно-территориальные субъекты в составе Российской Федерации. Кроме того, в силу политических, экономических, культурных и иных условий города федерального значения имеют специфические признаки, присущие только им.

На основе анализа действующего законодательства диссертант рассматривает особенности конституционно-правового регулирования статуса городов федерального значения в Российской Федерации. В России, как и в любом другом федеративном государстве, действуют две системы законодательства: федеральная и региональная. В связи с этим особенности конституционно-правового регулирования в диссертации анализируются с учётом двухуровневой системы законодательства.

Выделены три способа разграничения предметов ведения и полномочий – конституционный, договорной и законодательный. На уровне Федерации основополагающим законодательным актом является Конституция Российской Федерации, устанавливающая исключительную компетенцию Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Города федерального значения обладают остаточной компетенцией. Москва и Санкт-Петербург вправе осуществлять собственное законодательное регулирование по предметам ведения, не перечисленным в Конституции. Необходимо отметить, что при определении остаточной компетенции городов федерального значения наряду с общей конституционной схемой немаловажную роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, конкретизирующие предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

Таким образом, «рамочное» регулирование Федерацией предметов ведения и полномочий городов федерального значения конкретизируется региональным законодательством.

Диссертант считает, что оптимальное функционирование Российской Федерации и её субъектов должно предполагать четкое разграничение их предметов ведения и полномочий, на основе общих интересов единого государства. Исходя из этого, представляется весьма важным принятие Федерального закона «О конституционно-правовом статусе городов федерального значения в Российской Федерации», устанавливающего наиболее эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти Москвы и Санкт-Петербурга, а также отражающего специфику статуса данных субъектов.

Во второй главе - «Система органов государственной власти и органов местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации» - состоящей из четырёх параграфов, исследуются понятие, структура и компетенция органов государственной власти городов федерального значения, организационно-правовые основы взаимодействия их органов государственной власти с федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения России.

Организация системы органов государственной власти в субъектах РФ регулируется Конституцией Российской Федерации, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ)³ закрепляет общую модель организации данных органов государственной власти в субъектах РФ, включающую в качестве обязательных компонентов законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В Москве система органов государственной власти представлена законодательным (представительным) органом - Московской городской Думой, исполнительным органом - Правительством Москвы, возглавляемое Мэром. Систему органов государственной власти Санкт-Петербурга образуют: Законодательное собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Санкт-Петербурга; Администрация Санкт-Петербурга во главе с губернатором Санкт-Петербурга - исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый главой исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 1 января 1997 г. «О судебной системе Российской Федерации» судебная власть в субъектах РФ представлена Конституционными (Уставными) судами и мировыми судьями, входящими как низшее звено в федеральную систему судов общей юрисдикции.

На основе анализа соответствующего законодательства диссертант рассматривает основные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения. К важнейшим полномочиям законодательных (представительных) органов городов федерального значения относятся законодательные полномочия. Так, за период деятельности Московской городской Думы IV созыва (2005-2009 гг.) принято более 1000 нормативно-правовых актов и документов. Помимо этого, одним из полномочий Московской городской Думы является толкование законов г. Москвы. Подобное полномочие приобрело и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга с принятием Закона от 2 июня 2005 г. № 274-29 «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга».

В главе рассматриваются особенности реализации контрольных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ за соблюдением и исполнением законодательства городов Москвы и Санкт-Петербурга, исполнением бюджетов указанных городов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью городов федерального значения. В этих целях в городах федерального значения созданы органы финансового контроля за исполнением бюджетов - контрольно-счётные палаты.

На основе анализа соответствующего законодательства диссертант рассматривает организацию системы органов исполнительной власти городов федерального значения Российской Федерации, имеющую трёхзвенную структуру. В Москве она представлена следующим образом: Мэр - префект - глава районной управы, отвечающих за все стороны обеспечения жизнедеятельности населения в рамках своих территориальных единиц (города – административного округа – района). Автор исследует состав и порядок формирования исполнительных органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга, их полномочия, организацию деятельности и взаимоотношения с другими органами государственной власти.

К судебным органам городов федерального значения как субъектов Российской Федерации относятся уставные суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции. Диссертант отмечает, что хотя порядок и основания создания Уставного суда г. Москвы законодательно установлен, но до настоящего времени он не создан. При этом на основе анализа практики деятельности Уставного Суда Санкт-Петербурга⁴, автор предлагает внести изменения в закон Санкт-Петербурга «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга», касающиеся расширения полномочий Уставного Суда и увеличения количества субъектов, обладающих правом на обращение в указанный суд, либо перевода деятельности Уставного Суда Санкт-Петербурга с постоянной основы на деятельность с определённой периодичностью, необходимой для принятия решения по делам, поступившим за установленный законом период.

Диссертант указывает, что в Санкт-Петербурге суды общей и специальной юрисдикции не обладают правом обращаться в Уставной суд в рамках конкретного конституционного контроля. Таким образом, невключение судов общей и специальной юрисдикции в число субъектов обращения в Уставной суд ограничивает права, присущие им как органам судебной власти, и порождает правовую проблему. Более того, в Санкт-Петербурге граждане лишены возможности обращения в Уставный суд на предмет оценки соответствия решений, которые принимает исполнительная власть (постановления городского правительства и распоряжения губернатора) Санкт-Петербурга, Уставу города. Они могут обращаться в Уставной суд Санкт-Петербурга только по поводу соответствия Уставу законов Петербурга, принятых Законодательным Собранием. Исходя из этого, сокращение субъектов обладающих правом обращения в Уставной суд, негативно сказывается как на объёме обращений, так и на реализации конституционного судопроизводства.

На основе вышеизложенного, диссертант делает вывод о том, что органы государственной власти городов федерального значения являются полностью сформированными и законодательно закреплёнными не только уставами, но и специализированными законами, обладают определённой компетенцией и специфическими признаками, проявляющимися в их деятельности по отношению к федеральным органам власти и органам местного самоуправления, исходя из особенностей «столичного» статуса указанных субъектов Федерации.

В работе рассматриваются организационно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения с федеральными органами государственной власти. В этой связи отмечается, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга взаимодействуют в области законодательной, исполнительной и судебной власти, так же как и иные субъекты РФ. Однако в рамках судебной и законодательной (представительной) власти ни конституционно, ни законодательно механизмов взаимодействия не закреплено. Но при отсутствии прямого взаимодействия указанных органов объективно существует опосредованное влияние на их деятельность и порядок формирования, проявляющиеся: в процедуре избрании члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в принятии законов по предметам совместного ведения РФ и Москвы и Санкт-Петербурга, в обладании законодательной инициативой законодательных (представительных) органов власти городов федерального значения на федеральном уровне, в установлении порядка наделения полномочиями мировых судей и судей уставных судов.

Вместе с тем основным направлением взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами власти субъектов Российской Федерации является сфера исполнительной власти. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции России лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему. Таким образом, принцип единства исполнительной власти распространяется на предметы ведения РФ и частично – совместного ведения. Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации – создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При наделении отдельными государственными полномочиями органы государственной власти обладают правом на осуществление контроля за исполнением переданных полномочий органами власти городов федерального значения.

Наделение органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных органов предоставляется и некоторыми договорами, заключёнными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. При этом, отмечает диссертант, в российском федеративном государстве возрастает роль государственного регулирования и государственного контроля со стороны федеральных органов государственной власти. Взаимодействие в этой сфере приобретает федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда субъекты Федерации осуществляют полномочия в отношении объектов, контроль и надзор за использованием которых относится к юрисдикции федеральных органов.

Диссертант подчеркивает, что функции, которые решаются в ходе взаимодействия органов государственной власти и органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, являются одними из важнейших в теории и практике развития федеративных отношений в России на современном этапе. В связи с этим эффективность осуществления региональной политики, то есть решение социально-экономических, политических и иных проблем развития городов федерального значения и государства в целом, в значительной степени определяется данным взаимодействием.

Диссертант рассматривает организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения, отмечая, что в системе органов исполнительной власти особое место в защите прав, свобод и законных интересов на территории Москвы и Санкт-Петербурга принадлежит именно данным органам.

На уровне городов федерального значения органы внутренних дел представлены главными управлениями внутренних дел по г. Москве, по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Организационно-правовые основы деятельности вышеназванных органов характеризуются прежде всего спецификой и особенностями осуществления правоохранительных функций.

Рассматривая формы и методы деятельности органов внутренних дел в городах федерального значения, автор делает вывод о влиянии особенностей конституционно-правового статуса данных субъектов Федерации на организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел на территории Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются политическими, промышленными, финансовыми, научными и культурными центрами Российской Федерации. Им свойственны объективные сложности, не характерные для других городов, в частности большое количество массовых мероприятий как культурного и спортивного, так и политического характера, присутствие многих национальностей на достаточно ограниченной территории данных городов, порождающее такие явления, как этническая преступность, ксенофобия, и др.

Решение указанных проблем и охрана общественного порядка в Москве и Санкт-Петербурге объективно предполагает осуществление взаимодействия органов внутренних дел с органами государственной власти городов федерального значения и органами местного самоуправления по различным направлениям. Такими направлениями являются: во-первых, обмен информацией о состоянии общественного поряд­ка, о мероприятиях по его охране и т.д.; во-вторых, сов­местная разработка комплексных целевых программ и проведение отдельных мероприя­тий; в-третьих, формирование в структуре органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга комиссий, отделов, органов, ведающих вопросами взаимодействия по обеспечению общественного порядка; в четвёртых, привлечение к охране общественного порядка граждан.

Исходя из того, что на территории городов федерального значения находятся федеральные органы власти, автор указывает на необходимость организации особых форм деятельности органов внутренних дел в городах Москве и Санкт-Петербурге. По мнению диссертанта необходима более детальная законодательная регламентация распределения компетенции при раскрытии и расследовании преступлений между органами внутренних дел городов федерального значения с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Подводя итог, автор подчеркивает, что деятельность органов внутренних дел в городах федерального значения не выходит за рамки урегулирования законодательством для органов внутренних дел в связи с единой вертикалью исполнительных органов государственной власти, однако имеет определённые особенности.

При рассмотрении взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения с органами местного самоуправления, автор раскрывает специфику организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Диссертант считает, что оптимальное функционирование городов федерального значения предполагает необходимым местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге строить таким образом, чтобы наряду с предоставлением гражданам возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, были обеспечены единство городского хозяйства, управляемость городом, сохранение равной правовой и социальной защищённости горожан независимо от места проживания.

Как уже отмечалось органы местного самоуправления и органы государственной власти тесно взаимосвязаны между собой. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормативными правовыми актами городов федерального значения Российской Федерации диссертант выделяет следующие основные направления взаимодействия органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления указанных субъектов Федерации:

• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в городах федерального значения;
  
• определение перечня вопросов местного значения муниципальных образований указанных субъектов;
  
• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (полномочиями городов Москвы и Санкт-Петербурга) законами городов федерального значения и контроль за их реализацией;
  
• разработка и принятие городских программ развития местного самоуправления;
  
• обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
  

Вместе с тем регулирование взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления является сложным и многосторонним, и для эффективной его реализации объективно необходимо издание отдельного нормативного правового акта на федеральном уровне.

Исходя из этого, автор считает необходимым принятие Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения РФ», содержащего нормы, устанавливающие минимальный перечень предметов ведения и полномочий внутригородских муниципальных образований, регулирующие взаимодействие при осуществлении совместных полномочий органов местного самоуправления и органов власти городов федерального значения, нормы, определяющие бюджетную организацию внутригородских муниципальных образований и меры их государственной поддержки.

В заключении подведены основные итоги проведенного исследования, кратко изложены выводы по исследованию в целом. Проведенное исследование показало, что особенности конституционно-правового статуса Москвы и Санкт-Петербурга в Российской Федерации обусловлены их политическим, экономическим и культурным положением, историческим развитием, содержащим периоды выполнения данными субъектами функций столицы России, городов республиканского подчинения, городов федерального значения.

На основе исторического анализа рассмотрены основные этапы развития федеративного устройства Российской Федерации, выделены периоды реформирования государственного устройства, в ходе которых города федерального значения впервые рассматривались как субъекты Федерации и закреплён их конституционно-правовой статуса. Исходя из этого, диссертант делает вывод, что Российская Федерация прошла достаточно противоречивый путь развития: от юридически федеративного, но фактически унитарного государства - к федеративному государству уникальному по форме своего национально-государственного устройства, включающего в себя такие специфические субъекты как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

В диссертации акцентируется внимание на юридических признаках городов федерального значения, являющихся составной частью их конституционно-правового статуса. Данные признаки подробно рассматриваются автором и выделяются элементы, характеризующие Москву и Санкт-Петербург как субъекты, обладающие определённой спецификой, заключающейся в их «столичности». Таким образом, диссертант указывает, что в настоящее время города федерального значения окончательно сформировалась как государственно-территориальные субъекты в составе Российской Федерации. Вместе с тем, в силу указанных ранее условий, являясь самостоятельными частями целостной системы, обладающими комплексом прав и обязанностей, города федерального значения, имеют специфические признаки, которые присущи только им и обусловливают их особый конституционно-правовой статус.

Автор анализирует конституционно-правовое регулирование статуса городов федерального значения, как на федеральном, так и региональном уровне. На основе проведённого анализа предлагается принятие Федерального закона «О конституционно-правовом статусе городов федерального значения в Российской Федерации», закрепляющего оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий региональных и федеральных властей в целях обеспечения их нормального функционирования.

При анализе организации органов государственной власти городов федерального значения, диссертант делает вывод, что процесс организации органов государственной власти в городах федерального значения к настоящему времени завершен. Законодательство данных субъектов Федерации уже представлено не только уставами, но и специализированными законами. При этом в целях повышения эффективности деятельности некоторых органов власти городов федерального значения объективно требуется внесение изменений и дополнений в отдельные нормативно-правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга.

Диссертант считает, что основные направления взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти городов федерального значения основаны на нормах действующего законодательства и осуществляются в рамках как исполнительной, так и законодательной (представительной) и судебной власти. В связи с этим эффективность осуществления региональной политики, то есть решение социально-экономических, политических и иных проблем развития городов федерального значения и государства в целом в значительной степени определяется данным взаимодействием. Дальнейшее совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти городов федерального значения позволит более полно и эффективно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в России.

Изучение вопроса о взаимодействии органов внутренних дел с органами государственной власти городов федерального значения убедительно показывает, что их согласованная деятельность, тесное сотрудничество и взаимная под­держка при проведении правоохранительных мероприятий, активное уча­стие в них граждан и общественности являются объективной потребностью общественного развития Российской Федерации, расширяют социальную базу охраны общественного порядка, действенно способ­ствуют укреплению правопорядка в стране.

Рассматривая общетеоретические основы взаимодействия органов государственной власти городов федерального значения с органами местного самоуправления, диссертант полагает, что местное самоуправление не может обходиться без государственной поддержки, которая сегодня явно недостаточная. Исходя из этого, представляется необходимым принятие Федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения РФ. Таким образом, общим итогом работы по развитию законодательства и укреплению организационных основ местного самоуправления в городах федерального значения должно стать оптимальное распределение полномочий, взаимодействие всех ветвей власти и создание эффективной системы управления в целях устойчивого развития городов и решения вопросов жизнеобеспечения их жителей.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора, общим объёмом 2,04 п.л.

Научная статья, опубликованная в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:

1. Изингер А.В. К вопросу о новом этапе развития федеративных отношений в России // Актуальные вопросы российского права. 2007. № 2 (57). – 0,18 п.л.
   

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2. Изингер А.В. Уставные суды городов федерального значения // Юридическая наука в XXI веке: теоретические разработки и практическое воплощение: Материалы международной научно-практической конференции (8 апреля 2008 г.). Часть II. – Орёл, 2008. – 0,16 п.л.
   
3. Изингер А.В. Юридические признаки городов федерального значения // Юридические науки. 2007. № 3 (25). – 0,2 п.л.
   
4. Изингер А.В. Развитие федеративных отношений в Российской Федерации: Лекция. – М., 2007. – 1 п.л.
   
5. Изингер А.В.К вопросу о контрольной функции законодательных (представительных) органов власти городов федерального значения // Современные гуманитарные исследования. 2008. № 1 (20).– 0,25 п.л.
   
6. Изингер А.В. Конституционная ответственность субъектов Российской Федерации // Юридические науки. 2008. № 1 (29).– 0,25 п.л.